1、三權(quán)分置是我國農(nóng)地制度的重要創(chuàng)新
農(nóng)地的 “三權(quán)分置”是新時期我國農(nóng)村土地制度改革的重要創(chuàng)新。所謂“三權(quán)”分置，就是農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)可以分別存在，而且可以分別歸屬不同的經(jīng)濟主體?！凹彝ヂ?lián)產(chǎn)承包責任制”實際上是“兩權(quán)”分離，即承包經(jīng)營權(quán)與集體土地所有權(quán)分開，在保持集體所有的公有制前提下，實現(xiàn)了以家庭為單位的承包經(jīng)營?，F(xiàn)在提出“三權(quán)”分置，就是進一步將經(jīng)營權(quán)與承包權(quán)分開，滿足農(nóng)戶擁有承包權(quán)前提下，將經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)移給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者，滿足現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、規(guī)模農(nóng)業(yè)、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的生產(chǎn)用地需求，在保持集體所有制、農(nóng)戶成員權(quán)的承包權(quán)收益前提下，實現(xiàn)了土地資源再配置。
2、確權(quán)頒證是農(nóng)地“三權(quán)分置”改革的制度措施
相關(guān)數(shù)據(jù)表明，截止到2017年9月，我國已經(jīng)完成第二輪家庭承包耕地面積80%的承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記。開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)頒證，是明晰我國農(nóng)村土地權(quán)利和義務的基本措施，是實施農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革的制度措施，是保障農(nóng)村穩(wěn)定與發(fā)展的基本手段，也將是支撐和實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要舉措。尤其在土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)”分置情形下，通過確權(quán)，明確各權(quán)利主體的歸屬關(guān)系，通過合法的渠道，保障在滿足現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展和適度規(guī)模經(jīng)營背景下的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、農(nóng)戶之間的合法權(quán)益。
3、以需求為導向，農(nóng)地確權(quán)頒要循序漸進
我國地域遼闊，社會文化水平有區(qū)域差異，廣大農(nóng)村地區(qū)面臨的土地問題千差萬別。農(nóng)村土地權(quán)利與分配關(guān)系往往是在長期的發(fā)展過程中逐步傳承下來的，加之在農(nóng)村雙層經(jīng)營體制下涉及集體、農(nóng)戶等多方利益主體，其土地權(quán)利界定自然非常復雜。這就要求，農(nóng)村土地確權(quán)頒證必然是一個循序漸進的過程，不宜操之過急。承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記實際是為了滿足土地流轉(zhuǎn)的需求，一是城鎮(zhèn)化過程中農(nóng)村人口進城所引起的閑置土地如何再配置，二是滿足現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展過程中新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體如何取得土地，這都需要允許土地流轉(zhuǎn)予以實現(xiàn)。而土地流轉(zhuǎn)作為市場交易的一種方式，必然要求產(chǎn)權(quán)清晰，確權(quán)登記是清晰界定產(chǎn)權(quán)的基本措施。因此，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)頒證應以需求為導向，政府建立好登記制度，設置好登記機構(gòu)，至于實際登記進程應取決于土地產(chǎn)權(quán)主體的登記需求。
4、堅持實踐導向，逐步破解歷史難題
在當前農(nóng)地確權(quán)登記的工作中，的確面臨著承包地面積不準、四至不清、空間位置不明、登記簿不健全等歷史遺留問題，這些都是技術(shù)問題，究其原因，一是過去不同時期農(nóng)村土地登記本就不健全，二是不同時期也有不同的登記要求，技術(shù)手段也存在著差別。隨著不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度的實施，以及現(xiàn)代登記技術(shù)的應用，這些都不是問題，都能得到很好地解決。但是這需要時間，是一個長期的過程。目前政府的登記制度已經(jīng)基本建立，登記機構(gòu)已經(jīng)在開展工作，只要堅持實踐需求導向，這些問題都逐步得到解決。
5、合理引導，警惕投機，發(fā)揮“三權(quán)分置”的制度紅利
農(nóng)地“三權(quán)分置”為新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體提供取得從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所必須土地的方式和機會，滿足生產(chǎn)用地需求。既保障農(nóng)村基本經(jīng)營制度，保障了農(nóng)村居民的基本土地權(quán)益，又實現(xiàn)了農(nóng)村土地資源再配置，滿足了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的用地需求。土地流轉(zhuǎn)是實現(xiàn)放活經(jīng)營權(quán)，發(fā)揮三權(quán)分置制度創(chuàng)新紅利的重要手段。目前全國農(nóng)地流轉(zhuǎn)的比例，我們通過隨機調(diào)查發(fā)現(xiàn)，從全國層面看，低的地區(qū)大約在30%左右，高的地區(qū)達到60%以上。在確權(quán)頒證工作推進，三權(quán)分置的全面實施的背景下，則將會有更高比例的農(nóng)地進行流轉(zhuǎn)，也就是絕大多數(shù)的農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體均需依靠流轉(zhuǎn)獲得土地耕種經(jīng)營。這就會面臨另一個問題，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)將由過去家庭承包責任制下的自耕農(nóng)生產(chǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)榻^大多數(shù)需要流轉(zhuǎn)“田面權(quán)”的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式，也就是絕大多數(shù)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者需要首先付出一筆土地成本。目前的農(nóng)流轉(zhuǎn)租金基本在600-800元/畝·年，少數(shù)高的達到1000元/畝·年以上。改革需要預計到全面流轉(zhuǎn)背景下的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本提升問題。一是要從制度設計上合理引導租金形成機制，二是防止少數(shù)工商資本過度圈地，抬升土地流轉(zhuǎn)租金。
作者簡介：朱道林，教授，博士生導師，中國農(nóng)業(yè)大學土地資源管理系主任，中國土地政策與法律研究中心秘書長
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