2017年12月2日-3日，以“決策與市場”為主題的第六屆鳳凰網財經峰會在北京舉行。會議邀請到政商學等各界嘉賓，圍繞十九大后中國經濟改革、金融和產業發展方向等議題進行探討。
國務院發展研究中心副主任王一鳴表示，當前的城鎮管理體制確實需要改革，很多鎮都已經很大了，但是它的公共服務卻受制于這個鎮的等級而不能跟隨擴大。王一鳴建議要下放經濟和社會管理權限，同時要適當放開設市的標準。
王一鳴指出：城市群現在已經成為中國城鎮化的一個非常重要的實現形式。“從過去來看，我們實際上除了沿海的三個比較大型的城市群以外，在內陸地區，我們也形成了一些城市群，有些也有相當的體量，比如成渝城市群，那是在西部地區，現在依然絕對相當的規模，而且具有一定的國際競爭力。”
今天是討論城市，城市的未來，中國城市的未來，我覺得很重要一個方向就是城市群的發展。剛剛閉幕的“十九大”，對未來城市的發展方向也有重要的闡釋，就是以城市群為主體來構建中國城鎮化的格局，同時在這個背景下，要加快農業轉移人口的市民化。所以我今天就圍繞這個脈絡來談一下我的認識，第一就是以城市群為主體來構建城鎮化的新格局。
我們可以觀察世界城市化的浪潮，它也大致經歷過不同的階段，工業革命后早期是單一的城市，因為它工業革命興起，集中的產業分布。隨后城市逐步擴大后就遇到問題了，就出現了這種向中小城市的擴散，就是治理大城市病。應該說這兩次城市化的浪潮我們都沒有趕上。第三次浪潮，就是城市群的發展，就是城市通過現代的交通、通訊，形成網絡化的發展模式，這種模式現在成為世界城市的一個主流形態，英文是city-region and networking，比如說各個大灣區。
同樣我們也是這樣，從國內來看，我們經濟最具有競爭力，或者創新最活躍的主要就是這些城市群，比如長三角城市群，大概接近中國GDP的1/5，它的經濟密度已經很高了，但是你要觀察它每年吸引的外來投資依然規模非常大，交通的便捷，通訊的發達，知識分享的便捷性，珠三角，我們看到深圳和廣州，現在隨著港珠澳大橋的建設，我想珠三角的西海岸，比如珠海、江門和澳門這種組合未來也能有條件發展成為一個城市群。
所以說，城市群現在已經成為我們國家城鎮化的一個重要實現形式，非常重要的實現形式。從過去來看，我們實際上除了沿海的三個比較大型的城市群以外，在內陸地區，我們也形成了一些城市群，有些也有相當的體量，比如成渝城市群，那是在西部地區，現在依然絕對相當的規模，而且具有一定的國際競爭力。
那么為什么我們說城市群應該成為我們主要的形態？這個跟我們的自然地理條件有著特有的關系，最近有個評比，就是我看了一下報道，叫“什么是不變的”，盡管我們過去經濟非常活躍，就是我們說的胡煥庸線，就是云南的騰沖到黑龍江的璦琿，大概600毫米以上，它的人口94%，就是過去沒有變過，不管經濟怎么發展，它的態勢沒有變過，這就告訴我們這種自然地理條件人口應該相對的積聚、分布，因為這是自然地理條件決定的，胡煥庸線西北人口非常稀少。
再有我們市場化的改革，要素的流動性大大提高，包括勞動力的流動，資本的流動，包括土地資源的再配置，這個都為經濟活動的空間積聚創造了條件。
還有一個我們最近幾年高速鐵路網的迅猛發展，去年達到了2.2萬公里，我們現在鐵路規劃到2020年要到3萬公里，而且我們正在從四縱四橫向八縱八橫延伸，要把50萬以上人口城市都連接起來，這個就為城市群的發展創造了非常有利的條件。
第四，就是大規模的農業人口轉移，這個也是原有的城市空間顯然很難容納，人口隨著產業的發展，農業人口轉移，也要求城市進行新的拓展，而這種拓展形式在一些中心城市，特別是經濟發達的中心城市，它往往是在周邊先發展中小城市，這種形成的城市群的形態現在是比較典型的。
你仔細觀察農業人口轉移以后，他在城市里面是怎么分布的呢？這個就是我們做成都的一個樣本，就是你把一個城市切開，外來人口在城市分布從垂直面上來說是不均衡的，你發現很有意思，就是我們說最中心的地區也不是最多的，恰恰是次環，依次往周邊地區是遞減的。
