摘要：國家推進農村土地權利制度的改革，意味著我們必須更新涉及農村農地法律制度和支持這些制度的法思想觀念。“十三五規劃”中相關數據的分析表明，我國農村及農地國情已經發生重大轉變，故相關指導思想也應該轉變，否則將會妨礙土地權利制度的改革與發展。本文通過對現行法律中涉及農村土地權利制度內容的簡要分析，比較細致地探討了當前在立法和政策落實方面都引起廣泛關注的“三權分置”問題、農地征收的改革問題的研究，提出現代化背景下的農村土地權利改革，必須重視三個因素，即建立土地權利的法思想、對待土地權利制度的法感情以及科學的法技術。論文認為，進一步完善土地權利法律制度應該充分考慮這三個因素。
關鍵詞：法思想 農村土地權利制度 三權分置 農地征收
一、從“十三五規劃”看我國農村與農地
近年來，中央和國務院連番推出了一些關于農村土地制度改革的政策和措施，這些政策措施非常務實，符合國際上關于現代化農村與農業社會的特征，符合我國當前農業和農村社會的現實調查和分析，也符合我國農業和農村社會未來發展的方向。通過這些政策措施，我們既可以看到我國農村體制改革過去的足跡，也可以看到未來發展的方向。國家推進農業和農村改革的措施，意味著原來的政策和法律的指導思想和制度框架可能會打破。這一點意味著我們必須及時地更新我國社會原來的政策和法律思路甚至是基本的指導思想。近年來的實踐證明，如果不能更新這些指導思想，我國農村地權制度改革勢必遭遇深層障礙。因為農村的體制改革，肯定要從涉及農民集體、土地所有權等法律制度，而這些制度在過去和人們普遍接受的社會主義的土地學說密切相關，所以如果不深入思考這些關聯問題，現在的農村以及農地改革就會因為所謂的政治問題難以推進。所以，任何涉及農村法律制度的解讀，都必須探討這些法制背后的法思想問題。實事求是地說，我國涉及農村農地法律制度的法思想觀念，確實已經到了更新的時候。
為了幫助大家分析，我想首先借用一些中央在2016年通過的“十三五規劃”所披露的我國農業以及農村社會若干重大問題的分析資料。“十三五規劃”是黨中央編制的，已經獲得第十二屆全國人大第四次會議的通過，它是我國未來五年國民經濟與社會各項事業發展的基本規劃。十三五規劃涉及我國農業、農民和農地問題部分，不論是現狀的分析結論還是未來的發展指引，都是非常務實的。我們對農村地權問題的分析，尤其是在領會中央和國務院的農村地權政策措施時，應該吃透“十三五規劃”的現實分析。
“十三五規劃”在分析我國農村社會現實時提出的幾個數據，我認為需要給予足夠的注意。（1）我國國內生產總值以及農業總產值在其中所占的比重。2015年，我國的GDP 總數是67.7萬億元，其中農業所占的比重不到10%。需要指出的是，20世紀60年代，我國農業生產總值占國民總產值的67%。這個數字說明，在國民經濟中，農業已經不可能像20世紀60年代那樣作為付出能量的產業，而只能成為被“反哺”的產業。尤其是我們必須考慮到，以不到10%的國民經濟總產值來負擔44%以上的農業人口的生存和發展，這一點無論如何是困難重重的，這就是我國農業的基本國情。（2）我國城市人口，到2015年已經占據全國人口總數的56.1%。20世紀60年代，我國城市人口占全國人口總數不到20%。這個數字說明，城市人口的增加是一個大趨勢，農業人口一定會不斷下降。（3）現有城市居民之中，約2億以上的人口保留著農民的戶籍。這個數字說明，戶籍上的農民并不是產業上的農民的現象，在我國目前已經非常普遍。這個現象帶來的法律問題就是：我們必須認真看待和解決我國特有的“農民帶地入城”的問題。這個數字帶來的值得思考的問題有：國家依法強制保留戶籍農民還有多少必要性？擁有農村地權而在城市居住生存和發展的農民，其地權永遠保有是否正當？