中共中央、國務(wù)院《關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》是改革開放以來第20個、新世紀以來第15個“中央一號文件”， 作為中國全面現(xiàn)代化的國家戰(zhàn)略頂層設(shè)計，提出了一系列三農(nóng)工作新舉措，標志著新時代農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的政策體系全面建立。在迎來改革開放四十周年之際，中央領(lǐng)導(dǎo)人多次強調(diào)改革再出發(fā)。習(xí)近平出席亞太經(jīng)合組織工商領(lǐng)導(dǎo)人峰會發(fā)表演講時就提出，中國改革的領(lǐng)域?qū)⒏鼜V、舉措將更多、力度將更強。我認為，宅基地“三權(quán)分置”就是2018年“中央一號文件”的最大亮點，是推進了事關(guān)農(nóng)民切身利益的重大改革，具有劃時代的意義。
增加農(nóng)民收入是每一個一號文件的重點，在討論2017年一號文件時，我就提出，要增加農(nóng)民收入的話，就需要推進農(nóng)村宅基地改革。怎么樣才能夠增加農(nóng)民收入？首先是農(nóng)業(yè)收入不能成為農(nóng)民增加收入的主體，因為農(nóng)產(chǎn)品的市場價格波動很大，自然災(zāi)害風險很大，農(nóng)業(yè)這個總體上屬于薄利產(chǎn)業(yè)的收入不可能有很大的增長，很難成為收入增長的長效機制。進入劉易斯拐點以后，國民經(jīng)濟增速不斷放緩，工資性收入增長同樣難度很大，已經(jīng)到了天花板。還有哪一塊可以撬動農(nóng)民的收入增長？而從城鄉(xiāng)對比中可以發(fā)現(xiàn)，城鎮(zhèn)居民收入為什么能夠快速增長？除了工資收入外，還有一個最大的收入就是財產(chǎn)性收入。最突出的就是房子，基本上翻了好幾倍，這比什么工資性收入都要高，比什么收入都要增長得快。相比而言農(nóng)民就沒有多少財產(chǎn)性收入，收入很難與城鎮(zhèn)居民相應(yīng)增長。因此，要真正落實好農(nóng)民收入增長這個中央一號文件一再強調(diào)的要求，就要實現(xiàn)城鄉(xiāng)平等，必然要求增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入。農(nóng)民的最大財產(chǎn)是什么？無疑就是房屋，能不能在宅基地上來開這個口子？當時認為有私有化之嫌，這個政策紅線還是不能碰。十七屆三中全會召開之前也提出過，而且是社會熱點，但最終沒有放開。
這次一號文件明確提出，“完善農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房政策，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)‘三權(quán)分置’，落實宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財產(chǎn)權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)”。這一政策不僅把握了中國經(jīng)濟社會發(fā)展的大勢，而且順應(yīng)了農(nóng)村實踐要求和農(nóng)民愿望，真正地解決了這個長期需要解決而一直沒有解決的農(nóng)村改革大難題。作為一系列全面深化改革的組合拳之一，為推進農(nóng)村改革再添了一把火。
中國的現(xiàn)代化進程中，工業(yè)化和城鎮(zhèn)化是不同步的。在現(xiàn)代化上半程的工業(yè)化進程中，主要解決的是工農(nóng)關(guān)系問題。我們現(xiàn)在基本上城鎮(zhèn)化人口過半了，城鄉(xiāng)的基本格局已經(jīng)形成，處于城鎮(zhèn)化加快推進中，主要解決的是城鄉(xiāng)關(guān)系問題。取消了農(nóng)業(yè)稅，就意味著工業(yè)化已經(jīng)不需要依賴于農(nóng)業(yè)了，就意味著中國的工業(yè)革命已經(jīng)完成了。但是，城市依不依賴農(nóng)村呢？改革開放這些年以來，工業(yè)化、城市化帶來財富的快速增長，但是城市化卻嚴重依賴于農(nóng)村，土地財政和農(nóng)民工就是一個根本標志。
一個國家的兩個最基本制度，就是土地制度和公共產(chǎn)品供給制度。威廉.配弟提出 “土地是財富之母，勞動是財富之父”。在中國城鎮(zhèn)化進程中，財富的倍增效應(yīng)主要體現(xiàn)在低價征收農(nóng)民土地上，主要體現(xiàn)在所謂人口紅利的廉價而無基本保障農(nóng)村勞動力上，使土地增值的財富和勞動增值的財富為中國的城鎮(zhèn)化做出巨大的貢獻。即使是上海那樣發(fā)達的地方政府，如果離開了土地財政就會寸步難行。不僅是土地的拍賣，還有房地產(chǎn)稅、建筑營業(yè)稅等各種稅，更有各種各樣比稅還高的費，給政府帶來的紅利是財政幾何級數(shù)增長，所以地方政府有很多的錢來搞很多的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，建設(shè)地鐵、高架橋、街道等等。有個蘇州學(xué)者對我說，如果蘇州市政府離開了土地財政，干部工資都發(fā)不出。所以，城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的財富源泉就是土地，沒有哪一個產(chǎn)業(yè)能夠有土地這樣的神奇效益。
