——關于新鄉縣張青村村民代表提案工作法的調查
農村社會治理作為社會治理體系的重要內容和基礎，近年來隨著國家治理體系和治理能力現代化的提出，被擺上了重要位置，屢次被寫入近兩年的一號文件。隨著市場化、工業化、城鎮化的快速推進，農村的社會結構、組織體系、利益格局等發生了較大變化，農村社會治理亦面臨新的形勢和挑戰。新鄉縣張青村的村民代表提案工作法（以村民代表提案為抓手，以及時發現問題與正確解決問題為目的村民代表提案工作法）在當地取得了較好的效果，是新形勢下探索村民自治有效實現形式、創新農村社會治理的有益嘗試，有較好的借鑒意義。
一、主要做法
張青村位于我省新鄉市新鄉縣，總人口1496人，306戶。目前，全村有集體企業4家，民營企業18家，村集體資產5000多萬元，年集體收入超220萬元，農民人均純收入2萬多元，先后榮獲省級和國家級“文明村”等稱號。
張青村村民代表提案工作法源于上世紀90年代探索的解決村里社會矛盾糾紛、商量決議村里的重大事務的群眾議事會，目前已經形成了一套較為成熟的村民自治方法。張青村村民代表提案工作法有幾個主要環節。一是固定日期。張青村固定每月28號開村民代表會，產生提案；29號開群眾大會，討論通過提案；30號開“村兩委會”，討論提案并形成決議。二是自選代表。參加村民代表大會的代表由村民自主選出，以劃片為主、自由結合為輔的形式，每10-15戶為一組，一組自主選一個村民代表。三是民主基礎上形成提案。每月月底開村民代表大會之前，村民代表向所代表的農戶征求意見，形成提案，并交由黨支部對提案進行分類，在調研基礎上由村黨支部在村民代表大會上提出提案。四是民主協商決策。提出的提案由村民代表投票表決，同意率達到80%以上后，形成正式決策；對剩余不同意見者，則在執行過程中繼續協商，力爭減少糾紛。五是注重執行。提案決策后，交由村委會負責執行，黨支部做后盾，黨員和村代表帶頭執行“兩委會”的決策，發揮黨員先鋒和村代表的先鋒作用。六是強化監督。提案在執行過程中，由村民代表組成的村監委在村黨支部領導下對村委會執行情況進行監督，防止決策在執行中走樣變向。
二、基本特征
張青村的村民代表提案工作法在當地產生了較好的效果，暢通了農民利益訴求表達渠道，維護了農村的社會治安穩定，實現了自發性到程序化的轉變，克服了原有村級管理的一些弊端，體現了當前“四議兩公開”基礎上的制度創新。目前已推廣至新鄉市將近1000個行政村。從其實踐過程看，呈現以下幾個基本特征：
（一）民主性。從張青村村民代表提案工作法的主要環節看，其中最根本的是提案的民主產生、民主協商和民主決策，建立了一種從下到上、從上到下的溝通交流協商解決機制，體現了民主基礎上的集中。正是這種溝通協調機制，暢通了農民利益訴求，改變了過去等待出了問題再去解決的習慣性做法，把矛盾化解在村里和萌芽狀態，維護了農村的社會穩定。村民提案工作法在張青村運用以來，村里大戶之間矛盾明顯減少，近些年村里沒有發生過上訪現象。
（二）組織性。在充分發揚民主的基礎上，張青村村兩委的組織作用貫穿其全過程。村民代表搜集的提案要經過黨支部，由村黨支部在調研的基礎上分類并提出，確保了黨在基層的有效領導；提案的執行由村委會負責，保障了村委會在農村的具體管理職能。張青村強有力的基層管理組織，在組織群眾，增強群眾談判地位，發展集體經濟等方面也發揮了重要作用。正是有強有力的基層管理組織，保證了工作法的順利進行。
（三）實效性。張青村村民代表提案工作法，不僅包含提案的民主提出，還包含了后序的解決、執行和監督一整套完整的制度安排，在民主協商和村支部領導的基礎上，明確了村委會的執行功能。在執行過程中，由村民代表組成的村監會負責監督，防止走樣、變形。正是如此，村民提出的提案得到了較好的解決，才進一步增強了農民參與的積極性和動力，村民代表提案工作法才得以進入良性循環。
（四）草根性。張青村村民代表提案工作法程序簡單，非常適合農村實際。用村黨支部書記張澤橋的話說，“就是一月一會、提意見，非常簡單，太復雜農民記不住”。隨著農村外出務工人員的增多，普遍民主既不符合實際，又容易產生過度民主下的效率缺失，你一言我一嘴往往什么事情也干不成。由村民自選代表進行提案，既解決了個人利益與整體利益的關系，又防止了過度民主，還充分兼顧到了農村外出務工人員多的實際情況。正是如此，村民代表提案工作法被村民廣泛接受，有了實行的基礎。
