摘要：農業供給側結構性改革, 是中國農業發展的一次革命性提升過程。要充分考慮農業供給側結構性改革如何適應“一帶一路”建設的需要, 通過共商、共建、共享, 與沿線國家形成更好的優勢互補、資源共享關系。面對農業發展方式轉變的歷史性課題, 要以科技創新能力的全面提升支撐與引領農業供給側結構性改革。針對中國人口大國、人均耕地資源偏少的特殊國情, 中國農業穩定發展特別重要, 特別是要保證糧食等主要農產品基本自給, 在進一步發展中要適當調減玉米種植規模, 通過建立健全信息系統引導支持畜牧業提高穩定發展水平, 對生姜、大蒜、大蔥等波動比較大的農產品要加強調控。對促進農民持續增收的重大命題, 重點要放在農村土地制度改革上。按照十八屆三中全會的要求, 結合全國已經進行的試點經驗, 全面提高農村集體經營性建設用地、宅基地、承包地等的市場化配置水平, 確實讓農村建設用地與城市建設用地實現“同地同價”, 讓占有土地資源較多的農民通過土地增值適度獲得國家經濟發展的紅利, 提高農民對供給側結構性改革成效的獲得感。
2015年12月召開的中央農村工作會議要求“著力加強農業供給側結構性改革, 提高農業供給體系質量和效率, 真正形成結構合理、保障有力的農產品有效供給”, 將農業供給側結構性改革提高到了戰略高度。2016年中央“一號文件”進一步提出, “推進農業供給側結構性改革, 加快轉變農業發展方式, 保持農業穩定發展和農民持續增收”。進一步明確了全國農業供給側結構性改革的方向與重點, 為全面推進農業供給側結構性改革提供了基本遵循。本文將對如何落實農業供給側結構性改革的具體措施, 從四個方面提出相關建議。
一、積極適應“一帶一路”建設需要
作為中國和平融入全球的主要載體, “一帶一路”戰略對未來全國經濟社會發展影響十分深遠。所以, 未來中國戰略性問題的基本走向, 都要充分考慮“一帶一路”建設的全面影響。
從2013年9月習近平在出訪中亞國家期間首次提出共建“絲綢之路經濟帶”, 當年10月又提出共同建設21世紀“海上絲綢之路”, 到十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中提出“推進絲綢之路經濟帶、海上絲綢之路建設, 形成全方位開放新格局”, 再到2017年5月14~15日在北京舉辦“‘一帶一路’國際合作高峰論壇”, “一帶一路”建設在推動世界經濟互聯互通方面邁出了堅實步伐?！爸袊桨浮笔状我I國際合作, 為世界經濟沖出低迷困境、扭轉“反全球化”思潮提供了強大的正能量?！耙粠б宦贰背蔀橛绊懛秶鷺O廣、程度極深的國家間合作計劃;從地區性合作升級為國際性合作, 超越傳統的地域限制, 成為國際化合作平臺。由“一帶一路”建設引領的全球化時代已經開啟。
“一帶一路”秉承開放包容的新理念, 順應了世界多極化、經濟全球化、文化多樣化、社會信息化的大潮流;探索互利共贏的新模式, 打造政治互信、經濟融合、文化包容的利益共同體、命運共同體和責任共同體;帶來共同繁榮的新機遇, 為解決當前世界和區域經濟面臨的問題、更好地造福各國人民做出重要貢獻。
面對“一帶一路”合作共贏的基本架構, 農業供給側結構性改革要充分考慮如何在“一帶一路”合作過程中, 釋放中國農業發展積累的優勢資源, 特別是在糧棉油等基本農產品生產方面的品種優勢、技術優勢、人才優勢等, 為“一帶一路”沿線國家提供更多的支持與幫助, 共享人類現代文明成果。例如, 河南省農科院培育推廣的“銀山2號”棉花種子2011年被塔吉克斯坦引進以后, 不僅棉絨長、品質好, 而且結桃多、產量高, 使當地棉花產單產之前的每公頃2.5噸, 一躍達到每公頃6噸, 形成了良好的示范效應。塔吉克斯坦總統拉赫蒙在參觀時, 將其命名為“友誼1號”, 并號召全國推廣種植。2017年, 塔吉克斯坦采用河南棉花種子種植的棉花達5.7萬公頃, 占該國棉花種植總面積的30%。
