“以地謀發(fā)展”的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式、政府主導(dǎo)和民間自發(fā)并存的“雙軌制”城市化模式均難以為繼；同時(shí)，鄉(xiāng)村“衰而未亡”與復(fù)興并存，土地改革迎來“有解”機(jī)會(huì)
2017年12月4日，江蘇省淮安市大運(yùn)河畔，失地農(nóng)民在被征用待開發(fā)的土地上種植蔬菜。
當(dāng)前，中國(guó)正處于由高速增長(zhǎng)向高質(zhì)量發(fā)展的轉(zhuǎn)換階段，舊動(dòng)力減弱甚至衰竭，新動(dòng)力苗頭初現(xiàn)，但仍在尋找或孕育中。中國(guó)究竟該如何完成新的轉(zhuǎn)型？要回應(yīng)這一艱巨課題，首先要對(duì)支撐中國(guó)過去經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的舊模式細(xì)致分析，找出其由興盛至衰退的因素。
學(xué)界對(duì)所謂“中國(guó)模式”，有不同的分析，諸如比較優(yōu)勢(shì)說、地方政府錦標(biāo)賽說等等。
發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)家、中國(guó)人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授劉守英則提出，中國(guó)獨(dú)特的土地制度安排及其變革是創(chuàng)造“中國(guó)奇跡”的“秘密”。過去40年，政府在主導(dǎo)發(fā)展權(quán)的前提下，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)權(quán)利的開放，中國(guó)的土地制度獨(dú)特安排變遷與這一大背景相契合，形成“以地謀發(fā)展”模式，并通過土地制度變革實(shí)現(xiàn)土地資本化，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)躍遷。但中國(guó)的轉(zhuǎn)型困境也因此而生，尤其是中國(guó)經(jīng)濟(jì)增速換擋和增長(zhǎng)平臺(tái)轉(zhuǎn)換后，以地謀發(fā)展模式風(fēng)險(xiǎn)加大。
他還提出，土地制度也是塑造新型城鄉(xiāng)關(guān)系的關(guān)鍵。現(xiàn)行土地制度“捆”住了城鄉(xiāng)關(guān)系。隨著城鄉(xiāng)關(guān)系新發(fā)展，中央提出了新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，要重建新型城鄉(xiāng)關(guān)系。應(yīng)對(duì)城鄉(xiāng)關(guān)系新變化，滯后的土地制度變革需要加快調(diào)整，緊跟時(shí)代需求。這會(huì)給中國(guó)正在進(jìn)行的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)帶來無限可能。日前，就土地制度改革與中國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、塑造新型城鄉(xiāng)關(guān)系問題，財(cái)新記者專訪了劉守英。
1、土地發(fā)動(dòng)機(jī)功能衰竭，園區(qū)工業(yè)化模式難以為繼
財(cái)新記者：中共十九大及2017年底召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出，中國(guó)經(jīng)濟(jì)由高速增長(zhǎng)階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段。怎么理解這一轉(zhuǎn)換階段？對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入這一新轉(zhuǎn)型期，有不同解釋。原來的模式為什么“不靈”了？