如果你再要觀察，比如我們拿大數據去觀察，比如百度的數據，你會發現我們的城市間的聯系，跟我們原來想象的好像不完全一樣，比如長三角，我們說做長三角規劃16個城市，但是你用百度的城市，手機的定位進去，因為你有定位，你發現人的來往有定位，你用百度數據觀察，你會發現長三角的城市它聯系度高的好像比我們原來想象的16個城市范圍更廣，這個不是我們原來想象的。
如果我們再考察一下城市群它的其他特征，比如它的人口的積聚度，它的相互間的聯系度，和城市的中心度，你都會觀察，比如這個是人口的積聚度，這是用百度這個大數據來分析，從人口的積聚度可以發現大體的形態跟我們開始說的胡煥庸線是完全一致的。然后你再按不同的城市群進行觀察，你會發現有些結論好像跟我們以前的推理也不完全一樣，我們經常以為長三角、珠三角、京津冀是人口積聚度最高的三個城市群，但是好像用百度的數據觀察不完全，當然基本吻合。
還有人口相互的聯系度，就是你看它的來往，你可以觀察到它的大致分布形態。他在城市群里面到底是一個什么樣的排位呢？我們看到成渝地區是人口的流動總量排位比較高的，這個跟我們的一般的常識和推理好像也不完全一樣。再有，我們看成是的中心度，就是說它是一個人的集散的中心，從這個中心度的角度，你觀察跟我們傳統的觀念也不一樣。那就是比如成都它的中心度要比我們想象的高，它僅次于北上廣深，就是說它比我們原來預期的要高，這個也挺有意思，就是跟我們原來常規的推理不太一樣。
我說這些現象，都是為了下面要得出的這些判斷：第一，我覺得要重視發揮城市群和大都市圈的作用，因為我們正處在這個階段，而我們仔細觀察，現在有活力的企業，這些創新型企業，這些創新的活動，我們說BAT，比如說京東，比如說滴滴，比如說華為，比如說等等，我還有很多比如說。你發現這些有創新活力的企業大部分分布在這些城市群，而有競爭力這些現代服務活動也分布在城市群。所以我們怎么去順應這種城市群的發展，這個是我們政策層面需要去思考的。
第二，我們需要完善城市群的布局和形態。我們在一個縱切面你會看到上海的人口分布它的中心度非常高，也就是說它的中心城區積聚的人的數量非常多，而馬上它又到中間開始陡緊。成都差不多有點類似，但不完全一樣，你看它周邊有些中心城區的分布。但是你仔細觀察巴黎，巴黎相對來說是很均衡的。所以我們說城市的形態需要優化，我們怎么把優質資源能夠更加均衡的分布，使得人口不是過度的積聚在中心地帶，這個是我們需要去觀察的。
第三，改變優質資源按行政等級配置的這種體制。就是你會發現我們的城市，大城市為什么中心城區，對外來人口有無限的吸引力，就是優質資源的過度集中，比如最好的學校，最好的醫院，最好的文化設施，最好的公共服務設施，它差不多都是按等級來配置的。你比如北大、清華肯定在北京，上海其次，一個省里面省會城市肯定有最好的學校，我說的是大學，當然中學、其他都有類似。這就帶來了這些城市的優質資源過度集中，特別是中心城區優質資源過度集中，這樣就帶來了人口的分布過度集中。
所以我們說怎么改變這種形態，這也是我們需要去觀察和思考的。當然，也包括我們要改變這種城市管理的模式，給中小城市和小城鎮更多的管理權限。
第四，我們要推進區域規劃制度的改革，就是因為城市群完全是打破行政邊界的，它之間的聯系不受行政邊界的約束。比如安徽的馬鞍山跟南京就很近，它跟南京的聯系程度也許比跟合肥的聯系要多的多，所以你在做這種規劃的時候，我們需要打破這種行政邊界的約束，這個我覺得也是需要去改變的。
第五，你要改變城市資源過度集中的形態，你怎么改變？我們需要加快城際快速交通體系的建設，這個也非常重要。比如長三角我們說16個城市，都用快速軌道交通把它連接起來，它的分布就會更加均衡，很多人就不必一定要居住在城市中心地帶，同樣京津冀現在也處在這種情況，比如雄安新區建設，未來一定要有高速通道與北京進行連接，這樣來往就非常便捷，這樣資源分布就更容易均衡。