有沒有退出的可能？過去建立的以土地作為農民生存和發展的社會保障的政策思路，有沒有改變的必要性？（4）我國的耕地保有總量2015年是18.65億畝，事實上比2010年的18.18億畝還有相當的增加。這個數字說明，我國多年來非常強調的耕地保護，已經上升為土地基本法律制度的高度，過去一直的政策憂慮是耕地和土地資源不斷下降，但是現在我們是否還應該研究土地資源包括耕地增加的問題。（5）農村居民人均純收入十二五期間平均增速是9.6%，超過了城市（7.7%）。實際上農民的收入增加并不是來源于農業。這個問題的分析和研究，是化解三農問題的出路。（6）在“三去一降一補”的國民經濟發展重點任務之中，一些地方的農業也是其中之一。這一點也改變了我國社會一些人堅持的農業還應該大發展的認識。（7）全國所有的貧困地區都處于農業地區，國務院扶貧辦設立在農村工組領導小組之下。這意味著，在一些地方解決農村和農地問題，應該把貧困問題作為突破點之一。
在看到這些數字時，我們不能僅僅只是對我國農村以及農業的原有印象有所改變，最重要的是，我們必須對建立和支持原來的農村以及農地法律制度的法思想有所轉變。如果沒有這樣的轉變，那么，不但我們的指導思想落后于現實，而且更為重要的，是我們的政策和法律會妨礙改革與發展。20世紀70年代，在城鄉二元化社會結構之下，農業曾經以剪刀差的方式支持了整個國民經濟，法律政策也把土地當作取之不盡、用之不竭的發展淵源，國家甚至調集大量人口聚集于農業和農村，來發展農業，而且還形成了中國特有的農民集體經濟組織和集體所有權制度。可是現在這一切都應該有所改變才對。
在“十三五規劃”確立的涉及農村和農業的未來五年經濟與社會發展的重大任務和舉措中，有一些問題是明確地和土地權利相關的：（1）在“推進農業現代化”部分，提出了發展適度規模經營、培育新型農業主體、健全農業社會化體系、構建農業經營體系等。（2）在“推進新型城鎮化”部分，提出了推進一億左右農業人口轉移為城市常住人口、建設城市群、建設美麗宜居鄉村等。這一以農村人口進入城市，他們的土地權利、他們在農民集體之中的資格等，都成為未來法律要解決的問題。（3）在“加快改善生態環境部分”，提出了對于西部地區的生態補償等。（4）在“提高民生保障水平”部分，特別提出了關于農民的社會保障問題。
顯然，我國未來的發展需要農業、也需要農民的土地。過去的經驗證明，在處理農業以及農民土地問題時，我們不能僅僅只有經濟效益的視角，而沒有法律的規則，更不能在法思想方面墨守成規，用過去的認知束縛我們現在的改革。仔細想來這些問題都太大了，我們在這里僅僅選擇幾個問題討論一下，其他的問題，容我們以后繼續思考。
二、我國現行法律中農村地權制度概要及其簡要分析
（一）土地集體所有權
依據我國現行法律的規定，包括《憲法》、《民法通則》、《物權法》、《農村土地承包法》、《土地管理法》以及規范特別領域地權的《礦產法》、《森林法》、《草原法》等都明確規定農村土地屬于集體經濟組織所有。這種所有權的客體以土地為主，但不限于土地。雖然從《憲法》到《物權法》等國家法律規定了這個權利，但是對它的法律概念卻沒有做出統一定義。原因是“農村集體”這個概念自產生以來其含義以及政策背景已經發生重大改變。20世紀50年代農民以土地加入合作社時期，集體即合作社，農民家庭或者個人在其中擁有所有權或者股權。1958年后成立人民公社，農民失去了所有權和股權。1962年“六十條”重建“農村集體經濟組織”，則是以自然村落組建為基礎、以村落自然居民為“社員”自然構成的組織體。這種“農民集體”以及集體土地所有權被沿用至今。“集體”這個法律概念發展的重大轉變是，2017年《民法總則》第96條承認了它屬于民法上的特殊法人。但是，如何理解這種特殊法人，在法學上還有很多事情要做。
