【摘要】2017年是《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法（試行）》頒布30周年。30年來(lái)，學(xué)界關(guān)于村民自治的研究持續(xù)推進(jìn)，從村民自治的制度文本研究到村民自治的實(shí)踐研究，接著到村民自治的社會(huì)基礎(chǔ)研究，再到村民自治的有效實(shí)現(xiàn)模式研究，研究的關(guān)注點(diǎn)不斷轉(zhuǎn)換。在研究范式轉(zhuǎn)換的過(guò)程中，學(xué)界對(duì)治理主體、治理規(guī)則、治理單元等村民自治核心論題的研究，不僅深化了我們對(duì)轉(zhuǎn)型期農(nóng)村基層社會(huì)治理現(xiàn)實(shí)復(fù)雜性的認(rèn)識(shí)，而且為探索村民自治有效實(shí)現(xiàn)形式，推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)治理的現(xiàn)代化提供了理論支持和經(jīng)驗(yàn)參照。回顧了30年來(lái)村民自治的研究成果，接下來(lái)的村民自治研究需要持續(xù)關(guān)注如何挖掘基層社會(huì)自治的傳統(tǒng)資源、村民自治與家風(fēng)建設(shè)、村民自治與公民權(quán)建設(shè)等論題。
【關(guān)鍵詞】村民自治；社會(huì)基礎(chǔ)；社會(huì)治理
一、問(wèn)題的提出
20世紀(jì)80年代初，廣西宜山和羅城等地的農(nóng)民為解決人民公社制度解體后基層組織體系癱瘓而引發(fā)的公共品供給短缺和社會(huì)秩序混亂等難題，率先自發(fā)成立了村民委員會(huì)，并取得了良好的治理效果，引起了國(guó)家的高度重視。1982年，村民委員會(huì)作為農(nóng)村基層群眾性自治組織被寫(xiě)進(jìn)新修訂的《中華人民共和國(guó)憲法》。1987年11月，全國(guó)人大常委會(huì)制定通過(guò)《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法（試行）》（以下簡(jiǎn)稱“《村組法（試行）》”），規(guī)定村民委員會(huì)是村民自我管理、自我教育和自我服務(wù)的基層群眾性自治組織。次年6月，政府開(kāi)始在全國(guó)各地試行村民自治制度。《村組法（試行）》的頒布為村民委員會(huì)作為村級(jí)主要組織的建設(shè)提供了法律依據(jù)。從1987年《村組法（試行）》頒布到1998年全國(guó)人大常委會(huì)修訂通過(guò)《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》（以下簡(jiǎn)稱“《村組法》”）的11年間，全國(guó)建立了90多萬(wàn)個(gè)村民委員會(huì)，這意味著當(dāng)時(shí)全國(guó)60%以上的村莊都開(kāi)始實(shí)施了村民自治制度。（P25-30）《村組法》的正式實(shí)施，表明國(guó)家充分肯定了村民自治在實(shí)踐中取得的治理成效。由此，全國(guó)各地又一次掀起村民委員會(huì)建設(shè)的高潮，村民自治制度逐漸覆蓋中國(guó)大陸的所有農(nóng)村地區(qū)。2010年10月，全國(guó)人大常委會(huì)再次修訂《村組法》，這既是在法律上進(jìn)一步完善村民自治制度，也是為村民自治的實(shí)踐提供更為提綱挈領(lǐng)的指導(dǎo)。
《村組法（試行）》頒布30年來(lái)，學(xué)界對(duì)村民自治的研究涉及方方面面，從村民自治的性質(zhì)與地位的研究，到對(duì)村民自治的質(zhì)疑及對(duì)民主政治乃至國(guó)家政治影響的研究，再到農(nóng)業(yè)稅取消后探索村民自治有效實(shí)現(xiàn)形式的研究。學(xué)界對(duì)村民自治的研究既有質(zhì)疑，也不乏肯定，更有通過(guò)基層村民自治的民主訓(xùn)練得以逐步實(shí)現(xiàn)國(guó)家民主政治發(fā)展的期望。質(zhì)疑的一方認(rèn)為，村民自治不僅是“理論上的怪胎”，實(shí)行之后會(huì)導(dǎo)致“新形式的紳治”，直言村民自治是“史無(wú)前例的事件”，政治改革失敗可能發(fā)生在鄉(xiāng)村，而且認(rèn)為村民自治未必是中國(guó)民主政治的起點(diǎn)。相反，肯定的一方認(rèn)為，村民自治可以實(shí)現(xiàn)村莊的有效治理，可以減少村莊不良行為，興辦村莊公共事業(yè)；同時(shí)，村民自治給基層民眾帶來(lái)民主啟蒙，刺激基層民眾權(quán)利意識(shí)的覺(jué)醒。更具建設(shè)性思維的支持者認(rèn)為，村民自治重要的意義在于使農(nóng)民逐步熟悉和習(xí)慣民主的操作程序，推動(dòng)中國(guó)民主政治的發(fā)展。村民自治制度作為人民公社退出之后農(nóng)村社會(huì)的新型治理制度，在宏觀層面與國(guó)家政治經(jīng)濟(jì)改革同步推進(jìn)，是整個(gè)社會(huì)結(jié)構(gòu)變遷中農(nóng)村社會(huì)相應(yīng)的政治體制改革的產(chǎn)物；而在微觀層面上是農(nóng)村社會(huì)為應(yīng)對(duì)治理危機(jī)而自發(fā)組織的結(jié)果。
