【摘要】改革開放以來，我國的村民自治制度日趨完善，但也面臨諸多困境。問題存在的原因是多方面的，但其最深層次的原因是缺乏堅實的社會基礎。大力發展農村非政府組織，是擺脫村民自治困境的必由之路。農村非政府組織不僅為村民自治輸送了合格的參與主體，還為村民自治的順利進行提供了堅實的組織基礎和良好的社會環境，這是完善村民自治的重要保障。但目前我國農村非政府組織發展水平較低，影響了其作用的發揮，因此，必須大力發展農村非政府組織，以促進村民自治的優化和完善。具體應包括以下幾個方面：創新觀念、放松規制，清除影響農村非政府組織發展的障礙；加強培育和引導，充分發揮政府在農村非政府組織發展中的重要作用；促進農村非政府組織自身建設，完善其內部治理機制和自律機制。
【關鍵詞】農村非政府組織；村民自治；村民委員會
一、引言
村民自治是指村民通過村民委員會等自治組織依法管理本村的公共事務和公益事業，通過民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督等形式，真正實現村民的自我管理、自我教育和自我服務。村民自治是當前中國農村普遍存在的一種基層群眾自治制度，也是中國農村基層民主建設的重要載體。我國的村民自治萌芽于上世紀80年代初，以1982年憲法將農村基層自治納入法律體系為標志。1988年實施的《村民委員會組織法》（試行）推動了村民自治的發展與完善，而1998年頒布實施的《村民委員會組織法》則使村民自治得到全面的推行和深入發展。2010年重新修訂《村民委員會組織法》。至此，村民自治的基本程序和相關規則更加完善，不僅規定了村民委員會的性質、組成、職責以及產生方式，還形成了村民會議、村民代表會議、民主管理和民主監督等一系列配套制度。可以說，經過30多年的探索，我國的村民自治制度日趨成熟，不僅在理論上日趨完善，而且在實踐中也彰顯出巨大的生命力，為我國鄉村發展作出了突出貢獻。
但我國村民自治的實踐并不樂觀，遇到了很多的障礙和問題，如：農民對村民自治的參與熱情不高、參與能力較低，在民主選舉、民主管理、民主決策和民主監督的各個環節，都有許多農民不愿意參與，或者不知如何參與；鄉村關系扭曲，基層鄉鎮政府隨意干涉村民自治工作，“村治”被嵌入了大量的“鄉政”因素；村“兩委”關系變形，在村民自治的實踐中出現了諸多偏離制度的現象，或者存在矛盾和沖突，或者彼此功能不分；鄉村社會資本匱乏，缺乏合作與互惠的傳統和文化底蘊，村民的公共意識淡薄，村民自治的社會環境較差等。
對于村民自治的困境，學者們從不同的角度進行了探討，有人把根源歸結到政府頭上，認為是他們的干預和控制導致了人們參與熱情不高的局面；有人認為是農民的素質低下和缺乏公民性從而導致了自治中的困境；也有人從農民合作能力不強等方面來尋求原因。這些探索固然都有其道理，但我們不能忽視一個更深層次的原因，即我國絕大多數地區的村民自治缺乏堅實的社會基礎。雖然村民自治緣起于個別地區底層村民的自我需要，但總體而言，我國的村民自治權不是自然生成的，而是國家賦予的。因為全國范圍內的村民自治，是通過自上而下的方式，在頂層制度的設計和推動下進行的，對于全國絕大多數農民而言，他們對村民自治過程的參與是一種被動型的。村民要接受和消化這些現代政治制度，將村民自治的制度設計轉化為現實，就需要相應的現代社會基礎。這就是通過高度理性化的社會組織，將分散的單個人組織起來，通過集體行動，參與公共事務，影響公共權力，并在這一過程中使村民自治得以體現。農村非政府組織正是這種理性化社會組織的典型表現，因此，大力發展農村非政府組織，夯實村民自治的社會基礎，是擺脫村民自治困境的必由之路。
二、農村非政府組織優化村民自治的內在機理
