2017年12月2日-3日，以“決策與市場”為主題的第六屆鳳凰網(wǎng)財經(jīng)峰會在北京舉行。會議邀請到政商學等各界嘉賓，圍繞十九大后中國經(jīng)濟改革、金融和產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向等議題進行探討。
國務院發(fā)展研究中心副主任王一鳴表示，當前的城鎮(zhèn)管理體制確實需要改革，很多鎮(zhèn)都已經(jīng)很大了，但是它的公共服務卻受制于這個鎮(zhèn)的等級而不能跟隨擴大。王一鳴建議要下放經(jīng)濟和社會管理權限，同時要適當放開設市的標準。
王一鳴指出：城市群現(xiàn)在已經(jīng)成為中國城鎮(zhèn)化的一個非常重要的實現(xiàn)形式。“從過去來看，我們實際上除了沿海的三個比較大型的城市群以外，在內陸地區(qū)，我們也形成了一些城市群，有些也有相當?shù)捏w量，比如成渝城市群，那是在西部地區(qū)，現(xiàn)在依然絕對相當?shù)囊?guī)模，而且具有一定的國際競爭力。”
今天是討論城市，城市的未來，中國城市的未來，我覺得很重要一個方向就是城市群的發(fā)展。剛剛閉幕的“十九大”，對未來城市的發(fā)展方向也有重要的闡釋，就是以城市群為主體來構建中國城鎮(zhèn)化的格局，同時在這個背景下，要加快農業(yè)轉移人口的市民化。所以我今天就圍繞這個脈絡來談一下我的認識，第一就是以城市群為主體來構建城鎮(zhèn)化的新格局。
我們可以觀察世界城市化的浪潮，它也大致經(jīng)歷過不同的階段，工業(yè)革命后早期是單一的城市，因為它工業(yè)革命興起，集中的產(chǎn)業(yè)分布。隨后城市逐步擴大后就遇到問題了，就出現(xiàn)了這種向中小城市的擴散，就是治理大城市病。應該說這兩次城市化的浪潮我們都沒有趕上。第三次浪潮，就是城市群的發(fā)展，就是城市通過現(xiàn)代的交通、通訊，形成網(wǎng)絡化的發(fā)展模式，這種模式現(xiàn)在成為世界城市的一個主流形態(tài)，英文是city-region and networking，比如說各個大灣區(qū)。
同樣我們也是這樣，從國內來看，我們經(jīng)濟最具有競爭力，或者創(chuàng)新最活躍的主要就是這些城市群，比如長三角城市群，大概接近中國GDP的1/5，它的經(jīng)濟密度已經(jīng)很高了，但是你要觀察它每年吸引的外來投資依然規(guī)模非常大，交通的便捷，通訊的發(fā)達，知識分享的便捷性，珠三角，我們看到深圳和廣州，現(xiàn)在隨著港珠澳大橋的建設，我想珠三角的西海岸，比如珠海、江門和澳門這種組合未來也能有條件發(fā)展成為一個城市群。
所以說，城市群現(xiàn)在已經(jīng)成為我們國家城鎮(zhèn)化的一個重要實現(xiàn)形式，非常重要的實現(xiàn)形式。從過去來看，我們實際上除了沿海的三個比較大型的城市群以外，在內陸地區(qū)，我們也形成了一些城市群，有些也有相當?shù)捏w量，比如成渝城市群，那是在西部地區(qū)，現(xiàn)在依然絕對相當?shù)囊?guī)模，而且具有一定的國際競爭力。
那么為什么我們說城市群應該成為我們主要的形態(tài)？這個跟我們的自然地理條件有著特有的關系，最近有個評比，就是我看了一下報道，叫“什么是不變的”，盡管我們過去經(jīng)濟非常活躍，就是我們說的胡煥庸線，就是云南的騰沖到黑龍江的璦琿，大概600毫米以上，它的人口94%，就是過去沒有變過，不管經(jīng)濟怎么發(fā)展，它的態(tài)勢沒有變過，這就告訴我們這種自然地理條件人口應該相對的積聚、分布，因為這是自然地理條件決定的，胡煥庸線西北人口非常稀少。
