2014年的大年初五，政府機關還沒有上班，西南某省省委書記召集了幾個人，開了個小型研討會，研究新一年全省農村改革怎么推。參會的是市里主管農業的副書記、副市長，清一色學者型官員。會上，省委書記提出，農村宅基地應該改革，可法律規定只能在本集體內部流轉，我們能不能把“本”字去掉？參會的人異口同聲地說不行，因為法律規定要有一個“本”字，不能擴大范圍。省委書記又問，三中全會不是提出要建立城鄉統一的建設用地市場，允許農村集體經營性建設用地入市嗎？某市一位副書記回答說，中農辦的領導剛剛在報上說了，農村集體經營性建設用地不包括宅基地，市場化不是宅基地改革的方向。省委書記聽完沉默了。
這位副書記口中的中農辦領導，就是時任中央農村工作領導小組副組長、辦公室主任的陳錫文。而就在這個會之前不久，陳錫文和中國改革基金會國民經濟研究所副所長王小魯發生了一場激烈辯論，也是圍繞農村建設用地改革問題。王小魯主張建立農村建設用地市場，放開宅基地買賣，吸引城市資本下鄉參與農村建設；而陳錫文認為，農村土地要堅持農民自有自用的原則，宅基地不能向集體以外的人出售，市場化不是農村土地改革的方向。兩個人爭論了一晚上，最終誰也沒有說服誰。
像這樣的辯論在土地改革研究圈子里相當常見，由于各方觀點分歧過大，幾乎每一場研討會都充滿火藥味。兩個人的觀點很有代表性，代表了當前土地改革的兩種主要聲音。有學者給他們貼了標簽，將支持陳錫文觀點的人稱為“保守改革派”，將支持王小魯觀點的人稱為“突破改革派”。
土地制度問題不少
但無論哪一派都認為中國的土地制度應該加快改革。
當前，我國實行的是城鄉分割的土地制度，按照法律規定，大體來講，城市市區土地屬于國家所有，郊區和農村土地屬于農民集體所有。同時，又實行建設用地審批制度，任何人使用土地搞建設，必須申請國有建設用地，也就是俗稱的買地。國有建設用地怎么得來呢？是政府通過征收將集體土地變更為國有土地，然后賣給需要土地的人，集體土地不能直接入市。政府征收了土地之后，拿出一部分補償給失地的農民。通過這些制度安排，政府壟斷了土地買賣，做起了土地經營的生意。
中國土地勘測規劃研究院原院長、中國土地學會副理事長黃小虎，是知名土地問題專家，長期從事土地改革的調查和研究工作，見證了我國土地制度的幾次重大變遷。在他看來，政府經營土地在經濟發展中發揮了重要作用，甚至有人說它是經濟增長的發動機，為城市建設籌集了大量資金，要知道，很多的縣級政府財政都是吃飯財政，稅收只夠發工資的，搞建設只能靠賣地。但隨著征地規模的日益擴大，弊端越來越嚴重，已經是弊大于利，不改革不行了。黃小虎認為有四大弊端：
一是侵害農民和普通市民的利益。地方政府征用農民的土地，將征來的土地高價拍賣，但給農民的補償款，遠低于市場價格，從而而獲得高額收益，侵犯農民的土地權益。農民往往不滿意，不愿意賣地，一些地方政府暴力拆遷，黨的十八大之前，農民因土地問題而到各級政府上訪相當常見。地方政府為了把土地價格賣的更高，一方面采用“饑餓營銷”手段，故意減少供應量，直接抬高地價；另一方面與開發商聯合起來炒高房價，房價高了地價自然也會漲，間接抬高地價。地價節節攀升造成房價虛高，一線城市房價十年內普遍翻了十倍，大大超出了中、低收入人群的支付能力，很大一部分外地人，尤其是年輕人望房興嘆。
2013年9月，安徽省滁州市勞研會白振亞等赴鳳陽縣調研，調研結果印證了黃小虎的說法。大廟鎮東陵村老村長陶德富告訴他們，農民對承包地只有使用權，沒有所有權，國家想征就征，想用就用，農民根本沒有討價還價的權利，而且征地補償標準低，每畝只有34713元，這只是失地補償，而不是土地的實際價格，老百姓意見很大。
二是浪費了寶貴的土地資源。保護耕地作為國策，提出很多年了，城市存量土地集約利用，也提出多年了，但效果不好，各地的城市建設，走的都是“攤大餅”的路子，不停的往外擴，吞并良田。最主要的原因是政府經營土地，不少地方只能靠不斷征地、不斷賣地，才能有錢搞建設?？陀^地說，政府賣地以后，確實搞了許多惠民的基礎設施建設。但同時，也搞了不少超級大的廣場、超級寬的馬路、威嚴氣派的大辦公樓、豪華的酒店、奢侈的會所、燈紅酒綠的娛樂設施等等，浪費了民脂民膏。
多年前，黃小虎曾親眼見到，一個人口6萬的縣，縣城不到2萬人，居然建了一個與天安門廣場差不多大的廣場，政府辦公樓坐落于廣場一側的正中，另一側建有四星級酒店，客人寥若晨星。某政府部門甚至還搞了一個頗為現代化的網球館，場地是法國進口的紅土，館內燈火輝煌。球館不對社會開放，僅供五、六個領導干部健身。當時，黃小虎茫然若失地問自己，這里的干部到底在為誰辛苦，為誰忙？