在我看來，對于農村集體所有權應該有積極冷靜的思考和分析。眾所周知，這種權利并不是歷史上一直存在的，而是新中國成立之后按照一定的法思想建立起來的。這種法思想中的一些部分，比如土地耕作走合作化的道路，不搞小農經濟的認識，應該說到現在也沒有錯。當然在建立集體所有權的過程中不尊重農民家庭或者個人權利，不尊重法律科學原理這一點，確實也是必須承認的缺陷，而且也是我們下一步發展應該避免的問題。我們應該看到，當前農民集體以及集體所有權現行制度受到了越來越大的改革壓力，尤其是很多地方出現的要求落實農民家庭和個人在集體中的股權或者份額，要求農民家庭或者個人以股份行使權利、要求這些股權或者份額應該予以固定化等，仔細分析以后，我們不能認為這些要求不合理。1962年建立的農民集體，是僅僅依據農民居住的自然村落來確定的。這種劃分的方法，從現在看，確實是簡單的、粗暴的。原因是，成立農民集體、確定農民集體始終沒有農民的意思表示，違背了農民的自愿。另外，農民家庭和個人在集體之中的民事權利被法律模糊化，甚至不承認他們的成員權，這就非常嚴重地損害了農民家庭或者個人的權利。這種違背農民權利的情況，我們現在已經十分明確，因此我們現在就不能把這一點當作正當合法的做法，來要求農民繼續容忍這樣的不合理的做法。顯然，農村事務的主管機關、很多的官員還認識不到這一點。
1962年所采取的以農村居民的居住所在地為標準來劃分“農民集體”的做法，已經到了政策執行的盡頭。因為，進城經商就業的“農民”仍然是集體的成員，他們保留著自己農民身份和農村的土地，問題是他們已經不依靠土地來生存。一些富裕地區，新加入到某個農村地區成為居民、甚至已經獲得農村戶籍者，甚至新媳婦，卻并不能自然成為“農民集體”的成員。現在一些地方“農民集體”已經完全不能用自然村、自然居民點為標準來加以確定。目前“成員權”的法律意義獲得農民的普遍認同，并且在集體經濟比較發達的地方已經基本固化或者相對固化，成為類似于“股權”權利。這種權利把農民家庭或者個人的權利落到了實處，也符合民法上的合作社法人的法律原理；但是也造成了原來法律規定的集體與現實中的集體基本不同的情形。我國法律能否接受這個事實，在下一步的憲法、物權法等國家大法修改時，必將引發熱議。我們的態度是，應該順從民意，服從民法科學原理，承認和保護這種股權的固化。
（二）土地承包經營權
這種權利來源于20世紀80年代我國開始實行的土地承包責任制，《農村土地承包法》、《物權法》、《森林法》、《草原法》、《漁業法》等，都將農村土地承包經營權規定為中國農村農民的基本權利。這種權利也不是我國法律中固有的，而是在改革開放初期建立起來的。建立這種權利的法思想就是還權于民，以法律上的權利調動個人的積極性。這一點我們應該給予足夠的注意。
對于這種權利，自從1986年《民法通則》將其當作具有我國特色的物權規定后，我國所有涉及土地以及自然資源的法律都作了規定。從我國立法的指導思想看，這種權利的政策性、法律技術性很強烈，它所體現的執政黨的人民權利觀念，也呈現出不斷強化的趨勢。建立家庭聯產承包責任制初期，這種權利還是完全附屬于集體所有權的一種類似于租賃權的債權，之后《民法通則》將其規定為效力更為穩定的物權。再往后，《農村土地承包法》又通過明確擴大承包期限、嚴格限制集體調整土地等方式進一步強化了承包人的權利。2008年中央又提出承包關系、承包權長久不變，近年來的立法，也都執行了這種“長久不變”的思路，一般耕作地的承包期限是30年，可是法律規定30年期限屆滿后自動續期。
