【摘要】改革開放以來，我國的村民自治制度日趨完善，但也面臨諸多困境。問題存在的原因是多方面的，但其最深層次的原因是缺乏堅實的社會基礎(chǔ)。大力發(fā)展農(nóng)村非政府組織，是擺脫村民自治困境的必由之路。農(nóng)村非政府組織不僅為村民自治輸送了合格的參與主體，還為村民自治的順利進行提供了堅實的組織基礎(chǔ)和良好的社會環(huán)境，這是完善村民自治的重要保障。但目前我國農(nóng)村非政府組織發(fā)展水平較低，影響了其作用的發(fā)揮，因此，必須大力發(fā)展農(nóng)村非政府組織，以促進村民自治的優(yōu)化和完善。具體應(yīng)包括以下幾個方面：創(chuàng)新觀念、放松規(guī)制，清除影響農(nóng)村非政府組織發(fā)展的障礙；加強培育和引導(dǎo)，充分發(fā)揮政府在農(nóng)村非政府組織發(fā)展中的重要作用；促進農(nóng)村非政府組織自身建設(shè)，完善其內(nèi)部治理機制和自律機制。
【關(guān)鍵詞】農(nóng)村非政府組織；村民自治；村民委員會
一、引言
村民自治是指村民通過村民委員會等自治組織依法管理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)，通過民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督等形式，真正實現(xiàn)村民的自我管理、自我教育和自我服務(wù)。村民自治是當(dāng)前中國農(nóng)村普遍存在的一種基層群眾自治制度，也是中國農(nóng)村基層民主建設(shè)的重要載體。我國的村民自治萌芽于上世紀(jì)80年代初，以1982年憲法將農(nóng)村基層自治納入法律體系為標(biāo)志。1988年實施的《村民委員會組織法》（試行）推動了村民自治的發(fā)展與完善，而1998年頒布實施的《村民委員會組織法》則使村民自治得到全面的推行和深入發(fā)展。2010年重新修訂《村民委員會組織法》。至此，村民自治的基本程序和相關(guān)規(guī)則更加完善，不僅規(guī)定了村民委員會的性質(zhì)、組成、職責(zé)以及產(chǎn)生方式，還形成了村民會議、村民代表會議、民主管理和民主監(jiān)督等一系列配套制度。可以說，經(jīng)過30多年的探索，我國的村民自治制度日趨成熟，不僅在理論上日趨完善，而且在實踐中也彰顯出巨大的生命力，為我國鄉(xiāng)村發(fā)展作出了突出貢獻。
但我國村民自治的實踐并不樂觀，遇到了很多的障礙和問題，如：農(nóng)民對村民自治的參與熱情不高、參與能力較低，在民主選舉、民主管理、民主決策和民主監(jiān)督的各個環(huán)節(jié)，都有許多農(nóng)民不愿意參與，或者不知如何參與；鄉(xiāng)村關(guān)系扭曲，基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府隨意干涉村民自治工作，“村治”被嵌入了大量的“鄉(xiāng)政”因素；村“兩委”關(guān)系變形，在村民自治的實踐中出現(xiàn)了諸多偏離制度的現(xiàn)象，或者存在矛盾和沖突，或者彼此功能不分；鄉(xiāng)村社會資本匱乏，缺乏合作與互惠的傳統(tǒng)和文化底蘊，村民的公共意識淡薄，村民自治的社會環(huán)境較差等。
