——一個(gè)資源型村莊的典型案例分析
摘要：產(chǎn)權(quán)和治權(quán)是農(nóng)村治理的核心要素，產(chǎn)權(quán)奠定治理基礎(chǔ)，治權(quán)規(guī)定治理結(jié)構(gòu)，二者的互動(dòng)關(guān)系形塑農(nóng)村政治形態(tài)。改革開(kāi)放后，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)的松動(dòng)和分化改變了農(nóng)村的治權(quán)結(jié)構(gòu)，村干部利用權(quán)力壟斷集體產(chǎn)權(quán)，又利用非法獲取的財(cái)富鞏固治權(quán)。本文通過(guò)一個(gè)村莊的典型案例，說(shuō)明煤礦產(chǎn)權(quán)和農(nóng)村治權(quán)的互動(dòng)關(guān)系貫穿村民自治30年的發(fā)展歷程，深刻揭示了村民自治發(fā)展的內(nèi)在邏輯。在L村村民自治30年的發(fā)展過(guò)程中，隨著公共權(quán)力和集體產(chǎn)權(quán)的競(jìng)爭(zhēng)和爭(zhēng)奪，農(nóng)村治權(quán)逐步從村干部手中分散到每一個(gè)村民手中，產(chǎn)權(quán)變化影響村民自治的發(fā)展村民自治的發(fā)展也改變著產(chǎn)權(quán)治理的結(jié)果。
關(guān)鍵詞：產(chǎn)權(quán)；治權(quán)；村民自治；演變邏輯
村莊治理是通過(guò)公共權(quán)力的配置與運(yùn)作，對(duì)村域社會(huì)進(jìn)行組織、管理和調(diào)控，從而達(dá)到一定目的的政治活動(dòng)，[1]包括產(chǎn)權(quán)和治權(quán)兩種力量。產(chǎn)權(quán)是“一系列用來(lái)確定每個(gè)人相對(duì)于稀缺資源使用地位的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)關(guān)系”，[2]決定資源的分配和使用。治權(quán)反映了各權(quán)力主體間政治關(guān)系及對(duì)公共權(quán)力掌控能力，是村莊治理的核心，支配、影響和調(diào)控整個(gè)村莊社區(qū)共同生活。[3]對(duì)于資源型農(nóng)村來(lái)說(shuō)，產(chǎn)權(quán)與治權(quán)的關(guān)系不僅貫穿于村莊治理的整個(gè)過(guò)程，更形塑著農(nóng)村的政治生態(tài)。本文分析的L村是一個(gè)典型的資源型村莊，該村在改革開(kāi)放后，煤礦集體產(chǎn)權(quán)經(jīng)過(guò)了從統(tǒng)一到松動(dòng)，再到分化的過(guò)程，農(nóng)村治權(quán)也經(jīng)歷了從集中到下放，再到分散的過(guò)程。伴隨著集體產(chǎn)權(quán)的分化和農(nóng)村治權(quán)的分散，資源型農(nóng)村圍繞著公共權(quán)力和集體產(chǎn)權(quán)產(chǎn)生了激烈爭(zhēng)奪，不僅展示了資源型農(nóng)村產(chǎn)權(quán)與治權(quán)的互動(dòng)關(guān)系，而且詮釋了村民自治30年基層民主發(fā)展的內(nèi)在邏輯。
一、產(chǎn)權(quán)與治權(quán)統(tǒng)一：煤礦集體所有與財(cái)富均等
集體經(jīng)濟(jì)是公有制經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，對(duì)實(shí)現(xiàn)共同富裕具有重要作用，特別是在農(nóng)村地區(qū)起到了決定性作用。[4]而集體產(chǎn)權(quán)是集體經(jīng)濟(jì)得以存在和發(fā)展的基礎(chǔ)性保障，尤其是作為共有產(chǎn)權(quán)的完備性是社區(qū)集體產(chǎn)出最大化和社區(qū)集體福利存在的必要條件。[5]在資源型農(nóng)村，集體產(chǎn)權(quán)意味著煤礦資源屬于村集體所有，由農(nóng)村集體成員共同使用，共同控制，其收益也由全體成員共同享有。[6]集體化時(shí)期煤礦集體所有意味著集體對(duì)煤礦擁有“完全產(chǎn)權(quán)”，擁有與財(cái)產(chǎn)有關(guān)的全部權(quán)利。同時(shí)政社合一的權(quán)力結(jié)構(gòu)也使集體對(duì)村莊公共事務(wù)擁有完整的治權(quán)。產(chǎn)權(quán)與治權(quán)的統(tǒng)一為村莊財(cái)富均等提供了制度保證。
(一)煤礦集體產(chǎn)權(quán)：統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)與利益均分
L村煤炭資源儲(chǔ)量十分豐富。整個(gè)集體化時(shí)期，該村集體煤礦由村集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)，社員參加煤礦生產(chǎn)以日記工，年終以工分紅，基本上60%的煤礦收益歸集體，40%為社員分紅。社員分紅按戶(hù)口和工分進(jìn)行，為縮小農(nóng)戶(hù)間收入差距，村集體還對(duì)勞動(dòng)力少或家里有病人的家庭進(jìn)行適當(dāng)照顧，比如安排較為輕松的工作、提供生活補(bǔ)貼、墊資買(mǎi)牲畜等。