國家發改委城市和小城鎮改革發展中心的調查，支持了黃小虎的上述判斷。調查顯示，據不完全統計，截至2016年5月，全國縣及縣以上的新城新區數量3500多個，規劃人口達到34億。土地浪費相當的驚人。
三是孕育著財政和金融風險。地方政府對土地財政依賴過大，2000年全國土地出讓收入只有596億，2013年已經達到了4.2萬億，年均增長38.7%；土地出讓收入占地方財政收入的比重從9.3%提高到60.9%。比土地財政更令人擔心的是，地方政府的土地金融問題，就是拿土地向金融機構抵押或質押融資，這是地方政府的普遍做法。土地金融總量有多少呢？國家沒有公布相關數據，據黃小虎測算，規模已經遠遠超過了土地財政，所謂“地方債”，絕大多數屬于土地金融。有些地方一屆政府的負債，下屆甚至下幾屆政府都不一定能還清，風險很大。
四是導致政府行為扭曲，助長干部不正之風。在市場經濟中，政府是管理者，是“裁判員”，但經營土地之后，政府又成了“運動員”，自己裁判自己。當管理職能和經營職能發生沖突時，政府常常不能一碗水端平。例如，地方政府有保障民生的任務，讓人們住有所居，這要求降低房價；但同時又賣地，為了賣高價，就需要抬高房價。面對兩者的矛盾，地方政府大都選擇了后者，這也是為什么多年來房價一直上漲的原因。再比如，炒房團和房產中介常常虛假營銷，哄抬房價，地方政府應該管理，但現實中，地方政府常常明里暗里的支持，因為抬高房價對它們有利。
同時，土地出讓金難以真正納入財政預算管理，土地抵押融來的錢如何使用，就更加難以監管。這助長了一些領導干部憑主觀意志盲目決策、亂鋪攤子，甚至貪大求洋、追求奢侈享樂等不正之風。一個時期以來，名目繁多的政績工程，豪華氣派的辦公樓、酒店、會所、度假村、培訓中心，可以說是風起云涌，幾近失控。更有甚者，還出現了“鬼城”、空城。同時，土地出讓領域的官商勾結、黑箱操作層出不窮，成為官場腐敗的最大來源之一。
黨的十八大之前，這些問題已經相當嚴重，不治理已經不行了。為了系統有效解決這些問題，中央決定在十八屆三中全會上，對全面深化改革進行頂層設計，土地制度改革是重要的一塊。各大研究機構聞訊后，紛紛拿出壓箱底的成果，報送決策部門，爭取被頂層設計采納。不成想，在這過程中，擦出了火花。
18億畝耕地紅線能不能破？
2013年5月，中國金融40人論壇發布了6個研究報告，是該機構《深化經濟體制改革重點領域一攬子方案建議》內部重大課題的成果，其中《土地制度改革與新型城鎮化》分報告提出，應該改變嚴守耕地紅線的思路。報告認為，在過去若干年里，堅守18億畝耕地紅線的政策在保護耕地、確保糧食安全等方面發揮了重要作用，但也導致城鎮建設用地供給緊張等問題。衡量中國糧食安全，不能只用耕地面積，未來通過推動農業科技創新和農田整治，以及拓展農業國際貿易與投資，18億畝耕地紅線是可突破的，這樣一來，城市居住用地至少有10 倍以上擴張空間，對降低房價能起到明顯效果。該報告由時任中國人民銀行貨幣政策二司司長李波、國家發改委規劃司司長徐林等人撰寫。
觀點拋出后，很快遭到時任中國社科院農村發展研究所所長張曉山的批評。張曉山認為，糧食很大程度上不是一種單純的產品，糧食作為一種特殊的貨物具有戰略意義。中國的糧食總產量接近5.9億噸，全球糧食的交易額是3億噸，如果中國出現糧食短缺問題，恐怕全球沒有哪個國家能解決，如果全球出現糧食危機，各國首先要保障的必然是本國的糧食安全，限制出口。如果中國不能立足本國來解決主要糧食供給問題，就是把自己置于非常危險的境地。所以，放棄耕地紅線不影響糧食安全的說法，理論上很豐滿，而現實很骨感。當初中國農業科學院的專家們做了三條線，分別是23億畝、21億畝和18億畝，18億畝已經是退到不能再退的底線了。如果放開紅線，地方政府在現有的考核機制和土地財政的驅使下，會將很多糧田轉化成非農用地，會一發不可收拾。
2014年4月，時任國務院發展研究中心副主任韓俊在中國經濟50人論壇長安講壇上也回應了這個問題，他表示，經測算中國的糧食要想保持85%的自給率，必須要有耕地16億畝以上；要保持90%的自給率，必須要有17億畝以上；要保持95%的自給率，必須要接近18億畝。為什么中央要定18億畝耕地紅線？現在養活中國人需要30億畝的播種面積，而我們不足24億畝，也就是說現有的耕地已經不夠養活中國人了，每年要大量進口糧食。我國的小麥、玉米、稻谷自給率高達98%，但是大豆的自給率只有18%。主糧問題不可能靠國外來解決，如果中國大米稻谷的自給率降到80%，把全世界可以出口的大米都買來也不夠。