劉守英：觀察這個(gè)轉(zhuǎn)換階段，可以明顯發(fā)現(xiàn)，以往發(fā)展模式所依賴的土地發(fā)動(dòng)機(jī)失靈了。
1998年全面修訂的土地管理法與中國(guó)的園區(qū)工業(yè)化以及快速城市化高度契合、相輔相成。自那以后，中國(guó)經(jīng)濟(jì)奇跡般增長(zhǎng)，工業(yè)化、城市化高歌猛進(jìn)。其中的幾項(xiàng)主要制度安排成為推動(dòng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)或曰“中國(guó)奇跡”的主要推手。這幾項(xiàng)制度安排是：農(nóng)地轉(zhuǎn)用實(shí)行政府征收、經(jīng)濟(jì)主體從事非農(nóng)建設(shè)必須使用國(guó)有土地；國(guó)家為了保護(hù)耕地，實(shí)行基本農(nóng)田中央政府審批和用途管制，對(duì)地方建設(shè)用地規(guī)模實(shí)行規(guī)劃管制和年度計(jì)劃指標(biāo)管理；土地轉(zhuǎn)讓收入及土地相關(guān)稅收主要留歸地方。
這套制度安排的結(jié)果是形成了以地謀發(fā)展的模式，即在最嚴(yán)格耕地保護(hù)制度的同時(shí)，對(duì)有發(fā)展機(jī)會(huì)的區(qū)域?qū)嵭型恋貙捁?yīng)，保證了經(jīng)濟(jì)高增長(zhǎng)；地方政府以扭曲的工業(yè)用地價(jià)格招商引資，利用土地提供園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施，促進(jìn)高速工業(yè)化，使中國(guó)成為世界制造工廠；利用土地資本化和以地融資，解決了中國(guó)城市發(fā)展所需的巨額資本需求，助推快速城市化。但近年來這套制度架構(gòu)的制度收益明顯降低，制度成本上升，國(guó)民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)加大。
過去40年，中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的特征可以概括為以下幾點(diǎn)：高速增長(zhǎng)、固定資產(chǎn)投資比重高、工業(yè)化和城市化快速發(fā)展，其中，經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)跟土地供應(yīng)是合拍的：政府打開土地發(fā)動(dòng)機(jī)的開關(guān)發(fā)展經(jīng)濟(jì)——無論是招商引資，還是建設(shè)城市，政府通過增加供地、低成本供地、土地抵押，來發(fā)展經(jīng)濟(jì)。
這套發(fā)展模式過去總體上是成功的，只要經(jīng)濟(jì)增速一下滑，土地供應(yīng)一跟上，經(jīng)濟(jì)增速就上去。但從2012年開始，土地發(fā)動(dòng)機(jī)的這一作用開始勢(shì)微。雖然政府還在繼續(xù)“放地”，但整個(gè)經(jīng)濟(jì)對(duì)土地的實(shí)際需求減弱，政府再“放地”也放不出去了，“放地”對(duì)經(jīng)濟(jì)的拉動(dòng)作用發(fā)揮到了極致。
本來，2008年時(shí)中國(guó)經(jīng)濟(jì)增速就會(huì)下行，但政府又“放地”又“放貨幣”，包括財(cái)政刺激，把經(jīng)濟(jì)增速高增長(zhǎng)又延續(xù)了幾年。但強(qiáng)弩之末，2012年后土地發(fā)動(dòng)機(jī)在大多數(shù)地方已失效。
再看中國(guó)的工業(yè)化之路，原來依靠低成本的土地和人力招商引資，是有效果的。改革開放之初，企業(yè)規(guī)模也小，還沒有完成資本積累，政府低價(jià)供地，就可以通過把地抵押融資來發(fā)展生產(chǎn)。
現(xiàn)在再靠土地招商引資這一套模式，在沿海地區(qū)基本不靈了，原因是沿海地區(qū)的企業(yè)已經(jīng)成長(zhǎng)起來，不再是低價(jià)占領(lǐng)市場(chǎng)，而是依靠質(zhì)量升級(jí)、技術(shù)進(jìn)步占領(lǐng)市場(chǎng)。這些企業(yè)對(duì)資本的需求不再依靠土地抵押，而是上市融資。
