習(xí)近平總書(shū)記在黨的十九大報(bào)告中提出要實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，并且就農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度和土地制度方面給出了重要的指向，即：鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，深化農(nóng)村土地制度改革，完善承包地“三權(quán)”分置制度。保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變，第二輪土地承包到期后再延長(zhǎng)三十年。我國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的“三權(quán)分置”、承包關(guān)系的“長(zhǎng)久不變”及其政策協(xié)同，是對(duì)我國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民在新時(shí)代發(fā)展的重要制度安排，具有極其重要的理論意義和現(xiàn)實(shí)價(jià)值。
一、我國(guó)農(nóng)村土地制度的變革與深刻內(nèi)涵
新中國(guó)建立以來(lái)，我國(guó)農(nóng)村土地制度經(jīng)歷了一系列的變革。從建國(guó)初期的農(nóng)戶(hù)所有、農(nóng)戶(hù)獨(dú)立經(jīng)營(yíng)，到上世紀(jì)五十年代中期至七十年度末期的集體所有、集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)，一直到改革開(kāi)放以來(lái)的集體所有、農(nóng)戶(hù)承包經(jīng)營(yíng)，我國(guó)探索了一條從實(shí)踐出發(fā)、不斷完善、循序漸進(jìn)、逐漸清晰、具有明顯中國(guó)特色的農(nóng)村土地制度的演進(jìn)與發(fā)展道路。觀察新中國(guó)建立以來(lái)中國(guó)農(nóng)村土地制度的變革軌跡，可以看出，土地的所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)，既可以融為一體，也可以相互分離。與改革開(kāi)放以前的中國(guó)農(nóng)村土地制度相比較的最大不同之處，是中國(guó)通過(guò)改革，實(shí)施了農(nóng)村土地所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的“兩權(quán)分離”制度，而這種“兩權(quán)分離”制度的關(guān)鍵，是引入了“長(zhǎng)期”和“長(zhǎng)久”不變的獨(dú)特的土地家庭承包經(jīng)營(yíng)制度，因而找到了一種既能堅(jiān)持社會(huì)主義土地集體公有制性質(zhì)不變，又能在具體經(jīng)營(yíng)制度上留有搞活空間，以適應(yīng)社會(huì)主義初級(jí)階段中國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力不斷發(fā)展的農(nóng)村土地制度，因此可以說(shuō)，我國(guó)當(dāng)前的農(nóng)村土地制度也是一種鮮明體現(xiàn)中國(guó)特色社會(huì)主義國(guó)情的土地制度。
改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)農(nóng)村土地制度的改革首先促成了農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)制度的變革。改革開(kāi)放前，我國(guó)嘗試了農(nóng)村土地集體所有和集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)，即“兩權(quán)合一”的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)制度，但面對(duì)自然性、周期性、空間性特點(diǎn)極為明顯、存在自然和市場(chǎng)雙重風(fēng)險(xiǎn)的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，這種“兩權(quán)合一”農(nóng)業(yè)集體經(jīng)營(yíng)制度顯然難以形成高效率和低成本的勞動(dòng)激勵(lì)與約束機(jī)制。盡管這一農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)制度在形式上很有氣勢(shì)，在名稱(chēng)上很有先進(jìn)性，但在實(shí)質(zhì)上卻與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的特性和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的發(fā)展水平不匹配，進(jìn)而持續(xù)處于低效率的狀態(tài)，以致始終未能解決好中國(guó)農(nóng)產(chǎn)品的供給短缺問(wèn)題和廣大民眾的溫飽問(wèn)題。