因此，在《村組法（試行）》頒布30周年之際，回顧學(xué)界對(duì)村民自治的研究，梳理學(xué)界在改革開(kāi)放不同時(shí)期對(duì)村民自治核心論題的研究成果，可以為探索村民自治新的有效實(shí)現(xiàn)形式提供理論支持和經(jīng)驗(yàn)參照，更好地推進(jìn)村民自治的發(fā)展。
二、村民自治研究的三個(gè)轉(zhuǎn)變
縱觀村民自治30年的發(fā)展，以《村組法》的正式通過(guò)和取消農(nóng)業(yè)稅為標(biāo)志性事件，學(xué)界對(duì)村民自治的研究可以劃分為三個(gè)不同的歷史時(shí)期。
（一）1987-1998年：從村民自治的制度文本研究到村民自治的實(shí)踐研究
1987年頒布的《村組法（試行）》規(guī)定，村民委員會(huì)是“為保障農(nóng)村村民實(shí)行自治，由村民群眾依法辦理自己的事情”而設(shè)立的。這從法律上講，村民自治是國(guó)家以立法形式賦權(quán)于民，由人民群眾自己直接行使自治的民主權(quán)利。法律實(shí)施后，村民自治的首要任務(wù)是建設(shè)村民委員會(huì)自治試點(diǎn)和示范點(diǎn)，以點(diǎn)帶面，然后才是在全國(guó)范圍內(nèi)普遍復(fù)制推廣。但是，新制度的推行不能急于求成，尤其是關(guān)涉數(shù)億農(nóng)民切身利益的村民自治制度。1987年，彭真就曾提出“辦好村民委員會(huì)，實(shí)行村民自治，是一項(xiàng)長(zhǎng)期的、艱苦的工作，不能把它看的那么容易，絕不是做一個(gè)決定，國(guó)家發(fā)一個(gè)號(hào)令，就能短期都搞好的”（P610）。
因此，直到1998年，村民自治經(jīng)過(guò)10年的實(shí)踐檢驗(yàn)，全國(guó)人大常委會(huì)才正式修訂通過(guò)《村組法》，這標(biāo)志著村民自治制度文本基本完善。《村組法》正式通過(guò)后，村民自治比之前試行期的“三個(gè)自我”增加了實(shí)行“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”四項(xiàng)民主的內(nèi)容，并且規(guī)定中國(guó)共產(chǎn)黨在農(nóng)村的基層組織按照章程發(fā)揮對(duì)村民委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府則應(yīng)指導(dǎo)、支持和幫助村民委員會(huì)開(kāi)展工作，村民委員會(huì)則協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開(kāi)展工作。通過(guò)這一法律規(guī)定可見(jiàn)，村黨支部與村民委員會(huì)是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村民委員會(huì)則是指導(dǎo)與被指導(dǎo)關(guān)系，這既指出了村民自治的群眾性自治性質(zhì)，也強(qiáng)調(diào)村民委員會(huì)不是政府的派出機(jī)構(gòu)，不受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政領(lǐng)導(dǎo)，充分保障了村民委員會(huì)的自治屬性。從學(xué)界對(duì)《村組法》正式實(shí)施后的研究來(lái)看，學(xué)者們對(duì)村民自治的研究關(guān)注點(diǎn)，大多集中于村民自治在基層社會(huì)秩序重塑中發(fā)揮的作用，他們認(rèn)為村民自治的實(shí)施是按照國(guó)家意志改造與現(xiàn)代取向不相吻合的傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會(huì)，從而非常重視村民自治對(duì)農(nóng)村社區(qū)的重建作用。由此，學(xué)界的關(guān)注點(diǎn)開(kāi)始從村民自治的文本制度研究轉(zhuǎn)向村民自治的實(shí)踐研究。
在這一時(shí)期，有學(xué)者和地方政府按照村民自治的理論制度架構(gòu)共同推行村民自治實(shí)驗(yàn)，以期踐行《村組法》規(guī)定的“三個(gè)自我”和“四個(gè)民主”的理想模型，其代表性的實(shí)驗(yàn)活動(dòng)是“黃梅實(shí)驗(yàn)”。“黃梅實(shí)驗(yàn)”是1996年至1998年，華中師范大學(xué)中國(guó)農(nóng)村問(wèn)題研究中心在湖北省政府支持下，于湖北省黃梅縣小池鎮(zhèn)水月庵村進(jìn)行的一場(chǎng)基層政治改革的社會(huì)實(shí)驗(yàn)，其目的是將村民自治的理論運(yùn)用于實(shí)際。