(二)政社合一體制：統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)與社員大會(huì)
集體化時(shí)期農(nóng)村實(shí)行政社合一體制和“三級(jí)所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”的管理體制，由公社統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)村莊各項(xiàng)公共事務(wù)。村干部由公社任命，主要職責(zé)是組織生產(chǎn)，村莊內(nèi)部的利益分配由社員大會(huì)決定，社員的工分評(píng)定由社員大會(huì)根據(jù)每位社員的出勤率、勞動(dòng)強(qiáng)度、單位時(shí)間內(nèi)勞動(dòng)數(shù)量和質(zhì)量等要素決定。此時(shí)，L村在黨支部的集中領(lǐng)導(dǎo)下，積極發(fā)展煤礦產(chǎn)業(yè)，不斷推動(dòng)該村集體經(jīng)濟(jì)的壯大。
(三)產(chǎn)權(quán)與治權(quán)統(tǒng)一的治理效果：村莊內(nèi)部的共同富裕
在集體化時(shí)期，L村充分利用集體煤礦收益，采取平均主義原則濟(jì)貧限富，不僅保障每個(gè)家庭平等分享集體利益，還造就了一個(gè)令人矚目的共產(chǎn)主義新農(nóng)村。當(dāng)時(shí)L村一個(gè)工分高達(dá)2元左右，是其他村10倍，家家戶(hù)戶(hù)有存款，涌現(xiàn)出不少萬(wàn)元戶(hù)，村集體以支票形式分紅，人民銀行還專(zhuān)門(mén)在該村設(shè)了儲(chǔ)蓄所。同時(shí)村集體統(tǒng)一為村民承擔(dān)醫(yī)療、教育等費(fèi)用，提供各種生活福利。到1982年底，村集體就有100多萬(wàn)元的存款。在1983年和1984年還蓋起了村辦學(xué)校、蓋起了全縣最豪華的戲臺(tái)和辦公大樓、為村民發(fā)名牌電視等。當(dāng)絕大多數(shù)農(nóng)村都還沒(méi)有解決溫飽問(wèn)題時(shí)，L村已經(jīng)成為遠(yuǎn)近聞名的富裕村和文化村。
二、產(chǎn)權(quán)松動(dòng)與治權(quán)壟斷：集體煤礦的私下承包與貧富分化
產(chǎn)權(quán)是一束權(quán)利，[7]包含所有權(quán)、占有權(quán)、使用權(quán)、支配權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)、索取權(quán)、繼承權(quán)和不可侵犯權(quán)等一系列權(quán)利。[8]對(duì)于集體產(chǎn)權(quán)不僅要求集體成員享有所有權(quán)、占有權(quán)、支配權(quán)，更體現(xiàn)為全體成員參與產(chǎn)權(quán)經(jīng)營(yíng)和收益。改革開(kāi)放后，國(guó)家“有水快流”政策的出臺(tái)促使資源產(chǎn)權(quán)松動(dòng)，體現(xiàn)為所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離，在資源型農(nóng)村主要表現(xiàn)為集體煤礦由私人承包。而此時(shí)的村莊治權(quán)一般由政府委托給村莊精英們行使，實(shí)踐中村民對(duì)村治的所有權(quán)往往落不到實(shí)處。[9]因此，面對(duì)產(chǎn)權(quán)松動(dòng)帶來(lái)的巨額利益，村干部私下承包集體煤礦，將集體資源據(jù)為己有，造成權(quán)力對(duì)資源的壟斷。通過(guò)承包集體煤礦集聚大量財(cái)富的村干部，進(jìn)而又利用經(jīng)濟(jì)實(shí)力鞏固權(quán)力。在這個(gè)過(guò)程中，作為集體成員的村民不僅無(wú)法參與集體煤礦的經(jīng)營(yíng)和管理，更不能分享煤礦利益，最終造成集體資源流失、貧富分化嚴(yán)重、農(nóng)民上訪增多和干群矛盾激化的治理結(jié)果。
(一)權(quán)力壟斷資源：村干部私下承包、轉(zhuǎn)讓集體煤礦
作為集體成員共同擁有的集體產(chǎn)權(quán)，其所有權(quán)、占用權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)、收益權(quán)等發(fā)生變化時(shí)，只有得到集體所有成員的許可后方可進(jìn)行。但由于民主制度的缺乏，村莊治權(quán)為村干部所壟斷，成了村干部謀取私利的工具。當(dāng)煤礦資源產(chǎn)權(quán)發(fā)生松動(dòng)時(shí)，掌握著村莊公權(quán)力的村干部，就壟斷了集體煤礦的支配、占用、經(jīng)營(yíng)、使用和收益。
1.“有水快流”政策與村干部私下承包集體煤礦
