【摘 要】村民自治是農(nóng)村改革進(jìn)程中黨領(lǐng)導(dǎo)下億萬(wàn)農(nóng)民的偉大創(chuàng)造。它發(fā)源于村民實(shí)踐，在中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，村民自治上升為國(guó)家制度，導(dǎo)入到現(xiàn)代民主的軌道。村民自治的發(fā)展過(guò)程，也是現(xiàn)代民主元素不斷增多的過(guò)程。進(jìn)入21世紀(jì)，村民自治被置于鄉(xiāng)村有效治理的體系之內(nèi)，成為治理有效的重要基礎(chǔ)。對(duì)于村民自治而言，民主與治理并不是分離和對(duì)立的。無(wú)論是基層民主，還是有效治理，最終都要體現(xiàn)為廣大村民根本利益的實(shí)現(xiàn)，都要求作為政治主體的廣大村民的積極參與。在有效治理的指引下，村民自治日益深化，不斷充實(shí)內(nèi)容，探索多樣化的形式。
【關(guān)鍵詞】民主；治理；村民自治
2018年是中國(guó)改革開(kāi)放40周年。中國(guó)改革從農(nóng)村開(kāi)始。村民自治是農(nóng)村改革取得的重大成果之一。中共中央總書(shū)記江澤民于1998年表示，“包產(chǎn)到戶、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民自治，都是在黨領(lǐng)導(dǎo)下億萬(wàn)農(nóng)民的偉大創(chuàng)造。”作為村民自治法律依據(jù)的《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法（試行）》于1987年底頒布，并于1998年開(kāi)始實(shí)施，距今30年整。2017年召開(kāi)的中共十九大提出，加強(qiáng)農(nóng)村基層基礎(chǔ)工作，健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系。村民自治在基層民主與有效治理的框架下不斷推進(jìn)，是改革開(kāi)放以來(lái)的重要政治成果。
一、民主：村民自治的偉大創(chuàng)造
國(guó)家的治理體系是在長(zhǎng)時(shí)間的歷史進(jìn)程中形成的。中國(guó)是一個(gè)農(nóng)業(yè)古國(guó)，農(nóng)民大國(guó)。自秦朝以來(lái)，中國(guó)對(duì)鄉(xiāng)村的治理體系表現(xiàn)為雙向制：一是縱向的政府治理，國(guó)家政權(quán)從中央經(jīng)地方，至鄉(xiāng)里，一直延伸到家戶；二是橫向的社會(huì)自治，鄉(xiāng)村居民以家戶和村落為單位，依照習(xí)俗和規(guī)約，對(duì)家戶和村落事務(wù)進(jìn)行自我管理。從總體上看，國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)管理的功能主要是獲得賦稅和勞役，涉及的事務(wù)很少，鄉(xiāng)村治理的大量事務(wù)是依靠鄉(xiāng)村居民進(jìn)行自我管理。正如孫中山先生所描繪的：“在清朝時(shí)代，每一省之中，上有督撫，中有府道，下有州縣佐雜，所以人民和皇帝的關(guān)系很小。人民對(duì)于皇帝只有一個(gè)關(guān)系，就是納糧，除了納糧之外，便和政府沒(méi)有別的關(guān)系。因?yàn)檫@個(gè)原故，中國(guó)人民的政治思想就很薄弱，人民不管誰(shuí)來(lái)做皇帝，只要納糧，便算盡了人民的責(zé)任。政府只要人民納糧，便不去理會(huì)他們別的事，其余都是聽(tīng)任人民自生自滅。”正因?yàn)槿嗣衽c國(guó)家的關(guān)系很弱，在歷史上，鄉(xiāng)村自治居于基礎(chǔ)性地位。國(guó)家正是依靠鄉(xiāng)村自治，通過(guò)低成本治理，實(shí)現(xiàn)“皇帝無(wú)為天下治”。