在支持“一帶一路”沿線國家發展的同時, 也要認真梳理與研判, 通過“一帶一路”建設與合作共贏, 中國可以從“一帶一路”沿線國家得到哪些農業資源與發展便利?！耙粠б宦贰毖鼐€國家總人口約44億, 約占全球的63%, 經濟總量約21萬億美元, 僅占全球的29%。從這些基礎數據可以看出, 沿線地區主要是發展中國家, 而通常情況下, 發展中國家國民經濟中占比較大的是農業。因此, 無論是從支持沿線國家發展的角度而言, 還是從緩解中國國內耕地資源緊缺的特殊國情出發, 盡可能多地從沿線國家, 特別是馬來西亞、印度尼西亞、印度、泰國、越南、俄羅斯、波蘭等農產品資源充沛、一直對中國農產品貿易額較大的國家多進口基本農產品, 并通過國際航空樞紐和跨境電子貿易等方式加快進口澳大利亞牛肉、智利水果、美國豬肉和活體龍蝦、孟加拉彎黃鱔、巴西禽肉等, 既能夠減輕國內畜牧業養殖成本偏高的壓力, 也能夠起到進一步豐富普通居民消費需求和滿足消費升級的作用。
當然, 從國家糧食等基本農產品長期安全考慮, 基本農產品進口的總體規模需要國家宏觀調控, 不宜過大, 以免形成過度依賴, 甚至影響國內相關產業正常發展。對于國外屬于地方特產類的水果、黃鱔、龍蝦等產品, 只要國內市場需求正常增長, 進口量適當放大應該可行。伴隨國內居民消費水平的逐步提高, 為百姓提供越來越多的豐富多彩的消費選擇, 包括適度進口國外的名優特農產品, 是符合經濟發展一般規律的。另外, 通過國內同類農產品的進口, 比如豬肉, 可以顯示出國外產品的成本優勢, 進而倒逼國內畜牧業科技進步, 加快同類產品降低成本的步伐。所以, 在農業等基礎產業的發展中運用開放性思維也非常重要 (馮志峰, 2016) 。從理論上講, 只有開放產業, 才能夠不斷補充能量, 并持續提升其發展水平 (孔祥智, 2016) 。在中國申請加入WTO, 與美國談判農業協定的過程中, 對于類似“一旦向美國適度開放農產品市場, 就有可能對中國農業形成重大沖擊”等問題的疑慮, 甚至還出現了當美國小麥第一次運抵連云港以后, 因報價較低, 曾經引起國內恐慌的現象。事實證明, 當時讓農業適度開放是正確的選擇。它不僅沒有把中國農業沖垮, 反而在開放過程中, 國內有更多的機會了解美國等發達國家農業發展的實際情況, 開闊了視野, 也逐步改進了農業政策, 提升了農業科技水平, 增強了農業發展抵御市場風險的能力 (蔡昉, 2016) 。因此, 利用農業供給側結構性改革的機會, 搭乘“一帶一路”快車, 進一步雙向擴大農業對外開放, 恰逢其時。
二、轉變農業發展方式
農業部等八部委聯合發布的《全國農業可持續發展規劃 (2015-2030) 》提出, “農業資源過度開發、農業投入品過量使用、地下水超采以及農業內外源污染相互疊加等帶來的一系列問題日益凸顯, 農業可持續發展面臨重大挑戰”。這些突出問題主要是由傳統的農業資源利用方式引發的, 也是在過去基本農產品剛性需求壓力不斷增長的條件下形成的 (涂圣偉, 2016) , 需要通過供給側結構性改革, 特別是農業科技創新與制度創新, 轉變農業發展方式加以解決。