但同時(shí)，僵尸企業(yè)僵而不死，它們可以依靠手上的地繼續(xù)殘存，或者慢慢“放地”出去，或者把手上的地出租。這種情況不利于土地資源優(yōu)化配置。
財(cái)新記者：土地發(fā)動(dòng)機(jī)這套發(fā)展模式在中西部地區(qū)是否適用呢？這些年，中西部地區(qū)政府利用相對(duì)較低的土地和勞動(dòng)力成本，大搞工業(yè)園區(qū)，效果如何？
劉守英：現(xiàn)在用地最多的是西部地區(qū)，其次是中部地區(qū)。
這說明2004年后中西部地區(qū)實(shí)際上在效仿東部地區(qū)早前的發(fā)展模式，也靠土地招商引資、建園區(qū)，且園區(qū)的建設(shè)水平、公共基礎(chǔ)設(shè)施比早期沿海地區(qū)不知道要好多少，土地供應(yīng)成本也要小，但發(fā)展不起來。
一個(gè)原因是這種園區(qū)模式跟區(qū)位相關(guān)，沿海地區(qū)有出口導(dǎo)向的便利，生產(chǎn)的產(chǎn)品實(shí)際上適合大進(jìn)大出的商品；另一個(gè)原因是改革開放之初的市場(chǎng)需求相對(duì)低端，只要成本低、價(jià)格低，不管質(zhì)量怎么樣，產(chǎn)品在全球市場(chǎng)、國(guó)內(nèi)市場(chǎng)都能有銷路。
而現(xiàn)在的中西部地區(qū)，一方面本身不靠海，物流成本太高，勞動(dòng)力成本現(xiàn)在也高了，原來沿海地區(qū)的勞動(dòng)力是依靠全國(guó)的勞動(dòng)力“蓄水池”，現(xiàn)在中西部地區(qū)哪有這個(gè)條件？
最重要的是，低端產(chǎn)品現(xiàn)在難賣出去了。雖然全球市場(chǎng)還有對(duì)低端產(chǎn)品的需求，但中西部地區(qū)競(jìng)爭(zhēng)不過越南、非洲這些地方。所以，中西部地區(qū)走園區(qū)工業(yè)化的道路并不成功。
園區(qū)工業(yè)化道路的核心就是政府壟斷土地、低價(jià)供應(yīng)，并把基礎(chǔ)設(shè)施建好。但光靠土地低成本，企業(yè)并不具備在全球的工業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力。所以，現(xiàn)在就面臨一個(gè)問題，原來靠土地招商引資、走園區(qū)工業(yè)化的道路，東部現(xiàn)在已經(jīng)不依靠它了，中西部再依靠它也不靈了。
財(cái)新記者：不過，政府似乎還很難擺脫依賴土地的慣性。地方政府沒有其他手段，還是抓著土地不放。因?yàn)橹挥小胺诺亍弊詈?jiǎn)單，把地圈一圈，建個(gè)園區(qū)。
劉守英：可以這么說。首先中央政府要意識(shí)到，繼續(xù)投放土地拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，不但難再奏效，還會(huì)背上一堆債務(wù)，擠壓新動(dòng)能的發(fā)展空間。
因此，從中央到地方都必須切實(shí)切斷依靠土地拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)的慣性，走上主動(dòng)依靠市場(chǎng)、發(fā)展民營(yíng)經(jīng)濟(jì)、進(jìn)行創(chuàng)新的道路。
其次，要調(diào)整用地結(jié)構(gòu)。我們看到，這幾年中國(guó)的工業(yè)用地、房地產(chǎn)用地都減少了，但增加了基礎(chǔ)設(shè)施用地和固定資產(chǎn)投資，政府劃撥用地在增加，這等于回到依靠固定資產(chǎn)投資和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)的老路。既然中國(guó)經(jīng)濟(jì)增速已不再那么高，土地發(fā)動(dòng)機(jī)的動(dòng)能勢(shì)微，中央政府要下決心切斷對(duì)土地拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)模式的依賴，抓住機(jī)會(huì)，利用土地結(jié)構(gòu)調(diào)整促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)性問題的解決。