進(jìn)入20世紀(jì)以后，傳統(tǒng)的國(guó)家治理，包括鄉(xiāng)村治理都難以為繼，并發(fā)生了巨大變化。這一變化主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是農(nóng)民成為國(guó)家的主人，二是實(shí)行生產(chǎn)資料集體所有制。新中國(guó)建立以后，實(shí)行生產(chǎn)資料集體成員共同所有。這一產(chǎn)權(quán)制度天然地要求賦予每個(gè)集體成員以參與共同事務(wù)管理的民主權(quán)利。即使是人民公社管理也強(qiáng)調(diào)民主辦社。但由于人民公社的主要特點(diǎn)是集中統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)和“政社合一”的組織管理方式，“民主辦社”的原則在公社體制下難以落實(shí)。農(nóng)民在實(shí)際生活中更多的是被支配的客體。
1978年前后，隨著解放思想和政策調(diào)整，曾經(jīng)被壓制的“包產(chǎn)到戶”得以興起并得到中央的支持，迅速擴(kuò)展。由于生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位由集體轉(zhuǎn)向家戶，社隊(duì)體制松馳，鄉(xiāng)村治理面臨“無(wú)人管事”的狀態(tài)。正是在此背景下，廣西一些地方的農(nóng)民自發(fā)組織起來(lái)，維護(hù)社會(huì)秩序。農(nóng)民自生自發(fā)的自治組織引起了中央高層領(lǐng)導(dǎo)的重視。隨著人民公社體制的廢除，如何組織農(nóng)民、如何治理鄉(xiāng)村成為突出問(wèn)題。當(dāng)時(shí)存在兩種思路，面臨著兩種選擇：一是沿襲公社體制，實(shí)行自上而下的縱向管理；二是改變公社體制，實(shí)行“政社分開(kāi)”，通過(guò)設(shè)立村民委員會(huì)這一村民自治組織，實(shí)行農(nóng)民自我管理、自我教育和自我服務(wù)。后一思路得以成為現(xiàn)實(shí)選擇。
以自治重組農(nóng)民和治理鄉(xiāng)村的選擇，是在中共十一屆三中全會(huì)召開(kāi)后的大背景下的產(chǎn)物。1978年召開(kāi)的中共十一屆三中全會(huì)強(qiáng)調(diào)，要發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，“必須首先調(diào)動(dòng)我國(guó)幾億農(nóng)民的社會(huì)主義積極性，必須在經(jīng)濟(jì)上充分關(guān)心他們的物質(zhì)利益，在政治上切實(shí)保障他們的民主權(quán)利”。鄧小平認(rèn)為：“調(diào)動(dòng)積極性，權(quán)力下放是最主要的內(nèi)容。我們農(nóng)村改革之所以見(jiàn)效，就是因?yàn)榻o農(nóng)民更多的自主權(quán)，調(diào)動(dòng)了農(nóng)民的積極性。”并強(qiáng)調(diào)：“調(diào)動(dòng)積極性是最大的民主。”農(nóng)村改革的啟動(dòng)與基本經(jīng)驗(yàn)就是充分調(diào)動(dòng)農(nóng)民的積極性，內(nèi)容主要包括不可分離的兩個(gè)方面：一是通過(guò)建立以家庭承包制為主的經(jīng)營(yíng)體制，使農(nóng)民有了生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，農(nóng)民成為經(jīng)濟(jì)生活的主體；二是廢除人民公社體制，在政治上形成“鄉(xiāng)政村治”格局，即在鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立基層政權(quán)，在村設(shè)立村民委員會(huì)，實(shí)行村民自治，農(nóng)民的民主權(quán)利得到制度化落實(shí)和保障，農(nóng)民成為政治生活的主體。