18億畝耕地紅線還要不要堅持？2013年12月，中央城鎮化工作會議和中央農村工作會議先后召開，兩次會議都重點強調要嚴守18億畝耕地紅線。至此，這場爭論才停歇。沒想到，這場剛消停，新的一場又來了。
集體建設用地入市交鋒
2013年11月，黨的十八屆三中全會召開，通過了《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（簡稱《決定》）?！稕Q定》對土地制度改革進行了部署，提出建立城鄉統一的建設用地市場；在符合規劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價；縮小征地范圍,規范征地程序,完善對被征地農民合理、規范、多元保障機制；保障農戶宅基地用益物權，改革完善農村宅基地制度。
《決定》公布后，關于土地改革的問題熱起來，媒體上各種解讀，有的說小產權房要合法了，也有的說城里人可以到農村買宅基地了等等，總之人們很興奮。但很快，《人民日報》刊發了對陳錫文的專訪文章，文中提出輿論對三中會會《決定》中土地改革的內容存在誤讀、誤判。給火熱的輿論潑了一盆冷水，也拉開了交鋒的大幕。
一是圍繞農村集體經營性建設用地入市問題的爭論。
陳錫文認為，《決定》提出的是農村集體經營性建設用地可以入市，而不是所有農村集體建設用地都以入市，媒體上所謂的“農地入市”或“農村集體土地入市”是誤讀。什么是集體經營性建設用地？如過去的鄉鎮企業用地。同時，“入市”有明確的前置條件，必須符合規劃和用途管制，不符合的不能入市。這一要求并不是對集體土地所有權的歧視，也不是中國特色，在全世界范圍內，不管土地所有制什么樣，也不管社會制度什么樣，都實行土地的用途管制。美國農場的土地這么多，但政府只批準興建生產、生活必須的設施，如果要在農場上蓋個旅館，就需要規劃的調整，審批制度也就不一樣了。從規劃來講，農村不是搞建設的地方，農民生產生活建房可以，但要超出自有自用的范圍，讓別人使用你的土地，就是商業用途，就需要調整規劃，不調就不可以。因此，只有屬于集體經營性建設用地的，在符合規劃和用途管制的前提下，才可以進入城市的建設用地市場，享受和國有土地同等權利，千萬不要認為農村土地可以隨便使用、隨便買賣。
陳錫文觀點一出，激起眾多學者的反對。2014年8月，一份由17名土改專家聯合撰寫的土地改革建議報告，提交至中央全面深化改革領導小組。報告認為，對三中全會《決定》提出的土地改革總方向和總目標，是相關主管部門存在誤讀，導致集體土地市場化改革面臨障礙。在全國16.5萬平方公里的農村集體建設用地中，農民宅基地占比高達70%，鄉鎮企業用地只占10%，如果入市的農地僅限鄉鎮企業用地，而且還必須符合國土部的土地規劃和用途管制，就無法建立城鄉統一的建設用地市場，無法實現《決定》中設定的土地改革目標。撰寫報告的17名專家中有清華大學教授蔡繼明、復旦大學教授陳釗、中國人民大學教授陶然、原國家土地管理局規劃司副司長鄭振源等。
王小魯在和陳錫文的爭論中提出，只有鄉鎮企業的土地才能叫集體經營性建設用地，其他都不能算，這一限制沒有必要，而且侵犯了農民的合法權益。既然憲法規定農村土地是集體所有，農民就有權決定哪些建設用地用于經營性目地，哪些用于非經營目地。如果過去的生產隊隊部、學?；驇旆恳验L期閑置不用，為什么不能通過轉讓使之有效利用？實際上，各地鄉鎮企業占地很不均等，有些地方很多，有些地方沒有。即便鄉鎮企業占地很多的地方，分布往往很分散，東一塊，西一塊，這里半畝地，那里兩間房，這樣零散的土地能夠有效利用嗎？這些清規戒律于理不通，必然使農村建設用地難以轉讓，堵住了農民財產性收入的渠道，還大大降低了土地使用效率。
2015年7月，筆者赴西南某市調研，把這個問題拋給了該市主管農業的副書記，他聽了直搖頭，說他們那里當年鄉鎮企業就沒有發展起來，所以鄉鎮企業用地很少，一個縣幾千畝算很多的了，而且隨著城市發展，很多都已經用掉了。鄉鎮企業真正多的是東部沿海地區，中西部地區普遍較少。如果只把鄉鎮企業用地作為集體經營性建設用地，很不公平，嚴格的說鄉鎮企業用地也是不合法的，當初東部沿海地區靠這種不合法獲得發展先機，走在了前面，今天這些土地合法了，他們又獲得了先機，對我們這些鄉鎮企業沒發展起來的地方豈不是很不公平？
對于陳錫文強調規劃這一點，王小魯認為規劃有必要，但當前的規劃問題很大。他認為，政府在制定規劃的時候需要充分考慮市場的導向，按照市場的指向配置資源。但現實的情況是，政府制定的規劃往往和市場的選擇沖突，政府設想的事情，市場不往那里配置資源，因為去那兒無利可圖，而有利可圖的地方政府又不規劃。政府和市場頂著干的結果就是，政府怕規劃被市場沖掉，而不許開放市場，錯誤的配置了資源，造成大量浪費。
