——基于浙江趙村的實(shí)地調(diào)查
摘要:關(guān)于村干部角色行為的研究有兩種取向：一是對(duì)村干部應(yīng)該如何的“名”的研究，二是對(duì)村干部實(shí)際如何的“實(shí)”的研究。趙村的村干部的“名”與“實(shí)”經(jīng)歷了從融合到偏離的歷史性嬗變。改革開(kāi)放后，因?qū)Υ甯刹坑辛诵碌囊笈c期待，歷史變遷的慣性及相應(yīng)的政策及制度性規(guī)定為村干部角色行為提供了基礎(chǔ)，包辦型村干部經(jīng)歷了“名”與“實(shí)”的短暫融合。但隨著村莊出現(xiàn)可贏利的巨額集體資產(chǎn)，村干部以派性斗爭(zhēng)為核心爭(zhēng)奪村莊權(quán)力，以自我獲利為目的，造成村莊集體資產(chǎn)流失，村民利益受損，贏利型村干部的“名”與“實(shí)”嚴(yán)重偏離。以制度治村為核心的糾偏機(jī)制的運(yùn)行，以期扭轉(zhuǎn)贏利型村干部“名”與“實(shí)”偏離的行為，卻導(dǎo)致了放任型村干部的出現(xiàn)，這實(shí)際上是另一種形式的“名”與“實(shí)”的偏離，村干部“名”與“實(shí)”偏離的困境依然沒(méi)有擺脫。
關(guān)鍵詞:包辦型；贏利型；放任型；名與實(shí)；偏離；糾偏
村干部作為中介角色，是國(guó)家與農(nóng)民、政府與村莊關(guān)系中的重要變量。學(xué)界對(duì)村干部角色的研究成果豐碩，但卻沒(méi)有統(tǒng)一的認(rèn)知。費(fèi)孝通在《鄉(xiāng)土中國(guó)》中寫(xiě)到名實(shí)之間的距離隨著社會(huì)變遷速率而增加，在一個(gè)完全固定的社會(huì)結(jié)構(gòu)里是不會(huì)發(fā)生這距離的，但是事實(shí)上完全固定的社會(huì)并不存在。將名與實(shí)的框架引入村干部的研究可看出，關(guān)于村干部角色的研究有兩種取向。一些學(xué)者側(cè)重于制度主義以及結(jié)構(gòu)化的宏觀視角，認(rèn)為村干部是處在特定的宏觀社會(huì)制度、社會(huì)結(jié)構(gòu)以及特定的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)之中，同時(shí)大眾對(duì)村干部角色也有相應(yīng)的社會(huì)認(rèn)知，即對(duì)村干部應(yīng)該如何有“名”的規(guī)定，也是村干部的應(yīng)然性角色。比較有代表性的是徐勇的“當(dāng)家人與代理人”的雙重角色理論。吳毅認(rèn)為作為一個(gè)韋伯意義上的“理想型”模型，雙重角色理論基本上是一個(gè)站在村莊之外看村莊而做出的制度主義推論，這一推論以靜態(tài)和結(jié)構(gòu)化的國(guó)家與村莊的二元理論為底蘊(yùn)。陳永剛等將著力點(diǎn)置于村民自治制度剖析村干部的應(yīng)然性角色，認(rèn)為村民自治下的村干部，應(yīng)是村民利益的代表者與維護(hù)者。一些學(xué)者不滿足于對(duì)村干部角色進(jìn)行結(jié)構(gòu)性以及制度化的分析，力圖在具體村治環(huán)境下的實(shí)踐過(guò)程中動(dòng)態(tài)地探討村干部實(shí)際的角色行為與實(shí)踐表達(dá)，即村干部的“實(shí)”，也是村干部實(shí)然性的角色。吳毅認(rèn)為村干部“雙重角色”理論無(wú)法解釋過(guò)程化的情景性研究，認(rèn)為村莊秩序的“守夜人”和村政中的“撞鐘者”倒可能成為一些村莊的干部在角色和行為上所具有的更為顯著的特征。申靜等將市場(chǎng)因素作為欠發(fā)達(dá)農(nóng)村地區(qū)導(dǎo)致村干部形成“弱監(jiān)護(hù)人”角色的主因，認(rèn)為市場(chǎng)因素導(dǎo)致的是村干部對(duì)村莊的控制和保護(hù)能力減弱。杜贊奇把村干部的經(jīng)紀(jì)人角色分為贏利型經(jīng)紀(jì)人（追求個(gè)人利益的滿足）和保護(hù)型經(jīng)紀(jì)人（代表社區(qū)人民的利益）。付英基于對(duì)征地補(bǔ)償?shù)目疾彀l(fā)現(xiàn)，村干部集政府代理人、村民當(dāng)家人以及理性人的三重角色于一身。以上研究實(shí)際上分別圍繞村干部的“名”與“實(shí)”進(jìn)行了闡釋。