國(guó)民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)性問題，一是對(duì)房地產(chǎn)依賴太高，二是基礎(chǔ)設(shè)施投資占比太大，三是服務(wù)業(yè)高于制造業(yè)有虛的成分。解決以上問題，核心在改變現(xiàn)有的供地模式：一要增加大城市房地產(chǎn)供地，二要調(diào)整工業(yè)用地結(jié)構(gòu)，減少太高的工業(yè)占地，但要保證該發(fā)展的實(shí)體經(jīng)濟(jì)用地。
再者，城市發(fā)展要從原來外延的擴(kuò)張轉(zhuǎn)向內(nèi)涵的提升，很大程度上要靠?jī)?nèi)部結(jié)構(gòu)調(diào)整，靠城市本身品質(zhì)提升，不能再靠增加供地、土地出讓、土地抵押。那么，城市用地要從增量轉(zhuǎn)到存量，從原來主要以征地賣地來保證城市發(fā)展資金的模式轉(zhuǎn)向城市更新。
2、解套城市化“兩張皮”，推進(jìn)城市化進(jìn)程
財(cái)新記者：這套基于土地壟斷供應(yīng)的土地發(fā)動(dòng)機(jī)模式，是不是在城市化上也搞不下去了？土地財(cái)政一度推動(dòng)了中國(guó)城市化進(jìn)程。但現(xiàn)在城市房?jī)r(jià)畸高，居民被房?jī)r(jià)綁架，大量進(jìn)城就業(yè)的農(nóng)民工和年輕人，住在城鄉(xiāng)接合部的“違建”里，政府又在加大力度打擊。這條城市化道路似乎進(jìn)入了一個(gè)“死結(jié)”。
劉守英：這個(gè)模式實(shí)際上導(dǎo)致了城市化“兩張皮”現(xiàn)象。
改革開放以來，中國(guó)城市化進(jìn)展很快。但實(shí)際上很多人只看到了城市化的一面，就是政府主導(dǎo)的城市化，而沒有看到另一條城市化之路。中國(guó)的城市化之路其實(shí)是沿著兩個(gè)軌道同時(shí)發(fā)展：一個(gè)軌道是政府征地賣地、土地抵押，發(fā)展房地產(chǎn)業(yè)，以解決城市的基礎(chǔ)設(shè)施、公共物品的投入問題；另外一個(gè)軌道就是在集體土地和宅基地上發(fā)展起來的城市化之路。
第一個(gè)軌道總體是成功的。但2008年后光靠賣地解決不了城市化的資金來源，城市化開始主要依靠土地抵押、土地金融、房地產(chǎn)資產(chǎn)化推進(jìn)。結(jié)果寅吃卯糧，土地金融造成了一大堆窟窿。
同時(shí)，政府、居民、銀行高度依賴靠房地產(chǎn)和土地金融，高額的資金回報(bào)只有房地產(chǎn)業(yè)撐得住，城市房地產(chǎn)化，而房地產(chǎn)又是靠投放貨幣、土地金融來支撐，整個(gè)資產(chǎn)就越來越泡沫化，結(jié)果城市產(chǎn)業(yè)空心化，房?jī)r(jià)過高，難以為繼。
第二個(gè)軌道，這是一條人的城市化軌道。現(xiàn)在幾億農(nóng)民雖然也進(jìn)城了，但都進(jìn)到了另一個(gè)軌道。這不是城市政府主導(dǎo)的軌道，而是發(fā)生在城鄉(xiāng)接合部。這背后，除了體制阻礙，還有個(gè)原因在于城市房?jī)r(jià)過高，也接納不了產(chǎn)業(yè)，人和產(chǎn)業(yè)就落腳到城鄉(xiāng)接合部。就是說，人的城市化是在村集體土地、農(nóng)民宅基地上發(fā)生的，這條城市化之路，是城市里的農(nóng)民和進(jìn)城的農(nóng)民在法外之地的自發(fā)城市化。但這個(gè)軌道不進(jìn)入城市規(guī)劃，沒有制度保障，城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)和它也沒有關(guān)系，導(dǎo)致“城市病”集中在這里，治安問題、低端產(chǎn)業(yè)、公共設(shè)施缺失、教育醫(yī)療缺乏等等。如果兩個(gè)軌道不并軌，這個(gè)軌道不可能自生自滅，會(huì)給城市治理帶來很多麻煩。但農(nóng)民的城市權(quán)利問題并不是今天才有，從1949年就沒得到解決。