根據中國農業科學院院長李家洋的觀點, 2015年, 中國農業科技進步貢獻率超過56%, 標志著中國農業發展已從過去主要依靠增加資源要素投入轉向主要依靠科技進步的新時期。他列舉的一組數據充分表明了中國農業科技進步對農業發展的貢獻:農作物耕種收綜合機械化水平達到63%, 標志著中國農業生產方式已由千百年來以人畜力為主轉到以機械作業為主的新階段;農田有效灌溉面積占比超過52%, 農業“靠天吃飯”的局面正在逐步改變;主要農作物良種基本實現全覆蓋, 畜禽品種良種化、國產化比例逐年提升, 良種在農業增產中的貢獻率達到43%以上;新技術新成果的應用示范, 使農田氮磷等的排放量降低60%以上, 坡耕地水土流失量減少50%以上, 耕地地力提高1個等級、綜合生產能力提高20%以上。中國農業科技源頭創新能力顯著增強, 產業關鍵技術不斷突破, 技術創新大幅度提升了農業資源利用效率 (劉明, 2017) 。特別是中國雜交稻高產技術的突破與推廣應用, 為解決世界糧食短缺貢獻特別大。中國小麥單產已經達到全球較高水平, 在花生、芝麻等農作物育種領域已經居于世界前列 (姜長云、杜志雄, 2017) 。
按照中國科學院2016年10月發布的《2016研究前沿》評估, 中國農業科技整體上具有相對優勢 (見圖1) , 與排名第一的美國仍然有明顯的差距, 但已經超過了德國、法國和日本。
圖1 世界科技大國在十大學科中的綜合性地位
從15世紀意大利成為全球科學中心, 到18世紀英國工業革命成功, 19世紀初法國成為世界科學中心, 19世紀末20世紀初德國科學技術快速崛起, 以及二戰以后美國成為全球科學中心和第一經濟強國, 世界科技中心這五次轉移的歷史規律比較清楚地顯示出, 人才培養和集聚, 尤其是青年人才, 對驅動重大科技創新具有重要的作用 (蔡昉, 2017) 。因此, 人才是科技創新最重要的資源, 而青年人才是重大創新的關鍵。
中國目前已經成為全球科技人才第一大國, 科技人力資源總量超過7100萬人, 研究與發展 (R&D) 人員總量535萬人 (折合全時當量為371萬人·年) , 均躍居世界第1位。中國農業科技也已經居于世界前列, 未來創新的重點首先是高度重視人才, 特別是青年人才的培養和合理使用 (吳海峰, 2016) ;同時, 完善農業科技創新激勵機制, 讓更多的優秀青年科技人才脫穎而出, 充分發揮聰明才智, 在專業研究上做出重大的創新與貢獻 (胡鞍鋼等, 2016) 。只有農業科技創新能力真正提升到更高水平, 涌現出更多專業科學家, 才能夠在中國這樣農業自然資源相對緊缺的國家, 依靠創新支撐農業發展方式轉變, 以創新支持和引領農業供給側結構性改革 (張占倉, 2016) 。
在持續推進農業科技創新的同時, 面對農用化肥使用量過大、土壤農藥污染積累較多、綠色農業技術體系不健全、有機農業發展水平較低、農業技術普及水平等一系列有待進一步提高的問題, 需要創新思路, 調整農業科技資源配置結構, 增加中高端要素有效供給, 減少低端要素的無效供給 (傅晉華, 2016) 。中國農作物畝均化肥用量21.9公斤, 遠高于世界平均水平 (每畝8公斤) , 是美國的2.6倍, 歐盟的2.5倍。而三大糧食作物氮肥、磷肥、鉀肥的利用率分別僅為33%、24%和42%。這不僅大量浪費肥料資源, 也因為長期過度使用各種化肥, 導致土壤生態環境惡化, 耕地肥力明顯下降, 全國土壤有機質含量平均不到1%。因此, 要通過土壤改良、農業技術創新、強化農業科技推廣、農村人力資源開發、農產品標準修改、農產品市場監管等措施, 向農業生產與經營系統供給更多新要素, 支持與引導發展以生物工程為依托的綠色農業技術和產業鏈、價值鏈, 推進農業清潔生產, 大規模實施農業節水工程, 集中治理農業生態環境, 盡快支撐農業生產系統生產無農藥殘留、無有害添加劑、符合較高食用要求的優質農產品、優質畜產品、優質林果、優質農業加工品, 進一步促進農業布局區域化、經營規模化、生產標準化、發展產業化、地理標志產品特色化, 讓廣大老百姓從現在已經吃得飽向未來確保吃得好轉變, 為提升國民健康水平做出歷史性貢獻 (于法穩, 2016) 。