對(duì)村干部“名”的研究強(qiáng)調(diào)既定的社會(huì)規(guī)范及社會(huì)期望下，處于政府與農(nóng)民中間的村干部，應(yīng)當(dāng)既符合制度性的規(guī)定又滿足大眾對(duì)村干部角色的一般認(rèn)知，即既要做好政府的代理人，又要維護(hù)好村民的利益，做好村莊當(dāng)家人。對(duì)村干部“實(shí)”的研究強(qiáng)調(diào)村干部在實(shí)踐互動(dòng)中的具體行為特征，村干部的“實(shí)”因受到特定村治環(huán)境的影響以及作為行為主體的村干部對(duì)環(huán)境具有主動(dòng)適應(yīng)性與選擇性，表現(xiàn)各異，因而目前學(xué)界對(duì)村干部“實(shí)”的研究具有多層次性與多角度性。對(duì)村干部的認(rèn)知應(yīng)該統(tǒng)一于村干部“名”與“實(shí)”的框架下，才能更完整、全面地理解村干部的角色。同時(shí)從歷時(shí)性的角度分析村干部的“名”與“實(shí)”，通過(guò)對(duì)村莊歷史背景的把握才能更好地理解目前村干部的“名”與“實(shí)”，不考慮村莊歷史背景下的村干部研究，只能使研究浮于表面。
基于浙江省趙村的實(shí)地調(diào)研來(lái)研究村干部“名”與“實(shí)”的歷時(shí)性嬗變。趙村屬鎮(zhèn)郊村，有500多戶，1500多人口，是典型的發(fā)達(dá)農(nóng)村地區(qū)（1）。通過(guò)對(duì)村莊現(xiàn)任干部、老干部、部分村民以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的深度訪談，從歷史性的村莊社會(huì)變遷視角，可大體理清趙村村干部角色行為的變遷。賀雪峰等認(rèn)為要理解村干部的行為模式就必須研究村干部行為的動(dòng)力機(jī)制，賀雪峰把村干部的動(dòng)力機(jī)制分為社會(huì)性收益和經(jīng)濟(jì)性收益兩種，不同動(dòng)力機(jī)制的組合塑造了不同角色的村干部。結(jié)合趙村的具體村治環(huán)境，不同歷史階段的村干部角色行為可分別概括為包辦型、贏利型與放任型，不同類(lèi)型村干部的形成究其深層次原因是在特定歷史背景及制度環(huán)境的影響下不同動(dòng)力機(jī)制的驅(qū)動(dòng)。改革開(kāi)放至20世紀(jì)90年代初期兼具社會(huì)性與經(jīng)濟(jì)性收益的村干部在歷史慣性與社會(huì)變遷前進(jìn)性的推動(dòng)下，表現(xiàn)為包辦型的上傳下達(dá)。20世紀(jì)90代中期至2013年，在可贏利的村莊集體經(jīng)濟(jì)的刺激下，村干部表現(xiàn)為自我獲利的贏利型。2013年后，既無(wú)社會(huì)性收益又無(wú)經(jīng)濟(jì)性收益的村干部在制度治村的影響下則呈現(xiàn)放任型的形態(tài)。在中國(guó)基層權(quán)力運(yùn)作中，長(zhǎng)期而廣泛存在名實(shí)分離的矛盾現(xiàn)象。趙村村干部從包辦型、贏利型到放任型呈現(xiàn)“名”與“實(shí)”從融合到偏離的曲線。
一、包辦型村干部“名”與“實(shí)”的短暫融合
包辦型村干部產(chǎn)生于改革開(kāi)放至20世紀(jì)90年代初期，其角色行為的典型性為包辦型的上傳下達(dá)。雖然村干部的角色行為并不盡如人意，但總體上看，村干部基本上可以既作為國(guó)家的代理人，完成政府下達(dá)的各項(xiàng)任務(wù)，又能在村莊中履行村莊當(dāng)家人的職責(zé)，為村民辦事。村干部既能配合政府完成行政性指令任務(wù)，又能在村莊內(nèi)以包辦型的姿態(tài)處理村莊的公共事務(wù)，一定程度上實(shí)現(xiàn)了村干部“名”與“實(shí)”的融合。在“強(qiáng)政府弱村莊”的狀態(tài)下，村干部充當(dāng)政府行政末端的代理人，是農(nóng)業(yè)稅費(fèi)收取及計(jì)劃生育政策推行的排頭兵，同時(shí)是村莊基層管理各項(xiàng)事務(wù)及時(shí)上報(bào)反饋給政府的信息員。而在基層管理實(shí)踐中，雖然村干部總體上管理村莊的各項(xiàng)日常事務(wù)，掌握村莊管理的主導(dǎo)話語(yǔ)權(quán)，事事包辦，但村干部也自覺(jué)應(yīng)義不容辭地?fù)?dān)負(fù)起處理村莊事務(wù)的責(zé)任。雖然村干部包辦型的管理方式?jīng)]有實(shí)現(xiàn)村民充分參與村莊自治，實(shí)現(xiàn)自我管理的村民自治制度的要求，但是卻履行了村莊當(dāng)家人的職責(zé)，管理村莊各項(xiàng)事務(wù)，為村民辦了實(shí)事。
1.動(dòng)力機(jī)制的雙重性
