土地制度是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的根基，土地制度的選擇是關(guān)系農(nóng)民生計(jì)、農(nóng)業(yè)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定的重大問(wèn)題。伴隨我國(guó)的工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程，農(nóng)村勞動(dòng)力大量流向城鎮(zhèn)，發(fā)展農(nóng)村土地的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)成為必然趨勢(shì)。為順應(yīng)這一潮流，2014年11月，中辦和國(guó)辦發(fā)布《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見(jiàn)》，提出堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有，實(shí)現(xiàn)所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)三權(quán)分置，正式提出了“三權(quán)分置”的改革思路。2016年10月，中辦和國(guó)辦又印發(fā)了《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的意見(jiàn)》（簡(jiǎn)稱(chēng)完善“三權(quán)分置”辦法），旨在落實(shí)集體所有權(quán)，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。農(nóng)村土地的“三權(quán)分置”改革是新時(shí)期中國(guó)農(nóng)村改革的重大舉措，對(duì)于促進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化影響重大、意義深遠(yuǎn)，本文對(duì)此做出分析和評(píng)論。
中國(guó)國(guó)情與農(nóng)村土地制度選擇
小規(guī)模農(nóng)業(yè)是中國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基本國(guó)情，集體經(jīng)營(yíng)與農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)是中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)繞不開(kāi)的重大關(guān)系。中國(guó)農(nóng)村土地的基本國(guó)情是人多地少，耕地資源稀缺，人均耕地1.4畝，僅為世界人均耕地面積的40%。相比歐美國(guó)家，中國(guó)戶均耕作土地面積狹小，2億多個(gè)農(nóng)戶戶均土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模不足10畝。就單個(gè)農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)的農(nóng)地面積來(lái)看，歐盟是中國(guó)的幾十倍，美國(guó)是中國(guó)的幾百倍，澳大利亞是中國(guó)的上千倍。資源稟賦也決定了中國(guó)農(nóng)業(yè)小規(guī)模生產(chǎn)的特性。目前在全球貿(mào)易一體化的條件下，中國(guó)的農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格普遍高于國(guó)際市場(chǎng)價(jià)格。這固然與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本的不斷提高相關(guān)，但根本原因是人多地少的資源稟賦決定了我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品在國(guó)際市場(chǎng)上土地密集型的農(nóng)產(chǎn)品中不具備比較優(yōu)勢(shì)。
隨著我國(guó)快速城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，大量的農(nóng)民進(jìn)城市打工或遷入城市。2015年，全國(guó)農(nóng)民工總量達(dá)到2.77億人。農(nóng)村人口則呈持續(xù)下降趨勢(shì)，已經(jīng)從1980年的7.96億，下降到2015年的6.03億。人口分布的這一變化，使得農(nóng)村人口的人均占有耕地面積上升，為農(nóng)村土地的規(guī)模經(jīng)營(yíng)提供了契機(jī)。近年來(lái)，涌現(xiàn)出的一批種糧大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)組織、龍頭企業(yè)等新型經(jīng)營(yíng)主體，就是在這一背景下產(chǎn)生的。但是，對(duì)于中國(guó)農(nóng)村農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)土地規(guī)模的上升，我們又不能做過(guò)于樂(lè)觀的估計(jì)。預(yù)計(jì)到2050年，中國(guó)的城鎮(zhèn)化達(dá)到80%，農(nóng)村將仍然有3億人口。即使我們保持了18億畝耕地，農(nóng)村人口人均耕地面積仍只有6畝，人多地少的資源稟賦并沒(méi)有多大改觀。屆時(shí)，萬(wàn)畝以上經(jīng)營(yíng)規(guī)模的現(xiàn)代農(nóng)場(chǎng)會(huì)在更多的地區(qū)出現(xiàn)，但是就全國(guó)整體而言，單個(gè)農(nóng)戶家庭平均經(jīng)營(yíng)的土地規(guī)模估計(jì)還在百畝左右，小規(guī)模農(nóng)業(yè)的基本國(guó)情不能從根本上改變。