對于村民自治的困境，學(xué)者們從不同的角度進行了探討，有人把根源歸結(jié)到政府頭上，認(rèn)為是他們的干預(yù)和控制導(dǎo)致了人們參與熱情不高的局面；有人認(rèn)為是農(nóng)民的素質(zhì)低下和缺乏公民性從而導(dǎo)致了自治中的困境；也有人從農(nóng)民合作能力不強等方面來尋求原因。這些探索固然都有其道理，但我們不能忽視一個更深層次的原因，即我國絕大多數(shù)地區(qū)的村民自治缺乏堅實的社會基礎(chǔ)。雖然村民自治緣起于個別地區(qū)底層村民的自我需要，但總體而言，我國的村民自治權(quán)不是自然生成的，而是國家賦予的。因為全國范圍內(nèi)的村民自治，是通過自上而下的方式，在頂層制度的設(shè)計和推動下進行的，對于全國絕大多數(shù)農(nóng)民而言，他們對村民自治過程的參與是一種被動型的。村民要接受和消化這些現(xiàn)代政治制度，將村民自治的制度設(shè)計轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實，就需要相應(yīng)的現(xiàn)代社會基礎(chǔ)。這就是通過高度理性化的社會組織，將分散的單個人組織起來，通過集體行動，參與公共事務(wù)，影響公共權(quán)力，并在這一過程中使村民自治得以體現(xiàn)。農(nóng)村非政府組織正是這種理性化社會組織的典型表現(xiàn)，因此，大力發(fā)展農(nóng)村非政府組織，夯實村民自治的社會基礎(chǔ)，是擺脫村民自治困境的必由之路。
二、農(nóng)村非政府組織優(yōu)化村民自治的內(nèi)在機理
我國農(nóng)村的非政府組織主要包括三種類型：一是原有的鄉(xiāng)社團體，如廟會、花會等；二是由村民自發(fā)形成的公益類組織，如老年協(xié)會、環(huán)境保護協(xié)會等；三是新興的經(jīng)濟合作類組織，如各類經(jīng)濟合作社、各種行會組織等。這些組織不僅為村民自治輸送了合格的參與主體，也為村民自治的順利進行提供了堅實的組織基礎(chǔ)和良好的社會環(huán)境，它們是完善村民自治的重要保障。
（一）農(nóng)村非政府組織能夠提升農(nóng)民的政治素質(zhì)，提高農(nóng)民參與村民自治的積極性
農(nóng)民政治素質(zhì)的高低將直接影響其參與村民自治活動的積極性、主動性和實際成效。改革開放以來，我國農(nóng)民的政治素質(zhì)有了較大提高，但仍存在一些問題，主要表現(xiàn)為政治參與意識淡薄，踐行民主的能力較弱。中國兩千多年的封建專制制度實行的是獨裁統(tǒng)治，傳統(tǒng)政治文化造就了絕大多數(shù)農(nóng)民在政治取向上的臣民心態(tài)，雖然經(jīng)過新中國建立后“翻身做主人”的洗禮，但這種由宏觀歷史孕育的主體意識缺失仍未發(fā)生根本性改變，成為了農(nóng)民政治素質(zhì)提升的羈絆。因此，長期以來，我國尤其是廣大的農(nóng)村，民主文化的土壤極為貧瘠，農(nóng)民對政治生活的態(tài)度更多的是冷漠、消極和被動。而在計劃經(jīng)濟時代，政府包攬一切，政治、經(jīng)濟領(lǐng)域普遍實行集權(quán)，缺乏民主，包括農(nóng)民在內(nèi)的廣大民眾既無政治參與的動力，也無政治參與的空間，當(dāng)然也缺乏政治參與的能力。改革開放極大地提升了農(nóng)民的認(rèn)識，使他們的政治素質(zhì)有所提高，但比起政治參與和民主權(quán)利等政治問題，大多數(shù)農(nóng)民更關(guān)注于自身的經(jīng)濟利益。
農(nóng)民政治參與意識的增強和民主能力的提升需要通過民主的實踐來實現(xiàn)，未被民主教育和熏陶過的個體難以參與民主活動，也不會形成民主習(xí)慣，而農(nóng)村非政府組織恰恰為農(nóng)民提供了一個參與準(zhǔn)公共政治生活、踐行民主活動的平臺。非政府組織是民眾在平等、自愿的基礎(chǔ)上按照一定的章程，進行自我管理、自我服務(wù)的組織，彼此之間享有平等的權(quán)利、履行平等的義務(wù)，按照民主、協(xié)商、對話等原則開展活動，這些特征蘊含著現(xiàn)代政治文明所要求的自由、平等、民主、開放等精神。因此，農(nóng)村非政府組織是農(nóng)民學(xué)習(xí)民主的大學(xué)校，是培養(yǎng)農(nóng)民的民主意識、提高民主能力的重要途徑。廣大農(nóng)民在民主管理中，習(xí)得了參與民主政治的技能與技巧，形成了民主的社會生活方式。由此，農(nóng)民參與公共事務(wù)的興趣就會大大提升，權(quán)利意識、責(zé)任意識、法制意識也會隨之增強，此時的農(nóng)民參與村民自治活動必然是積極的、主動的、理性的、有序的，不參與、動員型參與的現(xiàn)象則會大大減少，農(nóng)民也會更加審慎地對待自己手中的權(quán)力。