改革開(kāi)放后“有水快流”政策的實(shí)施，小煤礦如雨后春筍般發(fā)展起來(lái)，私人承包集體煤礦也逐漸開(kāi)始。1985年，在沒(méi)有競(jìng)標(biāo)的情況下，L村的村辦集體煤礦由村主任以每年8萬(wàn)元的低價(jià)承包。1992年，由于利益分配的矛盾，黨支部書(shū)記要求收回其煤礦承包權(quán)，村主任則通過(guò)私下利益交換與黨支部書(shū)記達(dá)成協(xié)議，主動(dòng)辭職。黨支部書(shū)記兼任村委會(huì)主任后(后來(lái)因該鄉(xiāng)黨委反對(duì)一肩挑，其辭去黨支部書(shū)記留任村主任)，仍然以每年8萬(wàn)元的低價(jià)重新與原村主任簽訂合同。之后，原村主任又將煤礦私下轉(zhuǎn)包給村會(huì)計(jì)史某。史某在合同到期時(shí)，通過(guò)向村主任行賄10萬(wàn)元(折合3000噸煤，二年內(nèi)拉清)的手段，私下與其續(xù)簽10年的承包合同(每年仍為8萬(wàn)元承包費(fèi))。
2.集體資源流失與村民上訪
權(quán)力格局決定分配格局。[10]掌握村莊公權(quán)力的村干部承包集體煤礦后迅速暴富，而缺乏對(duì)公權(quán)力有效制約的村民卻無(wú)法分享集體煤礦的利益，陷入貧困。面對(duì)集體資源流失、村干部以權(quán)謀私以及由此造成的貧富分化，村民的上訪維權(quán)活動(dòng)一直沒(méi)有停止過(guò)，并以村務(wù)不公開(kāi)、辦事不民主為由要求行使民主權(quán)利，選舉產(chǎn)生村委會(huì)。村民的這一要求一直被鄉(xiāng)領(lǐng)導(dǎo)以“條件不成熟”等理由拒絕，村干部與以前一樣一直由鄉(xiāng)政府指定。
(二)資源鞏固權(quán)力：選舉競(jìng)爭(zhēng)與煤礦承包者的當(dāng)選
在缺乏民主制度安排和農(nóng)民缺少民主能力的理性選擇時(shí)，村莊公共權(quán)力的爭(zhēng)奪往往是財(cái)富和經(jīng)濟(jì)實(shí)力的比拼。“短期內(nèi)村委會(huì)選舉是在特定的經(jīng)濟(jì)背景下進(jìn)行的，當(dāng)選人的權(quán)力取決于他們對(duì)經(jīng)濟(jì)資源的控制能力”。[11]村民直選的初步運(yùn)行就表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)的村干部間的競(jìng)爭(zhēng)，掌握公共權(quán)力以便更好的攫取公共資源;反過(guò)來(lái)，“財(cái)富孕育著統(tǒng)治權(quán)”，[12]依靠公共資源不斷富裕起來(lái)的村干部，又利用經(jīng)濟(jì)實(shí)力攫取和鞏固自己的權(quán)力。
1.第一次村民直選中村干部間的權(quán)力爭(zhēng)奪
1999年，山西首次在全省范圍內(nèi)進(jìn)行村委會(huì)換屆選舉，大多數(shù)村莊都是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的主導(dǎo)下平穩(wěn)完成。L村由于有豐富的煤礦資源而競(jìng)爭(zhēng)激烈。當(dāng)時(shí)競(jìng)爭(zhēng)村委會(huì)主任的有3人，其中史某與前任村主任實(shí)力較強(qiáng)。史某先以金錢(qián)收買(mǎi)方式說(shuō)服前任村主任退出競(jìng)選，把競(jìng)爭(zhēng)限制在自己與實(shí)力較弱的競(jìng)選人之間。在正式選舉之前，兩人分別組成了競(jìng)選團(tuán)進(jìn)家入戶(hù)拉票，史某一方面主動(dòng)找競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手談判，雙方達(dá)成協(xié)議：都不私下拉票。另一方面組織家人和朋友暗地進(jìn)家入戶(hù)以每張選票300元的價(jià)格買(mǎi)票，先付200元，當(dāng)選后付100元。這一私下拉票的行為很快傳到了競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的耳中，在正式選舉唱票的過(guò)程中，在他看到史某得票快要過(guò)半時(shí)，憤怒地砸了票箱，撕了選票。雖然按照《村組法》規(guī)定本次選舉理應(yīng)宣布無(wú)效，但鄉(xiāng)指導(dǎo)組不愿意接受選舉失敗的事實(shí)，讓工作人員把撕毀的選票粘貼起來(lái)繼續(xù)唱票，最終史某當(dāng)選。
2.煤礦承包人當(dāng)選后的失信與村民上訪
史某在競(jìng)選中買(mǎi)了400多張選票，但卻以300多票當(dāng)選，為此其當(dāng)選后拒絕兌現(xiàn)每人100元的承諾。史某的做法得罪了出賣(mài)選票的村民。他們組織起來(lái)集體到鄉(xiāng)政府上訪，揭露史某的賄選行為。但由于資源型村莊金錢(qián)買(mǎi)票的現(xiàn)象較多，當(dāng)?shù)卣畵?dān)心否定L村選舉會(huì)引起連鎖反應(yīng)，就沒(méi)有處理。L村第一次村委會(huì)直選就這樣戲劇性的結(jié)束。史某上任后也不兌現(xiàn)修路、建學(xué)校、植樹(shù)、整修土地、為老人發(fā)補(bǔ)貼、為村民發(fā)福利等競(jìng)選承諾，引發(fā)全體村民極大不滿。盡管當(dāng)時(shí)其他資源型村莊競(jìng)選者的金錢(qián)承諾使部分村民得到實(shí)惠，一定程度上緩解了干群矛盾。但從村莊長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展來(lái)看，這種雙贏更多地取決于村干部的自我道德約束，具有極強(qiáng)的不穩(wěn)定性，既不能保障當(dāng)選者能夠兌現(xiàn)承諾，也不能有效監(jiān)督和制約當(dāng)選后的權(quán)力運(yùn)行。