客觀地講，經(jīng)過(guò)兩年持續(xù)實(shí)驗(yàn)，黃梅實(shí)驗(yàn)沒(méi)有達(dá)到理論的預(yù)期目標(biāo)，參與學(xué)者也承認(rèn)實(shí)驗(yàn)中存在一些不切實(shí)際之處。但是，黃梅實(shí)驗(yàn)給每一個(gè)親身經(jīng)歷的學(xué)者以深刻啟發(fā)，吳毅等人正是通過(guò)這場(chǎng)實(shí)驗(yàn)認(rèn)識(shí)到村民自治作為一種外生性制度與中國(guó)鄉(xiāng)土社會(huì)存在隔膜，也因此開(kāi)始有意識(shí)地告別那種“泛意識(shí)形態(tài)的農(nóng)村政治研究”，而逐步轉(zhuǎn)向?qū)Υ迩f政治與治理的理解和闡釋。黃梅實(shí)驗(yàn)促使學(xué)界不再單純關(guān)注村民自治的制度文本，而開(kāi)始更多關(guān)注研究村民自治的復(fù)雜實(shí)踐。
（二）1999-2006年：從村民自治的實(shí)踐研究到村民自治的社會(huì)基礎(chǔ)研究
1998年通過(guò)《村組法》，毋庸置疑是對(duì)村民自治施行10年治理成效的充分肯定。然而，由于我國(guó)廣大農(nóng)村存在著非均衡性和極大的地域差異性，如南方宗族型農(nóng)村和北方原子化農(nóng)村的差異，以及東中西部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度的差異，必然導(dǎo)致村民自治實(shí)踐會(huì)在不同地區(qū)顯示出不同的表現(xiàn)形式。以“黃梅實(shí)驗(yàn)”等為代表的村民自治實(shí)驗(yàn)，雖然結(jié)果失敗，卻推動(dòng)了學(xué)術(shù)界對(duì)村民自治實(shí)施的社會(huì)基礎(chǔ)的研究。
國(guó)家在推進(jìn)村民自治的實(shí)踐中，一方面需要考慮全國(guó)范圍內(nèi)農(nóng)村的地域差異，需要考慮各地相異的社會(huì)基礎(chǔ)，不能急于求成地搞“一刀切”；另一方面以理論模型為指導(dǎo)的村民自治實(shí)驗(yàn)失敗，則為各地村民自治的多樣性實(shí)踐提供了可能，開(kāi)啟了學(xué)界對(duì)村民自治的社會(huì)基礎(chǔ)的研究。有學(xué)者研究發(fā)現(xiàn)，利益相關(guān)是村民自治有效實(shí)現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，群眾自愿是村民自治有效實(shí)現(xiàn)的主體基礎(chǔ)，地域相近是村民自治有效實(shí)現(xiàn)的外部條件，文化相連、規(guī)模適度是村民自治有效實(shí)現(xiàn)的內(nèi)在要求；故而，村民自治有效運(yùn)行需要農(nóng)村多重社會(huì)基礎(chǔ)支持。同時(shí)，也有學(xué)者認(rèn)為，村莊社會(huì)關(guān)聯(lián)和社會(huì)行動(dòng)是村民自治推行不可或缺的社會(huì)因素，村民自治需要的村莊基礎(chǔ)包括村民的一致行動(dòng)能力，即較高的村莊社會(huì)關(guān)聯(lián)度。然而，這一時(shí)期，隨著城市化進(jìn)程加快引起的農(nóng)村青壯年人口大規(guī)模進(jìn)城，加上稅費(fèi)改革帶來(lái)的農(nóng)村社會(huì)基礎(chǔ)變化，導(dǎo)致支撐村民自治實(shí)踐的社會(huì)基礎(chǔ)條件也在發(fā)生變化，進(jìn)而給村民自治實(shí)踐帶來(lái)了新的機(jī)遇和挑戰(zhàn)。
2006年，取消農(nóng)業(yè)稅的改革直接改變了基層鄉(xiāng)村組織的財(cái)政來(lái)源，原本鄉(xiāng)村財(cái)政主要依靠“三提五統(tǒng)”，改革后則主要依靠國(guó)家財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，這直接改變了國(guó)家與農(nóng)民的關(guān)系，改善了村民自治推行的社會(huì)環(huán)境。同時(shí)，取消農(nóng)業(yè)稅后，全國(guó)多地紛紛開(kāi)展了以合村并組、撤銷村民小組長(zhǎng)等為主要內(nèi)容的農(nóng)村政治體制改革，基層社會(huì)治理有上移傾向，而這一舉動(dòng)也消解了村社集體的治理資源、權(quán)限和能力。同時(shí)，在稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)變過(guò)程中，基層政府的行為模式也在發(fā)生改變，總的趨勢(shì)是由過(guò)去的“要糧”變?yōu)椤芭苠X”和借債，在這種形勢(shì)下，基層政權(quán)從過(guò)去的汲取型變?yōu)榕c農(nóng)民關(guān)系更為松散的“懸浮型”，這引起稅改后鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府與村莊的行為邏輯發(fā)生改變，稅費(fèi)改革前鄉(xiāng)村利益共同體關(guān)系解體，鄉(xiāng)鎮(zhèn)不再操縱村民自治，這反而有利于村莊內(nèi)部力量發(fā)育民主的村民自治。