再有我們市場化的改革，要素的流動性大大提高，包括勞動力的流動，資本的流動，包括土地資源的再配置，這個都為經(jīng)濟活動的空間積聚創(chuàng)造了條件。
還有一個我們最近幾年高速鐵路網(wǎng)的迅猛發(fā)展，去年達到了2.2萬公里，我們現(xiàn)在鐵路規(guī)劃到2020年要到3萬公里，而且我們正在從四縱四橫向八縱八橫延伸，要把50萬以上人口城市都連接起來，這個就為城市群的發(fā)展創(chuàng)造了非常有利的條件。
第四，就是大規(guī)模的農業(yè)人口轉移，這個也是原有的城市空間顯然很難容納，人口隨著產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，農業(yè)人口轉移，也要求城市進行新的拓展，而這種拓展形式在一些中心城市，特別是經(jīng)濟發(fā)達的中心城市，它往往是在周邊先發(fā)展中小城市，這種形成的城市群的形態(tài)現(xiàn)在是比較典型的。
你仔細觀察農業(yè)人口轉移以后，他在城市里面是怎么分布的呢？這個就是我們做成都的一個樣本，就是你把一個城市切開，外來人口在城市分布從垂直面上來說是不均衡的，你發(fā)現(xiàn)很有意思，就是我們說最中心的地區(qū)也不是最多的，恰恰是次環(huán)，依次往周邊地區(qū)是遞減的。
如果你再要觀察，比如我們拿大數(shù)據(jù)去觀察，比如百度的數(shù)據(jù)，你會發(fā)現(xiàn)我們的城市間的聯(lián)系，跟我們原來想象的好像不完全一樣，比如長三角，我們說做長三角規(guī)劃16個城市，但是你用百度的城市，手機的定位進去，因為你有定位，你發(fā)現(xiàn)人的來往有定位，你用百度數(shù)據(jù)觀察，你會發(fā)現(xiàn)長三角的城市它聯(lián)系度高的好像比我們原來想象的16個城市范圍更廣，這個不是我們原來想象的。
如果我們再考察一下城市群它的其他特征，比如它的人口的積聚度，它的相互間的聯(lián)系度，和城市的中心度，你都會觀察，比如這個是人口的積聚度，這是用百度這個大數(shù)據(jù)來分析，從人口的積聚度可以發(fā)現(xiàn)大體的形態(tài)跟我們開始說的胡煥庸線是完全一致的。然后你再按不同的城市群進行觀察，你會發(fā)現(xiàn)有些結論好像跟我們以前的推理也不完全一樣，我們經(jīng)常以為長三角、珠三角、京津冀是人口積聚度最高的三個城市群，但是好像用百度的數(shù)據(jù)觀察不完全，當然基本吻合。
還有人口相互的聯(lián)系度，就是你看它的來往，你可以觀察到它的大致分布形態(tài)。他在城市群里面到底是一個什么樣的排位呢？我們看到成渝地區(qū)是人口的流動總量排位比較高的，這個跟我們的一般的常識和推理好像也不完全一樣。再有，我們看成是的中心度，就是說它是一個人的集散的中心，從這個中心度的角度，你觀察跟我們傳統(tǒng)的觀念也不一樣。那就是比如成都它的中心度要比我們想象的高，它僅次于北上廣深，就是說它比我們原來預期的要高，這個也挺有意思，就是跟我們原來常規(guī)的推理不太一樣。
我說這些現(xiàn)象，都是為了下面要得出的這些判斷：第一，我覺得要重視發(fā)揮城市群和大都市圈的作用，因為我們正處在這個階段，而我們仔細觀察，現(xiàn)在有活力的企業(yè)，這些創(chuàng)新型企業(yè)，這些創(chuàng)新的活動，我們說BAT，比如說京東，比如說滴滴，比如說華為，比如說等等，我還有很多比如說。你發(fā)現(xiàn)這些有創(chuàng)新活力的企業(yè)大部分分布在這些城市群，而有競爭力這些現(xiàn)代服務活動也分布在城市群。所以我們怎么去順應這種城市群的發(fā)展，這個是我們政策層面需要去思考的。