第六，就是我們需要加強城市間的產業分工和技術合作，就是你怎么在一個城市群之間能夠實現這種相對均衡的配置，就要建立一個產業分工的關系，就是通過合理的分工，使得不同比較，不同價值鏈的驅動，能夠分布在相對有比較優勢的區位上，形成相互的產業和技術的創新聯盟。所以這個我覺得也非常重要。
第七，當然還有我們現在要綠色發展，我們需要生態保護和環境治理這些協調和聯動，包括生態規劃、標志、檢測、執法、評估、協調體系的統一配置，比如京津冀，污染物又不分行政區的，你怎么來統一解決問題？這就顯然需要打破行政邊界，就是生態規劃需要統一規劃。包括標準，怎么能夠盡可能做到一致，這些都是需要去做的。這是我說的第一個。
第二個在城市群這種主體形態下，我們怎么加快農業轉移人口的市民化。我們到2020年的目標是要一個億轉移人口市民化，就是他不僅要進城還要落戶，我們觀察到我們戶籍人口城鎮化率和常住人口城市化有一個缺口，我們戶籍城市化率不到或者說差不多40%，而常住人口城鎮化率已經超過57%了，有17個點，這個里面的缺口大概有2.6億的樣子，我們首先要解決一億人怎么落戶。
這就涉及到改革戶籍制度，盡管我們已經采取了很多措施，但是我們說還有繼續改革的空間，當然對一些特大城市，我們現在還很難放開，什么原因呢？就是你只要放開可能會有更多的人涌入，就是你優質資源依然過度集中，那么能不能采取一些公開、透明的積分制來促進它逐步使外來人口能夠落戶。當然現在力度比較大的是實行居住證制度，就是你只要有居住證，我就給你提供相應的公共服務，未來怎么縮小居住證與戶籍人口的這種基本公共服務的差距，這個就要隨著經濟的發展不斷的創造條件。
第二，就是土地制度。我們說現在最重要的就是三塊地，承包地三權分置改革，宅基地能不能擴大流轉范圍，農村經營性集體建設用地能不能同權同價入市，這些都在試點，這個對我們未來城市化也好，農業人口落戶都有重大意義。他如果土地能夠有一筆收益，他就進城就有一筆原始的資金，這個對他創業，哪怕是購房，都會有巨大的意義。
第三個，就是完善基本公共服務。怎么解決好外來人口，特別是農業轉移人口比如子女就學，我們以前都是農民工學校能不能進入到公立學校的體系，這個需要財政投入的，怎么樣更好的解決這個問題。還有能不能進入養老的體系，社保的體系，醫療保障的體系，等等。
第四，住房制度。“十九大”明確要建立租購并舉的住房制度，租賃放能不能覆蓋新市民？就是這些轉移的人口，就是公租房，我說的是這種公租房能不能覆蓋新市民。
還有財稅體制，就是我們現在說的農業轉移人口落戶是要有成本的，怎么建立一個成本的合理分擔機制。還有我們正在實驗的轉移支付、用地指標、預算類投入，能不能跟轉移人口建立相掛鉤的機制等等。
還有金融體制，探索適合農村發展的多元化的金融服務產品，探索土地這種承包經營權抵押、產權抵押等等這種融資渠道。
還有就是改革城鎮管理體制。我想起一個故事，我有一次去美國，那個市長接待我，他跟我介紹說我這是美國第十大城市，我說你有多少人？他說97萬，我說我們廣東的（虎門鎮）大概有90多萬人，美國除了紐約，除了洛杉磯，除了芝加哥這種特大城市，其他城市規模都很有限，因為超過百萬人口的城市不到十個，而我們有的鎮都接近百萬人口，就是說我們這種城鎮管理體制確實需要改革，這些鎮已經這么大程度了。但是它的公共服務受制于這個鎮的等級不能擴大，所以要下放經濟和社會管理權限，同時要適當放開設市的標準，這也是我們面臨的課題，當然我們現在正在建設這些特色小鎮，都同樣面臨著行政管理、投融資、公共服務等一系列改革。
所以我想“十九大”以后，我們這些改革都會相應的推進，城市群和城鎮化也會更加健康的向前發展。
作者系國務院發展研究中心副主任、黨組成員、研究員
中國鄉村發現網轉自：鳳凰網財經 2017年12月2日
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