對于這一政策思路我們必須予以充分理解。目前，一些地方政府甚至領導機關對“長久不變”的思想有所疑慮，他們提出的應該不斷調整的觀點，使原有的農村土地承包經營權人人心不穩。但是不斷調整的觀點，不論是在政策上還是在法理上都是有缺陷的。比如有觀點認為土地承包經營權是從集體所有權中派生出來的，土地遲早要回到集體手中，因此不應該過分強調“長久不變”。我們認為，這種觀點違背了“農民集體”及其集體土地所有權來源于農民入社這一歷史發展，實際上并不是農戶的地權來源于集體，恰恰相反，是集體的地權來源于農戶。這個歷史發展過程不可以忽略。還有一種觀點也是相當有害的。這種觀點認為，傳統民法中用益物權都是從所有權中派生出來的，現在農民土地承包經營權也是從集體所有權中派生出來的，因此土地承包經營權的內容和期限應該受到集體所有權的限制，長久不變于理不足。我認為，這一觀點也是非常錯誤的。因為，傳統民法中所有權和用益物權是兩個完全毫無關系的民事主體之間的法律關系，比如地主和佃戶之間的權利；可是我國的農民集體恰恰是農民自己組成的，農民在集體中享有成員權。這種關系怎么能夠用傳統民法中的用益物權理論來解釋？如果用這種理論來解釋，那么，農民個人就會被排斥在集體的法律人格之外，這一點在政策上當然是錯誤的，也是嚴重損害農民利益的。過去一些政策文件曾經這樣做，現在應該對此有清楚認識并加以糾正。
正是從以上歷史分析和法理科學分析，我對中央提出的“長久不變”表示完全理解并堅決支持。
2008年中央一號文件《中共中央國務院關于切實加強農業基礎建設進一步促進農業發展農民增收的若干意見》指出，要認真開展延包后續完善工作，確保農村土地承包經營權證到戶。加強農村土地承包規范管理，加快建立土地承包經營權登記制度。繼續推進農村土地承包糾紛仲裁試點。嚴格執行土地承包期內不得調整、收回農戶承包地的法律規定。按照依法自愿有償原則，健全土地承包經營權流轉市場。農村土地承包合同管理部門要加強土地流轉中介服務，完善土地流轉合同、登記、備案等制度，在有條件的地方培育發展多種形式適度規模經營的市場環境。堅決防止和糾正強迫農民流轉、通過流轉改變土地農業用途等問題，依法制止鄉、村組織通過“反租倒包”等形式侵犯農戶土地承包經營權等行為。穩步推進草原家庭承包經營，穩定漁民的水域灘涂養殖使用權。
中共中央的這個文件所表達的中心含義，就是把土地承包經營權當作農民的基本權利來看待的。中央提出的確權、登記等措施，目前正在大力推進的農村土地適度規模經營，地權流轉、抵押，“三權分置”等重要措施，都是針對這一權利而言的，而不是針對集體土地所有權而言的。對此希望能夠引起足夠的注意。
（三）宅基地使用權
宅基地使用權指的是農民個人或者家庭對于自有住房所占有的土地所享有的使用權。如上所述，土地的所有權屬于集體；但是農民的住房屬于自己，農民對于住房占有的土地享有宅基地使用權。
依據我國法律，宅基地使用權擔負著保障農民“居者有其屋”的基本權利，因此，我國法律建立了“一戶一宅、一宅一地”的政策。這種權利作為一種社會保障權利的屬性非常明顯，而其作為財產權利的屬性反而不明顯。也就是因為這樣，長期以來，農民可以無償地獲得宅基地。但是這種權利不可以流轉，只可以有限繼承。城鎮居民不得到農村購買宅基地、農民住宅占有的宅基地使用權。2011年11月10日，國土資源部、中央農村工作領導小組辦公室、財政部、農業部發布的《關于農村集體土地確權登記發證的若干意見》第10條中規定，農村集體經濟組織非法出讓或出租集體土地用于非農業建設，城鎮居民在農村購置宅基地、農民住宅或‘小產權房’等違法用地，不得登記發證。
但是，近年來，宅基地使用權制度的改革出現了很大的松動跡象。比如：