3.壟斷集體產(chǎn)權(quán)與村民自治異化
資源型地區(qū)礦權(quán)改革其“利益最大化的奧秘就在于以權(quán)力催生礦產(chǎn)的私有，然后再以權(quán)力挾制私有的礦產(chǎn)”。[13]村干部利用公共權(quán)力將集體煤礦化為私有，然后又以村莊公共權(quán)力挾制集體煤礦。原本村民自治的制度設(shè)計(jì)是希望村民自己選出能帶領(lǐng)村民共同富裕的精英，并通過(guò)民主選舉之后的民主管理、民主決策和民主監(jiān)督約束精英的行為。但如果村民自治制度不能完整的落實(shí)，公共權(quán)力就成了村干部謀取個(gè)人私利的工具，村民自治就會(huì)異化為村干部自治。[14]
史某當(dāng)選村委會(huì)主任后，完全把集體煤礦變成私有財(cái)產(chǎn)。第二年就私自將集體煤礦承包費(fèi)降低到4萬(wàn)元，又以“投資人”的身份，把集體煤礦承包給村委會(huì)副主任20年。到了2003年3月，兩人又分別以煤礦投資人和承包人的身份，將村辦煤礦以每年84萬(wàn)元的費(fèi)用轉(zhuǎn)包給商人晉某，其中史某70萬(wàn)元、村委副主任10萬(wàn)元、村集體4萬(wàn)元。之后，由于煤價(jià)迅速上漲，史某以晉某沒(méi)有按時(shí)交納承包金為由，于 2003年8月單方撕毀合同，強(qiáng)行將煤礦收回。晉某則憤怒地向全體村民公布了這些私下協(xié)議。
L村集體煤礦的承包與轉(zhuǎn)包，如果不是村干部與煤礦承包人因?yàn)闋?zhēng)奪利益互相揭發(fā)，村民根本不知情。雖然村民們不清楚自己在集體煤礦中的利益有多少，但大家都知道L村的煤不僅足以使本村所有家庭致富，還可以養(yǎng)活更多的人;雖然村民們不知道村辦煤礦到底該如何經(jīng)營(yíng)，收益該如何分配，但村民們都清楚地知道“誰(shuí)當(dāng)了村干部，煤礦就是誰(shuí)的”。
(三)貧富分化與矛盾激化：村干部壟斷集體產(chǎn)權(quán)的必然結(jié)果
“人們奮斗所爭(zhēng)取的一切都同他們的利益有關(guān)”，[15]資源型農(nóng)村村民直選中的權(quán)力爭(zhēng)奪，本質(zhì)上是對(duì)村莊集體煤礦資源的爭(zhēng)奪，即誰(shuí)掌握了村莊治權(quán)，誰(shuí)就能擁有集體煤礦的控制權(quán);反過(guò)來(lái)，擁有煤礦資源控制權(quán)的村干部又利用經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)贏得選舉，更好地控制資源。而這種權(quán)力與資源爭(zhēng)奪的結(jié)果就導(dǎo)致村民利益損失、貧富分化和村莊衰敗。
正是在集體煤礦承包給私人后，L村從富甲一方的富裕村變成了窮山村。尤其是村民在得不到任何收益的情況下被動(dòng)承擔(dān)了煤礦開(kāi)采帶來(lái)的負(fù)外部成本，如土地沉陷、房屋震裂、環(huán)境污染和水資源破壞等。與村民普遍貧窮形成鮮明對(duì)照的是村干部迅速暴富，擁有高檔住宅和豪華轎車(chē)。面對(duì)集體資源流失和村干部的腐敗，村民上訪維權(quán)活動(dòng)一直沒(méi)有停止過(guò)，干群矛盾也日益激化，村莊治理陷入無(wú)序混亂，村莊的公共事務(wù)更是沒(méi)人理會(huì)。
三、產(chǎn)權(quán)分化與治權(quán)分散：村委會(huì)選舉中的金錢(qián)大戰(zhàn)與派系斗爭(zhēng)
資源型農(nóng)村不合理的資源占有方式是權(quán)力壟斷資源的基礎(chǔ)，造成了法律所有權(quán)與實(shí)際控制權(quán)分離的結(jié)果和村干部特權(quán)階層的形成。[16]長(zhǎng)期的權(quán)力壟斷資源和資源鞏固權(quán)力，必然導(dǎo)致集體產(chǎn)權(quán)分化：一是所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的分化，少數(shù)村干部掌握煤礦實(shí)際經(jīng)營(yíng)權(quán)，國(guó)家、集體和村民只享有名義上的所有權(quán)，導(dǎo)致集體資源私有和干群關(guān)系緊張;二是集體煤礦經(jīng)營(yíng)權(quán)的分化，即依據(jù)掌握經(jīng)營(yíng)權(quán)的實(shí)際情況產(chǎn)生了村莊分裂與派系斗爭(zhēng)。而隨著村民自治的深入發(fā)展，“農(nóng)民作為政治人的權(quán)力和權(quán)力意識(shí)以及政治參與技能都得到前所未有的增強(qiáng)”，[17]村民手中的選票使村莊治權(quán)呈現(xiàn)分散化的狀態(tài)，村干部壟斷權(quán)力的狀態(tài)被改變，產(chǎn)權(quán)分化與治權(quán)分散的相互交織進(jìn)而加劇了村委會(huì)選舉中競(jìng)爭(zhēng)程度，形成了以資源爭(zhēng)奪為核心的派系斗爭(zhēng)。