我國農村的非政府組織主要包括三種類型：一是原有的鄉社團體，如廟會、花會等；二是由村民自發形成的公益類組織，如老年協會、環境保護協會等；三是新興的經濟合作類組織，如各類經濟合作社、各種行會組織等。這些組織不僅為村民自治輸送了合格的參與主體，也為村民自治的順利進行提供了堅實的組織基礎和良好的社會環境，它們是完善村民自治的重要保障。
（一）農村非政府組織能夠提升農民的政治素質，提高農民參與村民自治的積極性
農民政治素質的高低將直接影響其參與村民自治活動的積極性、主動性和實際成效。改革開放以來，我國農民的政治素質有了較大提高，但仍存在一些問題，主要表現為政治參與意識淡薄，踐行民主的能力較弱。中國兩千多年的封建專制制度實行的是獨裁統治，傳統政治文化造就了絕大多數農民在政治取向上的臣民心態，雖然經過新中國建立后“翻身做主人”的洗禮，但這種由宏觀歷史孕育的主體意識缺失仍未發生根本性改變，成為了農民政治素質提升的羈絆。因此，長期以來，我國尤其是廣大的農村，民主文化的土壤極為貧瘠，農民對政治生活的態度更多的是冷漠、消極和被動。而在計劃經濟時代，政府包攬一切，政治、經濟領域普遍實行集權，缺乏民主，包括農民在內的廣大民眾既無政治參與的動力，也無政治參與的空間，當然也缺乏政治參與的能力。改革開放極大地提升了農民的認識，使他們的政治素質有所提高，但比起政治參與和民主權利等政治問題，大多數農民更關注于自身的經濟利益。
農民政治參與意識的增強和民主能力的提升需要通過民主的實踐來實現，未被民主教育和熏陶過的個體難以參與民主活動，也不會形成民主習慣，而農村非政府組織恰恰為農民提供了一個參與準公共政治生活、踐行民主活動的平臺。非政府組織是民眾在平等、自愿的基礎上按照一定的章程，進行自我管理、自我服務的組織，彼此之間享有平等的權利、履行平等的義務，按照民主、協商、對話等原則開展活動，這些特征蘊含著現代政治文明所要求的自由、平等、民主、開放等精神。因此，農村非政府組織是農民學習民主的大學校，是培養農民的民主意識、提高民主能力的重要途徑。廣大農民在民主管理中，習得了參與民主政治的技能與技巧，形成了民主的社會生活方式。由此，農民參與公共事務的興趣就會大大提升，權利意識、責任意識、法制意識也會隨之增強，此時的農民參與村民自治活動必然是積極的、主動的、理性的、有序的，不參與、動員型參與的現象則會大大減少，農民也會更加審慎地對待自己手中的權力。
（二）農村非政府組織可以為村民自治輸送優秀的村干部，促使村民自治沿正常軌道運行
如前所述，鄉村關系及村“兩委”關系的扭曲與畸變是我國當前村民自治存在的主要問題之一。雖然按照《村民委員會組織法》的規定，鄉鎮政府與村委會的關系應當是指導與協助的關系，但在村民自治的實踐中，許多鄉鎮政府把村委會當成了自己的下級組織，橫加干涉。很多村委會也不能正確處理兩者之間的關系，或者忘卻了自己是村民利益的代言人，而把主要精力放到了落實鄉鎮政府派發的任務上，成為鄉鎮政府在農村的“腿”；或者過分強調自治的權利，同鄉鎮政府處于“頂牛”的狀態；或者兩不得罪，在夾縫中求生存，成為村莊秩序的“守夜人”與村務管理的“撞鐘者”，致使鄉村治理毫無建樹。同樣，按照相關制度的規定，村黨支部委員會和村民委員會的關系應當是領導與被領導的關系，但實際情況卻不容樂觀。有些農村“兩委”各自為政，雙方各有一定勢力，矛盾雖未完全激化，但工作效率受到很大影響；有些農村“兩委”存在尖銳的矛盾和沖突，互不買賬，嚴重損害了村民的利益；有些農村則黨強村弱，村委會依附于農村黨組織，使村民自治徒有虛名。