實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，就要像農(nóng)業(yè)稅費改革一樣從根本上改革土地財政，使轉(zhuǎn)變土地的財富增值服務(wù)于鄉(xiāng)村的發(fā)展。當時取消農(nóng)業(yè)稅是黨中央下了決心，在江時代就提出這個問題，有不少學(xué)者提交了研究報告給中央領(lǐng)導(dǎo)人，可能是因為沒有到時候。回良玉當安徽省委書記的時候，中央要各地申請取消農(nóng)業(yè)稅試點，只有三個省申報，過了年之后兩個省退出，只有回良玉在安徽繼續(xù)堅持取消農(nóng)業(yè)稅試點，后來又到江蘇當省委書記，又申請搞取消農(nóng)業(yè)稅試點。這是有情懷的，如果沒有情懷就不會破這些有巨大風險的改革難題。在2006年，中央下決心取消了農(nóng)業(yè)稅。
這個2018年一號文件可以說是同樣下了決心，敢于探索農(nóng)村宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)三權(quán)分置，以破除束縛農(nóng)民手腳的不合理限制和歧視。釋放的改革紅利就是改變了土地財富的流向，把這個收益留在鄉(xiāng)村，真正拓展了農(nóng)民的利益，使農(nóng)民一直沒有得到體現(xiàn)的財產(chǎn)權(quán)利得到實現(xiàn)，使農(nóng)民具有獲得感，實現(xiàn)了財產(chǎn)權(quán)利的城鄉(xiāng)平等。城里的土地也沒有所有權(quán)，只有使用權(quán)，所有權(quán)是國家的。可以說，三權(quán)分置帶來的改革意義和紅利非常大。同時，這么多的鄉(xiāng)村是不可能全部靠國家投入來發(fā)展的，新農(nóng)村建設(shè)就有很多經(jīng)驗教訓(xùn)。“有錢的建房，沒錢的刷墻”。搞了幾個樣板房、示范村，造成鄉(xiāng)村與鄉(xiāng)村處于不平衡發(fā)展進程中。現(xiàn)在扶貧一些地方也出現(xiàn)了問題，據(jù)《半月談》記者發(fā)現(xiàn)，貧困村吃撐了，非貧困村卻餓得不得了！豫南某縣一個非貧困村，近兩年沒有修過一條路，而相鄰的貧困村兩年里卻修了4條路。貧困村富裕了，非貧困村心里不平衡了，就是貧困村的非貧困戶心態(tài)不平衡問題也越來越突出。推進宅基地三權(quán)分置改革，也就是習(xí)近平同志在十八屆三中全會提到的要破除城鄉(xiāng)二元體制，改變土地財富的流向，比農(nóng)村土地的三權(quán)分置意義更大。城市里的房價翻了幾番，財產(chǎn)就跟著翻了幾番，而農(nóng)民的錢如果不到城里買房，把錢存到銀行就縮水縮了幾番，對農(nóng)民財產(chǎn)性收入是不公平的。
再就是改革公共服務(wù)制度，加快使農(nóng)民工市民化、農(nóng)民市民化，讓城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民同等地享受公共服務(wù)。在人類歷史上只有中國的城鎮(zhèn)化進程中出現(xiàn)了農(nóng)民工這個現(xiàn)象，農(nóng)民工不是以公民屬性的勞動權(quán)方式而是以商品屬性的勞動力方式進入到工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的過程中，損害了公民法定生存權(quán)與發(fā)展權(quán)的統(tǒng)一，在市場經(jīng)濟條件下無法獲得勞動者的社會保障和公共服務(wù)等方面國民待遇，與城鎮(zhèn)勞動者存在著社保、醫(yī)保、收入、教育、就業(yè)等公共資源配置上的“剪刀差”，是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)導(dǎo)致城鄉(xiāng)不平等關(guān)系以新的形式出現(xiàn)。農(nóng)民已經(jīng)成為了產(chǎn)業(yè)工人的時候，能不能給農(nóng)民工一個城鎮(zhèn)居民的待遇？如果這個問題不解決，農(nóng)民工就不能真正融入城市，長期游離在城鄉(xiāng)之間，合法權(quán)益不能得到充分保護，鄉(xiāng)村也難以振興。
