黨的十九大報告首次提出實施鄉村振興戰略，強調“農業農村農民問題是關系國計民生的根本性問題，必須始終把解決好“三農”問題作為全黨工作重中之重。要堅持農業農村優先發展，按照產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕的總要求，建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系，加快推進農業農村現代化。”實施鄉村振興戰略為新時代解決“三農”問題指明了方向，提出了新的、更高的要求。
我國農耕文明歷史悠久，建國以來黨和國家高度重視農業、農村、農民工作，農業和各項社會事業取得了舉世矚目的成就。特別是改革開放以來，從2003年開始中央一號文件連續聚焦“三農”，黨的十七大和十八大分別提出了統籌城鄉發展和推動城鄉發展一體化的思路，對促進農民增收、農業增效和農村穩定起到了重要推動作用。
隨著經濟社會的發展，“三農”問題呈現一些新的變化：一是城鄉二元結構體制影響了農村發展。農村發展不充分是形成城鄉二元結構的重要因素，而城鄉二元結構又制約和影響了農村的發展，二者互為因果。一方面農村經濟社會發展水平明顯慢于城鎮化發展速度，我國城鎮化率改革開放之初的1978年只有18%，2010年為36%左右，2016年達到57.35%，無論是第一產業增加值還是農村居民人均可支配收入增幅都明顯低于城鎮，在這個過程中廣大農村為城鎮化率的快速提高作出了巨大貢獻、提供了寶貴原料甚至犧牲了不少資源。另一方面通過強力推進城市化及以城帶鄉、以工促農來逐步化解城鄉二元結構矛盾的預期與現實間差距較大，雖然農村經濟社會發展總體上取得了重大成效和進步，但城鄉二元結構體制沒有得到根本改變、二元化發展方式未能充分轉變，實際工作中重城市輕農村的傾向依然存在，城鄉之間經濟水平、基礎設施、社會事業差距明顯，客觀上造成農村發展出現新的不平衡和不充分。
二是側重城市的政策措施制約了農業提質。在加快推進城市化、城鎮化目標指向下，其政策導向是農村如何為城市服務，重點側重于城市。即使是對農村的扶持也多側重城市和工業反哺農業，農村處于城市的從屬位置，只能在以城帶鄉、城市支持農村的政策背景下被動接受城市的帶動與輻射，導致城鄉之間結構性矛盾不斷積累，出現要素交換不平等、資源配置不均衡以及不同程度的市場分割。盡管這些年來對農業的扶持政策作了較大調整，但不少惠農政策的落實還是“一事一議”，未能形成各級各部門主動合作、全社會積極參與的強大合力和長效機制，很大程度上制約了農業提質增效。
三是大量農村勞動力流向城市帶來了鄉村衰退。農業相對于工業和現代服務業的較低產出和較低效益、農民相對于城市居民的較低收入和較低報酬、農村相對于城市較為落后的社會服務和較差的公共福利，在城市化步伐加快甚至有的地方加速擴張、農村人多地少勞動力出現富余的情況下，城市和沿海發達地區勞動密集型產業和諸多簡單繁重體力勞動對勞動力的需求增加，加之各級地方政府的助推，演變成大量農村勞動力“洗腳上田”外出打工。農民進城為城市化發展提供了必需勞動力，農民因此增加了收入。由此也帶來鄉村部分地方土地撂荒、生態破壞、房宅閑置、老人小孩留守、文化失落等一系列問題。哪怕許多農民用務工省吃儉用攢下的錢在老家建起了氣派的住房、哪怕逢年過節回鄉農民工私家車把鄉間小道堵得水泄不通，表象的熱鬧仍然難掩一些深層次的矛盾，務必及時解決。
黨中央立足現實、著眼長遠，提出實施鄉村振興戰略，將此作為全面建成小康社會決勝期必須堅定實施的七大戰略之一，從更高站位、更廣視角，把“三農”工作放在與城鎮化、工業化、信息化建設同等重要的位置，這一全方位的、立體式的重大發展戰略，具有劃時代的里程碑意義。