小規(guī)模農(nóng)業(yè)有一系列的弊端：家庭分散經(jīng)營(yíng)不利于機(jī)械化耕作，抗御自然災(zāi)害和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)能力低，且缺乏規(guī)模收益和經(jīng)濟(jì)效率。為了克服小規(guī)模農(nóng)業(yè)的缺點(diǎn)，需要重視村社層次的集體統(tǒng)籌經(jīng)營(yíng)，這是中國(guó)堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有制的重要原因。但是，過(guò)于強(qiáng)調(diào)集體經(jīng)營(yíng)又不利于調(diào)動(dòng)農(nóng)民的積極性，容易產(chǎn)生農(nóng)戶個(gè)體激勵(lì)不足的問(wèn)題。因此，在中國(guó)國(guó)情條件制約下，如何在集體統(tǒng)籌經(jīng)營(yíng)與農(nóng)戶家庭經(jīng)營(yíng)之間找到平衡，兼顧農(nóng)地經(jīng)營(yíng)的規(guī)模收益與農(nóng)戶家庭經(jīng)營(yíng)的積極性，是中國(guó)農(nóng)地制度設(shè)計(jì)和改革面臨的基本問(wèn)題。同時(shí)，受中國(guó)“均平”傳統(tǒng)的影響，以及大規(guī)模城鎮(zhèn)化穩(wěn)妥推進(jìn)的考慮，農(nóng)村土地制度還必須高度重視公平性的問(wèn)題。
中國(guó)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)的“統(tǒng)”與“分”
在新中國(guó)六十多年的農(nóng)村發(fā)展歷史上，從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的農(nóng)村土地集體所有制，到改革開(kāi)放之后農(nóng)地集體所有權(quán)和家庭承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的“兩權(quán)分離”，再到目前農(nóng)地集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的“三權(quán)分置”，中國(guó)農(nóng)地制度經(jīng)歷了一系列重大制度變遷。其核心主線是在人多地少的小規(guī)模農(nóng)業(yè)的國(guó)情制約下，探索集體經(jīng)營(yíng)的“統(tǒng)”與農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)的“分”恰當(dāng)結(jié)合的制度形式。
回顧計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，在當(dāng)時(shí)特定的歷史條件下，農(nóng)村土地制度過(guò)于強(qiáng)調(diào)“統(tǒng)”，忽視了“分”。建國(guó)初期農(nóng)業(yè)集體化的推行，廢除了農(nóng)地私有的個(gè)體農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，構(gòu)建了集體所有、統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)制度。經(jīng)過(guò)1950年代的農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動(dòng)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的集中度不斷提高，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的發(fā)展經(jīng)歷了從初級(jí)社到高級(jí)社再到人民公社的過(guò)程。由于農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動(dòng)的推進(jìn)速度過(guò)快，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的集體行動(dòng)單元過(guò)大，農(nóng)戶的生產(chǎn)積極性受挫。同時(shí)，過(guò)大的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)單元，也增加了對(duì)成員勞動(dòng)計(jì)量和監(jiān)督的困難，②導(dǎo)致農(nóng)戶勞動(dòng)投入激勵(lì)不足、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率低下。農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動(dòng)過(guò)于強(qiáng)調(diào)農(nóng)業(yè)集體經(jīng)營(yíng)，造成了糧食大量減產(chǎn)的嚴(yán)重后果。1960年代的政策不得不進(jìn)行調(diào)整，縮小了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的集體行動(dòng)單元，實(shí)行“三級(jí)所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”的農(nóng)村生產(chǎn)資料所有制形式。
改革開(kāi)放以來(lái)，農(nóng)村土地制度調(diào)整的一個(gè)主線，是在不放棄“統(tǒng)”的前提下，重視和強(qiáng)調(diào)“分”。1980年代家庭聯(lián)產(chǎn)承包制的推行，落實(shí)了農(nóng)戶的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，激發(fā)了億萬(wàn)農(nóng)戶的種糧積極性，糧食生產(chǎn)不斷創(chuàng)新高，有效解決了溫飽問(wèn)題。中國(guó)農(nóng)村形成了以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制，在堅(jiān)持基本生產(chǎn)資料為集體所有的前提下，農(nóng)戶與集體簽訂了承包經(jīng)營(yíng)合同。這一制度設(shè)計(jì)旨在把農(nóng)村集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)和農(nóng)戶分散經(jīng)營(yíng)結(jié)合起來(lái)，并允許各地區(qū)探索適合各自區(qū)情的雙層經(jīng)營(yíng)體制，宜統(tǒng)則統(tǒng)，宜分則分，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)分結(jié)合。