（1）2013年十八屆三中全會進一步指出“賦予農民更多財產權利”。十八屆三中全會首次提出農民住房財產權抵押、擔保、轉讓，探索農民增加財產性收入渠道。2014年進一步指出“推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓”。
（2）2014年提出“探索農民住房保障”的概念。2015年兩次提出“探索農民住房保障的新機制”。
（3）2014年國務院提出宅基地“有償使用”、“自愿有償退出或轉讓宅基地”的概念。
（4）2015年11月國務院《深化農村改革綜合性實施方案》指出“對農民住房財產權作出明確界定，探索宅基地有償使用制度和自愿有償退出機制，探索農民住房財產權抵押、擔保、轉讓的有效途徑。”其中的“有償使用制度”，值得我們予以足夠的注意。
（四）鄉鎮建設用地使用權
鄉鎮建設用地使用權指的是屬于農民的企業、學校、養老院等占用的農村土地。土地所有權屬于集體，這些企業事業單位享有建設用地使用權。
鄉鎮建設用地使用權在法律上如何認識曾經很有爭議，2007年制定的《物權法》就沒有直接提到這種權利類型。但是，2008年十七屆三中全會《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》就已經指出要推動這種權利的市場化。該文件指出：“逐步建立城鄉統一的建設用地市場，對依法取得的農村集體經營性建設用地，必須通過統一有形的土地市場、以公開規范的方式轉讓土地使用權，在符合規劃的前提下與國有土地享有平等權益。抓緊完善相關法律法規和配套政策，規范推進農村土地管理制度改革。”
2013年中央一號文件《關于加快發展現代農業進一步增強農村發展活力的若干意見》提出，依法推進農村土地綜合整治，嚴格規范城鄉建設用地增減掛鉤試點和集體經營性建設用地流轉。農村集體“非經營性建設用地”不得進入市場。根據這個文件，經營性集體建設用地還是可以進入市場的。
2013年十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》 指出，建立城鄉統一的建設用地市場。在符合規劃和用途管制的前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價。2014年中央一號文件予以重申，并于2014年12月公布了《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》，2015年中央一號文件提出穩步推進，分類實施， 2015年11月《深化農村改革綜合性實施方案》明確指出了集體經營性建設用地制度改革的基本思路：允許土地利用總體規劃和城鄉規劃確定為工礦倉儲、商服等經營性用途的存量農村集體建設用地，與國有建設用地享有同等權利，在符合規劃、用途管制和依法取得的前提下，可以出讓、租賃、入股，完善入市交易規則、服務監管制度和土地增值收益的合理分配機制。2016年中央一號文件《中共中央國務院關于落實發展新理念加快農業現代化實現全面小康目標的若干意見》明確提出，推進農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點。
另外，我國《物權法》還規定了“地役權”，其意義在城鎮化運作中可以忽略不計。
三、關于“三權分置”問題
目前在立法和政策落實方面引起廣泛關注的“三權分置”，其實就是要解決農民土地權利確定給家庭或者個人之后，建立適度規模化農業所應該解決的法律障礙問題。顯然，一家一戶占有小塊分散的零星土地自耕經營，這是完全沒有出路的原始農業。在我國，因為特有的國情因素，這種經營方式還產生了中國特有的群體性的化學農業，不僅僅導致農產品質量下降，從本質上妨害人民健康，而且也嚴重損害了中國農業。所以中央文件中提到“堅持集體所有權、穩定農民家庭承包權、搞活經營權”的“三權分置”，就是要給適度規模農業建立法律制度基礎，進而促成中國農業科學化和綠色化。所以，積極推行“三權分置”應該是大有可為的。