變革這一農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)制度的標(biāo)志是1978年的農(nóng)村改革，改革在保持土地集體所有制性質(zhì)不變的前提下，實(shí)施了集體和農(nóng)戶(hù)統(tǒng)分結(jié)合的農(nóng)業(yè)雙層經(jīng)營(yíng)，尤其是引入土地的農(nóng)戶(hù)家庭承包經(jīng)營(yíng)制度，并且明確農(nóng)戶(hù)擁有“長(zhǎng)期不變”的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，使我國(guó)農(nóng)業(yè)的經(jīng)營(yíng)制度由集體統(tǒng)一的經(jīng)營(yíng)制度轉(zhuǎn)變成了農(nóng)戶(hù)家庭的經(jīng)營(yíng)制度。農(nóng)業(yè)家庭經(jīng)營(yíng)的本質(zhì)是自我雇傭、自我經(jīng)營(yíng)、自我分配，在勞動(dòng)使用和控制方面具有獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)。新的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)制度在當(dāng)時(shí)的“交給國(guó)家和集體一定份額[2]、剩余全歸自己”和農(nóng)戶(hù)土地承包經(jīng)營(yíng)制度“長(zhǎng)期”不變[3]以及農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格逐步放開(kāi)等制度安排下，大大調(diào)動(dòng)了農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的自主性和積極性，產(chǎn)生了巨大的制度效應(yīng)，不僅大幅提高了農(nóng)民的收入，而且很快改變了我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品，尤其是糧食供給不足的局面。我國(guó)糧食產(chǎn)量從1979年到1984年這五年間，年均增長(zhǎng)4.9%，1984年總產(chǎn)量突破了8000億斤，創(chuàng)了當(dāng)時(shí)我國(guó)糧食總產(chǎn)量的歷史紀(jì)錄，一舉解決了中國(guó)糧食不能自給的問(wèn)題。
改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)農(nóng)村土地制度的改革更是體現(xiàn)了土地產(chǎn)權(quán)制度的變革。農(nóng)業(yè)的家庭經(jīng)營(yíng)之所以比集體經(jīng)營(yíng)有效率，不僅在于家庭經(jīng)營(yíng)制度與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)特性具有天然的契合性，而且更在于我國(guó)農(nóng)業(yè)集體統(tǒng)一的經(jīng)營(yíng)制度轉(zhuǎn)變?yōu)榧彝コ邪慕?jīng)營(yíng)制度背后的產(chǎn)權(quán)制度變革效率。產(chǎn)權(quán)制度是制度的一種類(lèi)型，是與物有關(guān)的人與人的權(quán)利關(guān)系，產(chǎn)權(quán)是個(gè)權(quán)利束，并且具有可分性，主要包括對(duì)物的所有權(quán)、占有權(quán)、支配權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處置權(quán)等。有效的產(chǎn)權(quán)制度應(yīng)該對(duì)行為主體具有激勵(lì)與約束的功能，從改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的變革看，保持農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)集體所有不變條件下的農(nóng)業(yè)家庭承包經(jīng)營(yíng)制度的引入，實(shí)質(zhì)上使得原先集于集體組織一身的土地產(chǎn)權(quán)束實(shí)現(xiàn)了分離，不僅實(shí)現(xiàn)了土地所有權(quán)和使用權(quán)從“兩權(quán)合一”到“兩權(quán)分離”的變革，而且還使農(nóng)民在擁有承包土地使用權(quán)或經(jīng)營(yíng)權(quán)的同時(shí)，獲得了相應(yīng)的收益權(quán)和處置權(quán)，并且，這種權(quán)利還被政策法律賦予是“不能隨意被剝奪”，要保持“長(zhǎng)期不變”直至“長(zhǎng)久不變”的權(quán)力，這就使農(nóng)民對(duì)這種制度獲得了相對(duì)穩(wěn)定的預(yù)期。很顯然，這樣的土地產(chǎn)權(quán)制度安排與家庭經(jīng)營(yíng)制度的結(jié)合，無(wú)疑對(duì)土地承包農(nóng)戶(hù)從事農(nóng)業(yè)，增加農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)供給會(huì)產(chǎn)生極大的激勵(lì)，尤其在農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)供給相對(duì)短缺的賣(mài)方市場(chǎng)環(huán)境下，這種制度安排的效率幾乎可以發(fā)揮到極致。