(一)村委會(huì)選舉中的“金錢(qián)大戰(zhàn)”
經(jīng)歷第一次村委會(huì)選舉后，L村村民充分認(rèn)識(shí)到選票的價(jià)值和意義。在2002年第六屆村委會(huì)換屆選舉中，多數(shù)村民抱著用選票換現(xiàn)金的愿望積極參與。首先站出來(lái)的馬某首次公開(kāi)向全體村民承諾當(dāng)選后為每個(gè)村民發(fā)放150元，后由于其經(jīng)濟(jì)實(shí)力有限，便組織部分村民動(dòng)員在外經(jīng)商的王某回村競(jìng)選。
王某決定參選后，以書(shū)面方式公開(kāi)向村民承諾當(dāng)選后為每個(gè)村民發(fā)款200元。當(dāng)天，史某也向全體村民發(fā)出公開(kāi)承諾，并提高到360元。兩位競(jìng)選人公開(kāi)發(fā)錢(qián)承諾，大大調(diào)動(dòng)了村民胃口，正式選舉日村民直接參選率高達(dá)98%，無(wú)人得票過(guò)半。在決定第二天另行選舉的當(dāng)晚，該村拉開(kāi)了金錢(qián)大戰(zhàn)，王某和史某的承諾金一路攀升到1000元。之后，王某改變策略，承諾當(dāng)選后把三年的集體收入一次性預(yù)付給全體村民每人1500元。史某則到鄉(xiāng)政府告王某賄選。鄉(xiāng)政府連夜召集選委會(huì)成員開(kāi)會(huì)，決定將另行選舉推遲一天。第二天晚上又拉開(kāi)了新一輪的金錢(qián)大戰(zhàn)，兩位候選人分別把公開(kāi)承諾上升到1800元和2000元。正式選舉時(shí)，村民們更是強(qiáng)烈要求競(jìng)選人公開(kāi)表態(tài)。王某首先上臺(tái)，表示當(dāng)選后一定兌現(xiàn)承諾，并當(dāng)場(chǎng)展示已準(zhǔn)備好的200萬(wàn)元現(xiàn)金。史某也上臺(tái)表態(tài)2000元一定兌現(xiàn)。投票結(jié)束后王某成功當(dāng)選，并在當(dāng)天下午為每位村民發(fā)了1800元。
(二)產(chǎn)權(quán)與治權(quán)分離后村集體與村辦煤礦的對(duì)立
實(shí)現(xiàn)資源與權(quán)力分離、使公共權(quán)力不再是煤礦利益的代表是村民選舉的集體行動(dòng)邏輯，L村村民選擇了與村集體煤礦沒(méi)有關(guān)系的王某，而沒(méi)有選擇愿意出價(jià)更高的史某，表明多數(shù)村民也希望村干部代表村集體制約煤礦，實(shí)現(xiàn)資源與權(quán)力分離。但利益沖突必然形成村集體與煤礦的對(duì)立。
1.制定民主制度和興辦公益事業(yè)
新一屆村委會(huì)班子上任后，首先進(jìn)行民主制度建設(shè)，以村民小組為單位選舉產(chǎn)生村民小組長(zhǎng)和村民代表，并選舉產(chǎn)生了村民民主理財(cái)小組。同時(shí)，村集體還籌集資金進(jìn)行學(xué)校危房改造、安裝暖氣、維修道路、整修供水工程等公共事務(wù)。而且，新一屆的村委會(huì)上任之初還遭遇了“非典”考驗(yàn)，他們帶領(lǐng)村中的青年人搞公共衛(wèi)生，王某還自己掏錢(qián)購(gòu)買(mǎi)消毒藥物、體育設(shè)施等方便村民健身強(qiáng)體。
2.調(diào)整煤礦利潤(rùn)中村集體與村辦煤礦的沖突
煤礦是L村集體經(jīng)濟(jì)和村民收入的主要來(lái)源，新一屆村委會(huì)班子上任后，專(zhuān)門(mén)設(shè)立企業(yè)辦解決集體煤礦的承包和利益分配問(wèn)題。兩個(gè)多月內(nèi)企業(yè)辦組織召開(kāi)村民代表會(huì)議10余次，討論追加煤礦利潤(rùn)的問(wèn)題。但在與集體煤礦協(xié)商時(shí)，史某拒絕與企業(yè)辦對(duì)話，也拒絕向新班子交村務(wù)公章，導(dǎo)致新一屆村委會(huì)無(wú)法辦理村務(wù)，也不能與企業(yè)簽訂合同。之后，還因報(bào)廢井口挖煤?jiǎn)栴}，雙方發(fā)生了械斗。
3.“賄選”定性與村莊治理的癱瘓
就在王某因械斗事件搞的焦頭爛額的時(shí)候，他的發(fā)錢(qián)行為被定性為“賄選”，被宣布當(dāng)選無(wú)效，黨支部書(shū)記也因選舉工作失誤被免職。當(dāng)?shù)卣疀](méi)有按照法律規(guī)定重新組織選舉，暫時(shí)指定了一位黨支部負(fù)責(zé)人，直到第七屆村委會(huì)換屆選舉前，L村一直處于癱瘓狀態(tài)，不僅剛剛開(kāi)始的民主制度建設(shè)夭折了，而且村集體收回集體煤礦的行動(dòng)也停止了，再一次回到了公共事務(wù)無(wú)人理會(huì)、集體煤礦被私人霸占、集體資源大量流失的狀態(tài)。
(三)圍繞資源爭(zhēng)奪形成的兩委矛盾和派系斗爭(zhēng)