包辦型村干部的動(dòng)力機(jī)制來(lái)源于社會(huì)性與經(jīng)濟(jì)性收益的復(fù)合。改革開(kāi)放初期，村莊受市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)影響較小，傳統(tǒng)村莊結(jié)構(gòu)下的村干部有作為村莊精英的自覺(jué)意識(shí)，“在其位謀其政”，愿意為村民辦事，獲得聲望、面子等社會(huì)性收益，以此獲得個(gè)體的自我滿足與自我價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。除了社會(huì)性收益，經(jīng)濟(jì)性收益也是村干部作為國(guó)家代理人及村莊當(dāng)家人的動(dòng)力之一。村干部在完成政府下達(dá)的任務(wù)的同時(shí)，還可以在政策空間下利用搭便車(chē)的機(jī)會(huì)獲得經(jīng)濟(jì)利益，譬如，在趙村審批宅基地的過(guò)程中村干部可以獲得優(yōu)先權(quán)。
案例1：老趙，63歲，1983年開(kāi)始出任村主任一職，在擔(dān)任村主任15年之后，又于1998年出任書(shū)記一職，直至2004年卸任。他說(shuō)：“在八十年代很多村民連縣城都沒(méi)去過(guò)，思想還保留一些集體意識(shí)，村里工作還是比較好做的……村干部就像家長(zhǎng)一樣，村民像孩子一樣，所有事情自己說(shuō)的算，村民不能不同意……村干部不是嘴上說(shuō)出來(lái)的，是做出來(lái)的……村干部在村里應(yīng)該為村民做事，村里有任何事情都應(yīng)主動(dòng)去做，雖然有做錯(cuò)事的時(shí)候，但是做錯(cuò)了事情，說(shuō)明做了事情……看一個(gè)人要看他一輩子是怎么過(guò)的，當(dāng)村干部不能圖錢(qián)，就圖個(gè)名氣。”
2.歷史變遷的慣性
包辦型村干部所實(shí)現(xiàn)的“名”與“實(shí)”的融合除了村干部同時(shí)獲得了社會(huì)性與經(jīng)濟(jì)性的收益的動(dòng)力機(jī)制外，特定歷史時(shí)期的社會(huì)背景與制度環(huán)境也是重要的影響因素。改革開(kāi)放前的總體性時(shí)期，國(guó)家?guī)缀鯄艛嘀恐匾Y源。農(nóng)村以人民公社的組織形式把農(nóng)村生產(chǎn)、社會(huì)功能集于一體，國(guó)家權(quán)力自上而下滲透到村莊的每個(gè)角落。村干部由上級(jí)政府直接任命，掌握村莊一切權(quán)力，統(tǒng)管農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、社會(huì)生活等一切事務(wù)。村干部的權(quán)威及村莊管理的權(quán)力來(lái)源于黨和國(guó)家，必須完全按照上級(jí)的指令執(zhí)行命令。村民的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)等必須全部聽(tīng)從村干部的安排。受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期村治的歷史慣性所影響，即使在改革開(kāi)放之后的一段時(shí)間內(nèi)，村民對(duì)于村莊公共事務(wù)依然習(xí)慣性聽(tīng)從村干部包辦。改革開(kāi)放初期，村內(nèi)很少有人外出務(wù)工，村民很少走出村莊這一方天地，主要在村莊范圍活動(dòng)的村民“見(jiàn)識(shí)少”。“見(jiàn)識(shí)少”的村民民主自治意識(shí)、權(quán)力意識(shí)相對(duì)較弱，對(duì)村干部的行事質(zhì)疑少，他們認(rèn)為村莊基層管理中的事務(wù)是村干部的責(zé)任，村干部理應(yīng)對(duì)村內(nèi)事務(wù)大包大攬。
杜贊奇強(qiáng)調(diào)權(quán)力產(chǎn)生于大眾的文化網(wǎng)絡(luò)，文化定義為各種關(guān)系與組織中的象征與規(guī)范，這些象征與規(guī)范包含著宗教信仰、相互感情、親戚紐帶以及參加組織的眾人所承認(rèn)并受其約束的是非標(biāo)準(zhǔn)。改革開(kāi)放初期，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)思想還未對(duì)村莊產(chǎn)生較大的沖擊，地方精英在以村莊共同的血緣、地緣、組織等為基礎(chǔ)的文化網(wǎng)絡(luò)上，在官僚體系之外獲得了村民對(duì)其能力、個(gè)人魅力、公心的認(rèn)可，并轉(zhuǎn)化成對(duì)其權(quán)威的認(rèn)同。在地方精英成為村干部之后，這種權(quán)威在村莊基層管理中繼續(xù)發(fā)揮作用。還有“集體意識(shí)”的村民對(duì)村干部行政性身份的認(rèn)可則是村干部基層管理可援引的外源性權(quán)威。綜合性權(quán)威的疊加是村干部在作為國(guó)家代理人及村莊當(dāng)家人的行動(dòng)基礎(chǔ)。