這些問題是由多種原因造成的，但其中一個很重要的原因是村干部自身素質不高。由于受傳統觀念和生活方式的影響，許多村干部缺乏現代政治文明素質，尤其欠缺與農村社會治理相關的自主意識、民主意識和管理能力等素質。這使得許多村干部不能對村委會進行正確的職能定位，或者習慣于服從上級的行政命令，或者認為村民自治就是絕對的自治，上級政府和黨組織不應有任何干涉。同時，當村委會同上級政府及村黨組織發生沖突時，也沒有能力及時協調和處理，這必定會嚴重影響村民自治的正常運行。非政府組織作為孕育民主精神和培養管理能力的搖籃，可以為村民自治輸送優秀的村干部。非政府組織的精英依托組織為他們提供的資源和影響力，可以提高他們選舉獲勝的可能性。而且，有非政府組織背景的村干部，在既有的社會組織中經過長期的熏陶，形成了現代村干部所必須具有的民主意識和管理能力。與傳統的村干部相比，他們既不會盲目地順從鄉鎮政府，也不會盲目地頂撞上級政府，而是在保證村民利益的前提下，積極協調與上級政府的關系，為村民自治創造一個良好的政治環境。對村黨組織的關系亦是如此，具有較高政治素養的村干部會對村民自治有正確的認識，自覺地規范村“兩委”的關系，既堅持黨的核心領導，同時又充分發揮村委會的自治作用，促進村民自治在正常的軌道上有序運行。
（三）農村非政府組織可以提升農民的組織化程度，有利于農民以集體的形式參與村民自治
一直以來，中國的農民都被認為是原子化、個體化的。馬克思曾經形容中國農民是一袋“馬鈴薯”，而梁漱溟先生也指出中國農民很散漫，這實際上說明了我國農民的組織化程度很低。在兩千多年的封建社會中，中國實行的是自給自足的小農經濟模式，農民缺乏結社的傳統。新中國成立后，特別是人民公社時期，我國農村社會被高度結構化于國家行政體系內，農民被禁錮在高度集權的政社合一的組織內，完全沒有自主權，當然也談不上自組織能力。家庭聯產承包責任制的實行，極大地調動了農民的生產積極性，農民的自主性增強，對基層組織的依賴減少，但過度松散的農村經濟發展狀態，使農民的組織化程度又倒退到小農經濟時代，回到了原子化狀態，家庭成為農民基本的行動和認同單位。而2006年的稅費改革，使國家權力徹底從鄉村場域“退場”，農民和村委會的關系日漸疏離，農村的整合能力大大降低，農民橫向聯系的傳統紐帶被剪斷，傳統的組織形式越來越失去了生命力。
由于自組織能力較低，從而使農民在村民自治過程中呈現出一盤散沙的狀態，難以有效地參與農村公共事務的管理，無法以代表自己利益的組織化力量去影響村域公共權力，甚至在自身利益受到侵害時，也難以形成集體行動來進行維權。而非政府組織擁有自己固定的組織形式，具有組織化的特點，可以把零散的單個的農民聚合起來，形成合力，以集體的形式參與村民自治。特別是在民主決策和民主監督環節，更能體現出集體的力量。具有共性或普遍性的群體利益訴求是所有管理者都必須重視的，這不僅為農民利益的實現提供了組織保障，也促進了村域民主決策的科學性和合理性。在民主監督中，由于掌握資源和信息方面的不對稱，分散的農民對村委會的監督能力非常有限，村民對村務的知情權和話語權被淹沒。特別是目前大部分農村依然是熟人或半熟人社會，沒有人愿意因進行監督而得罪村干部，因此，召集村民代表大會行使集體監督問責也難以操作。而農村非政府組織能夠發揮比單個農民更有效的監督作用，它可以代表具有相同利益的農民以整體的名義對村民自治活動進行監督，既從源頭上對民主選舉進行監督，又對整個村務管理實施監督，從而成為監督制約農村公共權力的重要力量。
（四）農村非政府組織可以提供充裕的社會資本，為村民自治創造良好的社會環境