十一屆三中全會啟動的農(nóng)村改革，國家并沒有給錢，那時政府財政也拿不出錢，主要是給政策，就是放活農(nóng)民、放活農(nóng)村、放活農(nóng)業(yè)。僅僅5年的時間就把糧食問題解決了，農(nóng)村的消費總額占全國消費總額的一半，這是前所未有的。2004年新世紀第一個一號文件紅利很大，是什么樣的紅利？原來的糧食價格已經(jīng)到了28元到32元的價格了，按照2004年一號文件規(guī)定，最低收購保護價早稻為每百斤70元、中晚秈稻為每百斤72元和粳稻為每百斤75元。而在實際收購時，市場價格每百斤普遍都高出2元錢以上，比2003年前價格最低的時候價格每百斤高出40多元，全面恢復(fù)了糧食生產(chǎn)。這個紅利哪里有？而且取消了特產(chǎn)稅，減免了農(nóng)業(yè)稅，實行種糧直接補貼、良種補貼和農(nóng)機補貼，農(nóng)民每畝可以得到11塊錢的直接補貼。2004年是中國千年歷史的大變局，因為中國幾千年來都是農(nóng)民養(yǎng)政府，農(nóng)民養(yǎng)軍隊，在這個時候發(fā)生了一個變革，要國家財政來補貼農(nóng)民了，這是歷史上的一大步。
探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)三權(quán)分置，不要政府給錢就可以激活鄉(xiāng)村的發(fā)展。這是一個重大的農(nóng)村改革，是真正的改革再出發(fā)，將會帶來很多的人、資金到鄉(xiāng)村去，帶來的效應(yīng)比國家財政投入錢更有效率，更有作用，不要小看這個事。一號文件要求把農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展的要求落到實處，提出在干部配備上優(yōu)先考慮，在要素配置上優(yōu)先滿足，在資金投入上優(yōu)先保障，在公共服務(wù)上優(yōu)先安排。那么，關(guān)鍵是不要人為地阻礙城里人下鄉(xiāng)，也不要人為地阻礙鄉(xiāng)村人到城市里來，而且要清除阻礙要素下鄉(xiāng)的各種障礙，使城鄉(xiāng)真正實現(xiàn)融合發(fā)展。
在城鄉(xiāng)融合發(fā)展的新理念中，城鎮(zhèn)化并不是建設(shè)城市，農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化是城鎮(zhèn)化的一部分，是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的城鎮(zhèn)化，鄉(xiāng)村的現(xiàn)代化也是城鎮(zhèn)化的一個必然的要求。需要注意的是，提出鄉(xiāng)村振興并不是要求全國人民都去建設(shè)鄉(xiāng)村，就像原來強調(diào)農(nóng)業(yè)是國民經(jīng)濟的基礎(chǔ)地位，難道中國人都去搞農(nóng)業(yè)？不是的，是要高度重視農(nóng)業(yè)的發(fā)展，高度重視吃飯的問題。如果工業(yè)不發(fā)展，我們就是貧窮落后的國家。工業(yè)化是土地成為財富增長的源泉，沒有工業(yè)化的土地還是那個土地，只有工業(yè)化發(fā)展起來之后才能財富倍增。
一號文件明確嚴格禁止在鄉(xiāng)村建別墅大院。現(xiàn)在的農(nóng)民已經(jīng)分化了，不要以為有承包地的就是農(nóng)民，千萬不能這樣想。工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的變遷，導(dǎo)致了農(nóng)民收入結(jié)構(gòu)的變革，進而導(dǎo)致農(nóng)民結(jié)構(gòu)的變革和分化。有土地承包權(quán)的農(nóng)民，有土地經(jīng)營權(quán)的農(nóng)民；有開名牌小車、家有豪華別墅、家產(chǎn)上億的農(nóng)民，有游手好閑、不事稼穡的農(nóng)民；有長期在外打工、很少回鄉(xiāng)的農(nóng)民，有守望家園、長期從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民等等；不是具體的哪一個農(nóng)民，就很難確定誰是農(nóng)民、是什么樣的農(nóng)民。作為有資格權(quán)、有承包地、有宅基地村民，同時又是城市常住人口，甚至是企業(yè)家，如果建別墅，可不可以？在政策上，我認為最核心的一點，就是耕地的用地性質(zhì)不能改變，在這個前提之下的閑置地、荒山都要合理的開發(fā)，帶動城市要素到鄉(xiāng)村里發(fā)展，去修路，去建圖書館，鄉(xiāng)村才能振興。要不然憑什么使要素自愿進入鄉(xiāng)村？關(guān)鍵不是政府投入多少錢，政府投錢主要是解決基礎(chǔ)設(shè)施、社會保障和教育等問題，發(fā)展主要靠市場，靠調(diào)動城鄉(xiāng)兩個方面的積極性。
（作者系湖南省社科院城鄉(xiāng)一體化研究智庫團隊首席專家、《中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)》主編，本文系作者2018年2月7日在湖南省社科院農(nóng)村發(fā)展研究中心舉辦的“2018年中央一號文件學(xué)習(xí)座談會”上的發(fā)言，中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)根據(jù)錄音整理，題目為編者所加）
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