最近看了不少有關扶貧政策的文章與研究報告，發現在討論精準扶貧政策時有些人將其視為治療貧困病的萬能藥方，這是明顯的片面理解。有些學者將區域戰略、區域政策與區域規劃混為一談，誤導扶貧實踐。這些片面或錯誤的理解對合理制定與實施區域政策是有害無益的，因而有必要從區域政策的角度澄清一些相關的學術和政策問題，供扶貧政策制定者參考。
“精準扶貧”作為一個政策概念最早是習近平總書記在2013年11月考察湖南湘西時提出的。目前學術界對這一政策概念的理解是：對扶貧對象實施精確識別、精確幫扶、精確管理的治貧方式。目前，精準扶貧已經成為許多存在貧困問題地區的地方政府的頭等大事，但不得不說，學術界與政府部門有不少人對精準扶貧的理解存在片面化的傾向。事實上，當初習近平總書記提出這一政策概念時講的是16個字，即“實事求是、因地制宜、分類指導、精準扶貧”。要完整準確理解”精準扶貧“，必須與其他12個字結合起來考慮。也就是說，完整的扶貧政策不僅要精準到人到戶，還要精準到地區。片面的理解是指過分強調精準到人到戶而忽視精準到地區，有顧此失彼之嫌。
然而，從理論上說，精準到人到戶與精準到地區就類似于魚與熊掌，很難兼得。早在上世紀60年代，西方學術界在討論區域政策戰略（The Strategy of Regional Policy，亦稱區域政策界線，注意不是區域政策工具，具體含義見張可云：《區域經濟政策》，商務印書館，2005年）時，就圍繞“地區繁榮”(place prosperity)還是“人民富裕”(people prosperity)展開過爭論。后來，西方學術界又提出了“聚焦地區的政策”(place-based policy)與“聚焦人的政策”( people-based policy)之間的權衡問題，雖然最早是針對城市衰退問題提出的，有許多不同學科領域的學者參與了討論，但同之前的地區繁榮與人民富裕之爭并無本質區別，只是后者涉及的地區不局限于貧困或落后地區。（順便說幾句，place-based policy有多種中譯,有人譯為地方性經濟發展政策、區位導向型政策或空間為基礎的政策等，我認為這些譯法欠準確，地方性經濟發展政策與區域政策不是一回事，將place理解為區位或空間都是不準確的，因為在區域經濟學領域place，location與space都有特定含義，雖然有聯系但不完全相同。個人認為，聚焦地區的政策包括區域政策、非積極的空間政策與地方政策三種，是指廣義的空間政策，其中的地區既包括問題區域，也包括企業區等非問題區域。我的譯法也不一定具有權威性，歡迎討論與指正。）這里的地區繁榮重視的是區域政策，而人民富裕強調的即是目前所說的精準扶貧。下面先從一般意義上分析這兩種選擇的內涵、矛盾與權衡問題，然后再討論片面理解精準扶貧可能會造成的問題。
所謂地區繁榮，是指政府選擇問題區域內的地區作為政策作用對象，其目的是促進整個地區的社會經濟繁榮；而人民富裕，是指政府選擇問題區域內的人口或家庭作為政策援助對象，著眼于解決這些人口或家庭的失業、貧困、教育和衛生等方面的問題。雖然這兩種選擇都是針對問題區域的，但由于具體的受援主體不同，所產生的效果也可能有很大不同。
地區繁榮的戰略選擇著眼于縮小區域差距，選擇的措施主要是針對特定區域的，如改善落后地區的基礎設施、減免稅收等，而且這些區域的范圍是由中央政府職能部門按一定的程序劃定且有些國家需要立法機構認可。但是，在問題區域內，政府援助的受益者有可能不是最貧困的人口，甚至有可能只有問題區域內的富裕人口才有可能享受到政府的援助。例如，從貧困地區的交通條件改善中獲得利益最大的肯定是其中的富人而非窮人；減免稅收只有利于貧困地區的企業家，而貧困農戶從中不可能獲得直接利益。此外，在開放程度高的社會，在問題區域所創造的新工作崗位可能被外來人口占有，當地人的就業狀況有可能不會因政府的大力援助而有明顯改善。結果可能是，問題區域內部差距擴大，地區的繁榮與人民的貧困同時存在，這種案例在國外有不少，國內也不少見。
人民富裕的戰略選擇著眼于提高問題區域內貧困人口的生活水平，因而，除針對人口的人力資源投資外，一般采取救濟的手段，特別是針對最貧困人口。針對落后地區與蕭條地區中存在的大量失業、難以維持最低生活水平的群體，政府往往提供現金補助、以工代賑等援助，以使這類群體的生活水平不至于太低而出現不滿情緒。人民富裕的選擇可明顯提高問題區域的平均收入水平，但若以救濟為主，則難以消除貧困落后的根源，甚至會造成嚴重的依賴心理，即所謂的“等靠要”思想。如果這種心理形成，則救濟會適得其反，造成越救濟越貧困的局面，不利于整個區域的繁榮。
由上述分析可知，地區繁榮與人民富裕這兩種政策戰略選擇都有一定的優點，也各有一定的缺陷。實際上，從一般意義上說，任何政策選擇都是一把“雙刃劍”，沒有絕對好的政策選擇，上述兩種選擇也不例外。從這個意義上說，區域政策既是一門科學，又是一門權衡的藝術。強調不能片面理解精準扶貧，存在一般意義上的理由，即在實施精準扶貧時不能看不到這一措施的短處，也不能不顧地區繁榮指向的政策的長處。