二是圍繞宅基地改革的爭論。
陳錫文認為，宅基地的含義是“自有的土地、自用的建筑”，即只能由本集體組織的成員申請，用于自住，不能建商業住房。宅基地改革有三個要求：一是成員權。宅基地制度是農村集體組織保障其成員居住權的制度，因此，它是集體組織成員權的體現，如果集體組織以外的人也能獲取宅基地，那就侵犯了成員的權利，甚至可能導致集體組織的瓦解；二是符合土地利用規劃和用途管制。農村的基本功能是提供農產品和生態環境產品，不是搞建設的地方，只是為了滿足農民生產生活的需要，才允許有建筑物。進城農民的閑置住房，可以復墾為耕地，整治為生態用地，有些還可以按規劃轉用于服務業，發展旅游、休閑、養生、養老等產業。如果允許它變成城里人的私家別墅，恐怕既不符合中國國情，更不符合發揮農村應有功能的作用；三是產權性質。宅基地制度是農民住房保障制度的基礎，它是無償獲得的，因此所建的住房就屬于保障房，產權是不完整的，如果允許它直接進入市場，制度上該如何對待城鎮中類似的住房？有些人的期望是，取消只有農村集體組織的成員才能取得宅基地的限制，允許城里人到農村去買地買房，這不是中央改革的本意。中央推動宅基地制度改革，主要是因為農村人增、地減的趨勢，使得原先“一戶一宅”的分配制度難以為繼，試點的目的是要探索出既能向集體組織成員提供住房保障，又能節約土地的制度。
此外，陳錫文在與王小魯辯論中提到，現在不開放土地市場，地方政府和開發商已經捆綁起來，從農民手里搶地，驅趕他們上樓，如果市場的口子一開，地方政府會打著開放土地市場的名義，和開發商勾結起來逼著農民賣地。同時，開放土地市場之后，大規模土地入市，18億畝耕地紅線和土地規劃可能一下子被沖垮。所以，在政府職能沒有轉變，政府行為沒有規范的情況下，不能開放土地市場。
在筆者看來陳錫文的擔心是很必要的，建設用地不夠用是地方政府面臨的普遍問題，它們挖空心思從農民手里獲取土地。2013年筆者去西南某市的一個區調研，當地一項土地政策剛剛被省里叫停，他們正憤憤不平，原來當地在二輪承包期開始分地的時候，把肥沃的地一畝算一畝，把貧瘠的地一畝半算一畝，分給農民，現在建設用地緊張，就打起了這半畝地的主意，想把它拿出來作為建設用地使用。他們的理由是，一是這么做不突破耕地紅線，二是隨著科技進步和農田改造，原來貧瘠的土地產量和好地基本一樣了，沒必要再一畝半算一畝了。雖然他們的說法冠冕堂皇，但省里還是叫停了，理由是違法。
2014年4月，韓俊在長安講壇講座中支持了陳錫文的看法。他認為，城鄉之間宅基地放開的條件是不具備的。改革開放30多年，中國人集聚了很大的財富，跑到倫敦、東京、澳大利亞等地，馬上把當地的房價抬上來了。如果這些資本跑到農村去炒宅基地，價格肯定會大幅度上漲。眼下農村內部的宅基地供求已經非常緊張，不少地方農民要蓋房子都沒地，很多家庭擠著住，如果沒有任何限制，放開宅基地市場，大量宅基地會被財力雄厚的城鎮居民獲得，這樣一來，矛盾會更大。像日本、韓國和我國臺灣省，法律也規定城里人不允許到農村去買地搞別墅。
但對陳錫文和韓俊的觀點，很多知名學者都不認同。
王小魯認為，宅基地不得向本集體以外的人轉讓的限制很荒唐，試想如果對城鎮居民設一條限制，房子只能賣給戶口在本街道的居民，不得賣給外人，能被接受嗎？為什么對農民就可以橫加限制？如果進城農民工在城鎮安家，出讓農村閑置的房產和宅基地為其在城鎮落戶籌資，城市居民購買后到農村休閑度假，農民得到收入，城市居民得到住房，房屋土地得到有效利用，是對各方都有利的事，為什么不允許？中國城市化還有很長的路，將來城市人口還得增加，還得有更多的大城市，農村資源必然閑置，怎么辦？要允許賣。一個地方要城市化的話，當然是本村以外的人來買，否則沒法城市化。只允許賣給本村村民，資源就沒法利用，現在農村宅基地浪費很嚴重。
2013年，九三學社發布的調查報告顯示，我國農村常住人口每年以1.6％的速度減少，但農村宅基地卻以每年1％的速度增加，農村每年建房新增占地200萬畝左右，出現了城鎮化和農村住宅“兩頭占地”現象。2015年，《經濟參考報》記者到山東省滕州市北古石村采訪，村支書王茂生介紹，村莊建設用地總面積380畝，絕大多數是宅基地占地，全村371塊宅基地中，有100多塊長期閑置，其中又有71塊早已無人居住，房倒屋塌，破敗不堪，用老百姓的話說，都成了“只住耗子不住人的老鼠窩”。據山東省委農工辦統計，全省8.6萬個自然村中，呈現“空心化”的占20％至30％。