現(xiàn)在，中國(guó)面臨的問題是工業(yè)化之路無法再依靠低價(jià)低端產(chǎn)品發(fā)展下去，城市化“兩張皮”的雙軌并行之路也走不下去。怎么擺脫目前的困境？這個(gè)問題牽涉到中國(guó)的整個(gè)發(fā)展模式轉(zhuǎn)換，牽涉到工業(yè)化轉(zhuǎn)型升級(jí)和城市治理體制現(xiàn)代化。這些問題全與土地制度相關(guān)，核心是依靠土地拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)的動(dòng)能必須發(fā)生轉(zhuǎn)變。
財(cái)新記者：你提到中國(guó)城市化實(shí)際是“雙軌”，不可忽視在集體土地和宅基地上發(fā)生的本地和外地農(nóng)民的自發(fā)城市化之路。但現(xiàn)在一些特大城市似乎有一種傾向，清退城鄉(xiāng)接合部，把這條自發(fā)道路消滅。你認(rèn)為，怎樣才算是真正解決“兩張皮”問題？未來城市化道路應(yīng)怎么走？
劉守英：農(nóng)民涌進(jìn)城市是因?yàn)槌鞘欣镉芯蜆I(yè)機(jī)會(huì)，本地人看外地人來了就蓋房出租。
一些地方確實(shí)存在問題，原因在于集體土地上不能城市化，不讓農(nóng)民進(jìn)城，他們就沒有預(yù)期，就從事一些低端產(chǎn)業(yè)。這些現(xiàn)行法規(guī)外的事務(wù)，地方政府是可以“依法”清除，但這么做并不會(huì)解決城市問題。這背后實(shí)際上是集體土地規(guī)劃?rùn)?quán)、土地權(quán)、發(fā)展權(quán)的缺失。
城市化本來就應(yīng)是農(nóng)民城市化的過程，怎么就變成了只有城里人城市化的過程？這就違背了城市化的本質(zhì)。拉美地區(qū)的貧民窟，就是農(nóng)民大量涌進(jìn)城市后慢慢合法化的過程。解決現(xiàn)行城市化過程中在城鄉(xiāng)接合部存在的問題，不是簡(jiǎn)單地清、關(guān)、趕，而是怎么讓它和另一個(gè)軌道融合，納入規(guī)劃，成為城市的一部分，把原來法外的納入法內(nèi)。
使原來非正規(guī)的農(nóng)民自發(fā)的城市化模式跟政府主導(dǎo)的模式接軌，這就是一種城鄉(xiāng)融合。城鄉(xiāng)從這兒融起。要賦予集體土地與國(guó)有土地同等的權(quán)利，可以融資，資本能進(jìn)入，農(nóng)民也可以參與開發(fā)，讓集體建設(shè)用地有權(quán)利參與城市化。
如果哪個(gè)軌道不納進(jìn)來，就會(huì)有另一種“城市病”。未來就會(huì)形成兩種土地在同一個(gè)規(guī)劃下建設(shè)一個(gè)城市的局面。一種是國(guó)有土地，一種是集體土地，兩者并行不悖，但在一個(gè)規(guī)劃下，哪兒是綠地，哪兒是產(chǎn)業(yè)，哪兒是住宅，哪兒是租房，城市的基礎(chǔ)設(shè)施也把集體土地涵蓋。這樣，整個(gè)法外之地就合法化了，非正規(guī)變正規(guī)，兩個(gè)板塊接續(xù)了，城市也釋放了很大一片空間。
深圳就是這么做的，實(shí)際上也為城市提供了更大的正規(guī)發(fā)展空間，外地農(nóng)民也進(jìn)來，本地農(nóng)民也可以分享，集體土地不用通過征收就能進(jìn)入市場(chǎng)，未來在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)，國(guó)有和集體這兩種土地性質(zhì)就淡化了。