（二）農(nóng)村非政府組織可以為村民自治輸送優(yōu)秀的村干部，促使村民自治沿正常軌道運行
如前所述，鄉(xiāng)村關(guān)系及村“兩委”關(guān)系的扭曲與畸變是我國當(dāng)前村民自治存在的主要問題之一。雖然按照《村民委員會組織法》的規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會的關(guān)系應(yīng)當(dāng)是指導(dǎo)與協(xié)助的關(guān)系，但在村民自治的實踐中，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府把村委會當(dāng)成了自己的下級組織，橫加干涉。很多村委會也不能正確處理兩者之間的關(guān)系，或者忘卻了自己是村民利益的代言人，而把主要精力放到了落實鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府派發(fā)的任務(wù)上，成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在農(nóng)村的“腿”；或者過分強調(diào)自治的權(quán)利，同鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府處于“頂牛”的狀態(tài)；或者兩不得罪，在夾縫中求生存，成為村莊秩序的“守夜人”與村務(wù)管理的“撞鐘者”，致使鄉(xiāng)村治理毫無建樹。同樣，按照相關(guān)制度的規(guī)定，村黨支部委員會和村民委員會的關(guān)系應(yīng)當(dāng)是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，但實際情況卻不容樂觀。有些農(nóng)村“兩委”各自為政，雙方各有一定勢力，矛盾雖未完全激化，但工作效率受到很大影響；有些農(nóng)村“兩委”存在尖銳的矛盾和沖突，互不買賬，嚴(yán)重損害了村民的利益；有些農(nóng)村則黨強村弱，村委會依附于農(nóng)村黨組織，使村民自治徒有虛名。
這些問題是由多種原因造成的，但其中一個很重要的原因是村干部自身素質(zhì)不高。由于受傳統(tǒng)觀念和生活方式的影響，許多村干部缺乏現(xiàn)代政治文明素質(zhì)，尤其欠缺與農(nóng)村社會治理相關(guān)的自主意識、民主意識和管理能力等素質(zhì)。這使得許多村干部不能對村委會進行正確的職能定位，或者習(xí)慣于服從上級的行政命令，或者認(rèn)為村民自治就是絕對的自治，上級政府和黨組織不應(yīng)有任何干涉。同時，當(dāng)村委會同上級政府及村黨組織發(fā)生沖突時，也沒有能力及時協(xié)調(diào)和處理，這必定會嚴(yán)重影響村民自治的正常運行。非政府組織作為孕育民主精神和培養(yǎng)管理能力的搖籃，可以為村民自治輸送優(yōu)秀的村干部。非政府組織的精英依托組織為他們提供的資源和影響力，可以提高他們選舉獲勝的可能性。而且，有非政府組織背景的村干部，在既有的社會組織中經(jīng)過長期的熏陶，形成了現(xiàn)代村干部所必須具有的民主意識和管理能力。與傳統(tǒng)的村干部相比，他們既不會盲目地順從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，也不會盲目地頂撞上級政府，而是在保證村民利益的前提下，積極協(xié)調(diào)與上級政府的關(guān)系，為村民自治創(chuàng)造一個良好的政治環(huán)境。對村黨組織的關(guān)系亦是如此，具有較高政治素養(yǎng)的村干部會對村民自治有正確的認(rèn)識，自覺地規(guī)范村“兩委”的關(guān)系，既堅持黨的核心領(lǐng)導(dǎo)，同時又充分發(fā)揮村委會的自治作用，促進村民自治在正常的軌道上有序運行。
