從安徽省鳳陽縣小崗村的“大包干”到農村土地經營權流轉交易市場的建立，在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展的背景下，我國農村土地制度歷經40年的不斷探索演進，已使農村的土地經營方式、人們的生產生活方式發(fā)生了巨變。這些演變過程分為哪些階段，給農業(yè)農村和農民帶來哪些變化？這些調整演進背后有哪些規(guī)律和遵循的原則？未來農村土地制度還要防止出現(xiàn)哪些問題？農村土地制度改革的基本發(fā)展方向是什么？
改革的本質是適應市場化需求
農村土地制度包含土地的所有制、使用制、國家管理制度等。那么，農村土地制度改革，改的是什么？又為什么而改？
“農村土地制度變遷的進程，實質上是在保留集體土地所有制的前提下，賦予并不斷強化和保障農民土地承包經營權的產權制度改革過程，也是對農地集體所有制實現(xiàn)形式不斷進行探索的過程。”中國社會科學院學部委員、農村發(fā)展研究所原所長張曉山，在2015年發(fā)表的《中國農村土地制度變革的回顧與展望》一文中指出。
“土地制度改革的目的是使其適應現(xiàn)階段城鎮(zhèn)化、工業(yè)化背景下實現(xiàn)農村土地資源的市場化再配置的要求，進而滿足農業(yè)產業(yè)發(fā)展、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的要求。”研究方向為土地經濟與土地價格、土地制度與政策的中國農業(yè)大學資源與環(huán)境學院土地資源管理系教授朱道林說。他向《經濟》記者解釋：比如，農村集體農用地制度改革采取集體所有權、承包權、經營權“三權分置”，就是通過重新設置與分割產權，在保障農戶基于成員權基礎上的“承包權”，實現(xiàn)“經營權”的市場化流轉，滿足現(xiàn)代農業(yè)、規(guī)模經營的需要；農村集體土地征收制度改革和集體經營性建設用地入市改革，就是要逐步縮小征地范圍，并允許集體建設用地直接入市交易，通過市場化方式實現(xiàn)土地資源再配置，滿足農村及農業(yè)產業(yè)發(fā)展的用地需求，同時實現(xiàn)集體和農戶土地合法產權權益。農村宅基地制度改革同樣是為了解決農村進城人口留下的閑置宅基地的再配置問題。
因此，農村土地制度改革的基本方向是“市場化”，其核心就是導入市場競爭，讓市場來對資源配置起決定性作用，取代原有計劃經濟的主導作用。改革的基礎內容是“產權制度”，改革的基本原則是保障土地作為生產要素發(fā)揮生產功能，并要防止過度資本化對農村土地生產功能的干擾和沖擊。
土地制度改革的4個階段
按照農業(yè)經濟發(fā)展階段的差異，我國土地制度的建立和調整大致分為4個階段，盡管不同專家有不同的分段方法，但基本內容大致相同。
第一個階段：(1949年-1977年)集體所有、統(tǒng)一經營的農村土地制度的建立。
新中國成立后，全國范圍內的土地改革，使獲得土地的農民生產積極性大大提高。一些缺少生產資料的農民為了解決生產中遇到的困難，按照自愿互利的原則，開始在私有財產的基礎上進行互助合作，成立了互助組。至1956年10月，多數省份實現(xiàn)了高級形式的合作化，我國農村土地集體所有制初步形成，合作經濟在農業(yè)經濟中占據了絕對優(yōu)勢地位。
1958年，中央發(fā)布《關于在農村建立人民公社問題的決議》，開始推行人民公社，并提出了小社并大社進而升級為人民公社的做法和步驟。但由于規(guī)模過大，不可避免地導致了生產效率下降，糧食減產。但也出現(xiàn)了社員收入平均化和“四多四少”（吃飯的人多，學勤的人少；裝病的人多，吃藥的人少；學懶的人多，學勤的人少；讀書的人多，勞動的人少）現(xiàn)象。
1978年之前，中國農村一直實行“三級所有，隊為基礎”的土地集體所有制度。新中國成立之后，第一代領導人致力于構建一個集體所有、統(tǒng)一經營的農村土地制度。
中國人民大學農業(yè)與農村發(fā)展學院教授孔祥智向《經濟》記者分析：“問題在于，以生產隊為基本核算單位的這種生產關系仍然不適應生產力發(fā)展的需要，具體表現(xiàn)在農民生產積極性低下，農產品供給增長緩慢甚至下降。”
到1978年，我國農村居民人均可支配收入僅為133.57元，其中食品支出46.59元，占人均生活消費品支出的66.91%，以恩格爾系數衡量，農民處于絕對貧困狀態(tài)。