新時代鄉村振興戰略導向必然帶來城鄉經濟結構、城鄉關系等方面的全新變化。實施鄉村振興戰略要適應新時代新的要求新的發展新的變化，從解決當前“三農”問題中的突出矛盾入手，在分析矛盾中厘清思路、在解決矛盾中推動振興。
破解形成內生機制與活力激發不夠的矛盾，把握實施鄉村振興戰略的風向標
政策導向是推進振興的關鍵因素，要從戰略的高度平衡城市與“三農”政策，激發農民和各類市場主體參與支持農村改革發展活力，真正形成鄉村振興的內生機制。
一是政策導向從重城市向城鄉并重轉變，推進要素資源雙向流動。從農村服務城市為城市生產糧食和提供農產品資源，到城鄉統籌、以城帶鄉、城鄉發展一體化，是我國農業農村政策的重大實踐和重大進步。但是，立足城市化、以城市為主體的政策導向，導致城鄉土地、資金、資本等生產要素的雙向流動沒有有效建立，促進農業農村發展的內生機制沒有切實形成，農民等農業農村生產經營主體的積極性沒有得到很好調動。堅持農業農村優先發展，是對新時代城鄉關系的再調整和再定位。要按照中央的戰略部署調整工作思路和政策導向，真正從城市偏向轉到城鄉并重以及城市與鄉村并行。針對當前鄉村衰退的客觀實際，必須不折不扣落實“堅持農業農村優先發展”定位，在相同戰略層面謀劃農業農村現代化與工業化、城市化，推進城鄉統籌向城鄉融合轉變，建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系，解決好以往許多發展要素和公共服務“城市有農村沒有”以及“農村有但不充分和差距很大”的問題，促進城市與鄉村共生共榮、共同發展。各級各地制定涉農政策，要將農業、農村和農民作為一個有機整體進行全面謀劃，將農業農村現代化與城市化放置到同一層面進行整體設計，將農民與市民納入城鄉融合范疇進行綜合考量，全力實現工業現代化與農業農村現代化同步推進、城市化發展與村鎮化發展更加協調。要結合各地農村實際繼續向城市轉移農村富余勞動力，為城市提供優質特色農產品；同時營造開放有序的政策環境和市場環境，推進城市金融、資本、科技、管理、現代服務等要素資源向農村傾斜。
二是補齊農村供給不足“短板”，推進城市基礎設施和公共服務向鄉村延伸。從補齊“短板”入手，引導城市資本投資建設鄉村基礎設施和完善鄉村公共服務，夯實鄉村共享發展基礎。補齊農田基本建設“短板”。實施耕地質量保護和提升行動，持續推進中低產田改造；加快高標準農田建設，提高建設質量；推進重大水利工程建設，加強水利薄弱環節和“五小水利”工程建設。引導金融機構對高標準農田建設提供信貸支持。補齊農村人居環境建設“短板”。治理農村生活垃圾，加大農村環境集中連片綜合治理，堅持不懈推進“廁所革命”。逐步擴大農村電力、燃氣和清潔型煤供給。加強農村路網建設，積極推進城鄉交通運輸一體化。在國家交通體系總體構架內，加快農村鐵路和高速公路建設步伐。實施農村飲水安全鞏固提升工程和新一輪農村電網改造升級工程。補齊農村基本公共服務“短板”。全面落實城鄉統一、重在農村的義務教育經費保障機制。加快推進城鄉居民醫保制度整合，推進基本醫保全國聯網和異地就醫結算。完善城鄉居民養老保險籌資和保障機制。堅決打贏脫貧攻堅戰，堅持精準扶貧、精準脫貧，堅持中央統籌省負總責市縣抓落實的工作機制，強化黨政一把手負總責的責任制，構建大扶貧格局，解決區域性整體貧困。
三是落實保持土地承包關系穩定并長久不變，給農民“定心丸”。土地是農業發展最基本的生產資料,也是農民最基本的生活保障。鄉村要振興，必須保持農民和土地的關系更加穩定。只有保持農民和土地關系的穩定，才能讓農民和更多農業農村生產經營主體放心生產、放心改善設施條件、放心創新投入。黨的十七屆三中全會提出“現有土地承包關系要保持穩定并長久不變”，十九大報告明確“保持土地承包關系穩定并長久不變，第二輪土地承包到期后再延長三十年”，給農民吃了“定心丸”。要鞏固和完善農村基本經營制度，深化農村土地制度改革，完善承包地“三權”分置制度，發揮土地確保國家糧食安全的基礎性作用，最大程度釋放土地潛能。