正是在以上背景下，1987年制定并通過(guò)了《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法（試行）》。面對(duì)眾多爭(zhēng)議，力推村民自治的時(shí)任全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)彭真做了許多工作，他將村民自治上升到社會(huì)主義民主政治建設(shè)的高度加以認(rèn)識(shí)。在他看來(lái)，“十億人民如何行使民主權(quán)利，當(dāng)家作主，這是一個(gè)很大的根本的問(wèn)題。我看最基本的是兩個(gè)方面：一方面，十億人民通過(guò)他們選出的代表組成全國(guó)人大和地方各級(jí)人大，行使管理國(guó)家的權(quán)力。”“另一方面，在基層實(shí)行群眾自治，群眾的事情由群眾依法去辦，由群眾自己直接行使民主權(quán)利。”“沒(méi)有群眾自治，沒(méi)有基層直接民主，村民、居民的公共事務(wù)和公益事業(yè)不由他們直接當(dāng)家作主辦理，我們的社會(huì)主義民主就還缺乏一個(gè)側(cè)面，還缺乏全面的鞏固的群眾基礎(chǔ)。”他強(qiáng)調(diào)：“八億農(nóng)民實(shí)行自治，自我管理，自我教育，自我服務(wù)，真正當(dāng)家作主，是一件很了不起的事情，歷史上從來(lái)沒(méi)有過(guò)。幾千年的封建社會(huì)，什么時(shí)候有過(guò)群眾自治？沒(méi)有。”
從國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的角度看，村民自治是對(duì)歷史上的鄉(xiāng)村自治的接續(xù)。數(shù)千年來(lái)，中國(guó)鄉(xiāng)村主要是依靠自我而不是國(guó)家行政的力量進(jìn)行治理。這正是在人民公社體制松馳的背景下，農(nóng)民很快能夠自我組織起來(lái)管理鄉(xiāng)村事務(wù)的重要原因。因此，自治有著深厚的歷史土壤和社會(huì)基礎(chǔ)。但是，20世紀(jì)80年代開(kāi)啟的村民自治又是歷史上從來(lái)沒(méi)有過(guò)的偉大創(chuàng)造。盡管它是自生自發(fā)的，但在中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，將村民自治納入到整個(gè)社會(huì)主義民主政治建設(shè)的框架內(nèi)，是人民行使民主權(quán)利的重要方面。與歷史上的鄉(xiāng)村自治相比，村民自治表現(xiàn)出兩個(gè)突出特點(diǎn)：一是法定制度。中國(guó)歷史上的鄉(xiāng)村自治是一種自然的歷史過(guò)程，不是國(guó)家的法定制度。而村民自治則上升到國(guó)家法定制度層面，并成為中國(guó)特色社會(huì)主義基本政治制度的內(nèi)容之一。除了作為國(guó)家根本大法的憲法規(guī)定外，還制定了專門(mén)的《村民委員會(huì)組織法》及一系列法規(guī)文件，使得村民自治制度化。二是民主權(quán)利。中國(guó)歷史上的鄉(xiāng)村自治作為一種自然的歷史產(chǎn)物，國(guó)家只是默認(rèn)其存在。而村民自治作為一項(xiàng)法定制度，將人民行使自治確定為一項(xiàng)法定的權(quán)利，具有制度的正當(dāng)性。換句話說(shuō)，廣大村民進(jìn)行自治，不是一種恩賜，一種默認(rèn)，而是理所當(dāng)然、不可剝奪的資格。廢除人民公社體制以后，實(shí)行家庭承包。所有權(quán)在集體，由少數(shù)人代表行使集體產(chǎn)權(quán)，承包權(quán)在農(nóng)戶。農(nóng)民有相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)自主權(quán)，同時(shí)也有參與公共事務(wù)管理的政治參與權(quán)。以上兩個(gè)特點(diǎn)是歷史上從來(lái)沒(méi)有過(guò)的。