現(xiàn)在中央已允許農(nóng)村集體土地先不進(jìn)入商品房市場(chǎng)，但可以進(jìn)入租賃市場(chǎng)、發(fā)展產(chǎn)業(yè)，慢慢城市形態(tài)就變了。實(shí)際上，下一步城市化就是要為原來的雙軌城市化解套，利用整個(gè)城市發(fā)展質(zhì)量升級(jí)這個(gè)階段轉(zhuǎn)換找到新的土地制度模式，破解原來政府主導(dǎo)城市化和農(nóng)民自主城市化所面臨的各自的土地問題，整個(gè)城市最后就由“兩張皮”變成一張皮、一張圖。
財(cái)新記者：兩條城市化道路并軌的過程，涉及城市更新。原來，城市更新都是政府主導(dǎo)、以土地財(cái)政模式操作的。但現(xiàn)在拆遷成本越來越高，矛盾也很激烈。未來應(yīng)以什么新機(jī)制來做城市更新？
劉守英：城市更新面臨的問題，一是權(quán)屬，原來這些地都賣了，購買者擁有70年、50年的產(chǎn)權(quán)。政府不能用剝奪方式，核心是尊重現(xiàn)有的土地權(quán)利，在城市更新過程中找到價(jià)值分享機(jī)制；二是資金來源，城市更新的資金從哪兒來；三是城市更新成本大大上升。
現(xiàn)在最重要的就是找到城市更新階段的新的土地制度安排，在存量土地開發(fā)和產(chǎn)業(yè)升級(jí)、城市更新中實(shí)現(xiàn)利益相關(guān)方的土地增值分享。政府作為更新改造的主體，必須和原權(quán)利人分享更新升級(jí)中的土地增值利益，除此沒其他道路。
土地增值利益共享的辦法就是，第一要承認(rèn)原來土地使用權(quán)人的基本權(quán)利，使他們的利益不減少，第二要考慮整個(gè)區(qū)塊的改造，不能再采用原來土地抵押的模式，建立成本分?jǐn)倷C(jī)制。土地價(jià)值增值的捕獲和分享是整個(gè)城市更新的核心。
在城市更新過程中，現(xiàn)有土地所有權(quán)人、使用權(quán)人的土地應(yīng)切一部分出來，滿足公共投資、公共用地需求，在此基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)整個(gè)區(qū)域的土地價(jià)值升值，原土地所有權(quán)、使用權(quán)也得到升值，這就形成一種新的平衡，整個(gè)城市就可以慢慢通過更新得到升級(jí)。
不過，如果設(shè)計(jì)不出來一套公私合作的利益共享機(jī)制，就別折騰，不能再依靠強(qiáng)力征地來改造城市。不能指望在三五年內(nèi)把城市全部更新一遍。哪個(gè)地方有需求，土地升值，就改造那一塊。
城市從增量到存量，從原來外延擴(kuò)張轉(zhuǎn)向內(nèi)生發(fā)展，一個(gè)很重要的方面就是土地制度要變，為政府解套，也為城市解套。
3、塑造新型城鄉(xiāng)關(guān)系繞不過土改
財(cái)新記者：你剛才提到土地制度改革背后實(shí)質(zhì)也是在調(diào)整城鄉(xiāng)關(guān)系。“雙軌”城市化并軌是其中一個(gè)方面。總體上，我們應(yīng)如何以新視角來看待城鄉(xiāng)關(guān)系，并據(jù)此進(jìn)一步改革土地制度？
劉守英：城市跟鄉(xiāng)村是兩個(gè)發(fā)展空間，不能只允許在城市發(fā)展，鄉(xiāng)村什么都不能發(fā)展，而現(xiàn)在的規(guī)劃和用途管制束縛住了農(nóng)村；要應(yīng)對(duì)原來城市化中的單向城市化，轉(zhuǎn)向城鄉(xiāng)互動(dòng)，實(shí)現(xiàn)整個(gè)城鄉(xiāng)關(guān)系的調(diào)整。
我們過去提出了很多口號(hào)——城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體化，但根本目標(biāo)還是發(fā)展城市，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌也是城市統(tǒng)農(nóng)村，城鄉(xiāng)一體化也是把農(nóng)村一體化到城市，這都不行。
城鄉(xiāng)關(guān)系的本質(zhì)是重新理解城市化和鄉(xiāng)村現(xiàn)代化的關(guān)系，城市化絕對(duì)不能以整個(gè)鄉(xiāng)村衰敗為代價(jià)。