破解產業發展與破壞生態的矛盾，尋求實施鄉村振興戰略的契合度
產業發展是振興的核心，綠水青山就是金山銀山，發展必須是科學發展、綠色發展、可持續發展，要堅持“穩”字當頭、“適”字為度、“順”字為要，推進鄉村發展與生態建設高度契合。
一是發展糧食生產，做穩產高產文章。糧食是國民經濟的基礎，糧食豐收，百姓才能安居樂業。十九大報告指出：“確保國家糧食安全，把中國人的飯碗牢牢端在自己手中。”一方面，要嚴格劃定永久基本農田控制線，穩定糧食生產面積，保證糧食穩產高產。根據國家統計局有關資料顯示，2016年全國糧食總產量61623.9萬噸(12324.8億斤)，比2015年減少520.1萬噸(104.0億斤)，減少0.8%。其中谷物產量56516.5萬噸(11303.3億斤)，比2015年減少711.5萬噸(142.3億斤)，減少1.2%。受高產作物面積減少、區域氣象災害較上年偏重、農業產品的供給種類和質量調整等因素影響，2016年我國糧食總產量下降，打破了糧食“十二連增”的態勢。雖然我國糧食生產總體趨勢是好的，但糧食播種面積尤其是谷物播種面積出現了同比下降，要全面分析、全面看待，準確預判，千萬不能出現大的波動。另一方面，要優化產品結構，提升糧食質量。玉米庫存過高、進口糧食價格倒掛等問題依然困擾著產業發展，要大力推進農業供給側結構性改革，加大中高端產品比重，通過政策引導來提升糧食質量，推進糧食穩產高產基礎上的結構性調整和質量提升。
二是拓寬產業渠道，做適度適宜文章。鄉村振興，農民致富是重中之重。要堅持因地制宜，推進傳統農業向高效農業、設施農業、生態農業等轉變，不斷拓寬產業渠道，促進農民多元化增收。堅持適度規模，發展畜牧、水產等集約化、健康化養殖。堅持區域適宜，做大做強優勢特色產業。實施優勢特色農業提質增效行動計劃，把地方土特產和小品種做成帶動農民增收的大產業。大力發展綠色產業，實施農業標準化，全面提升農產品質量和食品安全水平。建設一批地理標志農產品和原產地保護基地。推進區域農產品公用品牌建設，打造區域農產品特色品牌。制定特色農產品優勢區建設規劃，鼓勵各地爭創園藝產品、畜產品、水產品、林特產品等特色農產品優勢區。堅持全鏈條增值，延長農業鏈條。依托農業產業化龍頭企業帶動，聚集現代生產要素，建設“生產＋加工＋科技”的現代農業產業園。堅持線上線下互動，發展農村現代服務業。支持農產品電商平臺和鄉村電商服務站點建設，推進農村電商發展，推進“互聯網+”現代農業行動。探索創新農業新產業、新業態，發展鄉村旅游、體驗式農莊及相關農業生產性服務業。
三是實行生態補償和最嚴格的處罰制度，做順應保護文章。現代化是人與自然和諧共生的現代化，鄉村振興也是人與生態和諧共生的振興。實施鄉村振興戰略既要加快農業農村現代化，著力解決不平衡不充分的發展問題，滿足人民日益增長的美好生活需要，提高廣大農民生活質量，增強群眾獲得感和滿意度；又要尊重自然、順應自然、保護自然，共抓大保護不搞大開發，提供更多優質生態產品滿足人民日益增長的優美生態環境需要。要強化土壤污染管控和修復，加強農業面源污染防治，開展農村人居環境整治行動，著力解決農村突出環境問題。加大生態系統保護力度。實施重要生態系統保護和修復重大工程，擴大退耕還林還草，嚴格保護耕地，擴大輪作休耕試點，健全耕地草原森林河流湖泊休養生息制度，切實加大生態系統保護力度。全面推行河長制，全面建立省市縣鄉四級河長體系。建立市場化、多元化生態補償機制。改革生態環境監管體制，加大責任追究力度，堅決制止和懲處破壞生態環境行為。
破解推進城市化與鄉村空置化的矛盾，構建實施鄉村振興戰略的主抓手