（三）農(nóng)村非政府組織可以提升農(nóng)民的組織化程度，有利于農(nóng)民以集體的形式參與村民自治
一直以來，中國的農(nóng)民都被認(rèn)為是原子化、個體化的。馬克思曾經(jīng)形容中國農(nóng)民是一袋“馬鈴薯”，而梁漱溟先生也指出中國農(nóng)民很散漫，這實際上說明了我國農(nóng)民的組織化程度很低。在兩千多年的封建社會中，中國實行的是自給自足的小農(nóng)經(jīng)濟模式，農(nóng)民缺乏結(jié)社的傳統(tǒng)。新中國成立后，特別是人民公社時期，我國農(nóng)村社會被高度結(jié)構(gòu)化于國家行政體系內(nèi)，農(nóng)民被禁錮在高度集權(quán)的政社合一的組織內(nèi)，完全沒有自主權(quán)，當(dāng)然也談不上自組織能力。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實行，極大地調(diào)動了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，農(nóng)民的自主性增強，對基層組織的依賴減少，但過度松散的農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顟B(tài)，使農(nóng)民的組織化程度又倒退到小農(nóng)經(jīng)濟時代，回到了原子化狀態(tài)，家庭成為農(nóng)民基本的行動和認(rèn)同單位。而2006年的稅費改革，使國家權(quán)力徹底從鄉(xiāng)村場域“退場”，農(nóng)民和村委會的關(guān)系日漸疏離，農(nóng)村的整合能力大大降低，農(nóng)民橫向聯(lián)系的傳統(tǒng)紐帶被剪斷，傳統(tǒng)的組織形式越來越失去了生命力。
由于自組織能力較低，從而使農(nóng)民在村民自治過程中呈現(xiàn)出一盤散沙的狀態(tài)，難以有效地參與農(nóng)村公共事務(wù)的管理，無法以代表自己利益的組織化力量去影響村域公共權(quán)力，甚至在自身利益受到侵害時，也難以形成集體行動來進行維權(quán)。而非政府組織擁有自己固定的組織形式，具有組織化的特點，可以把零散的單個的農(nóng)民聚合起來，形成合力，以集體的形式參與村民自治。特別是在民主決策和民主監(jiān)督環(huán)節(jié)，更能體現(xiàn)出集體的力量。具有共性或普遍性的群體利益訴求是所有管理者都必須重視的，這不僅為農(nóng)民利益的實現(xiàn)提供了組織保障，也促進了村域民主決策的科學(xué)性和合理性。在民主監(jiān)督中，由于掌握資源和信息方面的不對稱，分散的農(nóng)民對村委會的監(jiān)督能力非常有限，村民對村務(wù)的知情權(quán)和話語權(quán)被淹沒。特別是目前大部分農(nóng)村依然是熟人或半熟人社會，沒有人愿意因進行監(jiān)督而得罪村干部，因此，召集村民代表大會行使集體監(jiān)督問責(zé)也難以操作。而農(nóng)村非政府組織能夠發(fā)揮比單個農(nóng)民更有效的監(jiān)督作用，它可以代表具有相同利益的農(nóng)民以整體的名義對村民自治活動進行監(jiān)督，既從源頭上對民主選舉進行監(jiān)督，又對整個村務(wù)管理實施監(jiān)督，從而成為監(jiān)督制約農(nóng)村公共權(quán)力的重要力量。
（四）農(nóng)村非政府組織可以提供充裕的社會資本，為村民自治創(chuàng)造良好的社會環(huán)境
