【摘 要】村民自治是農村改革進程中黨領導下億萬農民的偉大創造。它發源于村民實踐，在中國共產黨領導下，村民自治上升為國家制度，導入到現代民主的軌道。村民自治的發展過程，也是現代民主元素不斷增多的過程。進入21世紀，村民自治被置于鄉村有效治理的體系之內，成為治理有效的重要基礎。對于村民自治而言，民主與治理并不是分離和對立的。無論是基層民主，還是有效治理，最終都要體現為廣大村民根本利益的實現，都要求作為政治主體的廣大村民的積極參與。在有效治理的指引下，村民自治日益深化，不斷充實內容，探索多樣化的形式。
【關鍵詞】民主；治理；村民自治
2018年是中國改革開放40周年。中國改革從農村開始。村民自治是農村改革取得的重大成果之一。中共中央總書記江澤民于1998年表示，“包產到戶、鄉鎮企業和村民自治，都是在黨領導下億萬農民的偉大創造。”作為村民自治法律依據的《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》于1987年底頒布，并于1998年開始實施，距今30年整。2017年召開的中共十九大提出，加強農村基層基礎工作，健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系。村民自治在基層民主與有效治理的框架下不斷推進，是改革開放以來的重要政治成果。
一、民主：村民自治的偉大創造
國家的治理體系是在長時間的歷史進程中形成的。中國是一個農業古國，農民大國。自秦朝以來，中國對鄉村的治理體系表現為雙向制：一是縱向的政府治理，國家政權從中央經地方，至鄉里，一直延伸到家戶；二是橫向的社會自治，鄉村居民以家戶和村落為單位，依照習俗和規約，對家戶和村落事務進行自我管理。從總體上看，國家對鄉村社會管理的功能主要是獲得賦稅和勞役，涉及的事務很少，鄉村治理的大量事務是依靠鄉村居民進行自我管理。正如孫中山先生所描繪的：“在清朝時代，每一省之中，上有督撫，中有府道，下有州縣佐雜，所以人民和皇帝的關系很小。人民對于皇帝只有一個關系，就是納糧，除了納糧之外，便和政府沒有別的關系。因為這個原故，中國人民的政治思想就很薄弱，人民不管誰來做皇帝，只要納糧，便算盡了人民的責任。政府只要人民納糧，便不去理會他們別的事，其余都是聽任人民自生自滅。”正因為人民與國家的關系很弱，在歷史上，鄉村自治居于基礎性地位。國家正是依靠鄉村自治，通過低成本治理，實現“皇帝無為天下治”。
進入20世紀以后，傳統的國家治理，包括鄉村治理都難以為繼，并發生了巨大變化。這一變化主要體現在兩個方面：一是農民成為國家的主人，二是實行生產資料集體所有制。新中國建立以后，實行生產資料集體成員共同所有。這一產權制度天然地要求賦予每個集體成員以參與共同事務管理的民主權利。即使是人民公社管理也強調民主辦社。但由于人民公社的主要特點是集中統一經營和“政社合一”的組織管理方式，“民主辦社”的原則在公社體制下難以落實。農民在實際生活中更多的是被支配的客體。
1978年前后，隨著解放思想和政策調整，曾經被壓制的“包產到戶”得以興起并得到中央的支持，迅速擴展。由于生產經營單位由集體轉向家戶，社隊體制松馳，鄉村治理面臨“無人管事”的狀態。正是在此背景下，廣西一些地方的農民自發組織起來，維護社會秩序。農民自生自發的自治組織引起了中央高層領導的重視。隨著人民公社體制的廢除，如何組織農民、如何治理鄉村成為突出問題。當時存在兩種思路，面臨著兩種選擇：一是沿襲公社體制，實行自上而下的縱向管理；二是改變公社體制，實行“政社分開”，通過設立村民委員會這一村民自治組織，實行農民自我管理、自我教育和自我服務。后一思路得以成為現實選擇。
以自治重組農民和治理鄉村的選擇，是在中共十一屆三中全會召開后的大背景下的產物。1978年召開的中共十一屆三中全會強調，要發展農業生產，“必須首先調動我國幾億農民的社會主義積極性，必須在經濟上充分關心他們的物質利益，在政治上切實保障他們的民主權利”。鄧小平認為：“調動積極性，權力下放是最主要的內容。我們農村改革之所以見效，就是因為給農民更多的自主權，調動了農民的積極性。”并強調：“調動積極性是最大的民主。”農村改革的啟動與基本經驗就是充分調動農民的積極性，內容主要包括不可分離的兩個方面：一是通過建立以家庭承包制為主的經營體制，使農民有了生產經營自主權，農民成為經濟生活的主體；二是廢除人民公社體制，在政治上形成“鄉政村治”格局，即在鄉鎮建立基層政權，在村設立村民委員會，實行村民自治，農民的民主權利得到制度化落實和保障，農民成為政治生活的主體。