破解推進城市化與鄉村空置化的矛盾，關鍵要解決好人的走向與地的盤活問題，讓進城農民工住有所居，讓農村居住者看得到山川田園，讓農村閑置土地煥發生機，這樣鄉村振興就有了抓手。
一是推進新生代農民工真正融入城市。農村的發展不僅僅是農業的發展，新時代的鄉村振興必須綜合考慮農民包括進城務工農民工這一特殊群體，真正改善其工作環境和居住等生活質量。進一步探索解決城市新生代農民工問題。首先是讓他們住有所居，降低門檻讓少數有經濟能力的農民工購買商品房，出臺政策措施幫助多數長期務工農民工住上房子。維護進城落戶農民土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權，支持引導其依法自愿有償轉讓上述權益，不得以退出土地承包權作為農民進城落戶的條件。國土資源部和住房城鄉建設部已聯合下發《利用集體建設用地建設租賃住房試點方案》，確定第一批在北京、上海、沈陽、南京、杭州、合肥、廈門、鄭州、武漢、廣州、佛山、肇慶、成都等13個城市開展利用集體建設用地建設租賃住房試點，運營一批集體租賃住房項目，增加租賃住房供應、構建購租并舉的住房體系，形成一批可復制、可推廣的改革成果。各級各地要結合實際探索落實集體建設用地建設租賃住房政策，讓更多農民工享受政策紅利。同時逐步縮小新生代農民工與城市居民基本公共服務方面的差距。要出臺配套政策，建立完善社會保障“一卡通”，形成新生代農民工在城市享有就醫、子女就學等方面的同等保障機制，探索保障承租人獲得基本公共服務的權利。承租人可按照國家有關規定憑登記備案的住房租賃合同依法申領居住證，享受規定的基本公共服務。有條件的城市，要進一步建立健全對非本地戶籍承租人的社會保障機制。城市社區、街道及居委會要主動關心豐富轄區居住農民工業余生活，及時掌握并解決農民工的合理訴求，組織舉辦文明健康的文化體育活動，構建全體居民差異化生活習俗與城市現代文明互相碰撞與認同融合的社區文化建設格局。
二是盤活鄉村閑置土地。大力培育新型農業經營主體和服務主體，通過經營權流轉、股份合作、代耕代種、土地托管等多種方式，加快發展土地流轉型、服務帶動型等多種形式規模經營。鼓勵土地經營權通過自主、聯營、入股、租賃、流轉等多種方式從事農業產業化經營。鼓勵扶持部分返鄉農民工創業，在鄉村創辦“接地氣”的經濟實體，起到示范帶動作用。拓寬集體建設用地空間，擴大集體經營性建設用地入市改革試點，鼓勵各地各級因地制宜提高存量集體建設用地利用效率。允許村莊整治、宅基地整理節約的建設用地指標在控制農村建設用地總量、不占用基本農田的前提下用于發展農村產業。探索用地指標公開市場交易途徑，簡化農村集體建設用地用于鄉村休閑旅游等服務業審批程序。農村土地承包法修正案（草案）從我國農業農村現實出發，在穩定土地承包關系、保障農民權益等方面作了相應修改。要在堅持農村土地集體所有的前提下，促使承包權和經營權分離，形成三權分置、經營權流轉的格局。嚴格執行“承包方連續兩年以上棄耕拋荒承包地的，發包方可以收取一定的費用用于土地耕作，連續3年以上棄耕拋荒承包地的，發包方可以依法定程序收回承包地，重新發包；土地經營權流轉后第三方擅自改變承包地農業用途、棄耕拋荒兩年以上、給承包地造成嚴重損害或者嚴重破壞承包地生態環境的，發包方或承包方有權要求終止土地經營權流轉合同，收回土地經營權”等規定。金融等部門要制定實施細則，落實“承包方可以用承包土地經營權向金融機構融資擔保”“第三方通過流轉取得的土地經營權，經承包方或其委托代理人書面同意，可以向金融機構融資擔保”等土地經營權融資擔保的規定。