美國學(xué)者帕坎南認(rèn)為，社會資本是指社會組織的特征，例如信任、規(guī)范和網(wǎng)絡(luò)，他們能夠通過推動協(xié)調(diào)的行動來提高社會的效率。鄉(xiāng)村社會資本的擁有量在很大程度上決定著村民自治中農(nóng)民的參與程度，兩者是正相關(guān)的。社會信任是村民參與自治活動的基礎(chǔ)，沒有彼此間的信任，村民間的互惠與合作也就不復(fù)存在，當(dāng)然也不會積極參與公共事務(wù)、參與村民自治；規(guī)范是村民參與自治活動的保障，只有具備完善的規(guī)范，才能實現(xiàn)有效的政治參與，才能實現(xiàn)真正的基層民主；網(wǎng)絡(luò)是村民參與自治活動的載體，有了發(fā)達的參與網(wǎng)絡(luò)，才能推動最大范圍的村民積極參與自治。所以，村民自治和社會資本之間具有天然的契合性，而農(nóng)村非政府組織是鄉(xiāng)村社會資本生成的最有效途徑之一。
農(nóng)村非政府組織是鄉(xiāng)村社會資本的載體，它的發(fā)展?fàn)顩r將直接影響鄉(xiāng)村社會資本的水平，進而影響村民自治的水平。因為農(nóng)村非政府組織不僅直接提供了村民參與公共事務(wù)的網(wǎng)絡(luò)，也能夠設(shè)計和執(zhí)行社會規(guī)范。農(nóng)村非政府組織是各種規(guī)范產(chǎn)生的重要場域，為了解決生活與工作中共同面臨的集體行動問題，組織會設(shè)計并執(zhí)行各種規(guī)范，特別是非正式的規(guī)范，它們雖不具有強制力，但能對村民形成內(nèi)在的約束，是一種自律。當(dāng)這種自律成為習(xí)慣時，村民也必然會在既定的框架內(nèi)參與自治活動。尤其重要的是，農(nóng)村非政府組織能夠培育社會信任資本。改革開放使農(nóng)村逐漸由“熟人社會”向“半數(shù)人社會”甚或是“生人社會”轉(zhuǎn)變，原有的以血緣、地緣關(guān)系為紐帶建立起來的信任模式受到挑戰(zhàn)，農(nóng)村出現(xiàn)了信任危機。社會信任的培育離不開社會網(wǎng)絡(luò)，但是垂直的網(wǎng)絡(luò)無論多么密集，無論對其參與者多么重要，都無法維系社會信任與合作，因此，信任的培育需要以人們橫向的聯(lián)系為基礎(chǔ)。如前所述，農(nóng)村非政府組織是農(nóng)民在平等自愿的基礎(chǔ)上，為自身或公共利益而形成的，彼此之間不存在強權(quán)，而是采用民主協(xié)商的方式進行管理。在組織的管理和活動中，成員相互交流與溝通，相互認(rèn)同與合作，從而形成了普遍的信任關(guān)系。由于成員具有相互重疊的身份，從非政府組織內(nèi)部獲得的信任可以擴展到整個農(nóng)村社區(qū)，使廣大的農(nóng)民普遍形成互惠、合作的信任關(guān)系，從而提升他們對集體事務(wù)的關(guān)注度，積極主動地參與村民自治，有效避免自治過程中的“搭便車”現(xiàn)象。所以，農(nóng)村非政府組織孕育的社會資本不僅解決了村民集體行動的難題，也增強了他們的集體意識和公共精神，進而為村民自治提供了良好的社會環(huán)境。
三、大力發(fā)展農(nóng)村非政府組織，促進村民自治的優(yōu)化與完善
（一）創(chuàng)新觀念、放松規(guī)制，清除農(nóng)村非政府組織發(fā)展的障礙