第二，我們需要完善城市群的布局和形態(tài)。我們在一個縱切面你會看到上海的人口分布它的中心度非常高，也就是說它的中心城區(qū)積聚的人的數(shù)量非常多，而馬上它又到中間開始陡緊。成都差不多有點類似，但不完全一樣，你看它周邊有些中心城區(qū)的分布。但是你仔細觀察巴黎，巴黎相對來說是很均衡的。所以我們說城市的形態(tài)需要優(yōu)化，我們怎么把優(yōu)質資源能夠更加均衡的分布，使得人口不是過度的積聚在中心地帶，這個是我們需要去觀察的。
第三，改變優(yōu)質資源按行政等級配置的這種體制。就是你會發(fā)現(xiàn)我們的城市，大城市為什么中心城區(qū)，對外來人口有無限的吸引力，就是優(yōu)質資源的過度集中，比如最好的學校，最好的醫(yī)院，最好的文化設施，最好的公共服務設施，它差不多都是按等級來配置的。你比如北大、清華肯定在北京，上海其次，一個省里面省會城市肯定有最好的學校，我說的是大學，當然中學、其他都有類似。這就帶來了這些城市的優(yōu)質資源過度集中，特別是中心城區(qū)優(yōu)質資源過度集中，這樣就帶來了人口的分布過度集中。
所以我們說怎么改變這種形態(tài)，這也是我們需要去觀察和思考的。當然，也包括我們要改變這種城市管理的模式，給中小城市和小城鎮(zhèn)更多的管理權限。
第四，我們要推進區(qū)域規(guī)劃制度的改革，就是因為城市群完全是打破行政邊界的，它之間的聯(lián)系不受行政邊界的約束。比如安徽的馬鞍山跟南京就很近，它跟南京的聯(lián)系程度也許比跟合肥的聯(lián)系要多的多，所以你在做這種規(guī)劃的時候，我們需要打破這種行政邊界的約束，這個我覺得也是需要去改變的。
第五，你要改變城市資源過度集中的形態(tài)，你怎么改變？我們需要加快城際快速交通體系的建設，這個也非常重要。比如長三角我們說16個城市，都用快速軌道交通把它連接起來，它的分布就會更加均衡，很多人就不必一定要居住在城市中心地帶，同樣京津冀現(xiàn)在也處在這種情況，比如雄安新區(qū)建設，未來一定要有高速通道與北京進行連接，這樣來往就非常便捷，這樣資源分布就更容易均衡。
第六，就是我們需要加強城市間的產(chǎn)業(yè)分工和技術合作，就是你怎么在一個城市群之間能夠實現(xiàn)這種相對均衡的配置，就要建立一個產(chǎn)業(yè)分工的關系，就是通過合理的分工，使得不同比較，不同價值鏈的驅動，能夠分布在相對有比較優(yōu)勢的區(qū)位上，形成相互的產(chǎn)業(yè)和技術的創(chuàng)新聯(lián)盟。所以這個我覺得也非常重要。
第七，當然還有我們現(xiàn)在要綠色發(fā)展，我們需要生態(tài)保護和環(huán)境治理這些協(xié)調和聯(lián)動，包括生態(tài)規(guī)劃、標志、檢測、執(zhí)法、評估、協(xié)調體系的統(tǒng)一配置，比如京津冀，污染物又不分行政區(qū)的，你怎么來統(tǒng)一解決問題？這就顯然需要打破行政邊界，就是生態(tài)規(guī)劃需要統(tǒng)一規(guī)劃。包括標準，怎么能夠盡可能做到一致，這些都是需要去做的。這是我說的第一個。