美國學者帕坎南認為，社會資本是指社會組織的特征，例如信任、規范和網絡，他們能夠通過推動協調的行動來提高社會的效率。鄉村社會資本的擁有量在很大程度上決定著村民自治中農民的參與程度，兩者是正相關的。社會信任是村民參與自治活動的基礎，沒有彼此間的信任，村民間的互惠與合作也就不復存在，當然也不會積極參與公共事務、參與村民自治；規范是村民參與自治活動的保障，只有具備完善的規范，才能實現有效的政治參與，才能實現真正的基層民主；網絡是村民參與自治活動的載體，有了發達的參與網絡，才能推動最大范圍的村民積極參與自治。所以，村民自治和社會資本之間具有天然的契合性，而農村非政府組織是鄉村社會資本生成的最有效途徑之一。
農村非政府組織是鄉村社會資本的載體，它的發展狀況將直接影響鄉村社會資本的水平，進而影響村民自治的水平。因為農村非政府組織不僅直接提供了村民參與公共事務的網絡，也能夠設計和執行社會規范。農村非政府組織是各種規范產生的重要場域，為了解決生活與工作中共同面臨的集體行動問題，組織會設計并執行各種規范，特別是非正式的規范，它們雖不具有強制力，但能對村民形成內在的約束，是一種自律。當這種自律成為習慣時，村民也必然會在既定的框架內參與自治活動。尤其重要的是，農村非政府組織能夠培育社會信任資本。改革開放使農村逐漸由“熟人社會”向“半數人社會”甚或是“生人社會”轉變，原有的以血緣、地緣關系為紐帶建立起來的信任模式受到挑戰，農村出現了信任危機。社會信任的培育離不開社會網絡，但是垂直的網絡無論多么密集，無論對其參與者多么重要，都無法維系社會信任與合作，因此，信任的培育需要以人們橫向的聯系為基礎。如前所述，農村非政府組織是農民在平等自愿的基礎上，為自身或公共利益而形成的，彼此之間不存在強權，而是采用民主協商的方式進行管理。在組織的管理和活動中，成員相互交流與溝通，相互認同與合作，從而形成了普遍的信任關系。由于成員具有相互重疊的身份，從非政府組織內部獲得的信任可以擴展到整個農村社區，使廣大的農民普遍形成互惠、合作的信任關系，從而提升他們對集體事務的關注度，積極主動地參與村民自治，有效避免自治過程中的“搭便車”現象。所以，農村非政府組織孕育的社會資本不僅解決了村民集體行動的難題，也增強了他們的集體意識和公共精神，進而為村民自治提供了良好的社會環境。
三、大力發展農村非政府組織，促進村民自治的優化與完善
（一）創新觀念、放松規制，清除農村非政府組織發展的障礙
由于歷史及現實的原因，我國政府對非政府組織的態度較為復雜。既希望非政府組織參與公共事務管理，幫其分擔部分社會管理職能，解決一些社會問題，促進社會和諧，而又擔心非政府組織會成為影響社會穩定的隱患，導致社會秩序混亂，因此對非政府組織采取了一種既鼓勵發展又強化行政管理和政治限制的謹慎態度。特別是在準入條件方面，設置了很高的門檻。當然，隨著社會的發展，政府對非政府組織的控制也在逐漸放松，中共十八大以后的改革在雙重管理體制方面進行了破冰，規定公益慈善類、行業協會商會類、科技類、城鄉社區服務類非政府組織不再需要業務主管單位審查同意，可以直接到民政部門申請登記，這是一個進步。但政府管控和規制的思想并未發生根本改變，如注冊的門檻仍然很高，特別是農村的很多非政府組織，它們實力較弱，規模較小，在會員數量、活動資金和固定住址等方面，很難達到《社團登記管理條例》所規定的注冊標準，這就使大量的農村非政府組織難以取得合法身份，這些“非法”存在的農村非政府組織，既享受不到相關政策的優惠和扶持，也游離于政府的監管之外，不利于它們的發展壯大。