三是扶持建設田園綜合體。總結推廣農村宅基地制度改革試點經驗，完善農民閑置宅基地和閑置農房政策，探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”，落實宅基地集體所有權，保障宅基地農戶資格權和農民房屋財產權，適度放活宅基地和農民房屋使用權。探索農村集體組織以出租、合作等方式盤活利用閑置農房及宅基地，下大力解決農村住房空置問題。強化村鎮規劃，圍繞有基礎、有特色、有潛力的產業，建設一批農業文化旅游“三位一體”、生產生活生態同步改善、一產二產三產深度融合的特色村鎮。結合區域、地貌、產業、習俗等特點，科學設計改建一批適宜農民居住、方便農業生產、有利文化傳承的鄉村民居。支持有條件的鄉村建設以農民合作社為主要載體、讓農民充分參與和受益，集循環農業、創意農業、農事體驗于一體的田園綜合體，通過農業綜合開發、農村綜合改革轉移支付等渠道開展試點示范。對在城市有比較穩定就業打算回鄉建房的村民，要進行積極引導，要求其理性改善農房，避免形成新的空置和浪費。
破解加強鄉村治理與治理乏力的矛盾，營造實施鄉村振興戰略的大氣場
沒有優良的鄉村治理，就沒有鄉村的加快振興。要更新理念，健全體系，完善機制，以鄉村治理能力和水平的提高為鄉村振興提供環境保障。
一是樹立鄉村綜合治理理念。要提升工作站位。鄉村治理是國家治理體系的重要組成部分，是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要基礎。要將鄉村治理納入加強和創新社會管理的重要內容，切實提高鄉村治理水平。要突出政治功能。加強農村基層基礎工作，發揮農村基層黨組織核心作用。堅持黨對一切工作的領導，以提升組織力為重點，突出政治功能，把農村基層黨組織建設成為宣傳黨的農村政策、領導基層治理、團結動員群眾、推動農村改革發展的堅強戰斗堡壘。要加強綜合治理。綜合運用行政、法治等手段治理鄉村社會。加強社會治安綜合治理，加強預防和化解社會矛盾機制建設，正確處理鄉村矛盾問題。要壯大集體經濟。切實提高村級集體服務鄉村振興的實力和能力。從實際出發探索發展集體經濟有效途徑，鼓勵地方開展資源變資產、資金變股金、農民變股東等改革，增強集體經濟發展活力和實力。研究制定支持農村集體產權制度改革的稅收政策。
二是健全鄉村治理體系。從我國鄉村面多地廣、情況各有不同的實際出發，加大力度，強化措施，健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系，構建多元共治的鄉村治理格局，切實扭轉鄉村治理乏力的狀況。村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，要按照《村民委員會組織法》的規定，保障村民群眾行使民主權利，依法辦理自己的事情，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督。將鄉村自治重心從行政村向村民小組即農村社區下移，培育各種合作社和專業協會，發揮好科技能人、致富能人和能工巧匠等典型在推進鄉村自治中的正確引導、科學示范、溝通協調和現實影響作用，既保證鄉村的政令暢通又彰顯村民自治的特色效應。堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一是社會主義政治發展的必然要求。鄉村治理法治化是法治國家建設的重要內容，是解決“三農”問題的根本保障。要加強法治教育，下大力氣解決村民法治意識淡薄和法治觀念不強的問題，不斷提高全體村民法治素養。增強法治思維，健全依法決策機制，依法保障村民的合法權益，保障其知情權、參與權、表達權、監督權。要完善農村法律服務體系，完善法律服務網絡，加強農村司法所、法律服務所、人民調解組織建設，健全法律援助機制，有效實施法律援助、司法救助。要加大農村執法監督力度，建設一支高素質的農村法治建設隊伍。加強執法監督，推進鄉村嚴格執法、公正執法、文明執法。鄉村治理離不開德治。要十分注重道德的教育引導和實踐養成，在形式多樣的教化與勸化中弘揚鄉村傳統美德，保護建設一批有歷史、有影響、有推廣價值的德治教育古村落、古民居、古遺址，充分釋放和發揮村規民約在鄉村治理中的積極補充效能，引導村民養成規則習慣，自覺遵規守約、遵紀守法。