經(jīng)過(guò)試行，1998年《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》得以修訂并正式實(shí)行。修訂后的法律除了原有的“自我管理、自我教育、自我服務(wù)”的表述以外，特別補(bǔ)充了“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”，即通常所說(shuō)的“四個(gè)民主”。至此，村民自治的民主導(dǎo)向更為鮮明。1998年后為配合《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》，中央出臺(tái)了一系列村民自治的文件，均體現(xiàn)了基層民主和村民權(quán)利的原則，包括如何落實(shí)村民的選舉權(quán)、決策權(quán)、知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)等。
村民自治作為法定制度，從立法到實(shí)施，都被置于基層民主的框架內(nèi)，體現(xiàn)了現(xiàn)代政治的基本要求。首先是平等。傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村自治表現(xiàn)為差等性，主要是居于主導(dǎo)地位的人進(jìn)行治理，相當(dāng)部分的人被排斥在自治的范圍之外，如廣大婦女。村民自治充分體現(xiàn)了平等原則，無(wú)論性別、身份、地位，都享有參與村民自治事務(wù)的權(quán)利。在選舉中，村民平等獲得選民資格，實(shí)行“一人一票”。特別是從制度上為女性提供了擔(dān)任村委會(huì)成員的專門(mén)通道。其次是自由。村民在參與自治活動(dòng)中可以自由表達(dá)意志。如選舉時(shí)專門(mén)設(shè)置投票箱，實(shí)行無(wú)記名投票和秘密投票。再次是法治。村民在行使自治權(quán)利時(shí)受到法律保護(hù)。村民的自治權(quán)利受到侵犯時(shí)，可以向?qū)ｉT(mén)的機(jī)構(gòu)投訴。村民自治愈發(fā)展，其現(xiàn)代民主元素愈增多，中國(guó)特色社會(huì)主義民主政治大廈愈牢固。
正是在基層民主的導(dǎo)向下，村民自治成為廣大農(nóng)民直接行使民主權(quán)利的偉大創(chuàng)造。它開(kāi)創(chuàng)了一條在十多億人口的大國(guó)里通過(guò)基層群眾自治實(shí)現(xiàn)人民直接管理公共事務(wù)的民主道路。這一道路不僅在中國(guó)歷史上沒(méi)有過(guò)，就是在世界歷史上也具有獨(dú)特的價(jià)值。從政治發(fā)展看，“在處于現(xiàn)代化之中的社會(huì)，擴(kuò)大政治參與的一個(gè)關(guān)鍵就是將鄉(xiāng)村群眾引入國(guó)家政治”，并賦予其政治主體地位和民主權(quán)利。億萬(wàn)農(nóng)民作為政治主體，通過(guò)村民自治制度參與基層政治過(guò)程，從而大大改變了長(zhǎng)期以來(lái)農(nóng)民只能作為被動(dòng)的政治客體的格局。同時(shí)，村民自治的偉大實(shí)踐，為執(zhí)政黨如何運(yùn)用民主與法治的方式治理國(guó)家提供了豐富的經(jīng)驗(yàn)。中國(guó)歷史上缺乏民主與法治的傳統(tǒng)，只有通過(guò)不斷的實(shí)踐才能積累經(jīng)驗(yàn)。在一黨長(zhǎng)期執(zhí)政條件下如何實(shí)踐民主與法治，是世界歷史上從未有過(guò)的。如果能夠把這一問(wèn)題解決好，可以說(shuō)是政治領(lǐng)域的一大奇跡!
