摘要：集體經濟組織對農村土地不具有所有權，集體經濟組織非實體組織，農村土地歸集體經濟組織成員所有。
農村土地實行集體所有制，其中的集體所有應作何解釋？是集體經濟組織所有還是集體經濟組織成員共同所有？正確認識這個問題，對找準農村改革方向、保護農民合法權益、構建城鄉一體化發展體制機制、推進國家治理體系和治理能力現代化具有重要意義。
一、集體經濟組織對農村土地不具有所有權
（一）集體經濟組織不能自主決定農村土地歸屬
土地所有制、土地承包制度、宅基地取得制度、集體經濟組織成員資格認定基準等農村土地歸屬制度，既關乎生產力發展、生產關系調適、社會制度建構、公民合法權益，也關乎糧食安全、經濟發展、城鄉差距、社會穩定。因此，農村土地歸屬制度的制定與改革，屬于中央事權而不屬于地方事權，宜由國家法律政策統一規范或由國家有計劃地推進改革，而不宜由集體經濟組織、行政村甚至任一地方政府自主規定或擅自推動。我國憲法明確了農村土地實行集體所有制，有關法律明確了農村土地實行承包經營制度、集體經濟組織成員享有土地承包經營權和宅基地取得使用權。集體經濟組織不能成為地權配置主體，不能在集體經濟組織土地上設立用益物權，不能抵押土地所有權、土地承包權、宅基地使用權。盡管是由集體經濟組織決定土地承包方案、組織實施土地發包、報批宅基地等，但這些只是通過村民小組會議或戶代表會議后執行國家有關法律規定而已，集體經濟組織并不具有實質意義上的處分權。即使是適當調整土地承包關系也受到有關政策法規的嚴格限制。其實，這有利于實現耕者有田、建宅有地，保障農民安居樂業、國家糧食安全，嚴防集體經濟組織、村委、村委干部甚至地方政府侵蝕農民合法權益，促進經濟社會持續健康發展。
（二）集體經濟組織對農村土地并不具有所有權
就集體經濟組織成員依法占有的承包土地、宅基地而言，集體經濟組織對農村土地并不具有實質的所有權。如果農村土地屬于集體經濟組織所有，那么集體經濟組織成員承包經營土地、取得使用宅基地等時就應付地租給集體經濟組織，而他們實際是依法地無償地取得并使用承包土地、宅基地；如果農村土地屬于集體經濟組織所有，那么集體經濟組織就可通過收回、調整、轉讓、抵押等方式處置農村土地，集體經濟組織成員的土地承包經營權、宅基地使用權等合法權益就容易受到侵犯，而集體經濟組織對集體經濟組織成員依法取得的承包土地、宅基地進行處置往往受到很多限制，幾近沒有處分權。其他以集體經濟組織名義使用或流轉的集體經濟組織土地，包括水利道路、文化衛生、村屬企業廠礦等建設用地，最終受益的是集體經濟組織成員，土地所有權仍歸集體經濟組織成員共同所有。有時在征地補償、財政轉移支付等中，將集體經濟組織作為受益主體，這看似歸集體經濟組織所有，實質歸集體經濟組織成員所有，因為最終受益的仍是集體經濟組織成員。因此，集體經濟組織對農村土地并不具有所有權，它只具有地理邊界功能。
二、集體經濟組織非實體組織
（一）集體經濟組織并非經濟實體
集體經濟組織在人員組成上具有成員性、派生性而不具有社會性、開放性，在組織運行上實行民主制度而非公司制度，且不納稅，不繳費，不能破產，不能將土地轉讓給集體經濟組織以外任何組織或個人。因此，集體經濟組織宜適用社會組織理論而不宜適用企業制度理論。農村集體經濟組織本身不是法人，要成立法人，其財產應從集體資源資產中獨立出來，比如土地所有權、土地承包權、宅基地取得權、公益性基礎設施或其用地等集體資源資產就不能作為集體經濟組織法人財產；即使是宅基地使用權，由于它往往被住宅所有權“綁架”，一旦資不抵債就容易偏離集體所有制，所以不宜將之入股、作抵押、作擔保。