“說起以前的日子，太困難了。生產隊一個工分只有七分錢，一天也掙不到幾毛錢，我是獨生子，家里有三個勞動力，好的時候，一年下來還能掙個百十塊錢。家里人口多的都不夠吃，經常吃野菜。過年殺豬都愿意要肥的，能多煉點豬油。”75歲的北京市昌平區(qū)十三陵鎮(zhèn)悼陵監(jiān)村原書記李洪全，對物質饋乏年代的記憶刻骨銘心。
怎么吃飽肚子，成為農民的頭等大事。在這種情況下，土地制度改革已經成為必然。
第二個階段：（1978年-1993年）“統(tǒng)分結合的雙層經營體制”形成時期。
各地方的探索表明，實行農戶經營才有出路。中國農業(yè)大學人文與發(fā)展學院教授、中國農業(yè)大學農民問題研究所所長朱啟臻向《經濟》記者解釋，但當時需要冒極大的政治風險，走資本主義會被殺頭，比小崗村更早的蘇北泗洪縣上塘鄉(xiāng)將土地分給各戶種植，受到中央的點名批評。后來有了小崗村18個農民秘密開會，以“托孤”方式，在土地承包責任書上摁下鮮紅的手印，這是農民與饑餓斗爭探索出的一條路子，“包產到戶”是農民的偉大創(chuàng)造，黨中央肯定了這一做法。但在推行過程中也經過很多波折，有些地方到1983年才分完地。
1978年底，黨的十一屆三中全會做出了改革開放的決定。小崗村等一批村莊率先突破傳統(tǒng)體制，在村內實行了以“包產到戶”“包干到戶”為主要內容的各種承包責任制，后被中央文件統(tǒng)一界定為“家庭聯(lián)產承包責任制”“家庭承包經營”。
1993年3月，《憲法》修正案正式把“統(tǒng)分結合的雙層經營體制”納入憲法。同年7月2日第八屆全國人民代表大會常務委員會第二次會議通過《農業(yè)法》，第五條指出：“國家長期穩(wěn)定農村以家庭承包經營為基礎、統(tǒng)分結合的雙層經營體制”。至此，農村基本經營制度正式確立。
而與小崗村相距不到200公里的安徽省利辛縣永順村，從1979年就開始包產到戶。永順村尚未合并時期的村書記呂東海向《經濟》記者介紹：“當時是把土地劃為一、二、三等，再留一塊地作為機動地，每戶分四塊地。農民很高興，地都成了自己的，干得很認真、很細致，產量比在生產隊里的畝產多得多。”
李洪全的父親當年就是村書記。1983年春節(jié)后，村里才開始分田到戶。“那會兒都是抓鬮兒。剛開始大家伙還不想分，但分了以后，發(fā)現(xiàn)收獲確實比生產隊時強。而且自己可以決定什么時候種，種什么。不少人家種點芝麻，還能去鎮(zhèn)上換點香油。這樣一來，吃喝基本不愁了。”
第三個階段：（1993年-2008年）土地承包經營權穩(wěn)定時期。
1984年中央一號文件規(guī)定：“土地承包期一般應在十五年以上”，而到了1993年，實行家庭承包責任制的時間就達到了15年。因此，1993年的中央11號文件進一步規(guī)定了承包期限，即“為了穩(wěn)定土地承包關系，鼓勵農民增加投入，提高土地的生產率，在原定的耕地承包期到期之后，再延長三十年不變。”并提倡“增人不增地，減人不減地”，推進了土地承包經營權的穩(wěn)定。1998年10月召開的黨的十五屆三中全會強調要“長期穩(wěn)定以家庭承包經營為基礎、統(tǒng)分結合的雙層經營體制”，“關鍵是穩(wěn)定完善土地承包關系”。2002年，《農村土地承包法》把土地經營權的穩(wěn)定上升到法律地位。2007年出臺的《物權法》把土地承包經營權界定為“用益物權”，進一步強化了土地承包經營權的法律地位，從財產權角度保障了農村基本經營制度的穩(wěn)定。
呂東海告訴記者，家庭聯(lián)產承包激發(fā)了農民的創(chuàng)造力和干勁，“不過因為人口變動，每三年就得動地，重新丈量，很復雜，因為地塊細碎，地簽子挨得很近，村民們也沒少因此鬧矛盾，干部工作也很麻煩。1994年，土地產權30年不變；2006年全面取消農業(yè)稅，農民心中更安穩(wěn)了。”2009年，由于村莊合并，呂東海主動從書記記崗位上退下來，流轉了部分土地，成立了“長豐農機專業(yè)合作社”，目前已經擁有上千畝耕地，除了承包地，合作社的幾十臺農機還赴外作業(yè)，托管上萬畝土地，成為省級示范社。
李洪全對記者說：“真正的變化是在1992年以后，開放搞活，富余的勞動力可以外出打工，農民家庭收入主要來自就業(yè)。”
第四個階段：（2008年至今）土地制度的動態(tài)穩(wěn)定時期。
“所謂動態(tài)穩(wěn)定指土地承包經營權在流轉中實現(xiàn)并促進農村基本經營制度的穩(wěn)定。”孔祥智如是分析。