三是完善鄉村治理機制。實施鄉村振興，強化鄉村治理，迫切需要一系列制度的跟進。要根據變化發展的鄉村實際，加大涉農立法修法力度，讓進一步修正完善的各項涉農法律法規規章更加符合農村實際、更加切合農業供給側結構性改革需要、更能滿足廣大農民追求美好生活的期待。要在不斷完善的涉農立法構架下建立健全鄉村治理機制。進一步完善鄉村治理的法治體系、責任體系和各項監管制度，讓鄉村治理步入社會化、法治化、智能化、專業化軌道。
破解弘揚特色傳統文化與腐朽落后文化侵蝕的矛盾，厚植實施鄉村振興戰略的動力源
鄉村的根在文化，鄉村的文化在特色，腐朽落后的文化只能成為振興的掣肘，傳統健康特色文化不僅是農村的鄉愁更是鄉村振興的強大動力。
一是注重培育與發展。要培育主流文化。深化中國特色社會主義和中國夢宣傳教育，培育和踐行社會主義核心價值觀，把社會主義核心價值觀融入農村社會發展各方面，轉化為人們的情感認同和行為習慣。弘揚民族精神和時代精神，加強愛國主義、集體主義、社會主義教育，引導農民樹立正確的歷史觀、民族觀、國家觀、文化觀。要培育特色文化。既要建設高山草甸、平原湖區、沙灘海島等區域特色文化，又要突出各民族流芳千古的優秀傳統特色文化，還要推進傳統特色文化與現代先進文化的融合，永葆特色文化的生命力，增強特色文化的時代性。要發展文化產業。創新生產經營機制，培育新型文化業態。扶持集建筑、飲食、民俗、民間等于一體的特色文化示范村建設，結合發展文化旅游產業推進休閑式、體驗式文化小鎮、文化村落建設，打造特色文化品牌。發展鄉村文化旅游產業要堅持公益性與效益性相統一，特別突出紅色旅游文化、傳統博物文化等公益性，嚴禁過度開發，避免過度商業化。
二是注重普及與傳承。弘揚科學精神，普及科學知識，加強農業科技研發，強化農業科技推廣，開發農村人力資源，推進農村科技創新。扎實開展文化科技衛生“三下鄉”活動。深入實施文化惠民工程，建設廣播電視村村通、互聯網村村通、農家書屋。深化群眾性精神文明創建活動，豐富群眾性文化活動，廣泛開展全民健身活動。抓住各民族傳統節慶和鄉村“豐收季”“農閑檔”，結合地方土特產品促銷，策劃組織文藝匯演、傳統項目體育比賽和趕集洽談等活動。加強文物保護利用和文化遺產保護傳承，挖掘和保護非物質文化遺產傳承人，加大財政支持力度，通過師帶徒、集中傳習等行之有效的口傳心授，保護傳承鄉村口頭文學、民間繪畫、表演藝術、手工技藝等非物質文化遺產，推動民族文化寶藏代代相傳、永續發展。
三是注重整頓與引導。開展移風易俗、弘揚時代新風行動，抵制腐朽落后文化侵蝕,抵制低俗、庸俗、媚俗。堅決防止和反對宗派主義、圈子文化、碼頭文化，嚴肅查處封建迷信，嚴厲打擊黑惡勢力，依法維護各類市場主體的正常生產經營秩序。加強農村互聯網監管，打擊網上傳謠、金融詐騙等不法行為。推進社會公德、職業道德、家庭美德、個人品德建設，激勵向上向善、孝老愛親。注重扶貧同扶志、扶智相結合，教育引導部分貧困戶扭轉純粹依賴心理。推進誠信建設，培育鄉村誠信文化，強化村民社會責任意識。推進城鄉文明風尚交融，引導外出務工農民將現代城市文明帶回鄉村，倡導講品位、講格調，助推鄉村落后習俗轉變，促進鄉村整體文化水平提高。
（作者單位：湖北省荊州市委機構編制委員會辦公室）
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