三、持續保持農業穩定發展
農業是國民經濟的基礎。對于發展中大國, 農業基礎保持穩定相當重要。1982~1986年, 中央連續5年發布中央“一號文件”對農村改革和農業發展作出具體部署。從2004年開始, 中央每年通過發布“一號文件”的方法, 強調“三農”問題在中國特色社會主義現代化建設中“重中之重”的地位, 指導與支持農村、農業可持續發展, 幫助農民持續提高收入水平。
保持糧食生產能力持續提升, 是農業穩定的基石 (趙執, 2016) 。糧食生產穩定的基礎, 是要保持足夠的糧食播種面積 (苗潔, 2016) 。近幾年, 國家高度重視農業穩定發展, 繼續堅持最嚴格的耕地保護制度, 牢牢守住18億畝耕地紅線, 不斷加大對糧食生產的補貼, 糧食播種面積基本保持穩定 (見表1) , 加上技術進步帶來的糧食單產的穩定提升, 使中國這個人口大國人均糧食產量保持在聯合國規定的年人均400公斤糧食安全線以上, 為國民經濟可持續發展與新常態下產業結構調整奠定了堅實基礎。
如果進一步分析農林牧漁業總產值變動情況 (見表2) , 可以看出, 農業穩定發展的大局很明顯, 農林牧漁業總產值指數每年保持4%左右的增長, 基本符合農業正常發展的要求 (林毅夫, 2016) 。但是, 從農林牧漁業總產值內部結構變動情況來分析, 結構性不穩定的問題仍然是突出的。其中, 農業產值指數增長速度基本穩定, 多數年份還適當高于農林牧漁業總產值指數;林業產值指數每年明顯高于農林牧漁業總產值指數, 說明近幾年對以林業支撐的生態環境建設的重視, 已經初見成效;除農業以外, 產值占比最高的牧業的產值指數每年波動最大, 最高年份5.2, 最低年份1.1, 相差非常大, 這也表明, 牧業將是未來農業發展中最突出的難題之一;漁業指數總體上增長比較好, 表明漁業近幾年發展比較快。所以, 農業穩定發展的直接障礙是畜牧業。事實上, 近幾年畜牧業的周期性波動一直非常大。筆者在河南省長垣縣的調研顯示, 畜牧業處于上升狀態時, 剛滿月的小豬仔, 單價最高可以達到1300元/頭, 而在下降狀態下, 只能夠賣600~700元/頭。就占肉類消費量比例最大的豬肉來看, 價格波動也非常大。這與產銷雙方市場信息不對稱密切相關。因此, 在農業供給側結構性改革過程中, 利用大數據和云計算科學分析與判斷市場供求關系, 并及時向市場釋放科學可靠的市場信息, 將是歷史性難點, 同時也是下一步必須突破的重點, 因為這一點對于畜牧業長期穩定發展意義重大。
在種植業內部, 近年來小麥、水稻種植規模相對比較穩定, 市場運行也大致穩定。玉米價格波動幅度較大, 對玉米主產區已經造成比較大的負面影響。這種情況實際上與玉米播種面積增長幅度過大有關 (見表3) 。從2006~2015年全國糧食作物種植情況看, 糧食作物總播種面積穩中有升, 為糧食穩定生產創造了比較好的條件。其中, 作為中國居民主食的水稻、小麥需求基本穩定, 種植也基本穩定, 發展大局也比較穩定。而玉米作為主要的飼料用糧, 受畜牧業產品和飼料價格上漲較大的影響, 種植面積擴大幅度過大。2015年, 玉米播種面積比2006年增長33.9%, 導致產量遠大于市場需求。