3.歷史變遷的前進(jìn)性
改革開(kāi)放之后，國(guó)家的工作重心由階級(jí)斗爭(zhēng)向經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目標(biāo)轉(zhuǎn)移。在農(nóng)村，隨著原有的公社體制解體，以分田到戶為主要內(nèi)容的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實(shí)行，激活了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的活力，國(guó)家與農(nóng)民對(duì)村干部的角色也有了新的要求和期待。國(guó)家對(duì)村干部的要求從行政指令的執(zhí)行者變?yōu)榧饶墚?dāng)好國(guó)家代理人又是村莊經(jīng)濟(jì)發(fā)展的帶頭人，農(nóng)民的要求則希望村干部管理好村莊公共事務(wù)，維護(hù)農(nóng)民的利益。國(guó)家力量從基層的退出擴(kuò)大了農(nóng)村地區(qū)的“自由政治空間”（即村干部可以按照自己個(gè)人或社區(qū)的利益來(lái)安排村莊的實(shí)際事務(wù)和做自己想做的事情的自由度）。村干部在村莊范圍內(nèi)有了更多作為村莊當(dāng)家人的自主權(quán)力空間，不再如總體性時(shí)期的村干部只是國(guó)家行政指令的執(zhí)行者，國(guó)家意志的代表者，而不能站在村民角度考慮問(wèn)題。
新的制度基于現(xiàn)實(shí)的發(fā)展與需要制定，通過(guò)特定的規(guī)則與規(guī)范賦予行動(dòng)者權(quán)力或限制行動(dòng)者的活動(dòng)范圍，從而減少行動(dòng)的不規(guī)范性與任意性。歷史變遷的前進(jìn)性中相關(guān)新制度的實(shí)施是村干部“名”與“實(shí)”融合的制度保證。1982年，我國(guó)修訂頒布的《憲法》第111條規(guī)定，村民委員會(huì)是基層群眾自治性組織，村民委員會(huì)的主任、副主任和委員由居民選舉；1994年民政部下發(fā)的關(guān)于開(kāi)展村民自治示范活動(dòng)的通知之中，強(qiáng)調(diào)民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督。寬松的制度環(huán)境下，為村民選出有公心、有能力、能當(dāng)好村莊當(dāng)家人的村干部提供了制度上的保證。同時(shí)制度的規(guī)定性也為村干部行為的不規(guī)范性與任意性提供了限制性依據(jù)。在歷史背景、村治環(huán)境及個(gè)人能力素質(zhì)等綜合因素的影響下，由此產(chǎn)生的包辦型村干部既作為國(guó)家的代理人又作為村莊的當(dāng)家人，實(shí)現(xiàn)了角色行為“名”與“實(shí)”的短暫融合。
二、贏利型村干部“名”與“實(shí)”的誘致性偏離
贏利型村干部出現(xiàn)在90年代初期到2013年這一村莊利益比較密集的時(shí)期。打著為國(guó)家、為農(nóng)民旗號(hào)的村干部，其動(dòng)力機(jī)制實(shí)際上主要是村莊灰色的經(jīng)濟(jì)性收益。在經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng)下，從村干部選舉的沖突到上任后村干部之間、村干部與選舉落選者的沖突一直充斥著村莊，村莊政治生活混亂。同時(shí)村莊集體資產(chǎn)大量流失，嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)民的利益，導(dǎo)致部分農(nóng)民持續(xù)不斷地上訪。不能作為村莊當(dāng)家人，農(nóng)民利益維護(hù)者的村干部，只以自我獲利為目的，贏利型村干部的“名”與“實(shí)”嚴(yán)重偏離。
1.村干部“名”與“實(shí)”分離的誘因