由于歷史及現(xiàn)實的原因，我國政府對非政府組織的態(tài)度較為復(fù)雜。既希望非政府組織參與公共事務(wù)管理，幫其分擔(dān)部分社會管理職能，解決一些社會問題，促進社會和諧，而又擔(dān)心非政府組織會成為影響社會穩(wěn)定的隱患，導(dǎo)致社會秩序混亂，因此對非政府組織采取了一種既鼓勵發(fā)展又強化行政管理和政治限制的謹(jǐn)慎態(tài)度。特別是在準(zhǔn)入條件方面，設(shè)置了很高的門檻。當(dāng)然，隨著社會的發(fā)展，政府對非政府組織的控制也在逐漸放松，中共十八大以后的改革在雙重管理體制方面進行了破冰，規(guī)定公益慈善類、行業(yè)協(xié)會商會類、科技類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類非政府組織不再需要業(yè)務(wù)主管單位審查同意，可以直接到民政部門申請登記，這是一個進步。但政府管控和規(guī)制的思想并未發(fā)生根本改變，如注冊的門檻仍然很高，特別是農(nóng)村的很多非政府組織，它們實力較弱，規(guī)模較小，在會員數(shù)量、活動資金和固定住址等方面，很難達到《社團登記管理條例》所規(guī)定的注冊標(biāo)準(zhǔn)，這就使大量的農(nóng)村非政府組織難以取得合法身份，這些“非法”存在的農(nóng)村非政府組織，既享受不到相關(guān)政策的優(yōu)惠和扶持，也游離于政府的監(jiān)管之外，不利于它們的發(fā)展壯大。
各級政府及其工作人員應(yīng)該創(chuàng)新觀念，對非政府組織有一個科學(xué)的認(rèn)識。要認(rèn)識到，結(jié)社的組織者和參與者未必是政治的受害者或社會的不滿者，社會組織與政治國家之間也未必是對抗關(guān)系。甚至相反，包括農(nóng)民在內(nèi)的民眾組織化程度的提高，不僅不會帶來大規(guī)模的沖突和破壞，還有助于理順政府與民眾之間的關(guān)系，避免政府與原子化的民眾打交道，從而降低管理成本。而且，在治理與善治成為時代潮流的背景下，非政府組織作為社會治理的重要主體，是優(yōu)化政府管理的合作伙伴，它的參與對于提高政府公共決策的質(zhì)量，提升政府管理水平具有重要意義。當(dāng)然，由于我國目前政治制度的容納量與民眾對于民主的預(yù)期不相匹配，可能會產(chǎn)生一些局部矛盾和沖突，不過這種沖突是建設(shè)性的，它是民主政治發(fā)展的壓力，但更是一種動力。因此，政府沒必要對非政府組織嚴(yán)防緊守，而應(yīng)該放松對公民結(jié)社自由的限制。一方面，可以在原有的雙重管理體制改革基礎(chǔ)上，進一步擴大直接到民政部門登記注冊的非政府組織的范圍，讓更多的非政府組織在獲取合法身份時不再需要前置審批，對非政府組織的管理從重視入口限制轉(zhuǎn)向重視過程監(jiān)督。另一方面，要降低準(zhǔn)入門檻，特別是對農(nóng)村非政府組織而言。因為無論是從總量，還是從規(guī)模、實力、影響力等方面來看，城市非政府組織的發(fā)展都要好于農(nóng)村非政府組織。只有進一步降低農(nóng)村非政府組織在會員、工作人員、資金等方面的注冊條件，才能把大量的規(guī)模小、實力弱的農(nóng)村非政府組織從“地下”轉(zhuǎn)入“地上”，從而獲取合法身份。具備了合法身份，大量的農(nóng)村非政府組織就能獲得更多的政策資源，享受到政府的幫扶，壯大規(guī)模，快速發(fā)展，以更好地促進村民自治的優(yōu)化和完善。
（二）加強培育和引導(dǎo)，充分發(fā)揮政府在農(nóng)村非政府組織發(fā)展中的重要作用
組織的產(chǎn)生從來都是內(nèi)外因素共同作用的結(jié)果，農(nóng)村非政府組織也是如此。但由于我國農(nóng)村特別是中西部地區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展水平不高，農(nóng)民文化素質(zhì)較低，加之任何組織的成立都需要一定的初始成本，因此，農(nóng)民自發(fā)成立非政府組織、進行結(jié)社的意愿不強。也就是說，在廣大的農(nóng)村特別是中西部農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)民成立非政府組織的內(nèi)生動力不足，其結(jié)果就是農(nóng)村的非政府組織始終徘徊在低水平。