三權指的就是集體所有權、土地承包經營權這兩項物權性質的權利，以及正在立法、但是還沒有完全明確解決的經營權。所謂分置，其實就是這三種權利由不同的民事主體享有，其中最主要的，就是現在需要在立法上解決的第三種權利也就是土地經營權，它是為另外一個主體經營農業、占有使用耕作地而設定的權利。
（一）實踐中已經存在的“經營權”的幾種情況
1.以租賃方式建立的經營權
這種類型的經營權，都是按照我國《合同法》第13章“租賃合同”的規定，由經營權人和集體經濟組織或者農民個人訂立租賃合同，經營權人因此依法獲得我國法律承認的租賃權。在此應該注意的是，除我國《合同法》對于租賃雙方當事人的權利義務有指導性的規定之外，另外還有一些強制性的規定，比如租賃期限不得超過20年的規定，以及6個月以上的租賃應該訂立書面合同，否則被視為不定期租賃，即當事人隨時可以撤銷約定的規定等。因為它沒有納入不動產登記，將它用來設置抵押就是不合法的，對抵押權人也是十分不安全的。另外，這種權利也無法保障權利人獨立起訴和應訴的資格，這對于以長期經營為目的的經營人而言是不利的。
2.合作社入股形成的經營權
調研發現，一些地方的農戶利用其土地承包經營權入股，組建合作社或者其他組織，走出土地條塊小型化的困境，建立規模化的經營體制。這種情形下，合作社或者合伙組織取得了土地的經營權。這種經營模式是我國近十年來一直鼓勵和促進的，這種“經營權”依賴的法律基礎問題已經解決，我國《農業法》、《農村土地承包法》、《合作社法》等法律都規定了相應的條文，因此這種“經營權”事實上得到了我國法律充分的承認和保護。各地目前組建的合作社非常多，經營方式靈活多樣，取得了很好的社會成效。
3.物權性質的經營權在“三權分置”的法律實踐中，現在特別需要的是將中央文件提到的經營權這一權利依法確定為物權。這是我國法律尚未完成的任務。
經營權物權化之后，和債權性質的租賃權會產生很大的區別。其最大的區別是，該權利的存續期間可以跨越《合同法》規定的20年的最高期限，滿足權利人長期的生產經營的需要。另外，把“經營權”依法確定為一種物權，也強化了這種權利進入市場的能力。因為這種權利作為一種不動產物權，在實踐中應該納入不動產登記。在納入不動產登記之后，該權利不論是轉讓還是設置抵押，法律上的操作都很方便。最后，如果將這一權利依法確定為物權，該權利的保護就會更加強化。因為權利人從此獲得了以自己的名義獨立起訴、應訴的權利。而這些權利，一般情況下債權性質的權利人是無法享有的。
根據我們的調查，現實生活中相當一些權利主體希望將其對于土地的經營權物權化。尤其是一些“下鄉”從事耕作經營的企業，對物權化的經營權要求比較強烈。
（二）“三權分置”中的土地經營合同
無論采取什么方式取得耕作地的經營權，當事人之間都要訂立“土地經營合同”。當事人之間權利和義務，尤其是經營權的內容，將主要由土地經營合同加以明確確定。所以訂立土地經營合同的法律規則在這里具有核心的制度意義，必須依法建立明確的制度。訂立合同首先要明確合同的主體，其實主要是要明確經營權人要和誰訂立合同，以及這一合同如何訂立。對此，目前有關部門提出的立法方案顯示，似乎只有承包人家庭或者個人與土地經營人直接訂立合同這一種情況。但是據我們調查，這種合同的訂立，有的時候是農戶個人，但是由“集體”出面訂立合同的也很多。因此，相關的法律制度建設必須考慮到這種實際情況。
（三）經營權物權化需要在法理和立法上思考的問題
1.合法性