村干部及村民思想意識(shí)的轉(zhuǎn)變是重要的主觀因素。隨著村莊傳統(tǒng)文化的式微，以及市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的影響，村干部的個(gè)人意識(shí)日益凸顯，追逐利益的思想意識(shí)使村干部的職位成為謀取利益的手段與工具。齊曉瑾等認(rèn)為因工業(yè)化和城市化過(guò)程中的農(nóng)地征用，村莊內(nèi)部資源迅速聚集，村干部行動(dòng)邏輯呈現(xiàn)利益傾向性。辛允星認(rèn)為村莊擁有豐厚的財(cái)力以及大面積土地等集體資產(chǎn)是村干部充當(dāng)“贏利型經(jīng)紀(jì)人”的基本籌碼。村莊巨額集體經(jīng)濟(jì)利益是客觀的外在激發(fā)點(diǎn)，贏利型經(jīng)紀(jì)人大量產(chǎn)生的首要條件就是村莊有可贏利的村莊經(jīng)濟(jì)，這為村干部有利可圖提供了利益空間的可能。20世紀(jì)90年代開(kāi)始，趙村因宅基地的分配、工程發(fā)包、大規(guī)模征地拆遷等所帶來(lái)的巨額集體經(jīng)濟(jì)利益，給村干部提供了可贏利的空間。趙村內(nèi)的老房子因產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)復(fù)雜無(wú)法原地重建，同時(shí)村內(nèi)宅基地的指標(biāo)卻有限，自20世紀(jì)90年代以來(lái)供不應(yīng)求的宅基地一直是村內(nèi)的稀缺資源。而村干部掌握著宅基地指標(biāo)的分配權(quán)，村干部或其陣營(yíng)中的一份子意味著更容易獲得宅基地的指標(biāo)。趙村村書(shū)記兼任經(jīng)聯(lián)社的社長(zhǎng)，掌管著經(jīng)聯(lián)社的印章，村委副主任兼任經(jīng)聯(lián)社副社長(zhǎng)。經(jīng)聯(lián)社掌握著村里的工程發(fā)包等大權(quán)，成為村書(shū)記或其陣營(yíng)的一員還象征著能從工程發(fā)包權(quán)中獲利。同時(shí)，村內(nèi)征地拆遷帶來(lái)了巨額的集體經(jīng)濟(jì)利益。2002年，A集團(tuán)征地約70畝，補(bǔ)償給村里的價(jià)格是1.6萬(wàn)每畝，2004年，B廠征地16畝，補(bǔ)償給村里的價(jià)格是5.5萬(wàn)每畝等，截至2008年趙村有630多畝土地被征用，征地企業(yè)通常以幾萬(wàn)元不等的價(jià)格補(bǔ)償給村里，巨額的補(bǔ)償款是集體資產(chǎn)的主要構(gòu)成部分。無(wú)論是村干部本身所掌握的資源分配權(quán)還是巨額的集體資產(chǎn)，都為贏利型村干部的自我獲利提供了經(jīng)濟(jì)資源上的空間和可能性。
贏利型經(jīng)紀(jì)人的另一條件是自上而下的權(quán)力授予以及缺乏權(quán)力運(yùn)作的監(jiān)督。政府與村干部因利益、政治關(guān)系形成了利益共同體，因相互需求與依賴，形成某種程度的共謀。周雪光將與上級(jí)政策指令不符甚至相悖的非正式的策略和行為（如“打招呼”、私下安排等）概括為“共謀行為”。總的來(lái)說(shuō)就是政府對(duì)村干部有所依賴，從而為村干部的違規(guī)操作提供了庇護(hù)。政府需依靠村干部在基層作為行政末梢的辦事員，為了調(diào)動(dòng)村干部的積極性，政府給予村干部在村莊基層管理中較大的自主權(quán)力的同時(shí)，也默認(rèn)村干部對(duì)某些灰色利益的獲取。這就給村干部贏利型的自我獲利行為的產(chǎn)生提供了權(quán)力空間。譬如，趙村的征地拆遷中，政府需要熟人社會(huì)中的村干部作為規(guī)勸村民的勸說(shuō)者及協(xié)調(diào)各方利益的中介，沒(méi)有村干部，征地拆遷很難進(jìn)行下去。政府需要村干部作為基層辦事員，因而通常對(duì)村干部的違規(guī)操作采取睜一只眼閉一只眼的態(tài)度。鐘安是趙村上訪戶中的一員，在這一時(shí)期，他曾針對(duì)村集體資產(chǎn)流失、村干部貪污違紀(jì)以及村級(jí)債務(wù)不清等問(wèn)題多次上訪，鎮(zhèn)政府通常對(duì)于上訪采取消極回應(yīng)的態(tài)度。在許多上訪戶看來(lái)，一些違紀(jì)的村干部并沒(méi)有得到應(yīng)有的處分。
2.贏利型村干部“名”與“實(shí)”偏離的后果
20世紀(jì)90年代至2013年，村莊利益密集的同時(shí)，村干部自由權(quán)力大，監(jiān)督機(jī)制不健全，是村干部獲取大量灰色利益的“黃金”時(shí)期。贏利型村干部自我獲利的角色行為持續(xù)不斷，所帶來(lái)的惡劣后果是派性斗爭(zhēng)、村級(jí)財(cái)務(wù)混亂、集體資產(chǎn)流失，嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)民的利益，從而導(dǎo)致部分農(nóng)民持續(xù)不斷地上訪。王思斌從經(jīng)濟(jì)理性人的角度看待村干部之間的權(quán)力競(jìng)爭(zhēng)，認(rèn)為個(gè)人利益模型是指參與權(quán)力競(jìng)爭(zhēng)的村干部主要是為了追求個(gè)人利益，可能是經(jīng)濟(jì)上的自利，也可能是在村莊社區(qū)獲得更大、更穩(wěn)定的權(quán)力，或者在縱向權(quán)力體系中獲得更大的獲利機(jī)會(huì)。