而農(nóng)業(yè)稅取消直接導(dǎo)致村民自治的社會(huì)基礎(chǔ)發(fā)生巨變，鄉(xiāng)村組織的治理保障發(fā)生變化，鄉(xiāng)村社會(huì)的結(jié)構(gòu)和農(nóng)民的生活價(jià)值也發(fā)生變化，這都對(duì)村民自治構(gòu)成新的挑戰(zhàn)。此外，稅費(fèi)改革后推行的合村并組和撤銷村民小組的改革導(dǎo)致農(nóng)村社會(huì)基礎(chǔ)治理結(jié)構(gòu)發(fā)生變化，導(dǎo)致村級(jí)組織缺乏社會(huì)治理的資源和權(quán)威，并引發(fā)農(nóng)民政治性的逐漸流失，而多數(shù)村級(jí)組織因缺乏治理資源難以解決此類問(wèn)題。針對(duì)農(nóng)民政治性流失帶來(lái)的治理難題，鄉(xiāng)村社會(huì)反而需要與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府合作，有學(xué)者希望借助國(guó)家權(quán)力的再次介入，倡導(dǎo)國(guó)家加強(qiáng)干預(yù)，以解決稅費(fèi)改革后農(nóng)村治理出現(xiàn)的新難題。稅費(fèi)改革后，農(nóng)村社會(huì)基礎(chǔ)的新變化，客觀要求探索村民自治新的有效實(shí)現(xiàn)形式以解決村莊治理的復(fù)雜難題。
（三）2007年至今：從村民自治的社會(huì)基礎(chǔ)研究到村民自治的有效實(shí)現(xiàn)形式研究
由于東中西部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不平衡和南北方農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)的差異，村民自治在實(shí)踐中也呈現(xiàn)出多樣性形式，諸如兩票制、海選、村支部書(shū)記和村民委員會(huì)主任一肩挑、村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)，乃至富人治村等不同實(shí)現(xiàn)形式，因而有學(xué)者指出，村民自治模式的多樣化和村治形式的創(chuàng)造性轉(zhuǎn)換是一種客觀趨勢(shì)。2014年，中央“一號(hào)文件”首次提出要“探索不同情況下村民自治的有效實(shí)現(xiàn)形式”，在政策層面給村民自治有效形式的探索提供了有力支持。接著，2015年至2017年的中央“一號(hào)文件”又連續(xù)強(qiáng)調(diào)要“探索符合各地實(shí)際的村民自治有效實(shí)現(xiàn)形式”，意味著中央政府對(duì)部分地區(qū)探索村民自治有效實(shí)現(xiàn)形式的實(shí)踐予以充分肯定。探索村民自治有效實(shí)現(xiàn)形式，既可視作是“國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”改革戰(zhàn)略的基層構(gòu)成部分，也可看作新農(nóng)村建設(shè)在城鄉(xiāng)一體化背景下的基層治理實(shí)踐。村民自治有效形式的探索涉及村民自治的重心是上移至行政村，還是下沉到自然村乃至村民小組。村民自治權(quán)力/單位下沉到自然村或村民小組，有利于激發(fā)基層人民群眾的積極參與，切實(shí)讓村民參與到民主自治實(shí)踐中，這從以下創(chuàng)新模式就可以得到驗(yàn)證：
1.湖北秭歸模式。
湖北秭歸模式是在自然村內(nèi)設(shè)立“兩長(zhǎng)八員”，“兩長(zhǎng)”即1名村落理事長(zhǎng)和1名黨小組長(zhǎng)，“八員”則包括經(jīng)濟(jì)員、環(huán)保員、管護(hù)員、宣傳員、調(diào)解員、張羅員、幫扶員和監(jiān)督員，將幸福村落創(chuàng)建在自然村上，在自然村內(nèi)探索村民自治的新形式。這種將村民自治權(quán)力/單位下沉到自然村或村民小組的“微自治”不再是對(duì)村民小組長(zhǎng)權(quán)威的重塑，而是在一個(gè)更為合理的治理單元培養(yǎng)起一個(gè)具有主體性、自覺(jué)性的村民議事組織。
2.江西贛州模式。
贛州模式主要包括三個(gè)方面：一是撤組建社區(qū)，以自然村為單位設(shè)立新社區(qū)；二是成立社區(qū)理事會(huì)，理事由各個(gè)房頭推選代表組成，保證每個(gè)房頭都有理事人選；三是由社區(qū)理事會(huì)組織社區(qū)里的新農(nóng)村建設(shè)。贛州模式建立了基于自然村的社區(qū)組織，恢復(fù)了自然村的治理單位，充分發(fā)揮了宗族地區(qū)的治理資源，在新農(nóng)村建設(shè)中以說(shuō)服教育和道德制裁方式策略地解決了“釘子戶”難題。
3.廣東清遠(yuǎn)模式。
廣東清遠(yuǎn)模式是取消行政村村民委員會(huì)但保留黨支部組織，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)下劃片區(qū)建立社會(huì)綜合服務(wù)站，在行政村一級(jí)建立黨總支，在自然村或者村民小組建立村民委員會(huì)，并建立村落理事會(huì)等組織。村落理事會(huì)成員由村中黨員、村民代表、退休干部和教師等公職人員以及各房族代表德高望重的鄉(xiāng)賢、致富能人等擔(dān)任，充分調(diào)動(dòng)自然村中的各種力量參與村莊自治。