經(jīng)過(guò)30多年的改革開(kāi)放，農(nóng)村的政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境又發(fā)生了深刻變化，土地制度在實(shí)踐運(yùn)行中片面強(qiáng)調(diào)“分”，“統(tǒng)”的作用日漸式微的問(wèn)題日益凸顯。特別是進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)，隨著農(nóng)村稅費(fèi)體制改革推進(jìn)，農(nóng)戶種糧比較收益下降，城鎮(zhèn)化促使大量農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工，土地撂荒、非糧化、非農(nóng)化等新問(wèn)題日益突出，過(guò)于強(qiáng)調(diào)農(nóng)戶分散經(jīng)營(yíng)的弊端更加凸顯。“兩權(quán)分離”的制度設(shè)計(jì)，已經(jīng)不能有效應(yīng)對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)、擴(kuò)大土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模的現(xiàn)實(shí)需要。全國(guó)很多地區(qū)開(kāi)展了土地流轉(zhuǎn)的試點(diǎn)和試驗(yàn)，2014年，全國(guó)農(nóng)村承包耕地流轉(zhuǎn)面積達(dá)3.8億畝，占承包耕地總面積的28.8%。在此背景下推出的“三權(quán)分置”改革，在進(jìn)一步重視“分”的基礎(chǔ)上，強(qiáng)調(diào)利用市場(chǎng)機(jī)制加強(qiáng)“統(tǒng)”，這是新時(shí)期實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)統(tǒng)分結(jié)合方針的創(chuàng)新舉措。
隨著“三權(quán)分置”改革的深入推進(jìn)，中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)統(tǒng)分結(jié)合的實(shí)現(xiàn)形式正在發(fā)生重大變化。在“統(tǒng)”的層面，集體經(jīng)濟(jì)被賦予了新的內(nèi)涵，合作社、社會(huì)化服務(wù)組織、龍頭企業(yè)等新型經(jīng)營(yíng)主體不斷發(fā)展壯大；在“分”的層面，傳統(tǒng)承包農(nóng)戶逐步向普通農(nóng)戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、專(zhuān)業(yè)大戶等多元經(jīng)營(yíng)主體共存轉(zhuǎn)變?！敖y(tǒng)”與“分”的實(shí)現(xiàn)形式在新的國(guó)情條件下不斷豐富，中國(guó)將會(huì)加速構(gòu)建以農(nóng)戶家庭經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、以合作與聯(lián)合為紐帶、以社會(huì)化服務(wù)為支撐的立體式復(fù)合型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系。長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，中國(guó)農(nóng)地的規(guī)模經(jīng)營(yíng)的發(fā)展，不可能單純依靠單個(gè)農(nóng)戶占有耕地面積的上升；立足小規(guī)模農(nóng)業(yè)的基本國(guó)情，大力發(fā)展農(nóng)業(yè)專(zhuān)業(yè)化服務(wù)，可能是中國(guó)特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路的重要特征之一。
“三權(quán)分置”改革的意義和思路
“三權(quán)分置”改革有利于促進(jìn)土地適度流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營(yíng)，為農(nóng)村發(fā)展更快注入現(xiàn)代要素，這是順應(yīng)國(guó)情條件變化的重大制度創(chuàng)新。通過(guò)實(shí)施推進(jìn)“三權(quán)分置”的農(nóng)村改革，逐步建立歸屬清晰、權(quán)能完整、流轉(zhuǎn)順暢、保護(hù)嚴(yán)格的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度，將為發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、增加農(nóng)民收入、建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村提供堅(jiān)實(shí)保障。
十八屆三中全會(huì)提出賦予農(nóng)民更多的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，進(jìn)一步深化農(nóng)村土地改革。“三權(quán)分置”改革是在這方面邁出的重要一步。土地是中國(guó)農(nóng)民的重要資產(chǎn)，由于所有制障礙難以進(jìn)入市場(chǎng)變現(xiàn)。將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)從農(nóng)戶承包經(jīng)營(yíng)權(quán)中分離出來(lái)，豐富和拓展了農(nóng)戶的土地承包權(quán)權(quán)能，有利于農(nóng)民土地權(quán)益的保護(hù)和實(shí)現(xiàn)。同時(shí)，強(qiáng)調(diào)嚴(yán)格保護(hù)農(nóng)戶承包權(quán)，有助于進(jìn)一步加強(qiáng)家庭經(jīng)營(yíng)的基礎(chǔ)性地位。家庭作為農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的基本單位，是世界范圍內(nèi)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的基本經(jīng)驗(yàn)，也是我國(guó)將會(huì)長(zhǎng)期堅(jiān)持的農(nóng)村政策。④