（五）規范性。張青村村民代表提案法雖然簡單，但又很規范化、程序化，固定日期、固定會議流程、完整的提案提出協商解決機制等，厘清了村黨支部、村委會、村監會的關系，明確了黨支部管決策、村委會管執行、群眾代表即村監會管監督的職能定位，形成了“當家的不管事，管事的不當家，不當家、不管事的負責監督”的機制。這種規范性堵住了村干部“混日子”的想法，推著干部往前走；又防止了個別村干部“一言堂”，習慣于強迫命令的做法，倒逼村干部轉變工作作風。
（六）繼承創新性。張青村村民代表提案工作法，是建立在我國農村現行的四議兩公開工作法的基礎之上的創新，四議兩公開提出農村所有重大事項都必須在村黨組織領導下，按照“四議”、“兩公開”的決策程序實施。張青村的村民代表提案是一種典型的從群眾中來的工作方法，確保了“四議”中第一項黨支部提議的群眾性和正確性，把功夫做在室外，完整體現了“四議兩公開”的從群眾中來到群眾中去的工作路線。
三、啟示與建議
張青村的村民代表提案工作法，從其背景及發展過程來看，有一定的特殊因素，如能干的村黨支部書記、較好的集體經濟基礎等。在新鄉推廣的1000個行政村，也都結合自身做了一定的改良，有的叫月末干群聯席會，有的叫黨員代表提案等，都體現了農村基層民主管理制度的創新。進一步看，以張青村村民代表提案為代表的這一系列做法，之所以效果較好，最為根本的是建立了農民利益訴求的表達和解決渠道，發揮了村兩委的組織領導作用，形式即貼合農村實際又實現了規范化和程序化。這對工業化、城鎮化背景下農村的社會治理以及農民利益的維護至關重要，對于新時期農村社會治理有一定啟示意義。
（一）要注重暢通農民利益訴求渠道。隨著工業化、城鎮化的快速推進，以及城鄉二元結構的逐漸破除，城鄉要素流動加劇，農村人口大量向城鎮和二三產業轉移，城市資本和能人志士開始流向農業和農村，農村打破了原有的封閉狀態，人員結構、利益格局乃至生活生產習慣等都發生了變化。農民的利益訴求也隨之增多，并呈多元化趨勢。正是在這樣的背景下，近些年，農村基層糾紛矛盾加劇，上訪事件頻發。這些利益訴求，如果有正常的表達渠道，矛盾則不會輕易滋生成長，反之則有可能成為社會的不穩定因素。新時期農村的社會治理要把建立農民的利益訴求表達機制作為根基來抓，切實把農民的利益需求當做一切工作的出發點和落腳點，早發現，及時解決，防止小事變大事，最后只為爭一口氣，損壞農民利益，影響社會穩定。
(二）要強化村兩委的組織保障作用。村支部和村委會作為農村的領導管理組織，是基層民主管理制度創新、農村社會治理的組織者、推動者、實施者，在農村社會治理方面有著不可替代的作用。近年來，隨著農村的空心化加劇，以及農業稅費改革等因素，村兩委的領導管理職能有所弱化、虛化，甚至有些地區的村委會不能正常運轉，無錢辦事、無法辦事；再加上村干部素質參差不齊，年齡老化、知識老化，無能力辦事，農村社會治理缺乏主體支撐。新時期，隨著城鎮化的不斷發展，市場化程度不斷提升，農民作為獨立的市場主體，對村組織的依賴將會有所減弱。面臨新形勢，強化村兩委的組織保障作用，要通過轉變基層組織職能實現，一方面改變過去消極或粗暴的管理方式，一方面要發揮基層組織在農村集體經濟發展上的優勢作用，強化物質保障。
（三）既要貼合農村實際又要規范化、制度化。農村具有偶發性、不規則性、綜合龐雜性、細小瑣碎性、相對封閉性等特有屬性，產生并建立在這種特性基礎之上的農村村民自治，很難用一種模式簡而概之，需要探索村民自治的多種有效實現形式。一些地區在農村民主管理制度上，傾向于自上而下提出一整套程序復雜的管理制度，這些管理制度經過層層解讀，越解讀越繁瑣，有的甚至上百條，基層干部難以操作，群眾積極性不高，實際效果不理想。農村基層民主管理制度的創新，既要重視這種自下而上、貼合農村實際的探索，又要充分體現規范化、程序化、制度化，增強村干部和農民的制度意識、法制意識，使農村管理逐漸走向法制化、現代化軌道。
（四）要注重執行與監督。一直以來，由于農村特有的屬性，農村政策存在“政策好、執行難”的問題，好的政策、制度安排往往在執行中走形、變樣，有的甚至變成了空頭支票，比如中央的扶貧、惠農政策等等，很多地區執行中逐漸背離了政策的初衷。四議兩公開是現行農村管理的一項基本工作制度，體現了黨在農村的領導和群眾工作路線等，但很多地區疏于執行和監督，這也是新時期農村社會治理眾多問題的重要原因之一。各地在農村社會治理上的探索、創新或復制推廣，亦要特別重視執行與監督，不然以會議落實會議、以文件落實文件，把制度掛在墻上，這樣的探索和創新沒有任何意義，也沒有生命力。
（作者單位：河南省政府發展研究中心）
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