上周，若論“吸睛”，宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”當(dāng)算話題其一，引發(fā)了強(qiáng)烈社會(huì)反響。但在一片好評(píng)中，也不乏曲意解讀甚至無端猜測(cè)。宅基地“三權(quán)分置”作為一項(xiàng)重大的理論和實(shí)踐創(chuàng)新，尚待深入研究，存在爭(zhēng)議很正常，但涉及為何改革、為誰改革等原則問題還須辨明方向、正本清源。
宅基地制度是我國農(nóng)村的基礎(chǔ)性制度。目前，我國村莊用地總面積約2.9億畝，兩倍于城鎮(zhèn)用地面積。不可否認(rèn)，以“集體所有、成員取得、一戶一宅、無償使用”為主要特征的宅基地制度，在保證農(nóng)民住有所居、促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定中發(fā)揮了重要作用。但隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快和城鄉(xiāng)社會(huì)結(jié)構(gòu)的變化，現(xiàn)行宅基地制度也面臨不少問題，突出表現(xiàn)在：宅基地流轉(zhuǎn)限制過多，既導(dǎo)致大量宅基地閑置，也加劇新增宅基地取得困難；圈占宅基地隱形利益大，違法用地居高不下；宅基地財(cái)產(chǎn)價(jià)值未能顯化，大量土地資產(chǎn)處于“沉睡”狀態(tài)。特別是法律限定宅基地只有居住功能，與城市住宅用地使用權(quán)可以轉(zhuǎn)讓、出租、抵押相比，存在巨大的權(quán)利反差。在鄉(xiāng)村振興明確為國家戰(zhàn)略、公平正義成為社會(huì)核心價(jià)值觀的今天，現(xiàn)行宅基地制度的某些方面已然不合時(shí)宜，改革勢(shì)在必行。
但改革并非如一些人想象得那么容易。作為農(nóng)村土地制度改革三項(xiàng)試點(diǎn)最為復(fù)雜、敏感的部分，始于2015年的宅基地改革，盡管在解決宅基地分配不公和農(nóng)民建房難、增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入等方面取得了明顯成效，但在宅基地流轉(zhuǎn)等關(guān)鍵問題上仍然舉步維艱。一方面，傳統(tǒng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)仍不夠堅(jiān)實(shí)，農(nóng)民抗風(fēng)險(xiǎn)能力不強(qiáng)，宅基地仍具有福利保障功能；另一方面，鄉(xiāng)村旅游、休閑養(yǎng)老、設(shè)施農(nóng)業(yè)等快速發(fā)展，客觀上要求推動(dòng)宅基地流轉(zhuǎn)，盤活量大面廣的閑置宅基地。歸結(jié)起來，就是“穩(wěn)定”與“放活”的矛盾。宅基地“三權(quán)分置”，正是著眼解決這一對(duì)矛盾，在借鑒承包地“三權(quán)分置”做法的基礎(chǔ)上提出的深改要求。
正因如此，對(duì)于改革目的就不能囿于一隅，而要全面、辯證地看待?！叭龣?quán)分置”既強(qiáng)調(diào)落實(shí)宅基地集體所有權(quán)、保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)，又要求適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)。前者是要保持農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系基本面不變，保障農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)穩(wěn)定；后者是要激活沉睡的農(nóng)村土地資產(chǎn)，為鄉(xiāng)村振興提供用地支撐。宅基地“三權(quán)分置”實(shí)現(xiàn)了“穩(wěn)定”與“放活”、公平與效率的有機(jī)統(tǒng)一，有利于農(nóng)民安居樂業(yè)、農(nóng)村長(zhǎng)治久安，是繼承包地“三權(quán)分置”后我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的又一次重大創(chuàng)新，是推動(dòng)“三農(nóng)”發(fā)展的戰(zhàn)略之舉。
與承包地“三權(quán)分置”一樣，宅基地“三權(quán)分置”改革的主線仍然是處理好農(nóng)民和土地的關(guān)系。要在堅(jiān)持宅基地基本制度、保證農(nóng)民住有所居的基礎(chǔ)上，通過規(guī)范宅基地流轉(zhuǎn)行為、有序開展宅基地使用權(quán)租賃和抵押等，擴(kuò)大鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展載體，增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入，使廣大農(nóng)民在改革中有更多獲得感。允許宅基地使用權(quán)租賃，對(duì)于大城市城鄉(xiāng)結(jié)合部來說，確實(shí)可以增加租賃住房用地供應(yīng)，這是落實(shí)多主體供地政策的組成部分，但對(duì)于廣大農(nóng)村來說，這項(xiàng)政策與商品房開發(fā)無涉。中央一號(hào)文件強(qiáng)調(diào)，不得違規(guī)違法買賣宅基地，嚴(yán)格實(shí)行土地用途管制，嚴(yán)格禁止下鄉(xiāng)利用農(nóng)村宅基地建設(shè)別墅大院和私人會(huì)館。這為改革畫了紅線。那些動(dòng)輒鼓吹城里人到鄉(xiāng)下買賣宅基地、搞房地產(chǎn)生意的說辭可以休矣！
宅基地“三權(quán)分置”既然是服務(wù)于鄉(xiāng)村振興、著眼于富裕農(nóng)民的，那么，權(quán)利的設(shè)置乃至稱謂就要尊重農(nóng)民首創(chuàng)，符合農(nóng)民口味。其實(shí)，在“三權(quán)分置”提出前，宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)的權(quán)利結(jié)構(gòu)及其分置事實(shí)就已經(jīng)存在，成員資格權(quán)還是農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)范疇中十分重要的權(quán)利，攸關(guān)農(nóng)民作為集體經(jīng)濟(jì)組織成員的基本權(quán)益?？梢哉f，“三權(quán)分置”既是基于我國特有的農(nóng)村集體土地制度進(jìn)行的理論創(chuàng)新，更是對(duì)廣大農(nóng)民探索實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)。我們大可不必糾結(jié)于西方物權(quán)理論的某些詞匯，更不能無視我國土地基本制度、農(nóng)民創(chuàng)新實(shí)踐另搞一套。還是小平同志那句話，“不管黑貓白貓，捉到老鼠就是好貓”。當(dāng)務(wù)之急，是按照中央明確的宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”要求，加快探索“三權(quán)分置”的具體實(shí)現(xiàn)形式，推動(dòng)創(chuàng)新成果落地，更廣泛更有效地造福農(nóng)民群眾。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《中國國土資源報(bào)》2018年2月13日3版
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