“以地謀發展”的經濟發展模式、政府主導和民間自發并存的“雙軌制”城市化模式均難以為繼；同時，鄉村“衰而未亡”與復興并存，土地改革迎來“有解”機會
2017年12月4日，江蘇省淮安市大運河畔，失地農民在被征用待開發的土地上種植蔬菜。
當前，中國正處于由高速增長向高質量發展的轉換階段，舊動力減弱甚至衰竭，新動力苗頭初現，但仍在尋找或孕育中。中國究竟該如何完成新的轉型？要回應這一艱巨課題，首先要對支撐中國過去經濟增長的舊模式細致分析，找出其由興盛至衰退的因素。
學界對所謂“中國模式”，有不同的分析，諸如比較優勢說、地方政府錦標賽說等等。
發展經濟學家、中國人民大學經濟學院教授劉守英則提出，中國獨特的土地制度安排及其變革是創造“中國奇跡”的“秘密”。過去40年，政府在主導發展權的前提下，推動經濟權利的開放，中國的土地制度獨特安排變遷與這一大背景相契合，形成“以地謀發展”模式，并通過土地制度變革實現土地資本化，促進了經濟結構躍遷。但中國的轉型困境也因此而生，尤其是中國經濟增速換擋和增長平臺轉換后，以地謀發展模式風險加大。
他還提出，土地制度也是塑造新型城鄉關系的關鍵。現行土地制度“捆”住了城鄉關系。隨著城鄉關系新發展，中央提出了新型城鎮化戰略和鄉村振興戰略，要重建新型城鄉關系。應對城鄉關系新變化，滯后的土地制度變革需要加快調整，緊跟時代需求。這會給中國正在進行的新型城鎮化建設帶來無限可能。日前，就土地制度改革與中國經濟轉型、塑造新型城鄉關系問題，財新記者專訪了劉守英。
1、土地發動機功能衰竭，園區工業化模式難以為繼
財新記者：中共十九大及2017年底召開的中央經濟工作會議提出，中國經濟由高速增長階段轉向高質量發展階段。怎么理解這一轉換階段？對中國經濟進入這一新轉型期，有不同解釋。原來的模式為什么“不靈”了？
劉守英：觀察這個轉換階段，可以明顯發現，以往發展模式所依賴的土地發動機失靈了。
1998年全面修訂的土地管理法與中國的園區工業化以及快速城市化高度契合、相輔相成。自那以后，中國經濟奇跡般增長，工業化、城市化高歌猛進。其中的幾項主要制度安排成為推動中國經濟高速增長或曰“中國奇跡”的主要推手。這幾項制度安排是：農地轉用實行政府征收、經濟主體從事非農建設必須使用國有土地；國家為了保護耕地，實行基本農田中央政府審批和用途管制，對地方建設用地規模實行規劃管制和年度計劃指標管理；土地轉讓收入及土地相關稅收主要留歸地方。
這套制度安排的結果是形成了以地謀發展的模式，即在最嚴格耕地保護制度的同時，對有發展機會的區域實行土地寬供應，保證了經濟高增長；地方政府以扭曲的工業用地價格招商引資，利用土地提供園區基礎設施，促進高速工業化，使中國成為世界制造工廠；利用土地資本化和以地融資，解決了中國城市發展所需的巨額資本需求，助推快速城市化。但近年來這套制度架構的制度收益明顯降低，制度成本上升，國民經濟運行風險加大。
過去40年，中國經濟發展模式的特征可以概括為以下幾點：高速增長、固定資產投資比重高、工業化和城市化快速發展，其中，經濟高速增長跟土地供應是合拍的：政府打開土地發動機的開關發展經濟——無論是招商引資，還是建設城市，政府通過增加供地、低成本供地、土地抵押，來發展經濟。
這套發展模式過去總體上是成功的，只要經濟增速一下滑，土地供應一跟上，經濟增速就上去。但從2012年開始，土地發動機的這一作用開始勢微。雖然政府還在繼續“放地”，但整個經濟對土地的實際需求減弱，政府再“放地”也放不出去了，“放地”對經濟的拉動作用發揮到了極致。
本來，2008年時中國經濟增速就會下行，但政府又“放地”又“放貨幣”，包括財政刺激，把經濟增速高增長又延續了幾年。但強弩之末，2012年后土地發動機在大多數地方已失效。