國務院發展研究中心原副主任劉世錦也認為，當前的宅基地制度與城鎮化的趨勢很不相符。他到一個離機場20多公里的農村參觀時看到，機場周邊幾個村子一塊兒合辦一個項目，搞了旅游景點，種花、餐飲、住宿搞得很好，很多城里人到這里來，也吸引了外來投資，把周邊的農村改造綠化了，非常漂亮。外地游客來了以后都很羨慕：我們要能在這個地方買一個房子多好啊，山青水秀空氣新鮮，離機場才20多公里。但政策上不允許。不過，當地農民在討論，如果房子可以賣的話，就不僅僅是搞旅游的收入，地價就起來了，農民的集體用地包括宅基地價格可能就不止翻一番兩番。土地值錢了以后，有些人可以把房子賣掉，然后進城。
2015年6月，陳錫文在中國農業大學發表演講，對上述質疑做了回應。他表示，現在講的比較多的是，農村集體建設用地存在很多問題，浪費嚴重，有人說沒管好就算了，不要管了，也有人認為村莊空心化嚴重，房子沒人住，閑著也是閑著，而城市土地又不夠，他缺錢，我缺地，正好互換，讓農村集體建設用地進入市場，流轉給別人用。這件事我不贊成，最大的問題是這破壞了制度，把農村建設用地自有自用的規則破壞了，國家承受不了這種壓力。如果真是不管不顧，有錢就能買，人人都這么搞，國家就這么點兒土地，還守什么根本？現在農村的集體建設用地是城鎮建設用地的兩倍，而城市建成區已經嚴重過剩，如果把它們放出來，城里會是什么樣？因此，看待土地問題不能僅從產權這一個點，必須從國家長遠來看。
但在北京大學國家發展研究院周其仁教授看來，農村土地“自有自用”不允許入市的做法，早已經被地方政府突破，辦法是通過城鄉建設用地增減掛鉤，把農村騰出的宅基地指標拿到城市去用。最典型的是重慶的“地票”制度，具體做法是農村宅基地復耕之后，獲得相應面積的“地票”，“地票”可以拿到資源交易中心掛牌交易，比如賣價是22萬元人民幣，減去3.7萬元土地整理成本，剩下的部分85%歸農民，15%歸集體，買到“地票”的企業就有資格在城市規劃區內拿地。這樣一來，就把農村的建設用地拿到了城市來用。據統計，重慶每年農村有兩三萬畝“地票”賣給城市，所以重慶的房價一直平穩。重慶為什么要這么做？因為它35個區縣中，偏遠地區的農民很窮，大多外出打工，房子缺乏維護后變得很破敗，“地票”制度施行后，幾萬戶農民受益。
其實不止重慶，很多享受建設用地增減掛鉤政策的地方都在用這個辦法。
2016年3月，《中國新聞周刊》記者專訪陳錫文，提到地方政府正在通過增減掛鉤的途徑，將宅基地轉化為城市周邊的建設用地，有人質疑這種做法是“只許州官放火，不許百姓點燈”，陳錫文回答說，沒有必要開這個口子，國家給了一部分新增建設用地指標，地方政府用完了，還不夠，想辦法在指標之外再搞點地來。如果真的有村莊需要復墾，可以這樣用，但是不能借這個機會讓自己擴大建設用地指標，增減掛鉤現在異化了，異化成一些縣城通過這種方式來增加建設用地指標，這就出問題了。
在黃小虎看來，農村建設用地“自有自用”的理念已經嚴重落后于實踐。2017年，他撰文稱，“法外經濟”已是星火燎原，勢不可擋，其總體規模已相當可觀。據前些年有關數據統計，全國的“小產權房”面積約60多億平米，與130多億平米的大產權房相比，可謂三分天下有其一。有研究表明，珠三角、長三角地區的企業用地，70%是集體土地。具體如深圳市，建成區面積917平方公里中，395平方公里仍在原集體經濟組織和農民手中。再如東莞市，建設用地總面積中，將近70%屬于集體建設用地，該市660萬外來務工人員，絕大部分居住在“小產權房”中。另據北京市調查，集體建設用地（不包括宅基地）將近700平方公里，其中合法的僅100多平方公里，不到20%。據國家土地督察武漢局2009年調研，湖北省城鄉結合部和經濟發達村農宅出租出售率達到40%以上，而“城中村”農宅出租率幾乎達到100%。
集體建設用地入市最典型的當屬北京昌平區的鄭各莊村。1998年前，鄭各莊村村民居住分散，用地1050畝，可人均住房面積只有23平方米。1997年，在村黨支部書記黃福水的帶領下，啟動了舊村改造，村民集中上樓居住，不但人均住房面積擴大至70平方米，還節約出800畝土地。此外，村里將1600多畝耕地陸續調整為建設用地。用盤活的這些土地，先后以參股、控股、廠房租賃等方式引進了北京修正藥業有限公司等40多家科技企業進入，中央戲劇學院、北京郵電大學等高校和北京新安貞醫院落戶。在節約出來的宅基地上面，建設樓房對外銷售，福田汽車、三一重工、安貞醫院等企業和機構先后團購了房子，截至2016年，鄭各莊村的常住人口已經達到20萬。2008年，宏福集團實現了總收入20.65億元，創利2.78億元，上繳稅金8300萬元，農民人均純收入33000元。2009年，溫都水城項目躋身國家4A級景區行列。