這就意味著農(nóng)村非政府組織的發(fā)展不能僅僅依靠農(nóng)民自身，在內(nèi)生動力不足的情況下，需要借助于外力來發(fā)展，而政府應(yīng)當(dāng)責(zé)無旁貸地擔(dān)起此重任。政府尤其是基層政府應(yīng)當(dāng)認(rèn)識到，目前我國農(nóng)村從內(nèi)部自發(fā)形成的非政府組織是有限的，在農(nóng)村非政府組織的發(fā)展過程中政府應(yīng)當(dāng)起主導(dǎo)作用。農(nóng)村非政府組織也只有在政府的引導(dǎo)和幫扶下，才能由弱變強，滿足社會需要。當(dāng)然，基層政府對農(nóng)村非政府組織的培育和引導(dǎo)，僅限于必要的扶持和幫助，絕不能直接干預(yù)非政府組織內(nèi)部的事務(wù)，影響其獨立性，否則會適得其反，影響非政府組織的發(fā)展。
政府對農(nóng)村非政府組織的培育和引導(dǎo)，可以從以下幾方面入手。首先是政策幫扶。針對我國農(nóng)村非政府組織發(fā)展水平普遍不高的狀況，政府應(yīng)當(dāng)制定必要的扶持政策，解決農(nóng)村非政府組織發(fā)展過程中存在的諸多問題，而且，對于中西部農(nóng)村地區(qū)要給予必要的政策傾斜，以加快其發(fā)展。具體說來，政府應(yīng)當(dāng)在資金、人才、技術(shù)、項目等方面給予農(nóng)村非政府組織切實可行的優(yōu)惠政策，尤其是針對農(nóng)村非政府組織普遍存在的資金短缺問題，更應(yīng)當(dāng)采取多種措施給予必要的支持。根據(jù)農(nóng)村非政府組織的不同類型，可以通過資金撥付、稅費減免、利率優(yōu)惠、購買服務(wù)等方式，解決其資金困難問題。其次是組織支持。農(nóng)村非政府組織的籌建需要一定的組織力量，這種組織力量既可以來自農(nóng)村內(nèi)部，也可以來自外部，目前我國農(nóng)村內(nèi)部自發(fā)組建非政府組織的力量還普遍薄弱，因此政府尤其是基層政府要安排專人負責(zé)農(nóng)村非政府組織的籌建工作。在此之前，省市政府應(yīng)首先承擔(dān)起對這些鄉(xiāng)村干部進行培訓(xùn)的職責(zé)，使其對農(nóng)村非政府組織有一個科學(xué)的認(rèn)識。經(jīng)過培訓(xùn)，使鄉(xiāng)村干部具備一定的理論知識和感性認(rèn)識，能在農(nóng)村非政府組織的成立和發(fā)展過程中起到積極作用，這些作用包括前期的宣傳動員，初創(chuàng)期組織的規(guī)范化、法制化等方面的支持，以及成立后的相關(guān)后續(xù)服務(wù)等。當(dāng)然，在籌建過程中，基層干部要努力挖掘鄉(xiāng)村內(nèi)部資源，每個村莊或多或少都有一些社會地位相對較高、經(jīng)濟條件相對較好的具有一定影響力的鄉(xiāng)村精英，通過挖掘并培育這些精英，不僅有利于農(nóng)村非政府組織的建立，也在一定程度上減少了組織成立過程中的初創(chuàng)成本和后期的管理成本。再次是信息支持。由于鄉(xiāng)村信息相對比較閉塞，政府尤其是基層政府有責(zé)任有義務(wù)向廣大農(nóng)村提供信息支持和服務(wù)。在農(nóng)村非政府組織的成立和發(fā)展過程中，基層政府應(yīng)當(dāng)向農(nóng)民大力宣傳黨和國家的相關(guān)法律法規(guī)和政策，并積極介紹其他地區(qū)在非政府組織建設(shè)方面的成功經(jīng)驗和案例，讓農(nóng)民對農(nóng)村非政府組織的發(fā)展?fàn)顩r有一個清醒的認(rèn)識，消除心理上的顧慮，提高其建立非政府組織的自覺性，從而促進農(nóng)村非政府組織的大力發(fā)展。
（三）促進農(nóng)村非政府組織自身建設(shè)，完善其內(nèi)部治理機制和自律機制