各級政府及其工作人員應該創新觀念，對非政府組織有一個科學的認識。要認識到，結社的組織者和參與者未必是政治的受害者或社會的不滿者，社會組織與政治國家之間也未必是對抗關系。甚至相反，包括農民在內的民眾組織化程度的提高，不僅不會帶來大規模的沖突和破壞，還有助于理順政府與民眾之間的關系，避免政府與原子化的民眾打交道，從而降低管理成本。而且，在治理與善治成為時代潮流的背景下，非政府組織作為社會治理的重要主體，是優化政府管理的合作伙伴，它的參與對于提高政府公共決策的質量，提升政府管理水平具有重要意義。當然，由于我國目前政治制度的容納量與民眾對于民主的預期不相匹配，可能會產生一些局部矛盾和沖突，不過這種沖突是建設性的，它是民主政治發展的壓力，但更是一種動力。因此，政府沒必要對非政府組織嚴防緊守，而應該放松對公民結社自由的限制。一方面，可以在原有的雙重管理體制改革基礎上，進一步擴大直接到民政部門登記注冊的非政府組織的范圍，讓更多的非政府組織在獲取合法身份時不再需要前置審批，對非政府組織的管理從重視入口限制轉向重視過程監督。另一方面，要降低準入門檻，特別是對農村非政府組織而言。因為無論是從總量，還是從規模、實力、影響力等方面來看，城市非政府組織的發展都要好于農村非政府組織。只有進一步降低農村非政府組織在會員、工作人員、資金等方面的注冊條件，才能把大量的規模小、實力弱的農村非政府組織從“地下”轉入“地上”，從而獲取合法身份。具備了合法身份，大量的農村非政府組織就能獲得更多的政策資源，享受到政府的幫扶，壯大規模，快速發展，以更好地促進村民自治的優化和完善。
（二）加強培育和引導，充分發揮政府在農村非政府組織發展中的重要作用
組織的產生從來都是內外因素共同作用的結果，農村非政府組織也是如此。但由于我國農村特別是中西部地區農村經濟發展水平不高，農民文化素質較低，加之任何組織的成立都需要一定的初始成本，因此，農民自發成立非政府組織、進行結社的意愿不強。也就是說，在廣大的農村特別是中西部農村地區，農民成立非政府組織的內生動力不足，其結果就是農村的非政府組織始終徘徊在低水平。這就意味著農村非政府組織的發展不能僅僅依靠農民自身，在內生動力不足的情況下，需要借助于外力來發展，而政府應當責無旁貸地擔起此重任。政府尤其是基層政府應當認識到，目前我國農村從內部自發形成的非政府組織是有限的，在農村非政府組織的發展過程中政府應當起主導作用。農村非政府組織也只有在政府的引導和幫扶下，才能由弱變強，滿足社會需要。當然，基層政府對農村非政府組織的培育和引導，僅限于必要的扶持和幫助，絕不能直接干預非政府組織內部的事務，影響其獨立性，否則會適得其反，影響非政府組織的發展。
政府對農村非政府組織的培育和引導，可以從以下幾方面入手。首先是政策幫扶。針對我國農村非政府組織發展水平普遍不高的狀況，政府應當制定必要的扶持政策，解決農村非政府組織發展過程中存在的諸多問題，而且，對于中西部農村地區要給予必要的政策傾斜，以加快其發展。具體說來，政府應當在資金、人才、技術、項目等方面給予農村非政府組織切實可行的優惠政策，尤其是針對農村非政府組織普遍存在的資金短缺問題，更應當采取多種措施給予必要的支持。根據農村非政府組織的不同類型，可以通過資金撥付、稅費減免、利率優惠、購買服務等方式，解決其資金困難問題。其次是組織支持。農村非政府組織的籌建需要一定的組織力量，這種組織力量既可以來自農村內部，也可以來自外部，目前我國農村內部自發組建非政府組織的力量還普遍薄弱，因此政府尤其是基層政府要安排專人負責農村非政府組織的籌建工作。在此之前，省市政府應首先承擔起對這些鄉村干部進行培訓的職責，使其對農村非政府組織有一個科學的認識。經過培訓，使鄉村干部具備一定的理論知識和感性認識，能在農村非政府組織的成立和發展過程中起到積極作用，這些作用包括前期的宣傳動員，初創期組織的規范化、法制化等方面的支持，以及成立后的相關后續服務等。當然，在籌建過程中，基層干部要努力挖掘鄉村內部資源，每個村莊或多或少都有一些社會地位相對較高、經濟條件相對較好的具有一定影響力的鄉村精英，通過挖掘并培育這些精英，不僅有利于農村非政府組織的建立，也在一定程度上減少了組織成立過程中的初創成本和后期的管理成本。