村莊權(quán)力的掌握是村干部謀取村內(nèi)經(jīng)濟(jì)利益最合適的行動(dòng)外衣。不滿于以往的利益分配格局，想通過(guò)對(duì)權(quán)力格局的掌控從而獲得村莊利益的分配權(quán)的村內(nèi)精英，希望通過(guò)操控選舉，實(shí)現(xiàn)對(duì)村莊權(quán)力的獲得。即使選舉過(guò)后，村兩委班子成員確定，村干部群體內(nèi)部也因爭(zhēng)奪村莊權(quán)力而產(chǎn)生了相應(yīng)的利益博弈與沖突，若村班子成員之間能達(dá)成利益共謀，相互合作，則雙方的矛盾沖突將減少。但在巨額經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng)下，因利益分配、利益爭(zhēng)奪，分利秩序很難在村班子成員之間達(dá)成一致，村班子之間免不了相互博弈與沖突，進(jìn)而影響村級(jí)工作的正常運(yùn)行。
案例2：2002年張勇想要競(jìng)選村主任，于是便集結(jié)了村莊內(nèi)一批有志于進(jìn)入村委、能力強(qiáng)的村內(nèi)精英，同時(shí)這批人最好與另一派的成員有矛盾。兩派人從選舉前準(zhǔn)備、動(dòng)員選民等多方面進(jìn)行了博弈。張勇表示：“選舉前一個(gè)月就要開(kāi)始做準(zhǔn)備了，首先拿到選民清冊(cè)名單找出必選自己一派的鐵票、必選另一派的鐵票與中間派，然后我們?nèi)嘧尤送ㄟ^(guò)各種辦法去拉攏中間派，有的靠關(guān)系有的直接就用錢(qián)。同時(shí)還要防著自己班子的鐵票被對(duì)方策反……派性斗爭(zhēng)時(shí)期，村委會(huì)能正常工作的時(shí)間很少，第一年村委會(huì)兩派繼續(xù)斗，給雙方的工作使絆子，只有第二年能稍微做點(diǎn)事，因?yàn)榈谌暧忠獮橄聦眠x舉做準(zhǔn)備，哪有時(shí)間真正為老百姓辦事。”
村干部與普通村民獲得資源的不平等，巨額集體資產(chǎn)流失，村民利益受到極大損害，村民對(duì)村干部的不滿不斷累積，催生出一大批的上訪戶。掌握村莊權(quán)力的村干部在村莊資源分配上比普通村民占據(jù)優(yōu)勢(shì)。村干部比普通村民更容易分配到村內(nèi)的宅基地，拆遷補(bǔ)償也比一般村民的補(bǔ)償資源多。在此期間，巨額的集體資產(chǎn)不斷流失。村莊歷時(shí)十幾年的征地拆遷中，雖然村民都知道因征地拆遷，村莊所獲得的賠償款很多，但因村干部的眾多違規(guī)操作行為，補(bǔ)償款真正發(fā)給村民的卻微乎其微。龐大的集體資產(chǎn)具體的開(kāi)支流向無(wú)人說(shuō)得清，現(xiàn)在還欠著村民每年的青苗補(bǔ)償費(fèi)。雖然村級(jí)賬目必須要公開(kāi)，但是上有政策，下有對(duì)策，每月公布賬目時(shí)，“其他支出”很多，但是“其他支出”是什么，則無(wú)人解釋。村民的指向?yàn)榇甯刹控澪哿舜謇锏募w資產(chǎn)，但是混亂的財(cái)務(wù)賬目又無(wú)法證實(shí)。趙村的上訪戶，以老年人協(xié)會(huì)的依托，就集體資產(chǎn)流失，村干部貪污問(wèn)題不斷上訪。這一時(shí)期是村莊最混亂的時(shí)期，由爭(zhēng)奪集體經(jīng)濟(jì)的控制權(quán)，操控選舉所導(dǎo)致的村莊派性斗爭(zhēng)惡性化使村級(jí)權(quán)力難以整合，村級(jí)財(cái)務(wù)混亂及集體資產(chǎn)流向不明導(dǎo)致的村民頻繁上訪所帶來(lái)的維穩(wěn)壓力，使村級(jí)工作開(kāi)展困難。原本應(yīng)負(fù)責(zé)管理好村級(jí)事務(wù)的村干部“名”與“實(shí)”嚴(yán)重偏離。
三、糾偏機(jī)制下放任型村干部“名”與“實(shí)”的偏離
1.村干部“名”與“實(shí)”偏離的糾偏