由于和相關法律不符，鄭各莊村建的房子都是“小產權房”，是土地部門重點打擊的對象，2012年6月，投入9000多萬元建設的“水城御墅”項目，被列入北京市國土局掛牌督辦的兩起違法建設重大典型案件之一。2014年2月，該項目37個四合院被夷為平地。土地問題長期困擾村支書黃福水，因為集體土地無法抵押融資，他也曾試圖把土地變更成國有，但困難重重。
由于涉及土地財政，地方政府對集體土地建商品房一直是嚴防死守。2016年，筆者到長沙市長沙縣調研，該縣有一個非常有名的潯龍河生態小鎮，走在這個小鎮上，就仿佛置身歐洲。讓人想不到的是，2009年之前這個村還是國家級貧困村，省領導曾多次指示要支持這里開發，終于在能人的帶領下，村里籌劃通過盤活農地、集體建設用地和宅基地來支持項目建設，通過項目建設實現致富增收。長沙縣的主要領導大力支持，但土地部門不支持，因為這些土地沒有經過征收就進入了市場，這么一來，政府的土地財政就沒了。為了做成這件事，縣政府花了大力氣，開了一百多次常務會議，會議紀要就有半米厚。
在周其仁看來，這都是土地改革“半拉子工程”惹的禍。1988憲法修正案規定，土地的使用權可以依法轉讓。1988年年底，修訂的《土地管理法》明確，國有土地和集體所有的土地的使用權都可以依法轉讓，具體辦法由國務院另行規定。這和憲法規定是一致的。1990年，《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》出臺，明確了國有土地出讓的辦法。但是另外一部分，涉及9億多農民的集體土地的轉讓辦法，卻遲遲沒有出臺。1998年，再次修訂的《土地管理法》，不但沒拿出集體土地使用權轉讓的具體辦法，反而規定，農民集體所有土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設。不但沒有推進改革，反而倒退了，給城鎮內外已經大量出現的“出租或出售”的農地農宅，來了一個釜底抽薪，宣布它們為非法。但問題是宣布“非法”所依據的法律，也是違反憲法的。1999年，國務院辦公廳發了一個通知，宣布“農民住宅不得向城市居民出售”。2007年，還是國務院辦公廳一紙公文，規定“農村住宅用地只能分配給本村村民，城鎮居民不得到農村購買宅基地、農村住宅或者‘小產權房’”。政府這么做是因為嘗到了壟斷賣地的甜頭，再也舍不得讓農民集體也來分一杯羹。未來，應該出臺集體建設用地進入市場的辦法，完成這個“半拉子工程”。
黃小虎認為，國家層面集體建設用地入市的辦法出不來，有一個重要原因，是各方對1988憲法修正案有關土地條文的理解存在分歧。單看“土地使用權可以依法轉讓”這一條，集體土地當然可以入市。但是憲法還有一條規定，大意是城市土地屬于國家所有，農村土地屬于集體所有。有人認為，按照這一條的規定，城市擴展到哪里，哪里的土地就應該歸國家所有，成為國有建設用地以后才能入市。因此，根本就不存在集體建設用地入市的問題。可見，無論贊成還是反對集體建設用地入市的，都可以從憲法中找到依據。這意味著憲法本身存在矛盾，需要修改。1998年修訂《土地管理法》，明確規定農村集體建設用地不能入市，項目建設必須使用國有土地。但沒過幾年，廣東省出臺了集體建設用地使用權流轉辦法，規定集體建設用地可以依法轉讓。后來陸續有好幾個省也出臺了類似的地方性法規。地方政府這樣做，顯然是認為土地管理法的規定不符合實際。廣東的大部分地方，都是在集體土地上發展起來的，新土地管理法一出，企業和基層政府都面臨非法的壓力，經濟運行軌道也都可能要做根本性改變。廣東省委省政府出臺這個辦法，是一種政治擔當，給下面的各級干部和企業減輕壓力，避免經濟運行受到大的沖擊。
終于，改革迎來了窗口期。2017年初，國土資源部啟動了《土地管理法》修法工作。5月，國土資源部就《土地管理法（修正案）》（《征求意見稿》）公開征求意見，不過，《征求意見稿》并不認同周其仁和黃小虎的思路，規定農村宅基地流轉交易限于集體內部，國家鼓勵進城居住的農村村民依法自愿有償退出宅基地。
改革蝸行摸索
理論爭論的同時，土地改革的實踐也在前行。
2014年12月，中央深改組第七次會議審議了《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》。會議要求，堅持土地公有制性質不改變、耕地紅線不突破、農民利益不受損三條底線，在試點基礎上有序推進。對宅基地制度改革的試點條件和范圍要嚴格把關，不能侵犯農民利益，同時不得以退出宅基地使用權作為進城落戶的條件，這是關系社會安定的重要舉措。