在集體所有權之上設置一個新的用益物權，在法理上沒有什么問題。但是，在幾次立法研討會、論證會上，就如何理解土地承包經營權之上設置另一個用益物權的問題還存在著爭議。其實這在法律上是沒有問題的。比如，我國《物權法》第136條就規定了在用益物權基礎上再設置用益物權的可能性和合法性的規則。
2.法理上的可行性
用益物權之上再設置用益物權，在物權法的科學原理方面也是可行的。在德國民法中，法律規定的地上權是用益物權，但是在地上權之上還可以設置“次地上權”，或者稱為“下級地上權”。因為地上權期限一般都很長，因此可以容納次地上權的存在。在我國，因為農民的土地承包經營權是長久不變的權利，期限應該相當長，所以在其上設置一個新的用益物權并不存在制度障礙。
3.新設物權不得妨害土地承包經營權
在三權分置的模式下，立法必須堅持不得妨害農民現有的土地承包經營權的原則。我們必須認真思考中央提出的要保持農民土地承包關系長久不變這個原則的法思想問題，必須堅持將穩定農民的承包經營權作為基本制度，不要輕易改變它。目前，有一種立法方案改變了農民土地承包經營權的法律概念，將其改變規定為“承包權”，然后把新設置的權利叫經營權。我們認為這個做法不可取。因為，“土地承包經營權”這個法律概念，從20世紀80年代到現在30多年了，不但是國家到地方、政策到法律中普遍采用的概念，而且這個概念一直得到農民的擁護。現在大家對這個概念的含義，甚至普通的農民都非常清楚。現在如果重新把名字都改了，不但三十多年的政策法律要改，而且農民馬上就亂了。因為農民原來的土地承包經營權本身就包括著經營權，現在立法要重新創設一個新的經營權，那農民自然要問，他們享有的承包經營權中的經營權為什么沒有了！
我認為，中央文件中所說的土地經營權，如果在立法上確定為物權，則可以命名為“耕作權”或者“耕作經營權”。
四、關于農地征收
顯然，現代化離不開城鎮化，按照“十三五規劃”，我國的城鎮化正在發展之中。城鎮化需要農民的土地，在這個問題，需要解決的問題非常多，比如城鎮擴大就業問題，農民的社會保障問題等，這些問題意義都很顯著，但是其中核心的問題還是農地征收問題。
可以說改革開放以來我國已經建立了非常嚴格的土地征收制度。但是這種嚴格，主要考慮的是在行政審批的關口建立嚴格的權限和責任，但是卻忽略了農民權利保護的必要制度的建立。因此在2004年修改憲法時，本人提出了“目的正當、程序正當、足額補償”三個原則，得到了憲法修正案的采納。2007年《物權法》第42條也采納了這三個原則。
近年來，征地制度的改革其實也是在這三個原則的基礎上推進的。這些改革的政策文件和方案有：
（1）確定改革。2005年《國務院關于進一步加強農村工作提高農業綜合生產能力若干政策的意見》提出加快推進農村土地征收、征用制度改革。
（2）推進征地制度改革試點。2008年中央一號文件《中共中央國務院關于切實加強農業基礎建設進一步促進農業發展農民增收的若干意見》提出切實保障農民土地權益。規范征地程序，提高補償標準，健全對被征地農民的社會保障制度，建立征地糾紛調處裁決機制。對未履行征地報批程序、征地補償標準偏低、補償不及時足額到位、社會保障不落實的，堅決不予報批用地。對違法違規占地批地的，堅決依法查處。嚴格農村集體建設用地管理，嚴禁通過“以租代征”等方式提供建設用地。2016年中央一號文件同樣提出“推進農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點”。