第二個在城市群這種主體形態(tài)下，我們怎么加快農業(yè)轉移人口的市民化。我們到2020年的目標是要一個億轉移人口市民化，就是他不僅要進城還要落戶，我們觀察到我們戶籍人口城鎮(zhèn)化率和常住人口城市化有一個缺口，我們戶籍城市化率不到或者說差不多40%，而常住人口城鎮(zhèn)化率已經(jīng)超過57%了，有17個點，這個里面的缺口大概有2.6億的樣子，我們首先要解決一億人怎么落戶。
這就涉及到改革戶籍制度，盡管我們已經(jīng)采取了很多措施，但是我們說還有繼續(xù)改革的空間，當然對一些特大城市，我們現(xiàn)在還很難放開，什么原因呢？就是你只要放開可能會有更多的人涌入，就是你優(yōu)質資源依然過度集中，那么能不能采取一些公開、透明的積分制來促進它逐步使外來人口能夠落戶。當然現(xiàn)在力度比較大的是實行居住證制度，就是你只要有居住證，我就給你提供相應的公共服務，未來怎么縮小居住證與戶籍人口的這種基本公共服務的差距，這個就要隨著經(jīng)濟的發(fā)展不斷的創(chuàng)造條件。
第二，就是土地制度。我們說現(xiàn)在最重要的就是三塊地，承包地三權分置改革，宅基地能不能擴大流轉范圍，農村經(jīng)營性集體建設用地能不能同權同價入市，這些都在試點，這個對我們未來城市化也好，農業(yè)人口落戶都有重大意義。他如果土地能夠有一筆收益，他就進城就有一筆原始的資金，這個對他創(chuàng)業(yè)，哪怕是購房，都會有巨大的意義。
第三個，就是完善基本公共服務。怎么解決好外來人口，特別是農業(yè)轉移人口比如子女就學，我們以前都是農民工學校能不能進入到公立學校的體系，這個需要財政投入的，怎么樣更好的解決這個問題。還有能不能進入養(yǎng)老的體系，社保的體系，醫(yī)療保障的體系，等等。
第四，住房制度。“十九大”明確要建立租購并舉的住房制度，租賃放能不能覆蓋新市民？就是這些轉移的人口，就是公租房，我說的是這種公租房能不能覆蓋新市民。
還有財稅體制，就是我們現(xiàn)在說的農業(yè)轉移人口落戶是要有成本的，怎么建立一個成本的合理分擔機制。還有我們正在實驗的轉移支付、用地指標、預算類投入，能不能跟轉移人口建立相掛鉤的機制等等。
還有金融體制，探索適合農村發(fā)展的多元化的金融服務產(chǎn)品，探索土地這種承包經(jīng)營權抵押、產(chǎn)權抵押等等這種融資渠道。
還有就是改革城鎮(zhèn)管理體制。我想起一個故事，我有一次去美國，那個市長接待我，他跟我介紹說我這是美國第十大城市，我說你有多少人？他說97萬，我說我們廣東的（虎門鎮(zhèn)）大概有90多萬人，美國除了紐約，除了洛杉磯，除了芝加哥這種特大城市，其他城市規(guī)模都很有限，因為超過百萬人口的城市不到十個，而我們有的鎮(zhèn)都接近百萬人口，就是說我們這種城鎮(zhèn)管理體制確實需要改革，這些鎮(zhèn)已經(jīng)這么大程度了。但是它的公共服務受制于這個鎮(zhèn)的等級不能擴大，所以要下放經(jīng)濟和社會管理權限，同時要適當放開設市的標準，這也是我們面臨的課題，當然我們現(xiàn)在正在建設這些特色小鎮(zhèn)，都同樣面臨著行政管理、投融資、公共服務等一系列改革。
所以我想“十九大”以后，我們這些改革都會相應的推進，城市群和城鎮(zhèn)化也會更加健康的向前發(fā)展。
作者系國務院發(fā)展研究中心副主任、黨組成員、研究員
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉自：鳳凰網(wǎng)財經(jīng) 2017年12月2日
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