再看中國的工業化之路，原來依靠低成本的土地和人力招商引資，是有效果的。改革開放之初，企業規模也小，還沒有完成資本積累，政府低價供地，就可以通過把地抵押融資來發展生產。
現在再靠土地招商引資這一套模式，在沿海地區基本不靈了，原因是沿海地區的企業已經成長起來，不再是低價占領市場，而是依靠質量升級、技術進步占領市場。這些企業對資本的需求不再依靠土地抵押，而是上市融資。
但同時，僵尸企業僵而不死，它們可以依靠手上的地繼續殘存，或者慢慢“放地”出去，或者把手上的地出租。這種情況不利于土地資源優化配置。
財新記者：土地發動機這套發展模式在中西部地區是否適用呢？這些年，中西部地區政府利用相對較低的土地和勞動力成本，大搞工業園區，效果如何？
劉守英：現在用地最多的是西部地區，其次是中部地區。
這說明2004年后中西部地區實際上在效仿東部地區早前的發展模式，也靠土地招商引資、建園區，且園區的建設水平、公共基礎設施比早期沿海地區不知道要好多少，土地供應成本也要小，但發展不起來。
一個原因是這種園區模式跟區位相關，沿海地區有出口導向的便利，生產的產品實際上適合大進大出的商品；另一個原因是改革開放之初的市場需求相對低端，只要成本低、價格低，不管質量怎么樣，產品在全球市場、國內市場都能有銷路。
而現在的中西部地區，一方面本身不靠海，物流成本太高，勞動力成本現在也高了，原來沿海地區的勞動力是依靠全國的勞動力“蓄水池”，現在中西部地區哪有這個條件？
最重要的是，低端產品現在難賣出去了。雖然全球市場還有對低端產品的需求，但中西部地區競爭不過越南、非洲這些地方。所以，中西部地區走園區工業化的道路并不成功。
園區工業化道路的核心就是政府壟斷土地、低價供應，并把基礎設施建好。但光靠土地低成本，企業并不具備在全球的工業競爭力。所以，現在就面臨一個問題，原來靠土地招商引資、走園區工業化的道路，東部現在已經不依靠它了，中西部再依靠它也不靈了。
財新記者：不過，政府似乎還很難擺脫依賴土地的慣性。地方政府沒有其他手段，還是抓著土地不放。因為只有“放地”最簡單，把地圈一圈，建個園區。
劉守英：可以這么說。首先中央政府要意識到，繼續投放土地拉動經濟增長，不但難再奏效，還會背上一堆債務，擠壓新動能的發展空間。
因此，從中央到地方都必須切實切斷依靠土地拉動經濟的慣性，走上主動依靠市場、發展民營經濟、進行創新的道路。
其次，要調整用地結構。我們看到，這幾年中國的工業用地、房地產用地都減少了，但增加了基礎設施用地和固定資產投資，政府劃撥用地在增加，這等于回到依靠固定資產投資和基礎設施建設拉動經濟的老路。既然中國經濟增速已不再那么高，土地發動機的動能勢微，中央政府要下決心切斷對土地拉動經濟模式的依賴，抓住機會，利用土地結構調整促進國民經濟結構性問題的解決。
國民經濟結構性問題，一是對房地產依賴太高，二是基礎設施投資占比太大，三是服務業高于制造業有虛的成分。解決以上問題，核心在改變現有的供地模式：一要增加大城市房地產供地，二要調整工業用地結構，減少太高的工業占地，但要保證該發展的實體經濟用地。
再者，城市發展要從原來外延的擴張轉向內涵的提升，很大程度上要靠內部結構調整，靠城市本身品質提升，不能再靠增加供地、土地出讓、土地抵押。那么，城市用地要從增量轉到存量，從原來主要以征地賣地來保證城市發展資金的模式轉向城市更新。
2、解套城市化“兩張皮”，推進城市化進程
財新記者：這套基于土地壟斷供應的土地發動機模式，是不是在城市化上也搞不下去了？土地財政一度推動了中國城市化進程。但現在城市房價畸高，居民被房價綁架，大量進城就業的農民工和年輕人，住在城鄉接合部的“違建”里，政府又在加大力度打擊。這條城市化道路似乎進入了一個“死結”。
劉守英：這個模式實際上導致了城市化“兩張皮”現象。