“三權(quán)分置”改革旨在加快放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。農(nóng)戶的土地承包權(quán)或承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，根據(jù)法律規(guī)定只能在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)進(jìn)行。將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)從農(nóng)戶承包經(jīng)營(yíng)權(quán)中分離出來(lái)，為土地經(jīng)營(yíng)權(quán)實(shí)現(xiàn)更大范圍的流轉(zhuǎn)提供了制度條件，有利于按照市場(chǎng)的規(guī)律配置土地資源。如果說(shuō)穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)的政策，有為農(nóng)民提供社會(huì)保障和生計(jì)兜底的功能，更多是出于保障公平的考慮；那么放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的政策，旨在提高土地利用效率和優(yōu)化資源配置的功能，則主要是出于提高效率的考慮。鼓勵(lì)土地流轉(zhuǎn)，推進(jìn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)，這是當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村土地政策的基本取向。
“三權(quán)分置”改革重申堅(jiān)持農(nóng)村集體所有權(quán)的根本地位，對(duì)農(nóng)村集體所有權(quán)的權(quán)能做出明確規(guī)定。改革開(kāi)放以來(lái)，“分田單干”伴隨的集體所有權(quán)虛置現(xiàn)象，制約了土地集體所有制優(yōu)勢(shì)的發(fā)揮。如何在新的歷史條件下落實(shí)集體所有權(quán)，加強(qiáng)集體在土地統(tǒng)籌經(jīng)營(yíng)管理上的作用，這是改革需要著力解決的問(wèn)題。土地私有化不是中國(guó)農(nóng)村土地制度改革的方向，集體所有制將是中國(guó)長(zhǎng)期堅(jiān)持的農(nóng)村土地制度。農(nóng)村土地制度改革的底線之一，就是要堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有，不能把農(nóng)村土地集體所有制改垮，更不能把農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)改垮。
“三權(quán)分置”改革實(shí)施的要點(diǎn)和展望
“三權(quán)分置”改革涉及多方利益，是一個(gè)漸進(jìn)過(guò)程和系統(tǒng)性工程，完善“三權(quán)分置”辦法已經(jīng)提出了確保“三權(quán)分置”有序?qū)嵤┑母母镆庖?jiàn)：扎實(shí)做好農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證工作；建立健全土地流轉(zhuǎn)規(guī)范管理制度；構(gòu)建新型經(jīng)營(yíng)主體政策扶持體系；完善“三權(quán)分置”法律法規(guī)。通過(guò)有序推進(jìn)改革，逐步形成“三權(quán)分置”格局，三權(quán)各安其位、各得其所。
“三權(quán)分置”意見(jiàn)出臺(tái)，已經(jīng)把土地所有權(quán)、承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)各自的權(quán)能以政策文件的形式解釋清楚。下一步的重點(diǎn)是如何落實(shí)文件和改革精神，在法律和實(shí)施辦法上清晰界定所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)三者之間的權(quán)利關(guān)系，建立健全土地產(chǎn)權(quán)制度和利用制度。
第一，厘清所有權(quán)與承包權(quán)的權(quán)利關(guān)系。法律上集體概念內(nèi)涵的模糊，導(dǎo)致集體經(jīng)濟(jì)組織虛置，村干部常借集體的名義侵犯農(nóng)戶承包權(quán)益，并且以行政手段強(qiáng)制使農(nóng)戶承包權(quán)遭到過(guò)多外部干涉，農(nóng)戶只擁有承包權(quán)的部分權(quán)能，土地流轉(zhuǎn)工作在推進(jìn)過(guò)程中受阻。為此，我們需要厘清集體所有權(quán)與農(nóng)戶承包權(quán)的關(guān)系，在改革推進(jìn)中強(qiáng)調(diào)農(nóng)村土地為農(nóng)民集體所有，充分維護(hù)農(nóng)民集體對(duì)承包地發(fā)包、調(diào)整、監(jiān)督、收回等各項(xiàng)權(quán)能。同時(shí)，為了防止以集體的名義侵害農(nóng)戶的權(quán)益的情況出現(xiàn)，必須建立健全集體經(jīng)濟(jì)組織民主議事機(jī)制，切實(shí)保障集體成員的知情權(quán)、決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)。