（二）集體經濟組織也非實體組織
集體經濟組織也有別于一般社會組織，它并無固定場所，無固定工作人員，也無常設組織機構，無法定代表人，它是法治之下的自治單元。集體經濟組織成員參與管理的村內公共事務，除了“經濟”還有“社會”“文化”“生態”“黨建”等。每個集體經濟組織成員都依法地平等地參與村內公共事務的決策、管理、監督。選舉產生的村民小組組長或村委干部與其他村民一樣，在村民小組會議或戶代表會議上只能享有一票決策權，而不能享有一票否決權或最后決策權。即使全體集體經濟組織成員在村民小組會議上都同意，也不能非法地調整土地承包關系、干涉農民生產經營自主權、強迫農民退出土地等。其實，集體經濟組織可被村民小組替代。虛置集體經濟組織，其原本統籌經營職能在工業化中期及以后，可在農民自力更生、村民依法自治基礎上，由政府扶持建設基礎設施、興辦公益事業、提供農業服務，或由農民購買農業社會化服務，以發展現代農業、建設新農村，促進城鄉一體化發展。
三、農村土地歸集體經濟組織成員所有
（一）全體而動態的集體經濟組織成員對農村土地共同所有與一般法律術語按份共有、共同共有存在本質區別
農村土地集體所有制的實質是全體而動態的集體經濟組織成員共同所有集體經濟組織土地。之所以是全體而動態，是因為：（1）集體經濟組織成員有權承包由本集體經濟組織依法發包的農村土地，任何組織和個人不得剝奪和非法限制集體經濟組織成員承包土地的權利。（2）集體經濟組織成員有出生有死亡，有遷入有遷出，遷出中有的成為機關事業單位職工、享受城鎮職工基本養老保險待遇、成為其他集體經濟組織成員。盡管此處共同所有與一般法律術語按份共有、共同共有都有共有人，但在人員組成上，前者具有成員性、派生性，后者具有社會性、開放性；在時態上，前者是動態的，后者是靜態的。由于是全體而動態的集體經濟組織成員共同所有集體經濟組織土地，所以，既不能將土地所有權轉讓給集體經濟組織以外的任何組織或個人，也不能將土地所有權分割給具體的集體經濟組織成員。農村土地集體所有制是一個從我國幾千年曲折土地制度史中探索而來、既遵循農業農村發展規律又符合中國農業農村實際、以保護農民利益促進農業農村不斷發展為根本目的、兼顧效率與公平的出色而精致的社會機制。農村土地集體所有制具有很強的包容性和適應性，既能適應生產力發展，容納合適的生產組織類型、發展多種的生產經營模式；也能調適社會關系，構建城鄉一體化發展體制機制，不斷適應經濟社會發展形勢。
（二）集體經濟組織成員資格認定主要基準以享有或曾享有土地承包權為宜
既然集體經濟組織成員是動態的，那么如何認定呢？以享有或曾享有土地承包權作為成員資格認定的主要基準，并以從事農業生產經營或常住農村作為成員權益享受的重要條件（機關事業單位職工或享受城鎮職工基本養老保險待遇居民除外），這與其他城鎮居民在農村“占地”有著本質區別。它既兼顧了土地承包歷史與未來，尊重了居民務農意愿，也堅持了農村土地集體所有制。這也是解決現階段農村老幼婦弱人口占比過高、未來誰來務農、誰來建設新農村、怎樣改變城鄉二元結構系列問題的一個重要改革舉措。因此，還需要進一步深化戶籍制度改革，允許在農村依法享有土地承包權，并具有合法固定住宅的城鎮戶籍人口落戶本集體經濟組織。這不僅堅守了農村土地集體所有制，尊重了城鄉居民自主定居意愿，也在一定程度上改善了農業勞動者年齡、文化、技能等結構，為現代農業發展、新農村建設提供了可持續的人力資源。
（作者單位：重慶市綦江區發展和改革委員會）
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