村民自治有效實(shí)現(xiàn)形式的探索遠(yuǎn)不止上述幾種模式，如河南鄧州“四議兩公開(kāi)”工作法已經(jīng)在全國(guó)推廣，即黨支部提議、“兩委”商議、黨員大會(huì)審議、村民代表或村民決議，并將決議和實(shí)施結(jié)果公開(kāi)，村民在其中行使表達(dá)權(quán)和最終決策權(quán)以及督導(dǎo)權(quán)，使得村民自治煥然一新。村民自治的新型實(shí)踐形式在不同地方把自治權(quán)力∕單位下沉到自然村或村民小組，為基層社會(huì)民主協(xié)商政治的發(fā)展搭建了更多平臺(tái)，促使更多民眾參與其中行使自治權(quán)力。
三、村民自治研究的核心問(wèn)題
30年來(lái)，在村民自治研究范式不斷轉(zhuǎn)換的過(guò)程中，學(xué)界對(duì)治理主體、治理規(guī)則、治理單元和治理主體之間的關(guān)系等核心論題始終保持著濃厚的興趣，取得了顯著的研究成果。
（一）治理主體
根據(jù)《村組法》的相關(guān)規(guī)定，廣大村民群眾是村民自治的參與主體，只有廣大村民群眾能夠參與自治，村民自治才能真正做到自我管理、自我教育和自我服務(wù)，才能保證在實(shí)踐中實(shí)現(xiàn)民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督。但是，村民委員會(huì)作為群眾性自治組織，也與其他組織一樣需要組織管理者，以保證組織的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，否則把所有事情都交給廣大群眾決策處理既是不現(xiàn)實(shí)的，其效率也是極其低下的。因此，村民自治的參與主體是村民群眾，其治理主體則是群眾選舉出來(lái)的村民委員會(huì)，更進(jìn)一步說(shuō)是村干部。村干部是由村民依法選舉產(chǎn)生，村干部治理村莊要保證群眾參與到自治活動(dòng)中，保證在自治中群眾可以行使四項(xiàng)民主權(quán)利。這樣，村干部作為村民自治的主體，可以較高效率地辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)。有學(xué)者根據(jù)村民群體自然分化為村干部、頭面人物和普通群眾的情況以及村莊權(quán)力在三個(gè)群體之間的分配格局，把村民自治大體分為三種類型：干部支配型、能人主導(dǎo)型和群眾自治型。從理論上講，群眾自治型最能保證群眾參與村民自治實(shí)踐，是村民作為治理主體的自治，也是《村組法》規(guī)定的村民自治的最理想狀態(tài)，但是在現(xiàn)實(shí)運(yùn)作中干部或能人主導(dǎo)型的村民自治更為普遍，典型的是富人治村。
富人治村與改革開(kāi)放以來(lái)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)分化相關(guān)，它是經(jīng)濟(jì)上占優(yōu)勢(shì)者利用其經(jīng)濟(jì)資源、人際關(guān)系和個(gè)人影響力等優(yōu)勢(shì)在村民自治實(shí)踐中占據(jù)主導(dǎo)地位。在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)收入分化和稅費(fèi)改革后相對(duì)寬松的農(nóng)村政治環(huán)境下，富人治村在農(nóng)村地區(qū)普遍推開(kāi)，尤其是在東部發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村。有研究指出富人治村是國(guó)家賦予新興經(jīng)濟(jì)精英的重要責(zé)任，但也有研究發(fā)現(xiàn)，富人治村在近期的確可以利用富人自己掌握的資源給村莊經(jīng)濟(jì)帶來(lái)改觀，但是富人治村也在悄悄改變村民自治的群眾性參與機(jī)制，它會(huì)形成對(duì)普通村民政治參與的排斥機(jī)制，這與鄉(xiāng)村基層民主的發(fā)展訴求之間潛藏著巨大張力，富人治村也破壞了自上而下投入農(nóng)村的資源使用機(jī)制，富人憑借自己的偏好而不是大多數(shù)村民的偏好，來(lái)使用國(guó)家投入的資源。故此，學(xué)界對(duì)富人治村帶來(lái)的成效看法不一。但是，無(wú)論何種形式的村民自治都應(yīng)回歸到群眾自治上，讓普通群眾參與自治，使他們有表達(dá)自身利益的途徑；而作為治理主體的村干部則要以群眾利益為重，以群眾需求為慮，切實(shí)做到民主自治。
（二）治理規(guī)則