二、治理：村民自治的深化探索
將村民自治納入到基層民主的框架內(nèi)，以廣大農(nóng)民享受到村民自治權(quán)利為導(dǎo)向，使得中國(guó)的鄉(xiāng)村治理提升到一個(gè)嶄新的層次，進(jìn)入到現(xiàn)代政治的通道。這是歷史上前所未有的。而愈是偉大的創(chuàng)造，制度導(dǎo)向度愈高，面臨的挑戰(zhàn)和困境愈多。積極推動(dòng)村民自治的彭真對(duì)此早有預(yù)見(jiàn)。在通過(guò)《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法（試行）》時(shí)，他特別強(qiáng)調(diào)：“辦好村民委員會(huì)，實(shí)行村民自治，是一項(xiàng)長(zhǎng)期的、艱巨的工作，不要把它看得那么容易，決不是作一個(gè)決定，國(guó)家發(fā)一個(gè)號(hào)令，就能短期都能搞好的。”
村民自治雖然發(fā)生于鄉(xiāng)村田野，其命運(yùn)和走向卻與國(guó)家建設(shè)密切相關(guān)。20世紀(jì)中國(guó)的重要使命是國(guó)家政權(quán)建設(shè)，即從歷史上的“皇權(quán)不下縣”走向政權(quán)管理延續(xù)到基層，同時(shí)集中資源推動(dòng)國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展。這一歷史背景決定了村民自治不是歷史上的國(guó)家缺位條件下的鄉(xiāng)村民眾的自我治理，而是要背負(fù)著國(guó)家使命。正因?yàn)槿绱耍迕褡灾纬錾痪茫忝媾R著人民公社時(shí)期基層行政管理的接續(xù)問(wèn)題。作為村民自治載體的村民委員會(huì)承擔(dān)了大量的行政任務(wù)，僅僅是法定的工作就達(dá)上百項(xiàng)。與此同時(shí)，村委會(huì)還要完成諸如計(jì)劃生育、土地征用等號(hào)稱“天下第一難”的事務(wù)。村民委員會(huì)承擔(dān)大量行政工作，導(dǎo)致人們理所當(dāng)然地將村委會(huì)視之為“行政村”，村民自治因此被懸空。行政化體現(xiàn)國(guó)家統(tǒng)一意志，意味著規(guī)范化、一致性。而這種規(guī)范化的村民自治往往會(huì)與多樣性的鄉(xiāng)村實(shí)際相脫離，作為自治主體的村民意志被忽視。與此同時(shí)，村民自治大規(guī)模推進(jìn)正值我國(guó)“三農(nóng)問(wèn)題”十分嚴(yán)峻的時(shí)期。工業(yè)化和城市化加速，農(nóng)村精英人口大量外流。在這樣一種內(nèi)外壓力下，作為群眾自治組織的村民委員會(huì)迅速行政化并不堪重負(fù)。正如彭真預(yù)見(jiàn)的村民自治存在的危險(xiǎn)之一是：“給村民委員會(huì)頭上壓的任務(wù)太多，‘上面千條線，底下一根針’，這樣就會(huì)把它壓垮。”村民自治制度盡管賦予了村民一定的民主權(quán)利，但諸如農(nóng)民負(fù)擔(dān)、計(jì)劃生育、農(nóng)民外流等問(wèn)題，并不是村民自治所能夠解決的，且大大制約了村民自治的實(shí)際成效。這是因?yàn)椋迕褡灾萎吘故钦麄€(gè)國(guó)家治理的基層部分，并為國(guó)家所主導(dǎo)。正是在完成各種各樣的政府任務(wù)的導(dǎo)向下，村民委員會(huì)這一群眾自治組織不知不覺(jué)地走向行政化，村民難以通過(guò)村民委員會(huì)這一組織平臺(tái)開(kāi)展自治活動(dòng)。