2015年1月，中辦和國辦聯合印發了《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》（簡稱《意見》）。在全國選取33個縣(區)進行改革試點，試點任務到2017年底完成。其中，15個縣(區)為集體經營性建設用地入市試點，15個縣(區)進行宅基地制度改革試點，3個縣(區)進行征地制度改革試點。
時任國土資源部部長姜大明解讀《意見》稱，要完善農村集體經營性建設用地產權制度，賦予農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股權能；明確農村集體經營性建設用地入市范圍和途徑；建立健全市場交易規則和服務監管制度。針對農戶宅基地取得困難、利用粗放、退出不暢等問題，要完善宅基地權益保障和取得方式，探索農民住房保障在不同區域戶有所居的多種實現形式；對因歷史原因形成超標準占用宅基地和一戶多宅等情況，探索實行有償使用；探索進城落戶農民在本集體經濟組織內部自愿有償退出或轉讓宅基地。
2016年6月，財政部、國土資源部聯合印發《農村集體經營性建設用地土地增值收益調節金征收使用管理暫行辦法》，規定今后農村集體經營性建設用地入市或再轉讓須征收20%至50%的土地增值收益調節金，全額上繳試點縣地方國庫，納入地方一般公共預算管理。
2016年9月，中央決定，把土地征收制度改革和農村集體經營性建設用地入市改革擴大到現有33個試點地區，宅基地制度改革仍維持在原15個試點地區。
2016年12月，國土資源部下發《關于進一步加快宅基地和集體建設用地確權登記發證有關問題的通知》，規定1999年之后城鎮居民使用宅基地的，不予確權登記。國土資源部官員解釋稱，宅基地是農民的基本福利制度，它是有特定對象的，就是農村集體組織的成員。因此，城里人是不應該得到農村宅基地的。
2017年2月，中央發布《中共中央、國務院關于深入推進農業供給側結構性改革加快培育農業農村發展新動能的若干意見》（一號文件）指出，認真總結農村宅基地制度改革試點經驗，探索農村集體組織以出租、合作等方式盤活利用空閑農房及宅基地，增加農民財產性收入。允許地方多渠道籌集資金，按規定用于村集體對進城落戶農民自愿退出承包地、宅基地的補償。
2017年10月,全國人大常委會審議關于延長授權國務院在北京市大興區等33個試點縣(市、區)行政區域暫時調整實施有關法律規定期限的決定草案,擬將農村土地制度三項改革試點期限延長1年,至2018年12月31日。
2017年11月，十九屆中央深改組第一次會議審議通過了《關于拓展農村宅基地制度改革試點的請示》。會議強調，要嚴守土地公有制性質不改變、耕地紅線不突破、農民利益不受損的底線，不得以買賣宅基地為出發點，不得以退出宅基地使用權作為農民進城落戶的條件。
筆者對33個區縣集體經營性建設用地試點情況梳理分析發現，東部地區試點，大多將鄉鎮企業用地作為集體經營性建設用地，中西部地區大多在鄉鎮企業用地的基礎上有所擴大。下面我們舉兩個有代表性的例子，一個是浙江的德清縣，該縣嚴格將鄉鎮企業作為集體經營性建設用地，全縣摸底調查出1881宗1.0691萬畝；另一個是貴州湄潭縣，起初，湄潭將文件規定的工礦、倉儲、商服用途的土地作為標準，截至2015年底，全縣調查出6357宗4625畝。顯然，縣里認為這個數量偏少，考慮到大多數村歷史上沒有村辦企業或經營性項目，于是擴大了登記范圍，將農村混合住宅（住宅兼容商業）等通過調整城鄉規劃變成經營性建設用地，最終確定全縣集體經營性建設用地為20250畝，是德清縣的兩倍。
通過梳理發現，試點地區不傾向于擴大集體經營性建設用地范圍，因為集體經營性建設用地入市和縮小征地范圍是結合起來試點的，縮小征地范圍，讓集體經營性建設用地入市，就削弱了政府土地一級市場壟斷權，要讓渡很大一部分權益給集體和農民，這是地方政府不愿意的。地方政府一方面不縮小征地范圍，將好地段成片的集體經營性建設用地提前征收，另一方面規定，入市的集體經營性建設用地不能用于房地產項目，人為抑制了土地價值，避免了跟政府爭土地財政。
對15個區縣宅基地改革試點梳理發現，試點主要探索的是，對“一戶多宅”的多出部分無償退出，“一戶一宅”自愿退出的，集體組成員或村集體有償購買，使用面積超標的適當收費，盤活的存量宅基地有的以出租、合作等方式發展鄉村旅游等產業，有的復墾后通過增減掛鉤拿到縣城使用。