村干部“名”與“實(shí)”偏離的糾偏機(jī)制在贏利型村干部所導(dǎo)致的嚴(yán)重后果的背景下展開(kāi)實(shí)施，一系列糾偏制度于2013年逐步展開(kāi)。2013年開(kāi)始，浙江省加強(qiáng)了對(duì)基層組織的管理，規(guī)范的制度治村以期改變村級(jí)治理的混亂狀態(tài)。同時(shí)以服務(wù)為導(dǎo)向的政府理念延伸到基層，要求村干部向服務(wù)型轉(zhuǎn)型。趙村的制度治村包括：一是嚴(yán)厲打擊村內(nèi)賄選。選舉的正規(guī)化、公正化，遏制了一批希望通過(guò)金錢(qián)操控選舉以期在村內(nèi)獲得灰色收益的富人的參選意愿。二是基層組織監(jiān)督的強(qiáng)化。以財(cái)務(wù)監(jiān)督制度為代表，村級(jí)財(cái)務(wù)走向公開(kāi)化、透明化。加強(qiáng)“村財(cái)鄉(xiāng)管”的體制下，推行村級(jí)財(cái)務(wù)多人負(fù)責(zé)制，即一張財(cái)務(wù)票據(jù)上，村書(shū)記、聯(lián)村干部及包村領(lǐng)導(dǎo)同時(shí)簽字才能生效。同時(shí)，村內(nèi)成立村級(jí)財(cái)務(wù)監(jiān)督委員會(huì)，實(shí)行財(cái)務(wù)情況的每月公示和舉報(bào)制。三是基層管理各項(xiàng)制度的規(guī)范化逐步落實(shí)。代表性的有村干部的坐班制及考核制。坐班制度要求村主任及村書(shū)記周一至周五上午必須到村委會(huì)大樓坐班，而兩委干部則需輪班。村干部考核制，即村干部按特定考核表格打分，考核分?jǐn)?shù)與村干部工資掛鉤，考核分越高則工資所處等級(jí)越高，最終考核結(jié)果貼到村內(nèi)公示。各項(xiàng)監(jiān)督制與考核制嚴(yán)格執(zhí)行，村干部違反規(guī)定，將會(huì)受到嚴(yán)厲的處罰，小到通報(bào)批評(píng)、扣除工資，大到罷免職務(wù)。監(jiān)督機(jī)制與規(guī)范機(jī)制一定程度上遏制與扭轉(zhuǎn)了以往村內(nèi)財(cái)務(wù)混亂、村干部貪污等現(xiàn)象。但是所帶來(lái)的另一個(gè)后果卻是村干部放任型不出事的角色行為，村干部“名”與“實(shí)”以另一種形式繼續(xù)偏離。
2.放任型村干部“名”與“實(shí)”偏離的延續(xù)
既無(wú)法獲得社會(huì)性收益也無(wú)法獲得經(jīng)濟(jì)性收益的村干部在制度治村的環(huán)境下表現(xiàn)為放任型不出事的角色行為。村干部對(duì)于行政體系內(nèi)制度性的規(guī)定任務(wù)敷衍應(yīng)付；對(duì)村莊內(nèi)公共事務(wù)不熱心，不愿參與，做事不積極主動(dòng)，對(duì)于村莊基層公共事務(wù)采取放任自流的態(tài)度。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部對(duì)現(xiàn)在的村干部評(píng)價(jià)為自我要求不高，做事不爭(zhēng)上游，對(duì)行政體制內(nèi)的規(guī)定任務(wù)，能保證任務(wù)基本完成已屬不易。村干部既不求優(yōu)秀，也保證不落后的中庸工作狀態(tài)背后的角色行為是保證基本的“不出事”。
吳毅用“守夜人”與“撞鐘者”來(lái)形容村干部對(duì)村政的懈怠以適應(yīng)身處國(guó)家與農(nóng)民夾縫之中的兩難困境，村干部通過(guò)學(xué)習(xí)和掌握踩鋼絲與擺平衡的游戲規(guī)則，完成政府任務(wù)的同時(shí)盡可能以不傷害與村民的關(guān)系為基礎(chǔ)。龔春明認(rèn)為精致利己主義的村干部為了謀取私利天不怕地不怕，“對(duì)上應(yīng)付，對(duì)下對(duì)付；無(wú)利無(wú)為，有利就為”。兩位學(xué)者所描述的村干部與放任型村干部的行為表現(xiàn)類(lèi)似。在村莊內(nèi)即無(wú)法獲取社會(huì)性收益，同時(shí)財(cái)務(wù)監(jiān)督制度下又無(wú)法謀取灰色的經(jīng)濟(jì)性收益是趙村村干部放任型行為的出發(fā)點(diǎn)之一。因贏利型村干部對(duì)村民利益的損害，當(dāng)前的村民對(duì)村干部所持的負(fù)面評(píng)價(jià)使得對(duì)村干部的行事首先持懷疑態(tài)度，村干部有所作為便被懷疑有利可圖，如此背景下，村干部很難在村莊內(nèi)獲得社會(huì)性收益。當(dāng)村干部的職位無(wú)法為個(gè)人謀取經(jīng)濟(jì)利益時(shí)，村干部的選擇為退出村干部職位或在村干部職位上理性地計(jì)算報(bào)酬的最大化與工作量的最小化。嚴(yán)格的財(cái)務(wù)監(jiān)督制度下村干部很難從村集體經(jīng)濟(jì)中謀取灰色利益，經(jīng)濟(jì)性動(dòng)力的缺乏，村干部理性地計(jì)算自己工作的得與失。放任型村干部不愿做事的另一出發(fā)點(diǎn)在于在嚴(yán)格的制度治村下產(chǎn)生的“怕”字上。趙村的老干部老趙說(shuō)現(xiàn)在的村干部膽小怕事，之所以不愿做事，是因?yàn)榕伦鲥e(cuò)事。村干部“怕”做多錯(cuò)多，在他們的觀念里，中庸的平均水平是最“不出事”的狀態(tài)。而在村莊基層管理中村干部更不會(huì)主動(dòng)、積極地去為人民辦事，也因?yàn)椤芭伦龆噱e(cuò)多”。村干部認(rèn)為不做事最多遭村民的謾罵，而如果做錯(cuò)了事則有可能被村民舉報(bào)或上訪，從而被嚴(yán)厲處罰。“怕得罪人”的心態(tài)也是現(xiàn)任村干部對(duì)村莊內(nèi)事務(wù)放任自流的一個(gè)解釋。