因此, 玉米價格從過去最高時的3.0元/公斤左右下降到目前約1.75元/公斤, 波動幅度在40%左右, 剛好與玉米播種面積擴大幅度相反, 說明對于玉米種植規模確實需要進行科學研判, 調減種植規模趨勢明顯。2016年, 全國玉米種植面積3676萬公頃, 比2015年減少136萬公頃, 玉米價格回升并不明顯, 未來可能仍然需要進一步調整種植面積, 以逐步恢復正常的供求關系。同時, 豆類播種面積也有相對明顯的波動。2015年, 豆類播種面積比2006年下降27.0%, 而且價格也出現較大波動。這主要與近些年大豆進口量大幅增加有關。2006年以來, 全國大豆進口量從2788萬噸徑直擴大到2015年的8156萬噸, 近兩倍的增幅對其市場運行影響較大。
另外, 最近幾年, 對居民生活影響比較大的生姜、大蒜、大蔥等產品價格頻繁大幅度波動的問題也比較突出例如2016年, 大蒜價格曾達到20元/公斤左右。因為2016年大蒜價格非常高, 當年秋季種蒜過程中缺乏正確的信息引導與地方政府的必要指導, 大蒜種植面積盲目擴大, 直接導致2017年春季蒜薹風波。在大蒜集中產區, 蒜薹價格過低, 甚至根本連抽蒜薹的工錢都不夠, 致使出現大面積蒜薹沒有人收獲的特殊現象。雖然新聞界一再呼吁需要重視蒜農遇到的難題, 可對蒜農來說, 實際效果有限。目前的情況大致是2017年大蒜價格可能要大幅下降。其實, 這種波動現象不斷出現, 與供需雙方信息嚴重不對稱確實相關, 這與當今的大數據、云計算時代有些不合拍?！肮荣v傷農”事件對農業長期發展, 特別是對陷入這種節奏的農民試圖增收的努力負面影響太大。
近些年, 中國農業發展的大局是穩定的。同時, 因為農業生產本身周期比較長, 大宗農產品價格出現適度波動, 與全球農業生產豐欠年主要農產品產量波動也具有相關性。但是, 農業穩定發展中暴露出的問題也比較明顯, 農業供給側結構性改革的任務依然艱巨 (金碚, 2016) 。第一, 對于種植業內部出現的玉米種植規模過大以及玉米價格波動幅度較大問題需要高度重視, 并在認真研判的基礎上, 對玉米主產區進行適度的指導與引導, 進一步調減玉米種植面積勢在必行。第二, 對于農林牧漁業內部結構中畜牧業大幅度波動問題, 必須進行系統的研究, 有關部門需要建設更加科學的信息支持系統, 及時向社會釋放科學可靠的供求信息, 以利引導畜牧業健康穩定發展。第三, 對于小品種但與老百姓生活息息相關的生姜、大蒜、大蔥等農產品的價格波動問題, 需要主產區相關部門建立健全信息系統與協調溝通機制, 及時向種植戶提供指導性和建設性意見, 應當盡快扭轉有些老百姓說的“只要政府叫種啥, 肯定不敢種啥”的被動局面, 為農產品市場健康平穩運行提供科學的信息支撐。第四, 針對消費者消費結構的變化, 向市場提供更多高品質農產品, 包括適度進口發達國家的名牌農產品, 以豐富市場供給, 滿足高端客戶需要, 也是供給側結構性改革的應有之意。
推進農業供給側結構性改革, 與以往農業結構調整、農村發展相比, 既有傳承和延續, 更有重大創新和發展 (李稻葵, 2015) 。長期以來, 國內農業發展的主要任務是解決農產品供給總量不足的問題, 而現在要在促進供求平衡的同時, 注重提升農產品質量和效益, 促進農業可持續發展;過去主要在調整農業生產結構上做文章, 而現在需要在調整生產結構的同時, 注重培育新產業新業態, 加快農村土地制度改革, “以地生財”, 促進農民持續較快增收;過去主要是在農業生產力范疇內調整, 而現在要在突出發展生產力的同時, 注重體制改革、機制創新, 增強農業內生發展動力。