為了解決日益嚴(yán)峻的“三農(nóng)問(wèn)題”，進(jìn)入21世紀(jì)以后，中央提出了新農(nóng)村建設(shè)戰(zhàn)略，強(qiáng)調(diào)多予少取，一舉取消了長(zhǎng)達(dá)1000多年的農(nóng)業(yè)稅，并出臺(tái)了各種惠農(nóng)政策。這一舉措大大緩解了日益嚴(yán)峻的“三農(nóng)問(wèn)題”，不僅為農(nóng)民減負(fù)，也為村民自治減負(fù)。與此同時(shí)，新農(nóng)村建設(shè)為村民自治的活躍提供了契機(jī)。新農(nóng)村建設(shè)面臨大量農(nóng)村事務(wù)需要有效治理。一些地方習(xí)慣于運(yùn)用自上而下的政府力量進(jìn)行治理。而另一些地方則在政府主導(dǎo)下積極探索農(nóng)民參與治理公共事務(wù)的形式。其突出特點(diǎn)是“重心下移”，將村民自治的重心下沉到村民小組或者自然村，即便于村民自治的層面。為了尋找最合適的村民自治單元，一些地方還提出了“利益相關(guān)、地域相近、規(guī)模適度、文化相同、便于自治”等標(biāo)準(zhǔn)，并在新農(nóng)村建設(shè)中發(fā)揮了積極作用。正是在此背景下，2014年和2015年的兩個(gè)中央1號(hào)文件都提出了要探索不同情況下村民自治的有效實(shí)現(xiàn)形式。
黨的十八大以后，中央提出了“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的目標(biāo)，治理成為國(guó)家的重要導(dǎo)向。在這一背景下，民主導(dǎo)向的村民自治進(jìn)程受到實(shí)踐的檢驗(yàn)和反思。1998年以來(lái)，村民自治在民主制度建設(shè)方面取得了突出成效，但是也暴露出一些問(wèn)題。突出的是民主選舉中存在賄選和派系競(jìng)爭(zhēng)等問(wèn)題，民主自治的形式過(guò)于單一，并因?yàn)檫^(guò)分強(qiáng)調(diào)民主形式而忽視了有效治理，導(dǎo)致村民參與熱情降低等。與此同時(shí)，從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)上看，西方式民主演化至今，在相當(dāng)程度上陷入形式主義，過(guò)分追求民主形式，而忽視民主內(nèi)容，甚至造成互相對(duì)立和撕裂，效率低下，以致人們對(duì)民主的價(jià)值產(chǎn)生懷疑。如習(xí)近平總書(shū)記提出的：“我們要堅(jiān)持和完善基層群眾自治制度，發(fā)展基層民主，保障人民依法直接行使民主權(quán)利，切實(shí)防止出現(xiàn)人民形式上有權(quán)、實(shí)際無(wú)權(quán)的現(xiàn)象。”中國(guó)近些年注意到這一傾向，成功地將治理的理念引入政治生活，注重通過(guò)治理讓民眾有更多的獲得感。
正是在以上背景下，村民自治進(jìn)入到一個(gè)新的通道，這就是有效治理。2006年提出新農(nóng)村建設(shè)的20字方針中包括“管理民主”，2017年提出的鄉(xiāng)村振興20字方針中將“管理民主”替換為“治理有效”。治理有效顯然是比村民自治和基層民主的內(nèi)容更為豐富的范疇，它包括國(guó)家治理鄉(xiāng)村的大政方針、中國(guó)共產(chǎn)黨基層組織的有效領(lǐng)導(dǎo)、地方和基層人民政府的有效管理，以及廣大村民的有效參與等，特別強(qiáng)調(diào)解決問(wèn)題，促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展。只有在各方面力量的共同努力下，鄉(xiāng)村振興才有可能。顯然，有效治理比基層民主的范圍更為廣闊。
當(dāng)然，村民自治進(jìn)入到有效治理的通道，并不意味著民主與治理是對(duì)立的，更不是只要治理不要民主。從廣義說(shuō)，民主意味著國(guó)家治理以人民為中心。無(wú)論是中央，還是基層黨組織和政府，其治理基本依據(jù)都是為了實(shí)現(xiàn)最廣大人民的根本利益。如果離開(kāi)了民主談治理，治理有效就無(wú)法體現(xiàn)人民群眾的利益要求。從狹義上看，治理不僅是領(lǐng)導(dǎo)者的行為，更包括廣大民眾的直接參與。鄉(xiāng)村振興的主體最終是廣大人民群眾，沒(méi)有基層民主保障村民群眾的制度化參與，鄉(xiāng)村振興便難以實(shí)現(xiàn)。從這一意義說(shuō)，鄧小平在農(nóng)村改革之初，將調(diào)動(dòng)積極性視為最大民主的提法仍然具有十分重要的意義。