“國家十三五規劃綱要”（即《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》）明確提出，到2020年，“我國現行標準下農村貧困人口實現脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區域性整體貧困。”對這一目標可以從兩方面理解：第一，完成目標的任務相當艱巨，難點在于貧困地區中的特貧人口，因而實施精準扶貧是必須的；第二，這一目標不僅著眼于貧困人口脫貧，而且明確提出貧困縣全部摘帽且解決區域性整體貧困問題，這方面的任務是僅僅實施精準扶貧措施所難以完成的，因為貧困人口或貧困戶的問題解決并不等于貧困地區整體必然會走上現代化軌道。因此，不能過分強調精準扶貧而忽視貧困地區政策的完善。
或許有人會問，難道精準扶貧本身不是貧困地區政策嗎？可以說是也可以說不是。
上面的問題答案為是的理由是，精準扶貧措施的主觀意圖是減貧，運用得當肯定會減少貧困人口，因而可推動貧困地區發展。
上面的問題的答案為不是的理由需要較詳細說明。精準扶貧針對的是農戶，因而可以忽視貧困地區劃分問題，而且扶持對象由地方政府識別即可，各地的標準不完全一致。但是，對于規范的落后區域政策或貧困地區政策而言，需要長期化甚至是法律化的落后區域或貧困地區劃分框架， 這是治理落后問題或貧困問題的制度基礎，且扶持對象不可能由地方政府識別，而必須由中央政府的專門職能部門統一識別。從這個意義上來說，精準扶貧還不能算作是純粹的貧困地區政策。嚴格地說，精準扶貧是針對“人民富裕”的措施，而貧困地區政策是針對“地區繁榮”的措施，兩者的政策戰略取向是有明顯區別的。理解了這種區別，就不難理解片面強調精準扶貧可能導致的問題了。
精準扶貧將扶持重點放在人或農戶上，相當于“好鋼用在刀刃上”，對改善極端貧困的人口與農戶的生活水平效果明顯，但也存在不可避免的局限：首先，由于這一措施聚焦于人或農戶的生活水平提高上，因而不可能兼顧貧困人口或農戶所在地區的基礎設施改善、公共服務水平提高以及社會事業發展等方面。在扶貧資源一定的情況下，多用于人口或農戶，則就會少用于地方發展條件改善；其次，正是由于精準扶貧著眼于人與戶，其存在一個潛在的風險，即不能保證通過扶持脫貧的人口在不久的將來不返貧，貧困人口脫貧后走上富裕之路需要有一個良好的地區發展環境，若其所在的地區發展環境沒有根本性變化，其脫貧的脆弱性是可想而知的；再次，瞄準最需要扶持人群與家庭無法顧及“灰色貧困人口或家庭”，有可能會出現按下葫蘆浮起瓢效應。所謂“灰色貧困人口或家庭”是我仿英國區域經濟政策中的“灰色地區”新造的一個詞，是指貧困地區中收入水平超過了精準幫扶標準但超過有限沒有被納入精準扶貧對象的人口或家庭，如甘肅的“Yang Gailan”。這類不符合建檔立卡標準的貧困人口或戶游離于精準扶貧之外，但實際貧困狀況比特困人口或家庭相差無幾。這類未列入精準幫扶對象清單的人口或家庭是新的潛在特困者，因為家庭內部的一個變故或外部一個不利影響就有可能使其陷入貧困之中；最后，過分渲染精準扶貧的作用有可能導致對完善落后區域政策的必要性和緊迫性認識不足，貧困地區政策會受到忽視。只有在規范的區域政策框架內實施精準扶貧，才能真正提高扶貧工作的效果與效率。
由上述分析不難得出結論：對于貧困地區而言，精準扶貧并不是萬能藥方，保證其實施效果必須兼顧中央政府的貧困地區政策或落后區域政策完善；一味強調精準扶貧而相對忽視完善貧困地區政策或落后區域政策，有可能導致首尾難以兼顧，不利于加快推進貧困地區步入現代化的軌道。要科學系統設計與制定未來的落后區域政策（包括扶貧政策），必須完整準確把握習近平總書記關于扶貧工作的16字指示，不能只顧精準扶貧而不及其他政策措施。
從理論上說，地區繁榮與人民富裕之間的確存在矛盾，但并不是完全不可調和的。盡可能兼顧的基本要求是：在選擇貧困地區或落后區域政策作用領域或項目時，必須選擇既能使盡可能多的當地居民得到盡可能多的實惠又能對區域的整體發展產生盡可能大的關聯效應的領域或項目。區域政策目標定位時必須兼顧這兩個方面的要求。在選擇扶貧工具時，地區繁榮與人民富裕的措施兩者不可偏廢，只有使兩者相互取長補短相得益彰才能真正提高扶貧的實效。改革開放以來，中國的扶貧工作取得了舉世公認的成效，為了保證政策的科學性與合理性，在實施精準扶貧時，我們應該考慮在2020年所有貧困縣摘帽后的落后區域政策規范化問題。建成全面小康社會與實現中國夢既需要精準扶貧，也需要完善的區域政策。
中國鄉村發現網轉自：作者的微信公眾號
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