推進農業供給側結構性改革, 涵蓋范圍廣、觸及層次深, 是農業農村發展思路的一個重大轉變 (沈貴銀, 2016) 。其本質, 就是用改革的辦法推動農業農村發展由過度依賴資源消耗、主要滿足總量的需求, 向追求綠色生態可持續、更加注重滿足質的需求轉變 (魏后凱, 2017) 。這種轉變是深刻的, 在中國農業發展史上是空前的 (李太淼, 2017) 。所以, 必須周密謀劃, 做好理論與方法鋪墊, 對各級農業部門的干部要進行系統培訓, 以適應這種重大轉變的客觀需要 (王玲杰、趙執, 2016) 。
四、促進農民持續較快增收
在經濟學的經典理論邏輯中, 有兩個最基本的學理支撐——“勞動是財富之父, 土地是財富之母”。我國改革開放以來的大量實踐也已經證明, 激發勞動者的勞動積極性能夠創造更多的財富, 科學合理地利用土地資源也能夠創造大量財富。
新中國建國初期, 激發全國人民積極性的最重要方法, 就是讓全國農民都分到了土地, 使祖祖輩輩沒有土地的廣大農民第一次全面獲得了經濟上的獨立性, 從而迸發出巨大的創造力。1978年, 中國的改革開放也是從安徽鳳陽小崗村18戶農民代表聯名簽訂了分田和包產到戶的契約, 從而拉開全國農村改革的序幕而開始的, 土地制度變革在其中起到了決定性作用。1992年, 鄧小平南巡之后, 中國城市的全面改革也是從土地制度市場化開始的, 并由此掀起了中國城鎮建設與發展的歷史性高潮 (魏后凱, 2016) , 使普通老百姓也逐步知道我們腳下的土地比較有價值。黨的十八屆三中全會把“建立城鄉統一的建設用地市場”作為60項改革任務之一加以明確, 為我們指明了新時期農村改革的突破口 (湯正仁, 2017) 。
從歷史演進的角度分析, 全社會財富分配制度的重大調整, 一般都是從土地制度改革與創新入手。面對中華民族偉大復興的新形勢, 如何配置中國城鄉財富資源, 在穩定推進城鎮化的同時, 持續促進農民增收, 本文認為, 仍然要按照十八屆三中全會的部署, 在農村土地制度改革方面邁出較大步伐。
作為農業供給側結構性改革的重要內容, 全面深化農村土地制度改革, 可以進一步激發廣大農民從事農業生產經營的積極性, 釋放土地資源本身應有的價值。同時, 農民如果看到了土地資源的長期經營價值, 就可以避免對土地的掠奪式經營, 涵養土地就會成為他們的自覺行動。在農村勞動力日益短缺的情況下, 土地經營方式的變革可以推動農村土地合理流轉, 發展農業適度規模經營。只有在政策上切實保護農民的土地財產權益, 才能夠使部分農民安心從事農業生產經營, 或者安心離開農業和農村, 進城就業, 逐步融入城鎮;也只有把土地資源轉化為可周轉的資金或者資本, 才能夠為農民到城鎮就業和安居提供新的資金來源, 從而為新型城鎮化提供新動力。因此, 土地制度改革是農業供給側結構性改革的基礎。
2013年和2014年連續兩年國有土地使用權出讓收入突破4萬億元, 2015年也接近4萬億元, 2016年超過3.7萬億元。這么巨大的收入背后, 因為現行土地征收制度不合理, 由國家經濟發展帶來的土地增值收益, 究竟應該分給農民多少?這確實值得我們以歷史的眼光進行系統研究。其實, 在現行體制下, 廣大農民最大的財富仍然是經濟學經典中的兩大支撐點——勞動和土地。近年來, 全國城鎮征地拆遷中, 糾紛比較多, 而且農民一直處于弱勢地位。這說明, 土地收益中分給農民的部分沒有讓其感到滿意, 使他們缺乏獲得感。也正是基于這樣的原因, 十八屆三中全會才提出了城鄉土地“同地同價”的改革方向。如果能夠逐步通過完善土地法規, 切實做到城鄉土地“同地同價”, 那么, 現在仍然持有土地使用權的農民, 包括擁有農村建設用地使用權的農村基層組織, 肯定能夠大幅度提高收入水平。因此, 加快農村土地制度改革, 特別是農村建設用地、宅基地和承包土地改革, 在農業供給側結構性改革中特別重要。