現(xiàn)在要“動(dòng)真格的”，真正變成既發(fā)展城市又發(fā)展鄉(xiāng)村。如果還是把整個(gè)資源都配置到城市，資本、產(chǎn)業(yè)在城市，人就都往城市跑，土地也往城市配置，生產(chǎn)要素向城市單向流動(dòng)，結(jié)果就是盡管給農(nóng)村解決了一些社保、養(yǎng)老、醫(yī)療等基本公共服務(wù)，也搭建了一些基礎(chǔ)設(shè)施，但沒根本解決鄉(xiāng)村和城市兩種文明共同發(fā)展的問題，還是以消滅鄉(xiāng)村為代價(jià)，以為只要城市發(fā)展起來，人口都進(jìn)入城市，鄉(xiāng)村的問題就自然解決了。
城鄉(xiāng)關(guān)系本質(zhì)問題是城鄉(xiāng)兩個(gè)文明是對(duì)等的，不存在鄉(xiāng)村文明落后、城市文明先進(jìn)。要重新思考鄉(xiāng)村文明，重新發(fā)現(xiàn)鄉(xiāng)村的價(jià)值。
不是像有些人以為的撥給農(nóng)村一點(diǎn)錢就好了，問題并不是這么簡(jiǎn)單。
導(dǎo)致原來只有城市、沒有鄉(xiāng)村的一個(gè)最重要的制度安排就是鄉(xiāng)村只能發(fā)展農(nóng)業(yè)，不能發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就需要政府征地，農(nóng)村原來的土地制度實(shí)際上是沒有給予鄉(xiāng)村發(fā)展產(chǎn)業(yè)的權(quán)利；整個(gè)用地的指標(biāo)、規(guī)劃只配置給城市，不配置給農(nóng)村；土地的非農(nóng)化過程，就是國(guó)有化過程。結(jié)果，這套土地制度首先就把鄉(xiāng)村的發(fā)展機(jī)會(huì)給限制了。
現(xiàn)在農(nóng)村的空間要重新思考，核心就是土地制度，鄉(xiāng)村的發(fā)展空間要活起來，用地的權(quán)利要回歸，不能讓這套土地制度把鄉(xiāng)村發(fā)展權(quán)利給卡死了。
目前要給鄉(xiāng)村用地的權(quán)利，農(nóng)民搞農(nóng)業(yè)也好，搞農(nóng)業(yè)以外的產(chǎn)業(yè)也好，要給他們發(fā)展產(chǎn)業(yè)的權(quán)利，這就是集體土地的權(quán)利，應(yīng)當(dāng)跟國(guó)有土地的權(quán)利一樣，建設(shè)用地沒有必要都經(jīng)過征收了，但還是要有規(guī)劃。
財(cái)新記者：具體來說，應(yīng)該怎樣通過土地改革，讓村莊活起來？
劉守英：三農(nóng)問題，農(nóng)村、農(nóng)業(yè)和農(nóng)民，三位一體，農(nóng)村問題是第一位的。因?yàn)檗r(nóng)村問題涉及制度設(shè)置，村莊制度是一個(gè)國(guó)家秩序的基礎(chǔ)。以往的新農(nóng)村建設(shè)被作為刺激經(jīng)濟(jì)的手段，刷墻拆村，還是為了城市化。
現(xiàn)在，農(nóng)村問題的核心是村莊兩極分化，一部分村莊活起來了，但大部分村莊衰而未亡，極其破敗，但也不死。鄉(xiāng)村問題就是應(yīng)對(duì)衰和活的問題，讓活的村莊能夠活得更好，讓衰的村莊體面一些，鄉(xiāng)村振興實(shí)際上是這件事。
首先，就要研究哪些村莊能活，不能像當(dāng)時(shí)建設(shè)新農(nóng)村一樣每個(gè)村給多少錢，那樣不行。哪些村莊能活？
我把它歸納為：一是城鄉(xiāng)互動(dòng)型的，有城市給村莊提供機(jī)會(huì)的；二是有獨(dú)特優(yōu)秀的村莊文化和歷史記憶的；三是村莊有獨(dú)特的產(chǎn)品；四是村莊有好的帶頭人的；五是有好的農(nóng)業(yè)，農(nóng)業(yè)比較現(xiàn)代化的。有這些機(jī)會(huì)活的村莊，讓它活起來。
其次，就是要對(duì)那些衰敗的村莊適度集聚，提供基本公共服務(wù)。農(nóng)村現(xiàn)在最主要兩個(gè)問題，第一就是大部分鄉(xiāng)村衰亡，第二就是老人無著落。所以我覺得，衰敗的村莊適度集聚，由政府提供公共服務(wù)，尤其是老人的基本保障問題。