“隨著改革開放的不斷深入，家庭經營出現(xiàn)了一些新的變化。一家一戶的小農戶經營地塊過于分散，每一戶的土地比較少，限制了農戶的增收，已經無法滿足人們對收入不斷提高的需求，農業(yè)收入占比越來越小，出現(xiàn)兼業(yè)農民，農民就開始通過自愿有償的方式流轉土地，使較多的土地向種田的人手中流動。土地承包經營權主體同經營權主體發(fā)生分離，這是我國農業(yè)生產關系變化的新趨勢。”朱啟臻分析道。實際上，早在1984年，中央一號文件就“鼓勵土地逐步向種田能手集中”。1993年的中央11號文件、2002年的《農村土地承包法》、2008年的中共十五屆三中全會都有鼓勵土地流轉的內容。2014年11月20日中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于引導農村土地經營權有序流轉發(fā)展農業(yè)適度規(guī)模經營的意見》，明確提出“堅持農村土地集體所有，實現(xiàn)所有權、承包權、經營權三權分置，引導土地經營權有序流轉，堅持家庭經營的基礎性地位，積極培育新型經營主體，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經營，鞏固和完善農村基本經營制度”，這是新時期改革的基本方向和重點。
2008年黨的十七屆三中全會指出：“賦予農民更加充分而有保障的土地承包經營權，現(xiàn)有土地承包關系要保持穩(wěn)定并長久不變”。第一次提出“長久不變”問題，在政策上強化了這種穩(wěn)定性。到了2015年底，全國家庭承包經營耕地流轉面積4.47億畝，占比達33.3%；轉出農戶6542.1萬戶，占家庭承包農戶總數的28.4%。十九大報告提出保持土地承包關系穩(wěn)定并長久不變，第二輪土地承包到期后再延長三十年。“從不變、長久不變，十九大提出穩(wěn)定長久不變，體現(xiàn)了中央政府對農戶經營制度的肯定。”朱啟臻表示。
已經83歲的永順村老村長蘭恒志欣喜地對《經濟》記者說：“現(xiàn)在一畝小麥都能達到每年1300斤。生活已經發(fā)生了翻天覆地的變化。兩個小孩開始在外地打工，為了種植、收割莊稼要來回耽誤四個月，還要掏路費。土地一流轉，就把人從土地上解放出來了，人與人也更和諧了，千畝連片，還能發(fā)揮農機的作用，現(xiàn)在流轉一畝地基本都穩(wěn)定在800元。今年俺家的土地托管后，用浮鏵犁翻過又旋地，撒上化肥又旋地，連種帶收，全讓機械包了，像北大荒似的。”呂東海告訴記者，2018年，亳州市在試點基礎上推行土地托管，由農機專業(yè)合作社負責實施。今年全市托管面積已達95%以上。
悼陵監(jiān)村現(xiàn)任書記應春榮對《經濟》記者說：“村里地少林多，農民種點櫻桃樹、杏樹、核桃之類的，小麥很少有人種了。櫻桃每斤能賣到15元-30元，五六棵樹就能收入一萬多元。農家院發(fā)展起來，衛(wèi)生安全等標準由鎮(zhèn)里負責。有些林地農民不想種了，國家按平原造林每畝地給2500元/年，納入當地綠色發(fā)展規(guī)劃。”記者看到，村里修著整齊的水泥路面，周圍緊鄰山地，櫻桃、杏樹、核桃、花椒就在自家門口，農家院提供吃住游玩。借著鄉(xiāng)村旅游，農民的水果、山貨也能賣個好價錢。“能過上這樣的好日子，想都想不到。村里基本家家都有小汽車，有的還有兩輛。”李洪全感慨地說。
總體來看，農村土地制度改革的歷次調整，都是在適應市場經濟體系下的調整。而隨著城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的快速發(fā)展，由于人口的流動所引起的農村土地資源再 配置的需求，以及與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、現(xiàn)代農業(yè)及規(guī)模農業(yè)發(fā)展相適應的土地規(guī)模化經營需求，因此“市場化”是改革的基本方向，而要形成健全的市場機制，建立清晰完善的產權體系就是改革的重點內容。朱道林如是總結。
征地制度、建設用地、宅基地同步推進
除了農村農用地制度改革和征地制度，農村土地制度改革還包括集體經營性建設用地入市制度和宅基地制度改革（俗稱“三塊地”），不同類型用地的改革進程有所區(qū)別。