2015年初, 農業部決定在江蘇省常州市武進區和山東省青州市等7個地區開展土地經營權入股發展農業產業化經營試點。所謂土地經營權入股, 是指農民將土地經營權量化為股權, 入股或組成股份公司或合作社等, 從事農業生產經營。這項改革可以同時提高土地配置和利用效效率有利于發展規?；r業生產, 增加農民財產性收入。在兩年多時間內, 多個試點地區就土地經營權入股發展農業產業化經營的龍頭企業及合作社, 形成股份組織的運行機制, 以及相關政策制度設計等進行了深入探索。2017年6月, 全部試點相關工作完成, 試點地區將圍繞這項全新的農地制度改革提交總結報告, 并提出進一步推進改革的對策建議。
根據2017年4月國土資源部信息, 按照中央要求, 農村土地制度三項改革 (農村土地征收、農村集體經營性建設用地入市、農村宅基地制度改革) 試點地區從地方實際出發, 從老百姓的獲得感出發, 初步探索出了一大批制度性成果。據統計, 目前33個試點地區累計出臺了約500項具體制度措施。其中, 集體經營性建設用地入市地塊共計278宗 (其中, 原15個試點地區259宗) , 面積約4500畝, 總價款約50億元;3個原征地制度改革試點地區按新辦法實施征地共59宗、3.85萬畝;15個宅基地制度改革試點地區退出宅基地7萬余戶, 面積約3.2萬畝。土地征收制度改革試點取得實質性進展。山東 (農用地、商住地、工業地) 禹城探索形成了“一代管、二提高、三保障”的農民利益保障機制, 有效提升了被征地農民的獲得感。通過深化征地制度改革, 征地范圍進一步縮小, 征地程序更加規范完善, 被征地農民所得補償和所分享的土地增值收益明顯增加。集體經營性建設用地入市試點增效擴能。德清縣就地入市已常態化, 調整入市逐步推進, 初步建立起了城鄉統一的建設用地市場, 實現了土地增效、農民增收、集體壯大、產業升級和基層治理加強。宅基地制度改革試點全面深入推進, 江西 (農用地、商住地、工業用地) 余江縣在全縣范圍內整體推進。2017年5月, 余江縣1040個自然村全面進行了宅基地制度改革試點。根據我們調研結果, 河南省新鄭市對于農村建設用地進行市域內調劑使用, 每畝價款60萬元, 當地農民參與的積極性比較高, 而且在推進農民城鎮化過程中順利實現了農民身份轉變和收入水平較大幅度提高。這些改革成果為下一步形成一批可復制、能夠惠及廣大群眾的改革辦法和《土地管理法》的修訂提供了有益經驗, 也可以從中看到土地制度改革較大幅度促進農民收入提高的希望。
無論是農村土地經營權改革, 還是宅基地、集體經營性建設用地制度改革, 關鍵的政策取向是要破解伴隨國家發展制度化提升農民收入問題, 協調城鄉財富資源配置結構, 切實讓農民有更多的獲得感。所以, 更加科學有效的農村土地制度供給成為直接影響農民收入提升的關鍵要素。在國家已經進行多種試點的基礎上, 促進農村土地制度改革創新有所突破勢在必行, 適度提高農民在土地創造的新財富中的分配比例是基本的政策取向。
五、初步結論
農業供給側結構性改革涉及未來廣大農村地區長遠發展的戰略性走向, 必須引起全社會的高度重視。從筆者調研與分析情況看, 在以下五個方面已形成比較明確的意見:
第一, 中國農業也要在供給側結構性改革中積極融入“一帶一路”建設。按照共商、共建、共享原則, 中國農業既要發揮在農業基礎研究、農業新品種研究與推廣、農作物種植與管理、有機農業和綠色農業技術研發、農業技術人員培訓、農產品市場調控等方面的優勢, 為“一帶一路”沿線國家農業加快發展貢獻中國力量和中國智慧, 也要以雙向開放的思維, 通過國際貿易與“一帶一路”沿線國家形成更加密切的各類農產品貿易往來。這樣既豐富國內農產品市場, 為廣大老百姓提供更多的有效供給, 減輕中國農業發展對緊缺的土地資源的依賴, 也在互聯互通中進一步完善中國農業發展體系, 穩定提升中國農業可持續發展能力。
第二, 中國農業轉變發展方式的根本出路仍然是科技創新。在黨中央、國務院長期重視與支持下, 經過農業科技人員辛勤耕耘, 中國農業科技取得了非常重要成果, 整體水平已經居于全球前列。但是, 面對中國農業從現在能夠滿足全國人民吃得飽走向未來能夠吃得好, 農業科技進一步創新的任務仍然十分艱巨。特別是在破解農業環境污染、農產品農藥殘留、蔬菜綠色生產技術、高端農產品供給不足等難題方面需要加快創新步伐, 以更多世界一流的農業科技創新, 支撐和引領農業供給側結構性改革。
第三, 中國保持農業穩定發展的宏觀政策架構比較科學可行。在黨中央、國務院的高度重視與持續支持下, 中國農業利用全球不足10%的耕地養活了全球19%的人口, 而且大宗農產品供給比較充足, 生產比較穩定, 對此應該充分肯定。但是, 中國農業內部結構確實需要調整。我們要利用大數據時代的信息技術優勢, 系統研判農產品供求規律, 較大幅度調減玉米種植規模, 破解畜牧業生產與市場供給波動過大、難以穩定發展的歷史性難題, 引導生姜、大蒜、大蔥等小品種農產品健康穩定發展, 努力為消費者提供更多高端農產品供給, 適應中國居民消費升級的歷史性需要。
第四, 從全局高度促進農民持續增收需要在農村土地制度改革創新方面有所突破。按照黨的十八屆三中全會的戰略部署, 農村土地制度改革已經進行了比較有效的試點, 也初步顯示出改革的巨大潛力與明顯成效。從國家長期政治穩定、城鄉協調發展的戰略高度積極推進農村土地制度改革, 讓農民現在仍然在直接或間接使用的土地轉化為財產和資產, 甚至是資本, 將較大幅度地改善全國城鄉財富配置關系, 把更多的改革與發展紅利讓于農民, 有效提升農民收入水平。全國農民收入總體水平的較快提高, 對于國家供給側結構性改革、新型城鎮化推進、國民經濟煥發發展活力、社會穩定等均具有戰略意義, 而農村土地制度改革將再一次起到獨特的作用。所以, 要堅定不移地推進農村土地制度改革, 既盤活農村土地資源, 為城鎮化提供更加充足的土地, 又通過提高農民收入水平, 為全面建成小康社會貢獻制度的力量。
第五, 推進中國農業供給側結構性改革要特別注意堅持穩中求進總基調。推進農業供給側結構性改革是一個長期的過程, 涉及面大, 政策敏感性強, 不可能一蹴而就, 也會帶來陣痛, 付出一些階段性代價。然而, “志不求易者成, 事不避難者進”。只要按照習近平總書記穩中求進總基調的要求, 牢牢守住“確保糧食生產能力不降低、農民增收勢頭不減、農村大局穩定不出問題”這三條底線, 知難而進, 苦干實干, 孜孜以求, 久久為功, 就一定能夠不斷取得農業供給側結構性改革新成效, 不斷開創“三農”工作新局面, 不斷提升農業可持續發展的總體水平。
作者單位：河南省社會科學院
中國鄉村發現網轉自：《中國農村經濟》 2017年10期
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