整個(gè)鄉(xiāng)村振興的制度安排里最重要的就是土地制度，土地制度最主要的就是宅基地制度，宅基地制度如果不改，村莊活不了。
目前整個(gè)鄉(xiāng)村的衰、破，很大程度上跟兩個(gè)東西相關(guān)，一個(gè)跟農(nóng)一代、農(nóng)二代的代際更迭相關(guān)。農(nóng)一代基本上是離土出村但回村，農(nóng)二代離土出村不回村，他進(jìn)城買房，孩子也進(jìn)城接受教育，這是村莊破敗的一個(gè)原因。
另一個(gè)就是宅基地制度的安排，宅基地具有成員性、無償性、排他性、不兌現(xiàn)財(cái)產(chǎn)性四個(gè)特征。村集體成員無償獲得宅基地，不要白不要，多占多蓋，外面的人又進(jìn)不去，資本無法進(jìn)入，整個(gè)村莊就是死的。宅基地制度改革要跟上，主要的目的就是“活村”。不用擔(dān)心城里人都跑去鄉(xiāng)村購買宅基地了，哪這么多城里人跑去鄉(xiāng)村？
當(dāng)然，制度改革要循序漸進(jìn)，不能一步到位。問題的核心是，農(nóng)民的成員資格，獲得宅基地的權(quán)利，怎么去確定。原來是成員性，只要是村集體成員就可以無償獲得宅基地，這一點(diǎn)要改。
第一，要不要切個(gè)時(shí)點(diǎn)？如果所有人只要是集體成員就都能無償分一塊宅基地，這個(gè)制度是無解的。我的建議就是切一個(gè)時(shí)點(diǎn)，之前無償給的就維持原樣，之后新獲得的宅基地要有償；
第二，明確集體成員都有資格獲得宅基地，但程序上要依據(jù)時(shí)點(diǎn)確定有償與否；
第三，退出要有償。即允許進(jìn)城農(nóng)民交易宅基地，政府若收回也要有償；
第四，保障農(nóng)民對(duì)宅基地的財(cái)產(chǎn)權(quán)，保障其使用權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)、抵押權(quán)和收益權(quán)；
第五，要允許宅基地跨區(qū)域分配和使用。要允許節(jié)約的宅基地指標(biāo)能交易，允許在一個(gè)大村或幾個(gè)村的區(qū)域保證農(nóng)民資格權(quán)，促進(jìn)宅基地跨區(qū)域使用；
第六，放開外村人租地市場(chǎng)。農(nóng)民對(duì)宅基地資格權(quán)的獲得以集體成員為標(biāo)準(zhǔn)，只要保證農(nóng)民的資格權(quán)，放開外村人租地市場(chǎng)，整個(gè)制度就是平衡的，整個(gè)村莊用地就活了。
總之，中國(guó)的土地問題到了一個(gè)有解的時(shí)候。在高度城市化的導(dǎo)向下，城鄉(xiāng)格局已經(jīng)在發(fā)生變化，整個(gè)土地、資本、勞動(dòng)從原來單向地向城市流動(dòng)和配置，已經(jīng)轉(zhuǎn)向城鄉(xiāng)互動(dòng)，整個(gè)農(nóng)村人流在變化、產(chǎn)業(yè)在變化，用地的需求在上升。
與此同時(shí)，城市升級(jí)、產(chǎn)業(yè)升級(jí)、土地功能變化，城市政府已不再需要依靠那么多土地供應(yīng)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。所有這些城鄉(xiāng)變化，實(shí)際上正在為農(nóng)村的土地改革提供條件。
隨著集體土地尤其是宅基地改革到位，搞活鄉(xiāng)村之后，農(nóng)民、農(nóng)業(yè)都會(huì)隨著“活”起來，整個(gè)農(nóng)業(yè)的形態(tài)、功能和產(chǎn)值都會(huì)發(fā)生天翻地覆的變化。(財(cái)新記者 張?zhí)m太 汪蘇)
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：財(cái)新《中國(guó)改革》2018年第2期
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