正是在以上背景下，1987年制定并通過了《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》。面對眾多爭議，力推村民自治的時任全國人大委員長彭真做了許多工作，他將村民自治上升到社會主義民主政治建設的高度加以認識。在他看來，“十億人民如何行使民主權利，當家作主，這是一個很大的根本的問題。我看最基本的是兩個方面：一方面，十億人民通過他們選出的代表組成全國人大和地方各級人大，行使管理國家的權力。”“另一方面，在基層實行群眾自治，群眾的事情由群眾依法去辦，由群眾自己直接行使民主權利。”“沒有群眾自治，沒有基層直接民主，村民、居民的公共事務和公益事業不由他們直接當家作主辦理，我們的社會主義民主就還缺乏一個側面，還缺乏全面的鞏固的群眾基礎。”他強調：“八億農民實行自治，自我管理，自我教育，自我服務，真正當家作主，是一件很了不起的事情，歷史上從來沒有過。幾千年的封建社會，什么時候有過群眾自治？沒有。”
從國家與社會關系的角度看，村民自治是對歷史上的鄉村自治的接續。數千年來，中國鄉村主要是依靠自我而不是國家行政的力量進行治理。這正是在人民公社體制松馳的背景下，農民很快能夠自我組織起來管理鄉村事務的重要原因。因此，自治有著深厚的歷史土壤和社會基礎。但是，20世紀80年代開啟的村民自治又是歷史上從來沒有過的偉大創造。盡管它是自生自發的，但在中國共產黨領導下，將村民自治納入到整個社會主義民主政治建設的框架內，是人民行使民主權利的重要方面。與歷史上的鄉村自治相比，村民自治表現出兩個突出特點：一是法定制度。中國歷史上的鄉村自治是一種自然的歷史過程，不是國家的法定制度。而村民自治則上升到國家法定制度層面，并成為中國特色社會主義基本政治制度的內容之一。除了作為國家根本大法的憲法規定外，還制定了專門的《村民委員會組織法》及一系列法規文件，使得村民自治制度化。二是民主權利。中國歷史上的鄉村自治作為一種自然的歷史產物，國家只是默認其存在。而村民自治作為一項法定制度，將人民行使自治確定為一項法定的權利，具有制度的正當性。換句話說，廣大村民進行自治，不是一種恩賜，一種默認，而是理所當然、不可剝奪的資格。廢除人民公社體制以后，實行家庭承包。所有權在集體，由少數人代表行使集體產權，承包權在農戶。農民有相應的經濟自主權，同時也有參與公共事務管理的政治參與權。以上兩個特點是歷史上從來沒有過的。
經過試行，1998年《中華人民共和國村民委員會組織法》得以修訂并正式實行。修訂后的法律除了原有的“自我管理、自我教育、自我服務”的表述以外，特別補充了“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督”，即通常所說的“四個民主”。至此，村民自治的民主導向更為鮮明。1998年后為配合《中華人民共和國村民委員會組織法》，中央出臺了一系列村民自治的文件，均體現了基層民主和村民權利的原則，包括如何落實村民的選舉權、決策權、知情權和監督權等。
村民自治作為法定制度，從立法到實施，都被置于基層民主的框架內，體現了現代政治的基本要求。首先是平等。傳統的鄉村自治表現為差等性，主要是居于主導地位的人進行治理，相當部分的人被排斥在自治的范圍之外，如廣大婦女。村民自治充分體現了平等原則，無論性別、身份、地位，都享有參與村民自治事務的權利。在選舉中，村民平等獲得選民資格，實行“一人一票”。特別是從制度上為女性提供了擔任村委會成員的專門通道。其次是自由。村民在參與自治活動中可以自由表達意志。如選舉時專門設置投票箱，實行無記名投票和秘密投票。再次是法治。村民在行使自治權利時受到法律保護。村民的自治權利受到侵犯時，可以向專門的機構投訴。村民自治愈發展，其現代民主元素愈增多，中國特色社會主義民主政治大廈愈牢固。
正是在基層民主的導向下，村民自治成為廣大農民直接行使民主權利的偉大創造。它開創了一條在十多億人口的大國里通過基層群眾自治實現人民直接管理公共事務的民主道路。這一道路不僅在中國歷史上沒有過，就是在世界歷史上也具有獨特的價值。從政治發展看，“在處于現代化之中的社會，擴大政治參與的一個關鍵就是將鄉村群眾引入國家政治”，并賦予其政治主體地位和民主權利。億萬農民作為政治主體，通過村民自治制度參與基層政治過程，從而大大改變了長期以來農民只能作為被動的政治客體的格局。同時，村民自治的偉大實踐，為執政黨如何運用民主與法治的方式治理國家提供了豐富的經驗。中國歷史上缺乏民主與法治的傳統，只有通過不斷的實踐才能積累經驗。在一黨長期執政條件下如何實踐民主與法治，是世界歷史上從未有過的。如果能夠把這一問題解決好，可以說是政治領域的一大奇跡!