2005年L村第七屆村委會(huì)換屆選舉中，當(dāng)?shù)卣畤?yán)把選舉程序關(guān)，堅(jiān)決打擊以金錢(qián)承諾為主的競(jìng)選行為。本次換屆選舉中，王某全力參競(jìng)，史某推出實(shí)力較強(qiáng)的李某與王某競(jìng)爭(zhēng)，雙方都沒(méi)有再出現(xiàn)公開(kāi)承諾發(fā)錢(qián)的行為，最后王某成功當(dāng)選。然而，在村黨支部換屆選舉中，王某不是黨員沒(méi)有競(jìng)選黨支部書(shū)記的資格，李某在史某大力支持下順利當(dāng)選村黨支部書(shū)記，直接成為史某爭(zhēng)奪村辦煤礦利益的代理人。這樣，在L村的村級(jí)治理中，王某和李某成了冤家對(duì)頭，由此形成了“兩委”對(duì)立的局面。
L村“兩委”對(duì)立反映的仍然是權(quán)力與資源的爭(zhēng)奪。煤礦是L村集體收入的主要來(lái)源，不解決煤礦與村集體的關(guān)系問(wèn)題，就無(wú)法解決村莊發(fā)展和農(nóng)民增收問(wèn)題。李某領(lǐng)導(dǎo)的黨支部則站在煤礦一邊，與村民選舉的村委會(huì)對(duì)抗，而村委會(huì)在得不到黨支部支持下，工作也無(wú)法正常開(kāi)展，王某曾多次申請(qǐng)入黨，都遭到支部書(shū)記的反對(duì)。這就導(dǎo)致該村黨支部領(lǐng)導(dǎo)下的村民自治陷入制度困境。L村兩委對(duì)立不僅使其陷入派系斗爭(zhēng)的混亂狀態(tài)，也使村莊基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公益事業(yè)發(fā)展陷入停滯。
四、產(chǎn)權(quán)與治權(quán)解掛：村民自治重心轉(zhuǎn)移與發(fā)展困境
2008年山西開(kāi)始了煤炭資源的全面整合。隨著資源利益逐步消失，加之民主制度逐步完善和民主程序日益規(guī)范，民主選舉也日趨平穩(wěn)，資源型農(nóng)村呈現(xiàn)出產(chǎn)權(quán)與治權(quán)解掛的現(xiàn)象，村民自治重心由關(guān)注選舉轉(zhuǎn)向村莊公共事務(wù)，但同時(shí)也面臨著環(huán)境惡化、地質(zhì)災(zāi)害威脅、發(fā)展無(wú)力等治理困境。
(一)產(chǎn)權(quán)與治權(quán)解掛后的利益消失與競(jìng)爭(zhēng)減弱
從2008年到2014年的三屆村委會(huì)換屆選舉中，L村都采取不提名候選人“一次直選”的方式進(jìn)行，這對(duì)于競(jìng)選人來(lái)說(shuō)更加困難，相關(guān)部門(mén)對(duì)競(jìng)選資格、競(jìng)選行為、投票程序等都做了嚴(yán)格規(guī)范，基本上消除公開(kāi)買(mǎi)票、金錢(qián)承諾的現(xiàn)象。集體煤礦被整合后L村的村民直選也失去了以往激烈競(jìng)爭(zhēng)的場(chǎng)面，連續(xù)三屆王某都高票當(dāng)選連村主任，后來(lái)還加入黨組織，實(shí)現(xiàn)了“一肩挑”。
(二)村民自治重心轉(zhuǎn)移：關(guān)注村莊公共事務(wù)
在經(jīng)過(guò)成長(zhǎng)和發(fā)育的第一階段后，村民自治“已經(jīng)從鄉(xiāng)村改造走向社區(qū)重建”的第二階段，[18]從關(guān)注選舉轉(zhuǎn)向選舉后村莊治理和建設(shè)。資源型農(nóng)村村民自治成長(zhǎng)、發(fā)展和轉(zhuǎn)移都與煤礦資源產(chǎn)權(quán)改革密切相關(guān)，煤礦整合和市場(chǎng)下滑推動(dòng)了村民自治從資源爭(zhēng)奪的競(jìng)爭(zhēng)選舉轉(zhuǎn)向村莊建設(shè)。村民不再關(guān)心誰(shuí)當(dāng)選的問(wèn)題，而是關(guān)心選舉后的村莊公共事務(wù)，誰(shuí)能更好地發(fā)展村莊公共事務(wù)，誰(shuí)在村莊治理中就更有權(quán)威，誰(shuí)要贏得村莊公共權(quán)力，誰(shuí)就必須努力發(fā)展村莊公共事務(wù)。
王某能夠四屆連任，關(guān)鍵是大力解決和發(fā)展村莊公共事務(wù)，不僅多方集資解決村莊道路、學(xué)校、吃水等問(wèn)題，還自掏腰包解決村委會(huì)的取暖供電、村里貧困戶(hù)生活保障等問(wèn)題，逐步緩解干群矛盾。2015年L村被列為山西省采煤沉陷區(qū)綜合治理搬遷村后，王某積極爭(zhēng)取政府補(bǔ)貼及其他支持，在縣城購(gòu)買(mǎi)100畝地為村民建居住小區(qū)。為解決村民搬遷后的生存和發(fā)展問(wèn)題，王某還充分利用村委會(huì)大院、學(xué)校等集體資產(chǎn)興辦企業(yè)，積極與省外氧化鋁加工、陶瓷等企業(yè)聯(lián)系，努力發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)、增加村民收入。
(三)資源利益消失后的村莊發(fā)展困境