《村組法》頒布為村民自治實(shí)踐提供了法律依據(jù)，村民委員會(huì)需按照村民自治制度行使正式治理權(quán)力，村干部依法按照治理規(guī)則在村莊場(chǎng)域?qū)嵭姓綑?quán)力的正式運(yùn)作。但是在社會(huì)轉(zhuǎn)型期，基層社會(huì)頻繁出現(xiàn)正式權(quán)力以非正式運(yùn)行的方式達(dá)到治理目的，正式權(quán)力借助基層社會(huì)的非正式因素，運(yùn)用道理說(shuō)服或強(qiáng)制方式，以極富人情味地使用權(quán)力，如基層干部使用人情、面子和常理等地方性規(guī)則蘊(yùn)含的非制度性力量彌補(bǔ)正式權(quán)力的不足，以“軟硬兼施”的方式推進(jìn)正式權(quán)力運(yùn)作，以此完成基層社會(huì)的治理。
在基層社會(huì)治理中，一直存在費(fèi)孝通所說(shuō)的“橫暴權(quán)力”和“同意權(quán)力”兩種治理規(guī)則，橫暴權(quán)力帶有來(lái)自國(guó)家的強(qiáng)制性，而同意權(quán)力則帶有鄉(xiāng)土社會(huì)的協(xié)商性，這兩種治理規(guī)則不是敵對(duì)存在，而是共同存在并發(fā)揮作用。在村民自治發(fā)展的不同時(shí)期，同樣也存在不同類型的治理規(guī)則。20世紀(jì)80年代至90年代，其治理規(guī)則更多是“制度型權(quán)力”，而到90年代后期，其治理規(guī)則則更多是“策略型權(quán)力”。從“制度型權(quán)力”到“策略型權(quán)力”，意味著村干部需要借助非暴力、習(xí)俗等民間治理資源來(lái)維持對(duì)村莊的支配能力。進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，在村民自治實(shí)踐中，“制度型權(quán)力”和“策略型權(quán)力”并存、混合使用的現(xiàn)象普遍存在，為學(xué)界研究多元規(guī)則下的社會(huì)治理提供了經(jīng)驗(yàn)素材。
有學(xué)者從制度與生活的視角認(rèn)識(shí)中國(guó)社會(huì)及其變動(dòng)邏輯，以此分析農(nóng)村社會(huì)治理規(guī)則的變化，首先是正式制度叢的較高程度的體系化和運(yùn)轉(zhuǎn)的高效性，其次是正式制度與生活領(lǐng)域之間一定程度的契合性，能引導(dǎo)民情的現(xiàn)代性轉(zhuǎn)變，自然而然地替代習(xí)慣法、非正式運(yùn)作的空間，最后是正式制度必須對(duì)生活領(lǐng)域的需求和民情變動(dòng)有充分恰當(dāng)?shù)恼鐒e，為自我變革以致社會(huì)變革留下空間。基層社會(huì)存在大量本土性資源，如農(nóng)村熟人社會(huì)的人際關(guān)系和宗族社會(huì)產(chǎn)生的人情關(guān)系等因素，加上國(guó)家層面法制社會(huì)建設(shè)尚不徹底，依法治國(guó)和依法行政尚未完全深入到農(nóng)村，基層社會(huì)治理規(guī)則就會(huì)出現(xiàn)正式制度與生活情理共存并行的現(xiàn)象。同時(shí)，基層社會(huì)有多元利益力量主導(dǎo)的政治領(lǐng)域和中立于利益的統(tǒng)一法律權(quán)威力量主導(dǎo)的法律領(lǐng)域兩種力量，那么在基層治理中，多元利益力量更多考慮實(shí)情，兼顧地方性利益，而法律力量則堅(jiān)持正式權(quán)威制度，社會(huì)轉(zhuǎn)型期的基層治理需要普遍性的正式權(quán)力和特殊主義的地方性治理規(guī)則共同發(fā)揮作用。如此一來(lái)，當(dāng)國(guó)家權(quán)力從農(nóng)村社會(huì)上移至鄉(xiāng)鎮(zhèn)，尤其稅費(fèi)改革之后，農(nóng)村受制度約束的治理資源更為減少的情況下，就容易理解20世紀(jì)80年代至90年代初期為完成農(nóng)業(yè)稅征收，基層村干部使用“秤子、繩子和本子”為代表的強(qiáng)制權(quán)力完成稅收，而到了90年代后期則不得不使用“酒瓶子、嘴皮子和臉面子”等非正式治理資源和治理規(guī)則勉強(qiáng)完成農(nóng)業(yè)稅征收，即以人情、面子、威信等地方性規(guī)則的非正式權(quán)力運(yùn)作達(dá)到正式權(quán)力運(yùn)作的治理目標(biāo)。顯而易見(jiàn)，在多元規(guī)則共存的時(shí)代，如何使村民自治成為生成村莊社會(huì)秩序的有效制度創(chuàng)新形式，還會(huì)對(duì)學(xué)界的研究產(chǎn)生持續(xù)的影響。
（三）治理單元
根據(jù)已有研究，我國(guó)村民自治在30年間經(jīng)歷了三個(gè)不同時(shí)期：以自然村為基礎(chǔ)自生自發(fā)的村民自治、以建制村為基礎(chǔ)規(guī)范規(guī)制的村民自治和在建制村之下的內(nèi)生外動(dòng)的村民自治。顯然，在三個(gè)不同時(shí)期，村民委員會(huì)設(shè)立在不同的治理單元上，這反映了村民自治的治理重心從下沉到上移再下沉的變化過(guò)程，最初村民自治自發(fā)產(chǎn)生于自然村，治理單元和治理重心隨即下沉至自然村；其后村民委員會(huì)設(shè)立在行政村，村民自治的治理單元隨即擴(kuò)大至行政村，治理重心亦上移至行政村。這種變化與稅費(fèi)改革后合村并鎮(zhèn)和撤銷村民小組改革過(guò)程相一致；接著，由于治理單元擴(kuò)大且基層治理資源減少，導(dǎo)致村民參與自治的民主效果減弱，未能達(dá)到群眾參與民主自治的效果，迫使基層社會(huì)探索村民自治新的有效實(shí)現(xiàn)形式，因此，村民自治單元再度下沉至自然村甚至是村民小組。