但也有少數地方改革力度大一些，四川省瀘縣是試點縣區之一，承擔著 “三項試點”統籌推進任務。瀘縣在宅基地改革上，口徑放寬了一些，允許農民在本組、本村無償取得宅基地，跨村、跨鎮有償取得宅基地；允許農戶以合法宅基地使用權，與第三方資本合作，在新村聚居點共建共享居住、商住和經營性用房。
“保守”“激進”派都值得尊敬
2016年初，媒體上出現了一種聲音，認為“三塊地”改革試點成效不大，有學者認為是陳錫文的保守影響了改革的力度。2016年7月，離任之后的陳錫文在清華大學做了一個兩小時的講座，做了全面的回應。他表示，“兩會”上有很多記者問我，改革怎么沒什么進展??？我說，你對改革期望是什么？如果期望改成私有制、改成誰都可以去農村買地建房，那么對不住，確實沒有什么進展。但如果按照中央的改革要求看，進展是清楚的。必須說清楚，土地上的兩個權利，是只有農民才有的，一個是農地的承包經營權，一個是申請宅基地的權利。其他人不應做非分之想。這兩個權利堅持住，就不會出什么大亂子，否則就要出亂子。
對于“保守”的指責他也做了正面回應。他表示：“有人說，陳錫文比較保守，到不少地方作報告，首先聲明，我是屬于“比較保守”那伙的。但是，如果有底線就叫保守，那我是不承認這個賬的。守住底線才能穩步向前推進，改了半天，我們畢竟要的還是有中國特色的社會主義制度，不是別人的制度?！?/p>
2017年4月，在接受上觀新聞專訪時，陳錫文更是語重心長的談了這個問題。他承認，這些年在農村改革上，和那些激進的人相比，是趨向于保守的。他認為，我國農業發展到現在有上萬年了，相比工商業和城市，農業和農村是個慢變量，不能太快，這是歷史經驗。古人講“文武之道，一張一馳”，城市已經快得日新月異了，如果再把農村也搞得雞飛狗跳的話，這個社會能太平嗎？所以，城鄉兩者之間，有一個快變量，另外一個就必須把握好，它才能成為一個快速轉型社會的穩定器和壓艙石。1986年，我們到安徽阜陽去搞改革試驗區。去之前，杜潤生先生就跟我講，試驗無所謂成功失敗，成功了固然是好事，如果不成功，知道此路不通也是好事，所以試驗只要有結果，回來我都給你們慶功。杜老接著話鋒一轉：“不過我跟你講，你陳錫文帶人到那兒去搞試驗，失敗了回來，沒問題。但是，你對當地老百姓得負責任，人家把身家性命搭進去了，你要讓他們受了損失，你可能就回不來了?！?/p>
作為杜潤生的兩大高足，周其仁與陳錫文就土地問題辯論了多年，但提到陳錫文的堅守時，周其仁也由衷的敬佩。2014年4月，他在接受《南方人物周刊》采訪時表示：“我是在邏輯上有點不同意見，其中也包括對錫文的。但是，從推進改革來說，幸虧有個陳錫文。中國的改革怎么可能喊個口號就一路春風呢？都是一波三折的。錫文現在是負責中央農村政策的大官，他當然要著眼于全局。中央就要站得比較‘中央’，不能沖到最前面。老話說守正出奇。中央守正，一些地方才能出奇。出奇能致勝當然好，逐步推進就是了。萬一受挫，也無礙大局。因此，千萬別以為‘保守言論’一定有害于改革。很多時候，‘保守’恰恰有助于改革，因為這樣才能讓改革不翻車，它拉著你、扯著你，提醒局部先行的改革舉措顧及各種復雜的力量和訴求，要求改革的操作非常仔細。當年農村改革都這么來的。一路狂沖下的‘改革’，容易翻車。最后，所有的屎盆子都扣在改革的頭上，讓改革背黑鍋，欲速則不達。”
在筆者看來，無論是“保守改革派”，還是“突破改革派”，都是真正的改革派，都想著為國家建立一套既公平又有效率的土地制度。其實，這樣的改革派很多，尤其是在領導干部中，只不過他們礙于身份，言行更謹慎。
2017年初，筆者收到一封來信，是西南某市農委一位處級領導干部寄來的，里面是一份研究報告和一封說明情況的親筆信。報告是一份關于土地制度改革的建言，他的建言不同于陳錫文，也不同于王小魯，而是兩者的結合。這位干部在信中講，他1982年西南農學院（現西南大學）畢業后留校工作4年，后調到某市農業局和農委工作，擔任處級干部長達24年，對國家的土地政策、農民的想法、企業的需求是了如指掌，基于這些他寫出了這份報告。報告寫成后，他郵寄給中央辦公廳、國務院辦公廳、全國人大辦公廳、全國政協辦公廳和各民主黨派中央，只有九三學社中央提出要來調研，但最終也沒有成行。這位干部已經患病多年，但仍堅守崗位，他表示愿意為土地改革盡自己全部的努力。
他的信著實讓筆者感動，筆者時常在想，有這么一大批無私無畏的人在默默奉獻，改革何愁不碩果累累呢？
中國鄉村發現網轉自： 盛世閑篇兒 微信公眾號
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