L村的典型案例充分說(shuō)明，只有實(shí)現(xiàn)村莊治理的穩(wěn)定性，才能從資源爭(zhēng)奪的權(quán)力斗爭(zhēng)中走出來(lái)，發(fā)展集體公共事務(wù);同時(shí)，只有努力發(fā)展村莊公共事務(wù)，村莊治理才能實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期持續(xù)的穩(wěn)定。其中最為關(guān)鍵的在于煤礦整合和資源利益消失后的產(chǎn)權(quán)與治權(quán)解掛。但失去煤礦經(jīng)濟(jì)支撐的村莊又產(chǎn)生如何持續(xù)發(fā)展的新問(wèn)題。從L村目前發(fā)展?fàn)顩r來(lái)看，雖然村莊已經(jīng)做了整體搬遷的規(guī)劃，并利用政府補(bǔ)貼的1500萬(wàn)元在縣城買(mǎi)了100畝地。但是煤礦承擔(dān)的1000萬(wàn)元卻由于煤炭市場(chǎng)下滑在短時(shí)期內(nèi)不能到位，村集體和村民個(gè)人更是無(wú)力承擔(dān)。由于長(zhǎng)期掠奪性開(kāi)采造成的生態(tài)破壞和地質(zhì)災(zāi)害，L村已被逼到必須搬遷的地步，而資金籌集的困難又使L村處于難以搬遷的境地。更為嚴(yán)重的是整村搬遷后村民的就業(yè)和收入來(lái)源難以保障。雖然以王某為代表的村集體正在為發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)做巨大努力，充分爭(zhēng)取外部支持，但面對(duì)L村嚴(yán)重惡化的生態(tài)環(huán)境和已經(jīng)消失的資源利益，合作辦廠的愿望能否實(shí)現(xiàn)，就連王某本人都非常擔(dān)憂，村民更是沒(méi)有信心。L村當(dāng)前的治理與未來(lái)的發(fā)展已陷入困境。
五、結(jié)論與討論
L村的發(fā)展歷程充分證明：產(chǎn)權(quán)與治權(quán)密切關(guān)聯(lián)，直接決定著農(nóng)村發(fā)展的命運(yùn)。資源型農(nóng)村的煤礦集體產(chǎn)權(quán)是實(shí)現(xiàn)村民自治有效性的重要基礎(chǔ)，同樣村民自治的深度發(fā)展也是煤礦集體產(chǎn)權(quán)功能實(shí)現(xiàn)的制度保障。只有形成產(chǎn)權(quán)與治權(quán)的良性互動(dòng)，才能推動(dòng)資源型村莊的健康持續(xù)發(fā)展。
(一)集體產(chǎn)權(quán)是實(shí)現(xiàn)村民自治有效性的重要基礎(chǔ)
村民自治的本質(zhì)是實(shí)現(xiàn)村莊有序治理和公共事務(wù)發(fā)展，需要有一定的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，如果沒(méi)有集體經(jīng)濟(jì)支撐村莊公共事務(wù)發(fā)展，村民自治制度也無(wú)法落實(shí)。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)是壯大集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)和保障，其經(jīng)濟(jì)功能是增進(jìn)村莊公共利益和公共福利，政治功能是實(shí)現(xiàn)集體成員的權(quán)利平等和共同富裕。如果集體產(chǎn)權(quán)不能保障集體成員的個(gè)人權(quán)利，集體成員就會(huì)失去對(duì)集體的認(rèn)同感、向心力和凝聚力，村民自治就失去了原本的價(jià)值追求和內(nèi)在動(dòng)力。尤其是村民對(duì)集體資源產(chǎn)權(quán)的占有、使用和分配缺乏有效的民主管理和決策，集體資源產(chǎn)權(quán)就會(huì)被村干部所霸占，導(dǎo)致產(chǎn)權(quán)功能失效，既不能保障村莊公共利益和公共福利的增進(jìn)，也不能保證集體成員權(quán)利，還會(huì)造成嚴(yán)重的貧富分化和社會(huì)不公，降低了村民對(duì)村集體的認(rèn)同度，激化了干群矛盾。因此，從根本上破解資源型農(nóng)村的治理困境，就必須深化集體產(chǎn)權(quán)制度改革，探索集體產(chǎn)權(quán)的有效實(shí)現(xiàn)形式，充分發(fā)揮集體產(chǎn)權(quán)在壯大集體經(jīng)濟(jì)和實(shí)現(xiàn)共同富裕的雙重功能，以集體產(chǎn)權(quán)功能的實(shí)現(xiàn)激發(fā)村民自治的生機(jī)和活力。
(二)產(chǎn)權(quán)與治權(quán)的關(guān)系形塑農(nóng)村政治生態(tài)
“產(chǎn)權(quán)作為影響資源型地區(qū)政治生態(tài)的關(guān)鍵因素，與治權(quán)密切關(guān)聯(lián)”。[19]產(chǎn)權(quán)調(diào)解經(jīng)濟(jì)利益，治權(quán)反映權(quán)力結(jié)構(gòu)，經(jīng)濟(jì)利益和權(quán)力結(jié)構(gòu)的關(guān)系形成了一定區(qū)域內(nèi)的政治生態(tài)。L村集體化時(shí)期通過(guò)煤礦集體所有、統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)和利益共享實(shí)現(xiàn)了共同富裕，改革開(kāi)放后卻由于村干部壟斷資源及其造成的集體產(chǎn)權(quán)失效導(dǎo)致貧富分化和村莊貧困，村民自治的發(fā)展和村民民主意識(shí)的提高導(dǎo)致產(chǎn)權(quán)分化和治權(quán)分散以及選舉中的金錢(qián)大戰(zhàn)和治理中的派系斗爭(zhēng)，資源利益消失后產(chǎn)權(quán)與治權(quán)的解掛進(jìn)而導(dǎo)致村莊治理陷入新的困境(見(jiàn)圖1)。可以說(shuō)，集體產(chǎn)權(quán)和鄉(xiāng)村治權(quán)是形塑資源型農(nóng)村政治生態(tài)的關(guān)鍵變量，必須實(shí)現(xiàn)二者的良性互動(dòng)，才能構(gòu)建風(fēng)清氣正的農(nóng)村政治生態(tài)，才能實(shí)現(xiàn)村莊的有效治理。