那么，村民自治的治理單元變動(dòng)與農(nóng)村熟人社會(huì)和村民行動(dòng)單位的變動(dòng)是否有關(guān)聯(lián)？過(guò)去，宗族、戶組、小親族和家庭等單位都曾經(jīng)是農(nóng)民行為的不同行動(dòng)單位，但是隨著社會(huì)結(jié)構(gòu)不斷的原子化，家庭已經(jīng)成為農(nóng)民行動(dòng)的基本單位。那么，農(nóng)民行動(dòng)時(shí)不同層次的行動(dòng)單位對(duì)村民自治的治理單元是否有影響呢？費(fèi)孝通在《鄉(xiāng)土中國(guó)》中把自然村落界定為基層社會(huì)長(zhǎng)老統(tǒng)治的治理單元，當(dāng)時(shí)的傳統(tǒng)農(nóng)村尚是一個(gè)熟人社會(huì)，但是，現(xiàn)在行政村村民之間僅是相互認(rèn)識(shí)而非熟悉，行政村已成為半熟人社會(huì)，尤其是由多個(gè)自然村組成的行政村。然而，半熟人社會(huì)里的選舉等自治行為不同于自然村里熟人社會(huì)的政治行為邏輯，一邊是治理單元擴(kuò)大到行政村碰到的社會(huì)治理難題，另一邊是半熟人社會(huì)里農(nóng)民行動(dòng)單位縮小至家庭，這二者之間出現(xiàn)的張力加大了村民自治難題。針對(duì)這一問(wèn)題，新一輪村民自治有效實(shí)現(xiàn)單位下沉到自然村乃至村民小組。村民自治重心下沉到村組小單元必然和熟人社會(huì)農(nóng)民的家庭行動(dòng)單位相遇，治理單元縮小反而可以有效利用自然村或村民小組中的熟人文化網(wǎng)絡(luò)，亦可實(shí)現(xiàn)農(nóng)民有效參與村民自治的發(fā)展目標(biāo)。
（四）治理主體間關(guān)系
基層社會(huì)治理主體之間的關(guān)系有兩層，其一是指村民委員會(huì)與村黨支部之間的關(guān)系，即村兩委關(guān)系；其二是基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會(huì)之間的關(guān)系，即鄉(xiāng)村關(guān)系。首先是村兩委關(guān)系。村民委員會(huì)與村黨支部不存在根本的利益沖突，他們?cè)诰S護(hù)村民權(quán)利和村莊經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面可以齊心協(xié)力，并且《村組法》規(guī)定村民委員會(huì)接受村黨支部的領(lǐng)導(dǎo)，這樣就有條件也有能力以村民選舉的制度化機(jī)制來(lái)協(xié)調(diào)、改善村兩委的關(guān)系。此外，為化解村兩委潛在的緊張關(guān)系，基層社會(huì)相繼推出“兩票制”和“一肩挑”等措施。然而，村兩委緊張關(guān)系的解決要依靠廣大群眾積極參與村民自治，發(fā)揮村民自治的民主監(jiān)督功能，只有群眾充分行使自治權(quán)利，村兩委的村莊治理權(quán)力才能受到制約和監(jiān)督。
其次是鄉(xiāng)村關(guān)系。鄉(xiāng)村關(guān)系略顯復(fù)雜，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委作為上級(jí)對(duì)村黨支部是明確的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，而根據(jù)《村組法》和相關(guān)政策規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府給予村民委員會(huì)指導(dǎo)，村民委員會(huì)則接受村黨支部的領(lǐng)導(dǎo)。但是，實(shí)際操作上，村民委員會(huì)通過(guò)村黨支部直接或間接接受來(lái)自鄉(xiāng)鎮(zhèn)及上級(jí)黨政部門(mén)的一元化領(lǐng)導(dǎo)和控制，村莊內(nèi)部的黨村關(guān)系的性質(zhì)基本上是等同于村莊外部的鄉(xiāng)村關(guān)系。其實(shí)，在嚴(yán)格的法律意義上，村民委員會(huì)是不受鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)，但是現(xiàn)實(shí)運(yùn)作中村民委員會(huì)的自治難免不受上級(jí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)干預(yù)，因?yàn)橐薪由霞?jí)部門(mén)的項(xiàng)目、財(cái)政等資源，村民委員會(huì)必然要和鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政機(jī)關(guān)發(fā)生聯(lián)系。為此，有學(xué)者指出，決定鄉(xiāng)村關(guān)系狀況的因素主要有三個(gè)：村莊自主生產(chǎn)價(jià)值的能力、村干部可以調(diào)用資源的狀況和鄉(xiāng)村財(cái)政狀況；正是這三個(gè)因素決定了鄉(xiāng)村關(guān)系的區(qū)域差異。如果村莊能夠通過(guò)村民自治將群眾組織起來(lái)，形成一定的集體行動(dòng)能力，具備較強(qiáng)的主體性，那么，無(wú)論是與什么樣的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府打交道，這樣的村莊都可以掌握更多的主動(dòng)權(quán)。