由基層民主到有效治理，村民自治步步深入。一是內(nèi)容更為豐富。中國(guó)的村民自治產(chǎn)生于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革，特別是所有權(quán)與承包權(quán)的分離。村民自治作為一種治理方式，一直與產(chǎn)權(quán)改革相伴隨。近年來(lái)，中國(guó)農(nóng)村的產(chǎn)權(quán)改革進(jìn)一步深化，實(shí)行所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)三權(quán)分置。土地如何流轉(zhuǎn)、集體產(chǎn)權(quán)如何量化具體化，都關(guān)系著廣大農(nóng)民的切身利益。村民自治則為解決這些問(wèn)題提供了基本的組織制度基礎(chǔ)。土地流轉(zhuǎn)、集體產(chǎn)權(quán)改革等重大事務(wù)的決策過(guò)程中，如果沒(méi)有廣大群眾通過(guò)村民自治平臺(tái)參與其中，不能使群眾自己的事情自己辦，不知會(huì)發(fā)生多少群體性事件。
二是形式更為多樣。中國(guó)地域遼闊，各地發(fā)展不平衡。村民自治產(chǎn)生起初，注重地方性差異，如《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法（試行）》明確規(guī)定：“村民委員會(huì)根據(jù)村民居住狀況，人口多少，按照便于群眾自治的原則設(shè)立。”“村民委員會(huì)一般設(shè)在自然村；幾個(gè)自然村可以聯(lián)合設(shè)立村民委員會(huì)；大的自然村可以設(shè)立幾個(gè)村民委員會(huì)。”但由于村民委員會(huì)的行政化，導(dǎo)致村民自治形式單一化，并聚焦于村委會(huì)的選舉。隨著國(guó)家宏觀環(huán)境的變化，村委會(huì)的行政化壓力有所減輕，村民自治形式日趨多樣化。村民自治從重“選人”到重“議事”，大家的事情大家議，大家的事情大家辦。各種協(xié)商議事監(jiān)事的自治形式日益豐富，且在新農(nóng)村建設(shè)和鄉(xiāng)村振興中發(fā)揮著重要作用。如廣東云浮市在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、村民小組建立三級(jí)理事會(huì)，特別是以組（自然村）為單位的理事會(huì)，開(kāi)發(fā)農(nóng)村內(nèi)在資源，興辦農(nóng)村公益事業(yè)。湖北省秭歸縣在建設(shè)“幸福村落”活動(dòng)中，以利益相關(guān)和地域相近為標(biāo)準(zhǔn)，將建制村以下的村落作為自治單位，發(fā)揮村民內(nèi)在的主動(dòng)力量，實(shí)現(xiàn)自我發(fā)展。
村民自治作為一種以農(nóng)民為主體的治理方式，總是與農(nóng)村的發(fā)展?fàn)顩r相聯(lián)系。隨著工業(yè)化、城市化的深入推進(jìn)，村民自治會(huì)不斷面臨新的挑戰(zhàn)，如農(nóng)業(yè)老齡化和鄉(xiāng)村空心化。沒(méi)有優(yōu)質(zhì)的村民，就難有優(yōu)質(zhì)的村民自治。同時(shí)，農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的變化，也為村民自治的轉(zhuǎn)化提供了新的進(jìn)路。從先行探索的一些地方的經(jīng)驗(yàn)看，地方和基層政府將主要承擔(dān)公共管理和公共服務(wù)職能，村民委員會(huì)的行政功能愈益弱化，將向自治性回歸，主要是自我處理本村內(nèi)部事務(wù)。同時(shí)，對(duì)“村民”的定義日益具有動(dòng)態(tài)性，村民自治的運(yùn)行也日益具有開(kāi)放性。
作者簡(jiǎn)介：徐勇，華中師范大學(xué)中國(guó)農(nóng)村研究院（政治科學(xué)高等研究院）教授、教育部首批文科長(zhǎng)江學(xué)者特聘教授
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《當(dāng)代世界與社會(huì)主義》2018年第4期 微信公眾號(hào)（原創(chuàng)）
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