再次是信息支持。由于鄉村信息相對比較閉塞，政府尤其是基層政府有責任有義務向廣大農村提供信息支持和服務。在農村非政府組織的成立和發展過程中，基層政府應當向農民大力宣傳黨和國家的相關法律法規和政策，并積極介紹其他地區在非政府組織建設方面的成功經驗和案例，讓農民對農村非政府組織的發展狀況有一個清醒的認識，消除心理上的顧慮，提高其建立非政府組織的自覺性，從而促進農村非政府組織的大力發展。
（三）促進農村非政府組織自身建設，完善其內部治理機制和自律機制
農村非政府組織對村民自治的優化作用，不僅依賴其外延數量的擴充，更依賴于其內涵質量的提升，因此，必須加強農村非政府組織的自身建設，使其管理科學，運行有序，進而提升實力、擴大影響。在實踐操作中，一些村莊雖然建立了非政府組織，但由于工作人員能力不足，內部治理機制不完善，從而導致管理較為混亂，決策過程缺乏民主，許多地方甚至出現了“一言堂”現象，這嚴重阻礙了它的健康運行和發展。不僅如此，自律機制的缺失，還導致許多農村非政府組織出現了腐敗現象，如挪用公共管理資金等，致使農村非政府組織的公信力受到極大傷害。農村非政府組織存在的這些問題，不僅使組織中的村民得不到民主文化的熏陶，對于組織外的村民而言，其影響力和吸引力也大大降低。這樣，農村非政府組織在村民自治中的作用也就大打折扣。
農村非政府組織的自身建設主要包括兩個方面。一方面是提高農村非政府組織工作人員的能力。工作人員能力的高低將直接決定組織的籌資能力和項目實施能力，也會影響到整個組織的管理水平。農村非政府組織的工作人員具有明顯的地域性，一般是來自該組織所服務的區域，而目前大多數農村非政府組織規模較小，僅限于在本地區甚至是本村開展活動，這就使得農村非政府組織在選拔工作人員時具有很大的局限性。因此，除了在盡可能廣的范圍內選拔素質較高的工作人員外，更重要的是對現有的工作人員進行培訓，通過培訓提升其各方面的能力，以便更好地進行管理和服務。另一方面是完善農村非政府組織的內部治理機制，內部治理機制的完善是預防腐敗、提高效率、提升公信力的重要途徑和手段。完善內部治理機制首先要有健全的組織結構，農村非政府組織要在條件允許的情況下，設立理事會和監事會，并明確各自的職責權限，將決策權、執行權和監督權分開，使其各司其職，形成既相互分權又彼此制衡的格局。完善內部治理機制還要有民主科學的管理制度。農村非政府組織要建立健全包括決策制度、財務制度、考核制度和獎懲制度在內的一系列制度，特別是在財務制度方面，一定要做到公開透明，防止暗箱操作。有了這一系列制度的保駕護航，農村非政府組織就能做到良性運轉，提高效率，提升威信，從而吸引更多的村民參與其中，使盡可能多的村民接受到民主文化的熏染，進而提升他們的政治參與意識以及參與能力，推動他們積極有效地參與村民自治。
總之，農村非政府組織的發展雖然要靠農民的自覺性，但在農村內生資源普遍不足的情況下，行政力量作為一種外生資源介入農村非政府組織的培育和發展是必要的、合理的。
當然，外部資源的介入只能起到短暫的“輸血”作用，通過外部“輸血”修復村莊的“造血”功能亦即村民的自組織能力才是題中應有之義。也只有如此，才能促進我國農村非政府組織的發展壯大，真正改變農民原子化的堆積狀態，最終推動我國村民自治的成熟和完善。
參考文獻和注釋：略
作者系江蘇師范大學法政學院副教授
中國鄉村發現網轉自：《江蘇師范大學學報》（哲學社會科學版）2014年第3期
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