改革開放以來，中國城市化進展很快。但實際上很多人只看到了城市化的一面，就是政府主導的城市化，而沒有看到另一條城市化之路。中國的城市化之路其實是沿著兩個軌道同時發展：一個軌道是政府征地賣地、土地抵押，發展房地產業，以解決城市的基礎設施、公共物品的投入問題；另外一個軌道就是在集體土地和宅基地上發展起來的城市化之路。
第一個軌道總體是成功的。但2008年后光靠賣地解決不了城市化的資金來源，城市化開始主要依靠土地抵押、土地金融、房地產資產化推進。結果寅吃卯糧，土地金融造成了一大堆窟窿。
同時，政府、居民、銀行高度依賴靠房地產和土地金融，高額的資金回報只有房地產業撐得住，城市房地產化，而房地產又是靠投放貨幣、土地金融來支撐，整個資產就越來越泡沫化，結果城市產業空心化，房價過高，難以為繼。
第二個軌道，這是一條人的城市化軌道?，F在幾億農民雖然也進城了，但都進到了另一個軌道。這不是城市政府主導的軌道，而是發生在城鄉接合部。這背后，除了體制阻礙，還有個原因在于城市房價過高，也接納不了產業，人和產業就落腳到城鄉接合部。就是說，人的城市化是在村集體土地、農民宅基地上發生的，這條城市化之路，是城市里的農民和進城的農民在法外之地的自發城市化。但這個軌道不進入城市規劃，沒有制度保障，城市基礎設施和公共服務和它也沒有關系，導致“城市病”集中在這里，治安問題、低端產業、公共設施缺失、教育醫療缺乏等等。如果兩個軌道不并軌，這個軌道不可能自生自滅，會給城市治理帶來很多麻煩。但農民的城市權利問題并不是今天才有，從1949年就沒得到解決。
現在，中國面臨的問題是工業化之路無法再依靠低價低端產品發展下去，城市化“兩張皮”的雙軌并行之路也走不下去。怎么擺脫目前的困境？這個問題牽涉到中國的整個發展模式轉換，牽涉到工業化轉型升級和城市治理體制現代化。這些問題全與土地制度相關，核心是依靠土地拉動經濟的動能必須發生轉變。
財新記者：你提到中國城市化實際是“雙軌”，不可忽視在集體土地和宅基地上發生的本地和外地農民的自發城市化之路。但現在一些特大城市似乎有一種傾向，清退城鄉接合部，把這條自發道路消滅。你認為，怎樣才算是真正解決“兩張皮”問題？未來城市化道路應怎么走？
劉守英：農民涌進城市是因為城市里有就業機會，本地人看外地人來了就蓋房出租。
一些地方確實存在問題，原因在于集體土地上不能城市化，不讓農民進城，他們就沒有預期，就從事一些低端產業。這些現行法規外的事務，地方政府是可以“依法”清除，但這么做并不會解決城市問題。這背后實際上是集體土地規劃權、土地權、發展權的缺失。
城市化本來就應是農民城市化的過程，怎么就變成了只有城里人城市化的過程？這就違背了城市化的本質。拉美地區的貧民窟，就是農民大量涌進城市后慢慢合法化的過程。解決現行城市化過程中在城鄉接合部存在的問題，不是簡單地清、關、趕，而是怎么讓它和另一個軌道融合，納入規劃，成為城市的一部分，把原來法外的納入法內。
使原來非正規的農民自發的城市化模式跟政府主導的模式接軌，這就是一種城鄉融合。城鄉從這兒融起。要賦予集體土地與國有土地同等的權利，可以融資，資本能進入，農民也可以參與開發，讓集體建設用地有權利參與城市化。
如果哪個軌道不納進來，就會有另一種“城市病”。未來就會形成兩種土地在同一個規劃下建設一個城市的局面。一種是國有土地，一種是集體土地，兩者并行不悖，但在一個規劃下，哪兒是綠地，哪兒是產業，哪兒是住宅，哪兒是租房，城市的基礎設施也把集體土地涵蓋。這樣，整個法外之地就合法化了，非正規變正規，兩個板塊接續了，城市也釋放了很大一片空間。
深圳就是這么做的，實際上也為城市提供了更大的正規發展空間，外地農民也進來，本地農民也可以分享，集體土地不用通過征收就能進入市場，未來在城市規劃區內，國有和集體這兩種土地性質就淡化了。