隨著上世紀(jì)八十年我國(guó)農(nóng)村工業(yè)化的興起和城鎮(zhèn)化的發(fā)展，大量的農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力進(jìn)入非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)。在這一過(guò)程中，轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力面臨著就業(yè)選擇和如何處置土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的問(wèn)題，辦法主要是兩個(gè)，一是選擇兼業(yè)化經(jīng)營(yíng)，也就是通過(guò)家庭勞動(dòng)力的內(nèi)部分工，整個(gè)家庭既從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，又兼顧農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)。二是流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，也就是將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行再分解為承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)這兩種權(quán)利，農(nóng)戶(hù)保留自己的土地承包權(quán)，然后通過(guò)一定的機(jī)制與方式，把土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)給那些愿意從事農(nóng)業(yè)的經(jīng)營(yíng)主體。農(nóng)戶(hù)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)使我國(guó)農(nóng)村土地的“兩權(quán)分離”變成了“三權(quán)分置”，即所有權(quán)歸集體，承包權(quán)歸農(nóng)戶(hù)，經(jīng)營(yíng)權(quán)歸農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者，并且可以進(jìn)行市場(chǎng)化交易。農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)從“兩權(quán)分離”到“三權(quán)分置”的演化，是我國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的又一創(chuàng)新，它意味著農(nóng)民不僅擁有“長(zhǎng)久不變”的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，而且還擁有其土地經(jīng)營(yíng)權(quán)（或使用權(quán)）的市場(chǎng)出讓權(quán)或處置權(quán)。
二、“三權(quán)分置”與“長(zhǎng)久不變”的理論與現(xiàn)實(shí)價(jià)值
我國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)從“兩權(quán)合一”到“兩權(quán)分離”，再到“三權(quán)分置”的演化，具有重要的理論意義和現(xiàn)實(shí)價(jià)值。從理論角度看，這種演化表明了公有產(chǎn)權(quán)也可以有多種組合方式和表達(dá)形式，產(chǎn)權(quán)的可分性具有極大的運(yùn)用空間，產(chǎn)權(quán)制度與具體的安排，對(duì)人類(lèi)社會(huì)發(fā)展具有普遍的價(jià)值和實(shí)踐適用性，能為探索、完善和建立中國(guó)特色社會(huì)主義制度提供理論支撐和現(xiàn)實(shí)選項(xiàng)。我國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)從“兩權(quán)合一”到“兩權(quán)分離”，再到“三權(quán)分置”的變革過(guò)程，不僅可以拓寬人們對(duì)農(nóng)村集體所有制和集體產(chǎn)權(quán)制度的認(rèn)識(shí)視野，而且也為我國(guó)農(nóng)村集體公有制的有效實(shí)現(xiàn)找到了可行的路徑。從現(xiàn)實(shí)價(jià)值看，這種演化不僅沒(méi)有改變農(nóng)村土地社區(qū)集體所有的本質(zhì)屬性，而且還有助于農(nóng)戶(hù)承包土地配置效率的提高和農(nóng)戶(hù)土地承包權(quán)益的有效實(shí)現(xiàn)，同時(shí)，這種演化還有助于我國(guó)農(nóng)村勞動(dòng)力的分工分業(yè)深化，有助于土地、勞動(dòng)力這一基本生產(chǎn)要素的空間配置優(yōu)化，為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)三大體系，即產(chǎn)業(yè)體系、生產(chǎn)體系、經(jīng)營(yíng)體系的建構(gòu)，為農(nóng)業(yè)一二三產(chǎn)業(yè)的融合發(fā)展、多功能發(fā)展、多類(lèi)型規(guī)模經(jīng)營(yíng)、多元化服務(wù)形成以及各類(lèi)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體、產(chǎn)業(yè)組織和經(jīng)營(yíng)方式的空間融合、集聚發(fā)展和聯(lián)合發(fā)展，提供要素支撐和空間保障，促進(jìn)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的協(xié)調(diào)發(fā)展。