(三)產(chǎn)權(quán)與治權(quán)的良性互動(dòng)是村民自治健康發(fā)展的保障
從L村的發(fā)展歷程可以得出：資源型農(nóng)村要避免陷入“利益涌現(xiàn)-資源爭(zhēng)奪-利益消失-發(fā)展困境-新利益涌現(xiàn)-新資源爭(zhēng)奪-新利益消失-新發(fā)展困境”循環(huán)怪圈，保障村莊治理有效，就必須實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)與治權(quán)的良性互動(dòng)。
一方面，堅(jiān)持并保障集體產(chǎn)權(quán)的完整性，防止所有權(quán)虛化和產(chǎn)權(quán)分化，以完整產(chǎn)權(quán)來(lái)維護(hù)村莊治權(quán)的統(tǒng)一，防治產(chǎn)權(quán)分化帶來(lái)的治權(quán)分裂。在此基礎(chǔ)上充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，實(shí)現(xiàn)權(quán)力與資源的分離，保持農(nóng)村集體資產(chǎn)資源保值增值，推進(jìn)集體經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。此外還要明晰產(chǎn)權(quán)，建立各權(quán)利主體清晰的權(quán)、責(zé)、利關(guān)系，尤其是賦予并明確集體成員權(quán)利，保障集體產(chǎn)權(quán)效益分配中的民主化和公平性，實(shí)現(xiàn)集體產(chǎn)權(quán)利益對(duì)集體成員的優(yōu)先安排，增強(qiáng)集體成員對(duì)于集體產(chǎn)權(quán)的認(rèn)同感和獲得感，進(jìn)而增強(qiáng)全體成員參與村莊公共事務(wù)管理和決策、監(jiān)督公共權(quán)力運(yùn)行的積極性、主動(dòng)性和真實(shí)性。
另一方面，要強(qiáng)化治權(quán)的民主運(yùn)行并保障集體產(chǎn)權(quán)的政治功能。一是要落實(shí)村民自治制度，創(chuàng)新基層民主的多種實(shí)現(xiàn)方式，如村民理財(cái)小組、村務(wù)監(jiān)督小組等，核心是要保障廣大農(nóng)民對(duì)村莊公共事務(wù)、集體資源、公共利益和公共權(quán)力的參與權(quán)、管理權(quán)、決策權(quán)、監(jiān)督權(quán);二是要強(qiáng)化基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心，增強(qiáng)農(nóng)村黨員尤其是黨支部書(shū)記的群眾認(rèn)同，廣泛吸納優(yōu)秀分子，創(chuàng)新黨內(nèi)民主與村民自治的結(jié)合形式，暢通和豐富群眾監(jiān)督的渠道和形式，以擴(kuò)大黨內(nèi)民主牢固基層黨組織對(duì)村民自治的領(lǐng)導(dǎo)核心，以提升組織力為核心牢固基層黨組織對(duì)集體產(chǎn)權(quán)完整性的主體保護(hù);最后，要提高農(nóng)民產(chǎn)權(quán)意識(shí)，發(fā)揮農(nóng)民在集體資源產(chǎn)權(quán)安排中的主體作用，培育農(nóng)民在決策參與中相互依賴(lài)的自主意識(shí)和相互尊重的民主能力，使其在參與的過(guò)程中對(duì)政策和法律施加有效影響，以不斷增強(qiáng)的政治權(quán)利和民主能力，保護(hù)個(gè)體產(chǎn)權(quán)和社會(huì)利益。總之，就是要通過(guò)落實(shí)村民自治、擴(kuò)大黨內(nèi)基層民主和提高群眾民主能力，形成民主的治權(quán)結(jié)構(gòu)、機(jī)制和制度安排有效維護(hù)產(chǎn)權(quán)，保障所有人對(duì)集體資源所有權(quán)及其派生的承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)、收益權(quán)、處置權(quán)具有平等的決定作用，才能防止公共權(quán)力對(duì)資源的壟斷，才能防止集體資源流失和貧富分化。
參考文獻(xiàn)：略
作者簡(jiǎn)介：王慧斌，山西大學(xué)中國(guó)城鄉(xiāng)發(fā)展研究院講師；董江愛(ài)，山西大學(xué)政治與公共管理學(xué)院教授、院長(zhǎng)
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自:《中國(guó)行政管理》2018年第2期
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