現在中央已允許農村集體土地先不進入商品房市場，但可以進入租賃市場、發展產業，慢慢城市形態就變了。實際上，下一步城市化就是要為原來的雙軌城市化解套，利用整個城市發展質量升級這個階段轉換找到新的土地制度模式，破解原來政府主導城市化和農民自主城市化所面臨的各自的土地問題，整個城市最后就由“兩張皮”變成一張皮、一張圖。
財新記者：兩條城市化道路并軌的過程，涉及城市更新。原來，城市更新都是政府主導、以土地財政模式操作的。但現在拆遷成本越來越高，矛盾也很激烈。未來應以什么新機制來做城市更新？
劉守英：城市更新面臨的問題，一是權屬，原來這些地都賣了，購買者擁有70年、50年的產權。政府不能用剝奪方式，核心是尊重現有的土地權利，在城市更新過程中找到價值分享機制；二是資金來源，城市更新的資金從哪兒來；三是城市更新成本大大上升。
現在最重要的就是找到城市更新階段的新的土地制度安排，在存量土地開發和產業升級、城市更新中實現利益相關方的土地增值分享。政府作為更新改造的主體，必須和原權利人分享更新升級中的土地增值利益，除此沒其他道路。
土地增值利益共享的辦法就是，第一要承認原來土地使用權人的基本權利，使他們的利益不減少，第二要考慮整個區塊的改造，不能再采用原來土地抵押的模式，建立成本分攤機制。土地價值增值的捕獲和分享是整個城市更新的核心。
在城市更新過程中，現有土地所有權人、使用權人的土地應切一部分出來，滿足公共投資、公共用地需求，在此基礎上實現整個區域的土地價值升值，原土地所有權、使用權也得到升值，這就形成一種新的平衡，整個城市就可以慢慢通過更新得到升級。
不過，如果設計不出來一套公私合作的利益共享機制，就別折騰，不能再依靠強力征地來改造城市。不能指望在三五年內把城市全部更新一遍。哪個地方有需求，土地升值，就改造那一塊。
城市從增量到存量，從原來外延擴張轉向內生發展，一個很重要的方面就是土地制度要變，為政府解套，也為城市解套。
3、塑造新型城鄉關系繞不過土改
財新記者：你剛才提到土地制度改革背后實質也是在調整城鄉關系?！半p軌”城市化并軌是其中一個方面?？傮w上，我們應如何以新視角來看待城鄉關系，并據此進一步改革土地制度？
劉守英：城市跟鄉村是兩個發展空間，不能只允許在城市發展，鄉村什么都不能發展，而現在的規劃和用途管制束縛住了農村；要應對原來城市化中的單向城市化，轉向城鄉互動，實現整個城鄉關系的調整。
我們過去提出了很多口號——城鄉統籌、城鄉一體化，但根本目標還是發展城市，城鄉統籌也是城市統農村，城鄉一體化也是把農村一體化到城市，這都不行。
城鄉關系的本質是重新理解城市化和鄉村現代化的關系，城市化絕對不能以整個鄉村衰敗為代價。
現在要“動真格的”，真正變成既發展城市又發展鄉村。如果還是把整個資源都配置到城市，資本、產業在城市，人就都往城市跑，土地也往城市配置，生產要素向城市單向流動，結果就是盡管給農村解決了一些社保、養老、醫療等基本公共服務，也搭建了一些基礎設施，但沒根本解決鄉村和城市兩種文明共同發展的問題，還是以消滅鄉村為代價，以為只要城市發展起來，人口都進入城市，鄉村的問題就自然解決了。
城鄉關系本質問題是城鄉兩個文明是對等的，不存在鄉村文明落后、城市文明先進。要重新思考鄉村文明，重新發現鄉村的價值。
不是像有些人以為的撥給農村一點錢就好了，問題并不是這么簡單。
導致原來只有城市、沒有鄉村的一個最重要的制度安排就是鄉村只能發展農業，不能發展非農產業，發展非農產業就需要政府征地，農村原來的土地制度實際上是沒有給予鄉村發展產業的權利；整個用地的指標、規劃只配置給城市，不配置給農村；土地的非農化過程，就是國有化過程。結果，這套土地制度首先就把鄉村的發展機會給限制了。
現在農村的空間要重新思考，核心就是土地制度，鄉村的發展空間要活起來，用地的權利要回歸，不能讓這套土地制度把鄉村發展權利給卡死了。