二、治理：村民自治的深化探索
將村民自治納入到基層民主的框架內，以廣大農民享受到村民自治權利為導向，使得中國的鄉村治理提升到一個嶄新的層次，進入到現代政治的通道。這是歷史上前所未有的。而愈是偉大的創造，制度導向度愈高，面臨的挑戰和困境愈多。積極推動村民自治的彭真對此早有預見。在通過《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》時，他特別強調：“辦好村民委員會，實行村民自治，是一項長期的、艱巨的工作，不要把它看得那么容易，決不是作一個決定，國家發一個號令，就能短期都能搞好的。”
村民自治雖然發生于鄉村田野，其命運和走向卻與國家建設密切相關。20世紀中國的重要使命是國家政權建設，即從歷史上的“皇權不下縣”走向政權管理延續到基層，同時集中資源推動國家經濟發展。這一歷史背景決定了村民自治不是歷史上的國家缺位條件下的鄉村民眾的自我治理，而是要背負著國家使命。正因為如此，村民自治出生不久，便面臨著人民公社時期基層行政管理的接續問題。作為村民自治載體的村民委員會承擔了大量的行政任務，僅僅是法定的工作就達上百項。與此同時，村委會還要完成諸如計劃生育、土地征用等號稱“天下第一難”的事務。村民委員會承擔大量行政工作，導致人們理所當然地將村委會視之為“行政村”，村民自治因此被懸空。行政化體現國家統一意志，意味著規范化、一致性。而這種規范化的村民自治往往會與多樣性的鄉村實際相脫離，作為自治主體的村民意志被忽視。與此同時，村民自治大規模推進正值我國“三農問題”十分嚴峻的時期。工業化和城市化加速，農村精英人口大量外流。在這樣一種內外壓力下，作為群眾自治組織的村民委員會迅速行政化并不堪重負。正如彭真預見的村民自治存在的危險之一是：“給村民委員會頭上壓的任務太多，‘上面千條線，底下一根針’，這樣就會把它壓垮。”村民自治制度盡管賦予了村民一定的民主權利，但諸如農民負擔、計劃生育、農民外流等問題，并不是村民自治所能夠解決的，且大大制約了村民自治的實際成效。這是因為，村民自治畢竟是整個國家治理的基層部分，并為國家所主導。正是在完成各種各樣的政府任務的導向下，村民委員會這一群眾自治組織不知不覺地走向行政化，村民難以通過村民委員會這一組織平臺開展自治活動。
為了解決日益嚴峻的“三農問題”，進入21世紀以后，中央提出了新農村建設戰略，強調多予少取，一舉取消了長達1000多年的農業稅，并出臺了各種惠農政策。這一舉措大大緩解了日益嚴峻的“三農問題”，不僅為農民減負，也為村民自治減負。與此同時，新農村建設為村民自治的活躍提供了契機。新農村建設面臨大量農村事務需要有效治理。一些地方習慣于運用自上而下的政府力量進行治理。而另一些地方則在政府主導下積極探索農民參與治理公共事務的形式。其突出特點是“重心下移”，將村民自治的重心下沉到村民小組或者自然村，即便于村民自治的層面。為了尋找最合適的村民自治單元，一些地方還提出了“利益相關、地域相近、規模適度、文化相同、便于自治”等標準，并在新農村建設中發揮了積極作用。正是在此背景下，2014年和2015年的兩個中央1號文件都提出了要探索不同情況下村民自治的有效實現形式。
黨的十八大以后，中央提出了“推進國家治理體系和治理能力現代化”的目標，治理成為國家的重要導向。在這一背景下，民主導向的村民自治進程受到實踐的檢驗和反思。1998年以來，村民自治在民主制度建設方面取得了突出成效，但是也暴露出一些問題。突出的是民主選舉中存在賄選和派系競爭等問題，民主自治的形式過于單一，并因為過分強調民主形式而忽視了有效治理，導致村民參與熱情降低等。與此同時，從國際經驗上看，西方式民主演化至今，在相當程度上陷入形式主義，過分追求民主形式，而忽視民主內容，甚至造成互相對立和撕裂，效率低下，以致人們對民主的價值產生懷疑。如習近平總書記提出的：“我們要堅持和完善基層群眾自治制度，發展基層民主，保障人民依法直接行使民主權利，切實防止出現人民形式上有權、實際無權的現象。”中國近些年注意到這一傾向，成功地將治理的理念引入政治生活，注重通過治理讓民眾有更多的獲得感。