四、村民自治的前瞻討論
回顧30年來(lái)村民自治的研究成果，還需持續(xù)關(guān)注村民自治研究中以下幾個(gè)論題。
第一，如何挖掘基層社會(huì)自治的傳統(tǒng)資源。在我國(guó)歷史上，由于皇權(quán)不下縣，地方社會(huì)從來(lái)不缺乏自治傳統(tǒng)，以宗族形式存在的地方自治源遠(yuǎn)流長(zhǎng)，費(fèi)孝通先生提及的熟人村落的“長(zhǎng)老統(tǒng)治”也可視作是基層社會(huì)的自治傳統(tǒng)。此外，自北宋起，以呂氏鄉(xiāng)約為代表的基層自治組織形式，一直延續(xù)至明清時(shí)期，對(duì)保護(hù)底層民眾利益發(fā)揮過(guò)一定的歷史作用。但是歷史上存在的地方自治和現(xiàn)在的村民自治在性質(zhì)上是截然不同的。村民自治最大的特征是群眾性民主自治組織，它是廣大群眾參與的民主自治，是充分發(fā)揚(yáng)民主作風(fēng)的自我治理；而宗族和鄉(xiāng)約形式的地方自治則是以鄉(xiāng)紳為代表進(jìn)行的地方自治，終究是維護(hù)地主階級(jí)利益的統(tǒng)治，普通百姓沒(méi)有參與及監(jiān)督的權(quán)利。但是宗族和鄉(xiāng)約等地方自治形式的傳統(tǒng)仍然可以為村民自治提供借鑒經(jīng)驗(yàn)，如在新農(nóng)村建設(shè)中亦可利用宗族關(guān)系網(wǎng)絡(luò)和公私道德觀念解決難纏的釘子戶問(wèn)題。另外，宗族和鄉(xiāng)約因依附于行政權(quán)力而喪失地方自治性的教訓(xùn)，對(duì)思考如何保持村民自治的主體性也有很高的參考價(jià)值。
第二，村民自治與家風(fēng)建設(shè)。2016年和2017年的中央“一號(hào)文件”，連續(xù)提出要培育與社會(huì)主義核心價(jià)值觀相契合、與社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)相適應(yīng)的優(yōu)良家風(fēng)。目前，家風(fēng)建設(shè)正在各地如火如荼的展開(kāi)，良好的家風(fēng)對(duì)依法治國(guó)和群眾參與村民自治的促進(jìn)作用不言而喻，因?yàn)榧彝ナ菢?gòu)成社會(huì)的基本細(xì)胞，又是農(nóng)民行動(dòng)的基本單位。
第三，村民自治與公民權(quán)建設(shè)。1998年《村組法》規(guī)定，村干部由村民選舉產(chǎn)生，雖然絕大多數(shù)村民不會(huì)被選舉為村干部，但是村民特別在意自己是否擁有選民資格，即選舉權(quán)，因?yàn)檫@意味著村民是否享有法定權(quán)利和相應(yīng)地位；同時(shí)，盡管大多數(shù)村民不會(huì)參與具體的村務(wù)決策、管理和監(jiān)督活動(dòng)，但作為村民自治賦予村民的一項(xiàng)權(quán)利，則是不可剝奪的。隨著時(shí)代的進(jìn)步，村民自治發(fā)展的重心已由組織建設(shè)轉(zhuǎn)向?qū)Υ迕窆駲?quán)利的保障，村民自治作為一種外部性制度安排，逐漸成為廣大農(nóng)民群眾不可剝奪和不可轉(zhuǎn)讓的民主權(quán)利。村民自治運(yùn)行過(guò)程中對(duì)群眾的參與權(quán)、決策權(quán)、知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)的保障，也在一步步地建設(shè)完善。如何保障村民的現(xiàn)代公民權(quán)，推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)治理的現(xiàn)代化，將成為村民自治研究的重要命題。
參考文獻(xiàn)和注釋：略
作者簡(jiǎn)介：趙曉峰，西北農(nóng)林科技大學(xué)人文社會(huì)發(fā)展學(xué)院副院長(zhǎng)、副教授；馮潤(rùn)兵，西北農(nóng)林科技大學(xué)陜西省鄉(xiāng)村治理與社會(huì)建設(shè)協(xié)同創(chuàng)新研究中心研究人員
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《長(zhǎng)白學(xué)刊》2017年第6期
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