目前要給鄉村用地的權利，農民搞農業也好，搞農業以外的產業也好，要給他們發展產業的權利，這就是集體土地的權利，應當跟國有土地的權利一樣，建設用地沒有必要都經過征收了，但還是要有規劃。
財新記者：具體來說，應該怎樣通過土地改革，讓村莊活起來？
劉守英：三農問題，農村、農業和農民，三位一體，農村問題是第一位的。因為農村問題涉及制度設置，村莊制度是一個國家秩序的基礎。以往的新農村建設被作為刺激經濟的手段，刷墻拆村，還是為了城市化。
現在，農村問題的核心是村莊兩極分化，一部分村莊活起來了，但大部分村莊衰而未亡，極其破敗，但也不死。鄉村問題就是應對衰和活的問題，讓活的村莊能夠活得更好，讓衰的村莊體面一些，鄉村振興實際上是這件事。
首先，就要研究哪些村莊能活，不能像當時建設新農村一樣每個村給多少錢，那樣不行。哪些村莊能活？
我把它歸納為：一是城鄉互動型的，有城市給村莊提供機會的；二是有獨特優秀的村莊文化和歷史記憶的；三是村莊有獨特的產品；四是村莊有好的帶頭人的；五是有好的農業，農業比較現代化的。有這些機會活的村莊，讓它活起來。
其次，就是要對那些衰敗的村莊適度集聚，提供基本公共服務。農村現在最主要兩個問題，第一就是大部分鄉村衰亡，第二就是老人無著落。所以我覺得，衰敗的村莊適度集聚，由政府提供公共服務，尤其是老人的基本保障問題。
整個鄉村振興的制度安排里最重要的就是土地制度，土地制度最主要的就是宅基地制度，宅基地制度如果不改，村莊活不了。
目前整個鄉村的衰、破，很大程度上跟兩個東西相關，一個跟農一代、農二代的代際更迭相關。農一代基本上是離土出村但回村，農二代離土出村不回村，他進城買房，孩子也進城接受教育，這是村莊破敗的一個原因。
另一個就是宅基地制度的安排，宅基地具有成員性、無償性、排他性、不兌現財產性四個特征。村集體成員無償獲得宅基地，不要白不要，多占多蓋，外面的人又進不去，資本無法進入，整個村莊就是死的。宅基地制度改革要跟上，主要的目的就是“活村”。不用擔心城里人都跑去鄉村購買宅基地了，哪這么多城里人跑去鄉村？
當然，制度改革要循序漸進，不能一步到位。問題的核心是，農民的成員資格，獲得宅基地的權利，怎么去確定。原來是成員性，只要是村集體成員就可以無償獲得宅基地，這一點要改。
第一，要不要切個時點？如果所有人只要是集體成員就都能無償分一塊宅基地，這個制度是無解的。我的建議就是切一個時點，之前無償給的就維持原樣，之后新獲得的宅基地要有償；
第二，明確集體成員都有資格獲得宅基地，但程序上要依據時點確定有償與否；
第三，退出要有償。即允許進城農民交易宅基地，政府若收回也要有償；
第四，保障農民對宅基地的財產權，保障其使用權、轉讓權、抵押權和收益權；
第五，要允許宅基地跨區域分配和使用。要允許節約的宅基地指標能交易，允許在一個大村或幾個村的區域保證農民資格權，促進宅基地跨區域使用；
第六，放開外村人租地市場。農民對宅基地資格權的獲得以集體成員為標準，只要保證農民的資格權，放開外村人租地市場，整個制度就是平衡的，整個村莊用地就活了。
總之，中國的土地問題到了一個有解的時候。在高度城市化的導向下，城鄉格局已經在發生變化，整個土地、資本、勞動從原來單向地向城市流動和配置，已經轉向城鄉互動，整個農村人流在變化、產業在變化，用地的需求在上升。
與此同時，城市升級、產業升級、土地功能變化，城市政府已不再需要依靠那么多土地供應推動經濟發展。所有這些城鄉變化，實際上正在為農村的土地改革提供條件。
隨著集體土地尤其是宅基地改革到位，搞活鄉村之后，農民、農業都會隨著“活”起來，整個農業的形態、功能和產值都會發生天翻地覆的變化。(財新記者 張蘭太 汪蘇)
中國鄉村發現網轉自：財新《中國改革》2018年第2期
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