正是在以上背景下，村民自治進入到一個新的通道，這就是有效治理。2006年提出新農村建設的20字方針中包括“管理民主”，2017年提出的鄉村振興20字方針中將“管理民主”替換為“治理有效”。治理有效顯然是比村民自治和基層民主的內容更為豐富的范疇，它包括國家治理鄉村的大政方針、中國共產黨基層組織的有效領導、地方和基層人民政府的有效管理，以及廣大村民的有效參與等，特別強調解決問題，促進農村發展。只有在各方面力量的共同努力下，鄉村振興才有可能。顯然，有效治理比基層民主的范圍更為廣闊。
當然，村民自治進入到有效治理的通道，并不意味著民主與治理是對立的，更不是只要治理不要民主。從廣義說，民主意味著國家治理以人民為中心。無論是中央，還是基層黨組織和政府，其治理基本依據都是為了實現最廣大人民的根本利益。如果離開了民主談治理，治理有效就無法體現人民群眾的利益要求。從狹義上看，治理不僅是領導者的行為，更包括廣大民眾的直接參與。鄉村振興的主體最終是廣大人民群眾，沒有基層民主保障村民群眾的制度化參與，鄉村振興便難以實現。從這一意義說，鄧小平在農村改革之初，將調動積極性視為最大民主的提法仍然具有十分重要的意義。
由基層民主到有效治理，村民自治步步深入。一是內容更為豐富。中國的村民自治產生于農村經濟體制改革，特別是所有權與承包權的分離。村民自治作為一種治理方式，一直與產權改革相伴隨。近年來，中國農村的產權改革進一步深化，實行所有權、承包權和經營權三權分置。土地如何流轉、集體產權如何量化具體化，都關系著廣大農民的切身利益。村民自治則為解決這些問題提供了基本的組織制度基礎。土地流轉、集體產權改革等重大事務的決策過程中，如果沒有廣大群眾通過村民自治平臺參與其中，不能使群眾自己的事情自己辦，不知會發生多少群體性事件。
二是形式更為多樣。中國地域遼闊，各地發展不平衡。村民自治產生起初，注重地方性差異，如《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》明確規定：“村民委員會根據村民居住狀況，人口多少，按照便于群眾自治的原則設立。”“村民委員會一般設在自然村；幾個自然村可以聯合設立村民委員會；大的自然村可以設立幾個村民委員會。”但由于村民委員會的行政化，導致村民自治形式單一化，并聚焦于村委會的選舉。隨著國家宏觀環境的變化，村委會的行政化壓力有所減輕，村民自治形式日趨多樣化。村民自治從重“選人”到重“議事”，大家的事情大家議，大家的事情大家辦。各種協商議事監事的自治形式日益豐富，且在新農村建設和鄉村振興中發揮著重要作用。如廣東云浮市在鄉鎮、村、村民小組建立三級理事會，特別是以組（自然村）為單位的理事會，開發農村內在資源，興辦農村公益事業。湖北省秭歸縣在建設“幸福村落”活動中，以利益相關和地域相近為標準，將建制村以下的村落作為自治單位，發揮村民內在的主動力量，實現自我發展。
村民自治作為一種以農民為主體的治理方式，總是與農村的發展狀況相聯系。隨著工業化、城市化的深入推進，村民自治會不斷面臨新的挑戰，如農業老齡化和鄉村空心化。沒有優質的村民，就難有優質的村民自治。同時，農業和農村的變化，也為村民自治的轉化提供了新的進路。從先行探索的一些地方的經驗看，地方和基層政府將主要承擔公共管理和公共服務職能，村民委員會的行政功能愈益弱化，將向自治性回歸，主要是自我處理本村內部事務。同時，對“村民”的定義日益具有動態性，村民自治的運行也日益具有開放性。
作者簡介：徐勇，華中師范大學中國農村研究院（政治科學高等研究院）教授、教育部首批文科長江學者特聘教授
中國鄉村發現網轉自：《當代世界與社會主義》2018年第4期 微信公眾號（原創）
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