黨的十九大報(bào)告在加快完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的闡述中，明確“經(jīng)濟(jì)體制改革必須以完善產(chǎn)權(quán)制度和要素市場(chǎng)化配置為重點(diǎn)”，這對(duì)農(nóng)村土地而言，意味著土地產(chǎn)權(quán)制度的完善和土地作為基本生產(chǎn)要素的市場(chǎng)化配置，必將成為農(nóng)村土地制度進(jìn)一步深化改革的重點(diǎn)。深化改革的重點(diǎn)將是如何進(jìn)一步鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，完善土地產(chǎn)權(quán)“三權(quán)”分置制度和保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變，換言之，就是要在土地產(chǎn)權(quán)“三權(quán)分置”和土地承包關(guān)系“長(zhǎng)久不變”的農(nóng)村土地制度架構(gòu)下，通過(guò)理論創(chuàng)新、改革配套和政策協(xié)同，賦予中國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)“三權(quán)分置”和土地承包權(quán)“長(zhǎng)久不變”更為科學(xué)的制度內(nèi)涵、更為完善的法律保障、更為有效的發(fā)展空間，使農(nóng)村土地真正成為廣大農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)益，集體經(jīng)濟(jì)的制度基礎(chǔ)和中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本生產(chǎn)要素。
三、“三權(quán)分置”與“長(zhǎng)久不變”制度架構(gòu)下的政策協(xié)同
鞏固和完善我國(guó)土地產(chǎn)權(quán)“三權(quán)分置”和土地承包關(guān)系“長(zhǎng)久不變”的制度安排，不僅需要理論創(chuàng)新和改革配套，而且需要政策協(xié)同，以?xún)?yōu)化“三權(quán)分置”中集體所有權(quán)與農(nóng)戶(hù)承包權(quán)的關(guān)系；處理好土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)與有償退出的關(guān)系；土地承包關(guān)系長(zhǎng)久不變與農(nóng)戶(hù)承包土地微調(diào)的關(guān)系，以及探索農(nóng)民權(quán)益身份化向契約化轉(zhuǎn)變的路徑，等等。在我國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)“三權(quán)分置”和土地承包關(guān)系“長(zhǎng)久不變”的制度架構(gòu)下，尤其需通過(guò)政策協(xié)同，進(jìn)一步處理好土地承包關(guān)系“長(zhǎng)久不變”下的土地產(chǎn)權(quán)“三權(quán)分置”的關(guān)系。處理好“三權(quán)分置”的關(guān)系，不僅應(yīng)明確土地集體所有權(quán)，穩(wěn)定土地農(nóng)戶(hù)長(zhǎng)久承包權(quán)，搞活土地經(jīng)營(yíng)使用權(quán)，而且需要進(jìn)一步處理好土地集體所有權(quán)和農(nóng)戶(hù)承包權(quán)的權(quán)益關(guān)系。為此，為了充分體現(xiàn)農(nóng)戶(hù)對(duì)土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)益，同時(shí)又體現(xiàn)集體對(duì)土地的所有權(quán)權(quán)益，可以考慮和探索引入集體土地混合擁有的思路，即集體和農(nóng)戶(hù)共同擁有集體土地，集體通過(guò)所有權(quán)體現(xiàn)這種擁有權(quán)，農(nóng)戶(hù)通過(guò)承包權(quán)體現(xiàn)這種擁有權(quán)，農(nóng)戶(hù)不僅可以有償轉(zhuǎn)讓自己承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)，而且也可以有償轉(zhuǎn)讓自己的土地承包權(quán)，即有償轉(zhuǎn)讓自己的土地?fù)碛袡?quán)，但這種轉(zhuǎn)讓的收益必須與集體作一定的切割，以體現(xiàn)集體對(duì)土地的所有權(quán)權(quán)益。