農(nóng)村非政府組織對村民自治的優(yōu)化作用，不僅依賴其外延數(shù)量的擴充，更依賴于其內(nèi)涵質(zhì)量的提升，因此，必須加強農(nóng)村非政府組織的自身建設(shè)，使其管理科學(xué)，運行有序，進而提升實力、擴大影響。在實踐操作中，一些村莊雖然建立了非政府組織，但由于工作人員能力不足，內(nèi)部治理機制不完善，從而導(dǎo)致管理較為混亂，決策過程缺乏民主，許多地方甚至出現(xiàn)了“一言堂”現(xiàn)象，這嚴(yán)重阻礙了它的健康運行和發(fā)展。不僅如此，自律機制的缺失，還導(dǎo)致許多農(nóng)村非政府組織出現(xiàn)了腐敗現(xiàn)象，如挪用公共管理資金等，致使農(nóng)村非政府組織的公信力受到極大傷害。農(nóng)村非政府組織存在的這些問題，不僅使組織中的村民得不到民主文化的熏陶，對于組織外的村民而言，其影響力和吸引力也大大降低。這樣，農(nóng)村非政府組織在村民自治中的作用也就大打折扣。
農(nóng)村非政府組織的自身建設(shè)主要包括兩個方面。一方面是提高農(nóng)村非政府組織工作人員的能力。工作人員能力的高低將直接決定組織的籌資能力和項目實施能力，也會影響到整個組織的管理水平。農(nóng)村非政府組織的工作人員具有明顯的地域性，一般是來自該組織所服務(wù)的區(qū)域，而目前大多數(shù)農(nóng)村非政府組織規(guī)模較小，僅限于在本地區(qū)甚至是本村開展活動，這就使得農(nóng)村非政府組織在選拔工作人員時具有很大的局限性。因此，除了在盡可能廣的范圍內(nèi)選拔素質(zhì)較高的工作人員外，更重要的是對現(xiàn)有的工作人員進行培訓(xùn)，通過培訓(xùn)提升其各方面的能力，以便更好地進行管理和服務(wù)。另一方面是完善農(nóng)村非政府組織的內(nèi)部治理機制，內(nèi)部治理機制的完善是預(yù)防腐敗、提高效率、提升公信力的重要途徑和手段。完善內(nèi)部治理機制首先要有健全的組織結(jié)構(gòu)，農(nóng)村非政府組織要在條件允許的情況下，設(shè)立理事會和監(jiān)事會，并明確各自的職責(zé)權(quán)限，將決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)分開，使其各司其職，形成既相互分權(quán)又彼此制衡的格局。完善內(nèi)部治理機制還要有民主科學(xué)的管理制度。農(nóng)村非政府組織要建立健全包括決策制度、財務(wù)制度、考核制度和獎懲制度在內(nèi)的一系列制度，特別是在財務(wù)制度方面，一定要做到公開透明，防止暗箱操作。有了這一系列制度的保駕護航，農(nóng)村非政府組織就能做到良性運轉(zhuǎn)，提高效率，提升威信，從而吸引更多的村民參與其中，使盡可能多的村民接受到民主文化的熏染，進而提升他們的政治參與意識以及參與能力，推動他們積極有效地參與村民自治。
總之，農(nóng)村非政府組織的發(fā)展雖然要靠農(nóng)民的自覺性，但在農(nóng)村內(nèi)生資源普遍不足的情況下，行政力量作為一種外生資源介入農(nóng)村非政府組織的培育和發(fā)展是必要的、合理的。
當(dāng)然，外部資源的介入只能起到短暫的“輸血”作用，通過外部“輸血”修復(fù)村莊的“造血”功能亦即村民的自組織能力才是題中應(yīng)有之義。也只有如此，才能促進我國農(nóng)村非政府組織的發(fā)展壯大，真正改變農(nóng)民原子化的堆積狀態(tài)，最終推動我國村民自治的成熟和完善。
參考文獻和注釋：略
作者系江蘇師范大學(xué)法政學(xué)院副教授
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《江蘇師范大學(xué)學(xué)報》（哲學(xué)社會科學(xué)版）2014年第3期
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