案例3：鐘明，現(xiàn)任趙村小組長(zhǎng)，他表示：“現(xiàn)在的村干部懶懶散散的、不愿做事情，不積極作為。只會(huì)坐在辦公室玩電腦，以前村干部工作很多，現(xiàn)在工作很少，不要說(shuō)村干部家沒(méi)人去，連村大樓都沒(méi)人去。村里有條路，一下雨有水洼，打電話過(guò)去，村干部才會(huì)來(lái)修，不主動(dòng)找村干部，他們知道有事情也不會(huì)去做。”
案例4：老黃，現(xiàn)任趙村村主任，“村干部之所以不愿做事情是因?yàn)椴辉敢膊桓业米锎迕瘢热缃o兩家村民調(diào)解矛盾肯定會(huì)得罪其中一家，有些村干部不能十分嚴(yán)格執(zhí)行坐班制度，如果村干部在工作中得罪了村民，村民就會(huì)對(duì)沒(méi)嚴(yán)格執(zhí)行坐班制度的村干部進(jìn)行舉報(bào)。”
“怕做錯(cuò)事，怕得罪人”是村干部對(duì)自身放任型行為的解釋。但是，更深層次的原因是村干部所獲得的工資，不值得他們冒著做錯(cuò)事、得罪人的風(fēng)險(xiǎn)。“不出事”的邏輯既能保證村干部的工資，又避免了他們?cè)谡綑?quán)力壓力下 “做錯(cuò)事”的風(fēng)險(xiǎn)。制度治村及服務(wù)型村干部等一系列行政性的糾偏機(jī)制，雖然遏制了村莊內(nèi)村干部的貪污行為，但并沒(méi)有達(dá)到預(yù)期中村干部對(duì)雙重角色的理想實(shí)踐，村干部“名”與“實(shí)”只是換了一種形式繼續(xù)偏離。
四、結(jié)語(yǔ)
政府與農(nóng)民有利益一致的結(jié)合點(diǎn)也有利益的沖突點(diǎn)，作為政府的代理人和村莊的當(dāng)家人的村干部，處在政府與農(nóng)民沖突的困境中，需在完成政府下達(dá)的任務(wù)，做好政府代理人，同時(shí)應(yīng)盡可能地維護(hù)農(nóng)民的利益，即在與政府和農(nóng)民關(guān)系之間尋找平衡點(diǎn)。同時(shí)在村莊日常的管理中，村干部也能管理好村莊事務(wù)，為村民辦事，當(dāng)好村民的當(dāng)家人。這是村干部“名”與“實(shí)”融合的最好狀態(tài)。但是自改革開(kāi)放之后，趙村的村干部只經(jīng)歷了包辦型村干部“名”與“實(shí)”的短暫融合，贏利型村干部以自我獲利為目的導(dǎo)致的是“名”與“實(shí)”的嚴(yán)重偏離，即使糾偏機(jī)制的實(shí)行也并沒(méi)有使村干部成為合格的國(guó)家代理人與村莊的當(dāng)家人，村干部以放任型的形態(tài)處于“名”與“實(shí)”偏離的另一種困境中。歷時(shí)性的視角下，村干部“名”與“實(shí)”的融合總是短暫的，“名”與“實(shí)”的偏離卻是長(zhǎng)期存在的問(wèn)題。
從歷時(shí)性分析可以看出，不同歷史背景、制度環(huán)境以及村干部動(dòng)力機(jī)制塑造了不同角色類(lèi)型的村干部。無(wú)論是包辦型、贏利型還是放任型，不僅涉及的是村干部個(gè)體的行為角色，村干部類(lèi)型的變遷的背后更可以窺探不同的治村邏輯。村干部“名”與“實(shí)”的偏離是當(dāng)今農(nóng)村基層治理面臨的普遍問(wèn)題，何種糾偏機(jī)制可解決村干部名實(shí)偏離的困境，在基層管理實(shí)踐中亟需探索。但是也不能為了解決“名”與“實(shí)”的偏離就過(guò)于教條，從而使得村干部的“名”與“實(shí)”從一種偏離走向另一種偏離。只有具體分析村干部“名”與“實(shí)”偏離的具體誘因，盡可能、有針對(duì)性地調(diào)整與村干部相關(guān)政策法規(guī)，才能更好地處理鄉(xiāng)村基層治理中的村干部“名”與“實(shí)”的偏離問(wèn)題。
作者系華東理工大學(xué)社會(huì)與公共管理學(xué)院博士研究生
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《華中農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版）2018年第1期
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