（3）完善征地補償機制，按照同地同價原則及時足額給農村集體組織和農民合理補償。2008十七屆三中全會：《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》提出改革征地制度，嚴格界定公益性和經營性建設用地，逐步縮小征地范圍，完善征地補償機制。依法征收農村集體土地，按照同地同價原則及時足額給農村集體組織和農民合理補償，解決好被征地農民就業、住房、社會保障。
（4）提高農民在土地增值收益中的分配比例。2013年中央一號文件《關于加快發展現代農業進一步增強農村發展活力的若干意見》提出加快推進征地制度改革。依法征收農民集體所有土地，要提高農民在土地增值收益中的分配比例，確保被征地農民生活水平有提高、長遠生計有保障。加快修訂土地管理法，盡快出臺農民集體所有土地征收補償條例。完善征地補償辦法，合理確定補償標準，嚴格征地程序，約束征地行為，補償資金不落實的不得批準和實施征地。2013十八屆三中全會進一步指出，建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，合理提高個人收益。2015年中央一號文件對此予以重申。
（5）嚴格界定公共利益用地范圍，規范土地征收程序。2014年《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》提出完善土地征收制度。針對征地范圍過大、程序不夠規范、被征地農民保障機制不完善等問題，要縮小土地征收范圍，探索制定土地征收目錄，嚴格界定公共利益用地范圍；規范土地征收程序，建立社會穩定風險評估制度，健全矛盾糾紛調處機制，全面公開土地征收信息；完善對被征地農民合理、規范、多元保障機制。
（6）制定縮小征地范圍的辦法。2015年中央一號文件《中共中央、國務院關于加大改革創新力度加快農業現代化建設的若干意見》提出制定縮小征地范圍的辦法。
（7）明確農村土地征收制度改革的基本思路。2015年11月《深化農村改革綜合性實施方案》明確了農村土地征收制度改革的基本思路是：縮小土地征收范圍，規范土地征收程序，完善對被征地農民合理、規范、多元保障機制，建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，合理提高個人收益。
五、結語
通過這些分析我們可以看出，我國未來的發展離不開農業農村，離不開農村土地權利的運作。因此，我們必須認真思考現代化背景下的農村地權問題。在這個問題上我的心得體會是，我們在研究和處理農村土地權利問題時必須重視其中的三個重要因素：一是我國建立這些土地權利的法思想；二是人民尤其是農民對我們建立的這些制度的法感情；三是人類社會幾千年歸納總結出的科學的法技術。法律制度就是在這三個因素相互作用的基礎上建立起來的。我們分析農民地權，必須要掌握中國共產黨希望通過這種權利來推動社會進步的思想，這就是法思想。另外，我們必須認識到，我們的設想最后要變成人民身上的權利和義務，因此我們必須調查人民對我們建立的法律制度的法感情。還有，我們要掌握法律制度建立運作的科學性、體系性，避免頭痛醫頭、腳痛醫腳，避免解決一個問題又帶來另一個問題。
農村地權問題重大而又沉重，因為它涉及人口多，而且農民現在又被視為“弱勢群體”。這樣，農村地權問題的解決就復雜化了。過去的經驗也有，教訓也不少。改革開放以來，隨著工業化、城市化的加速推進，農業勞動者非農化進程加快，農業農村和農民實現現代化的難得機遇已經到來。只要我們實事求是地研究問題，就一定能夠解決農地改革所面臨的問題，從而為人民謀取更大的福利。
作者簡介：孫憲忠，中國社會科學院法學研究所研究員，法學博士，中國社會科學院長城學者。
中國鄉村發現網轉自：《比較法研究》2018年第1期
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