集體不應(yīng)僅僅就是形式上的農(nóng)村土地所有者，而應(yīng)在農(nóng)戶(hù)承包土地的有效利用，用途管制、托管經(jīng)營(yíng)、流轉(zhuǎn)交易，有償退出、風(fēng)險(xiǎn)管理、抵押融資、股份化經(jīng)營(yíng)等方面發(fā)揮所有者的作用，如建立相關(guān)規(guī)制與平臺(tái)、提供相關(guān)代理與中介、開(kāi)展相關(guān)咨詢(xún)與服務(wù)等。此外，完善土地產(chǎn)權(quán)的“三權(quán)分置”關(guān)系還應(yīng)從農(nóng)村發(fā)展的實(shí)際出發(fā)，因村制宜，政策協(xié)同、分類(lèi)推進(jìn)。對(duì)于具備相關(guān)條件的農(nóng)村區(qū)域，如城鄉(xiāng)一體社保體系已經(jīng)建立，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移已經(jīng)充分，社區(qū)公共服務(wù)能力已經(jīng)具備、村集體股份合作經(jīng)濟(jì)改革已經(jīng)到位的地區(qū)，可以進(jìn)一步推進(jìn)有助于鄉(xiāng)村治理體系完善的經(jīng)社分離或股社分離運(yùn)行的改革；推進(jìn)有助于產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)化的農(nóng)民身份化權(quán)益向契約化權(quán)益轉(zhuǎn)變的改革；推進(jìn)有助于兼顧公平與效率關(guān)系的農(nóng)戶(hù)承包土地微調(diào)與固化、由確地轉(zhuǎn)向確股的改革，以進(jìn)一步完善農(nóng)戶(hù)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)益結(jié)構(gòu)和流轉(zhuǎn)體系，激活市場(chǎng)化交易，同時(shí)，建立和完善土地所有者--集體與土地承包者--農(nóng)戶(hù)在土地使用與權(quán)益交易過(guò)程中的權(quán)責(zé)利配置機(jī)制，進(jìn)一步探索農(nóng)戶(hù)土地承包權(quán)有償退出和轉(zhuǎn)讓的政策機(jī)制、制度安排和實(shí)現(xiàn)路徑。
總之，中國(guó)農(nóng)村土地制度的變革歷程表明，理論和實(shí)踐相結(jié)合基礎(chǔ)上的制度創(chuàng)新和循序推進(jìn)，符合中國(guó)的國(guó)情和發(fā)展，是中國(guó)特色社會(huì)主義在實(shí)踐中的生動(dòng)體現(xiàn)。在農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)“三權(quán)分置”和土地承包關(guān)系“長(zhǎng)久不變”的中國(guó)農(nóng)村土地制度框架下，還需不斷創(chuàng)新現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)理論及其政策協(xié)同機(jī)制，以進(jìn)一步探索我國(guó)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)公有制的有效實(shí)現(xiàn)形式，并且不斷完善這一制度體系，尤其是完善和深化土地產(chǎn)權(quán)“三權(quán)分置”中集體所有權(quán)和農(nóng)戶(hù)承包權(quán)的關(guān)系，使集體的土地所有權(quán)在法律明確的基礎(chǔ)上體現(xiàn)更具體和能動(dòng)的所有權(quán)權(quán)屬，使農(nóng)戶(hù)的土地承包權(quán)在長(zhǎng)久穩(wěn)定和不變的基礎(chǔ)上擁有更具體和更多樣的權(quán)能，使土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)在市場(chǎng)化搞活的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)更優(yōu)化的配置。與此同時(shí)，還應(yīng)加快推進(jìn)相關(guān)體系與制度的配套、改革深化和政策協(xié)同，如：建立與完善城鄉(xiāng)并軌、城鄉(xiāng)一體的社保制度；加快推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化；有序推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)的股份合作制改革和經(jīng)社分離或股社分離的改革；適時(shí)啟動(dòng)農(nóng)民權(quán)益身份化向契約化轉(zhuǎn)變的改革；同步推進(jìn)農(nóng)村宅基地制度和農(nóng)民房產(chǎn)制度的改革等。
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自:《改革》雜志2017年第10期(此為原稿，發(fā)表時(shí)有修訂)
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