第二，明確承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利關(guān)系。隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化的加速推進(jìn)，流轉(zhuǎn)到新型經(jīng)營(yíng)主體手中的土地比例不斷提高，如何平衡好承包戶與經(jīng)營(yíng)主體之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，平衡好承包農(nóng)戶與第三方經(jīng)營(yíng)者的利益成為改革的實(shí)施要點(diǎn)。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)不得違背承包農(nóng)戶意愿、不得損害農(nóng)民權(quán)益。但有些地方原承包農(nóng)戶合同意識(shí)、契約精神不強(qiáng)，隨意撕毀合同，損害了經(jīng)營(yíng)主體權(quán)益。由于程序不規(guī)范導(dǎo)致農(nóng)地流轉(zhuǎn)后存在不穩(wěn)定性，承包農(nóng)戶和經(jīng)營(yíng)者都有可能發(fā)生違約行為。所以，法律要對(duì)農(nóng)戶承包權(quán)、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)在土地流轉(zhuǎn)中的相互權(quán)利關(guān)系做出詳細(xì)解釋?zhuān)哟髮?duì)違規(guī)者的懲處力度，建立健康有序運(yùn)轉(zhuǎn)的土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。
第三，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)與引導(dǎo)承包權(quán)的有序退出。為了更好地保護(hù)農(nóng)戶的權(quán)益，清晰與合法化土地承包政策是必要的，在政策上應(yīng)維持農(nóng)戶的承包權(quán)長(zhǎng)期不變。近年來(lái)推進(jìn)的農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證工作，在政策上認(rèn)可農(nóng)戶擁有獨(dú)立的承包權(quán)，有助于進(jìn)一步穩(wěn)定土地承包關(guān)系。穩(wěn)定承包權(quán)是當(dāng)前土地產(chǎn)權(quán)制度改革的主基調(diào)之一。但是農(nóng)民之間的利益訴求并不是一致的，有些農(nóng)民在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中，已經(jīng)在城鎮(zhèn)安家落戶，有意愿退還承包地。同時(shí)，土地承包權(quán)的退出也具有重要現(xiàn)實(shí)價(jià)值，有利于避免產(chǎn)生新時(shí)期的“不在地主”，加速農(nóng)民的市民化進(jìn)程，促進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)⑧。在“三權(quán)分置”改革推進(jìn)中，探索農(nóng)民承包地有償退出機(jī)制，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村部分承包權(quán)的有序退出，對(duì)于城鎮(zhèn)化的健康推進(jìn)具有長(zhǎng)遠(yuǎn)的戰(zhàn)略意義。
第四，加強(qiáng)土地利用的用途管制和市場(chǎng)監(jiān)管?！叭龣?quán)分置”改革中必須堅(jiān)持和完善土地用途管制制度，改革不能把耕地改少了，不能把糧食生產(chǎn)能力改弱了。農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)政策的放開(kāi)，為工商資本下鄉(xiāng)提供了更多機(jī)會(huì)。工商資本下鄉(xiāng)有利于土地的規(guī)模經(jīng)營(yíng)，提高農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)效率。但是，由于資本的逐利性和種糧比較效益的低下，有些地方農(nóng)地流轉(zhuǎn)之后出現(xiàn)非農(nóng)化、非糧化的現(xiàn)象⑨。因此，在鼓勵(lì)工商資本下鄉(xiāng)的同時(shí)，必須完善工商資本租賃農(nóng)地監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制，嚴(yán)格準(zhǔn)入門(mén)檻。農(nóng)地利用和市場(chǎng)監(jiān)管的重點(diǎn)，是堅(jiān)守土地用途管制制度，維護(hù)農(nóng)民的利益，保證國(guó)家的糧食安全。
由于農(nóng)村土地法律制度體系尚不完整，“三權(quán)分置”改革實(shí)施過(guò)程中面臨著一些不確定因素。應(yīng)當(dāng)從法律上明確界定所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)之間的權(quán)利關(guān)系，在發(fā)生權(quán)屬糾紛時(shí)能夠有法可依。積極開(kāi)展土地承包權(quán)有償退出、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)等試點(diǎn)，總結(jié)形成可推廣、可復(fù)制的做法和經(jīng)驗(yàn)，在此基礎(chǔ)上完善法律制度。此外還需認(rèn)真研究農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、家庭農(nóng)場(chǎng)發(fā)展等相關(guān)法律問(wèn)題；加快農(nóng)村土地承包法等相關(guān)法律修訂完善工作，完善承包權(quán)退出的法律機(jī)制；研究健全農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)、抵押融資等方面的具體辦法?？傊?，必須將“三權(quán)分置”改革納入法治軌道，積極完善農(nóng)村土地的各項(xiàng)法規(guī)制度和實(shí)施機(jī)制。
（本文系國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目成果，批準(zhǔn)號(hào)為：15ZDB164）
作者簡(jiǎn)介：王亞華，清華大學(xué)國(guó)情研究院副院長(zhǎng)、公共管理學(xué)院教授、博導(dǎo)。研究方向?yàn)橹贫确治雠c公共政策、水政策與管理、資源環(huán)境政策、區(qū)域發(fā)展。主要著作有《水權(quán)解釋》《國(guó)情與發(fā)展》等。
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：人民論壇學(xué)術(shù)前沿
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