改革開放40年來，征地制度經歷了建立、調整和改革一系列過程，也是爭議最大和改革的重點，更是難點。朱道林表示，現(xiàn)行的征地制度實際上起源于建國初期，但直到1986年《土地管理法》頒布實施，才正式通過法律的形式予以確立，后在2004年《土地管理法》修訂中試圖區(qū)分征收與征用，但在后期實施并未能做到。于是將改革重點調整到征地補償制度的改革和完善，2004年國務院發(fā)布“關于深化改革嚴格土地管理的決定”（國發(fā)〔2004〕28號），提出征地補償實行“同地同價”，2005年國土資源部推動在全國范圍內測算并發(fā)布征地統(tǒng)一年產值標準和征地區(qū)片綜合地價標準，實際上是改革了《土地管理法》中征地補償的確定方法，一定程度上保障了征地補償的合理性。
2014年12月31日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》，全面推動新一輪改革試點，重點是縮小征地范圍。此次改革同步推動集體經營性建設用地入市制度改革，這既是推動集體土地市場化配置的要求，也是征地制度改革中縮小征地范圍后的客觀要求。
40年來，農村宅基地制度一直是比較穩(wěn)定，總體堅持無償分配、住有所居、一戶一宅的基本保障原則。上世紀80年代到90年代，山東、江蘇等地曾經探索宅基地超標有償使用，但進入90年代后因減輕農民負擔而被取消。十八屆三中全會以后，我國全面推動的農村土地制度改革，對于宅基地來說，重點是解決農村人口退出以后的閑置宅基地如何退出再利用，以及保障農民宅基地合法權益等方面。
防止土地過度資本化
“隨著土地制度的變革，集體成員獲得的土地權能也由‘生產經營自主權’向‘土地承包經營權’演變；統(tǒng)一經營主體由早期的集體經濟組織逐步擴大到合作社、專業(yè)大戶、涉農企業(yè)等多元主體，形成統(tǒng)、分、以及統(tǒng)分聯(lián)結機制多種形式；土地經營形式從‘家家包地、戶戶種田’到‘流轉集中、規(guī)模經營’、從社區(qū)集體經濟組織提供服務到多元主體提供服務的演變。”國務院發(fā)展研究中心農村經濟研究部部長葉興慶這樣告訴《經濟》記者。
目前，土地制度面臨的根本矛盾是，在堅持農村土地市場化配置的前提下，如何防止和制約土地過度資本化的問題。朱道林強調，土地資源作為自然資源，又是人類生產生活重要的生產要素，必須保障其得到合理、可持續(xù)利用，而市場經濟條件下，市場機制是實現(xiàn)土地資源合理配置的最有效手段。因此，改革的方向和路徑只能是通過改革和完善土地產權體系，建立農村土地資源再配置的市場化機制。但是，在市場化配置過程中不可避免地會出現(xiàn)資本化運作乃至炒作，甚至導致過高抬升土地價格等現(xiàn)象，最終導致農業(yè)生產成本大幅上揚，直接影響農業(yè)產業(yè)發(fā)展，乃至影響糧食安全。這是改革過程中必須要引起高度關注的問題。
朱啟臻也向記者表示，有些理論研究者不懂得農業(yè)與農民之間的聯(lián)系，將經濟理論套用到農業(yè)上，例如小農戶無法抵御市場風險等，這些理論文章干擾了人們對土地制度的理解，一味強調搞規(guī)模經營，越大越好，這樣的思潮破壞了土地的基本經營制度，傷害了農民的利益。直到今天，這種思潮還有市場，成為土地制度改革中一個教大的隱患。2013年，中央農村工作會議提出，“土地經營權流轉、集中、規(guī)模經營，要與城鎮(zhèn)化進程和農村勞動力轉移規(guī)模相適應，與農業(yè)科技進步和生產手段改進程度相適應，與農業(yè)社會化服務水平提高相適應。”
朱道林建議，從國家層面看，重點是做好科學的制度設計和規(guī)劃管制。一是建立符合土地產權制度基本邏輯的產權體系設計；二是建立完善的規(guī)劃和用途管制制度；三是建立好市場化配置的規(guī)則體系，建立起完善收益調節(jié)和收益再分配制度，嚴格控制過度資本化。集體和農民是農村土地市場化主體，是直接參與者，要從發(fā)展農業(yè)產業(yè)、實施鄉(xiāng)村振興的主體地位與責任角度，從保護和合理利用土地資源的主人翁角度，基于土地作為重要的生產要素，合理利用有限的土地資源，發(fā)揮其重要的生產功能，滿足農業(yè)產業(yè)發(fā)展和鄉(xiāng)村振興的要求。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網轉自：經濟網
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