一、我國宅基地制度的演進
新中國成立以來，歷經新民主主義革命、社會主義改造到改革開放幾個時期，我國農村土地制度的演變，也經歷了由私有到公有的變遷。
新中國成立之初，實施旨在“有步驟地將封建半封建的土地所有制改變為農民的土地所有制”的土地改革,當時明確提出要保護包括農民在內的私有財產。土地改革完成后，人民政府對獲得土地的農民專門頒發了土地所有權證。1954年，新中國制訂第一部《憲法》，明確提出“國家依照法律保護農民的土地所有權和其他生產資料所有權”以及“國家保護公民的合法收入、儲蓄、房屋和各種生活資料等的所有權”。耕地和宅基地作為農民私有土地的一部分，自然受到合法保護。可從1953年起我國農村進行社會主義改造，建立初級社、高級社，農民以土地入股采取集中統一經營，但仍保留私有制。待三大改造（農業、手工業和資本主義工商業）完成，通過合作化運動實現了公有制，宅基地還是私有。1956年3月《農業生產合作社示范章程》規定，“社員原有的墳地、房屋地基不入社。社員新修房屋需用的地基和需用的墳地由合作社統籌解決，在必要的時候，合作社可以申請鄉人民委員會協助解決。”這就說農村的耕地公有或稱集體所有了，農民擁有房屋所有權的同時，也擁有宅基的所有權，農民買賣、抵押、租賃房屋的權利受到保護。
但到1962年，出臺《農村人民公社工作條例》（修正草案）時，對宅基地做了定論。“社員的宅基地一律不準出租和買賣”，“社員的房屋永遠歸社員所有”，“社員有買賣或者租賃房屋的權利；任何單位、任何人，都不準強迫社員搬家；如果因為建設或者其他的需要，必須征用社員的房屋，應該嚴格執行國務院有關征用民房的規定，給以補償，并且對遷移戶作妥善的安置。”《條例》是我國政策文件和法律中第一次使用“宅基地”一詞的，開創了宅基地與其上的房屋相分離的制度安排，確定了農民房屋私有與宅基地集體所有并存的制度。
1963年，中共中央出臺《關于各地對社員宅基地問題作一些補充規定的通知》，進一步強調“社員的宅基地歸生產隊集體所有、一律不準出租和買賣”。同時，還明確了宅基地使用權“歸各戶長期使用，長期不變，生產隊應保護社員的使用權，不能想收就收，想調劑就調劑。”對宅基地上的附著物，“包括房屋、樹木、廠棚、豬圈、廁所等，強調永遠歸社員所有，社員有買賣或租賃房屋的權利”。甚至還規定：“房屋出賣以后，宅基地的使用權即隨之轉移給新房主，但宅基地的所有權仍歸生產隊所有。”這次也提出了農民宅基地的取得方式：“社員需新建房又沒有宅基地時，由本戶申請，經社員大會討論同意，由生產隊統一規劃，幫助解決，社員新建住宅占地無論是否耕地，一律不收地價。”
至此形成了宅基地制度的基本內容，即：宅基地所有權與使用權相分離，農戶擁有宅基地長期使用權，并受法律保護；宅基地的所有權歸生產隊集體所有，社員禁止出租和買賣；農戶對房屋有排他性所有權，可以買賣、租賃、抵押、典當。
1982年《憲法》規定：農民宅基地的所有權歸集體所有。之后，我國又出臺了諸多有關宅基地調整和完善的制度，主要是不斷加強監管的。但1986年的《土地管理法》第41條曾規定：城鎮居民經依法批準，可以使用集體所有的土地建住宅。這說明取得農村宅基地的身份也放開過。1998年修訂《土地管理法》時才刪除了這一條款，存續達十二年之久。
2004年國土資源部頒發《關于加強農村宅基地管理的意見》，要求嚴格實施規劃和控制村鎮建設用地規模，改革和完善宅基地審批制度，規范審批程序。2008年十七屆三中全會《關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》提出：“完善農村宅基地制度，嚴格宅基地管理，依法保障農戶宅基地用益物權。”2013年中央1號文件提出“改革和完善農村宅基地制度，加強管理，依法保障農戶宅基地使用權。”
由此可見，農村宅基地制度演進過程比較復雜，同樣解決宅基地“三權分置”問題也不可能一蹴而就。
二、宅基地改革試點推進情況及“三權分置”
黨中央一直高度重視宅基地制度改革。2013年11月十八屆三中全會提出，“改革完善農村宅基地制度，選擇若干試點，慎重穩妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓，探索農民增加財產性收入渠道”。2015年2月，全國人大授權在33個縣（市、區）開展土地制度改革試點工作，簡稱“三塊地”改革；同年3月，國土資源部選取15個縣（市、區）開展宅基地改革試點。2017年11月，經中央深改組批準，將三項試點全面打通，在33個試點地區同步推進。與此同時，全國人大又授權將試點期限再延長一年。 2017年12月，中央農村工作會議正式提出，要求“探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”，落實宅基地集體所有權，保障宅基地農戶資格權和農民房屋財產權，適度放活宅基地和農民房屋使用權”。2018年中央1號文件指出，要“完善農民閑置宅基地和閑置農房政策”。從此，宅基地制度改革和“三權分置”在試點區域內全面鋪開。
農村宅基地和承包地“三權分置”改革，旨在正確處理農民和土地的關系。承包地改革底線是保證農民不失地，宅基地制度改革底線是保證農民不失所，但宅基地“三權分置”要難于承包地。承包地改革較早、實踐基礎好、制度形成規范。早在1984年元旦發出的中央一號文件，就提出了“土地承包期延長至15年以上”，“鼓勵耕地向種田能手集中”。這個文件還強調:隨著農村分工分業的發展，將有越來越多的人脫離耕地經營，從事林牧漁業等生產，并將有較大部分農民轉入小工業和小集鎮服務業。這是一個必然的歷史性進步，可為農業生產向深度廣度進軍，為改變人口和工業的布局創造條件。可見中央對農村承包土地制度的設計早有安排，隨著時代的發展逐一得以驗證。
而農村宅基地制度改革較晚，且進程中一波三折。制度演進過程也很復雜，政策變化多端，改革開放后出臺的政策主要是強化監管。事實中形成的房地綁在一起模式一直沒有突破，從房地私有到地公有房私有，人們對此認知混亂。特別是對通過繼承和贈予得來的祖屋、宗祠，多數人一直把它和地基共同看為私有。就連《物權法》中確定的宅基地用益物權，也只規定具有占有、使用權，與建設用地使用權和承包經營權相比少了收益權，更沒有明確出租、轉用權，且規定宅基地使用權不得抵押，這些限制條款無疑制約了農民土地財產權益的實現。
正是在這種復雜的背景下，中央提出對宅基地實行“三權分置”的改革要求。宅基地制度改革及其“三權分置”的目的，就是要落實農村土地集體所有的性質，堅持農民的主體地位，讓廣大農民在土地上有更大的獲得感。
三、宅基地“三權分置”面臨的問題
1.宅基地和農房閑置嚴重
改革開放以來，我國城鎮化快速發展。鄉村人口從1995年達到8.59億人的峰值后逐年減少，至2015年6.03億人，減少了2.56億人。但城鄉建設用地并未減少，而且還有增加。據統計我國村莊用地每年要增加一二百萬畝。歷年農村建房違法用地宗數平均占違法用地總宗數的80%。到2015年底，全國村莊面積2.87億畝，是城鎮面積的2.09倍，其中80%是宅基地。出現這一不合理現象的重要原因，就是農村宅基地存在大量閑置浪費。
2.農民住宅財產權難以實現
農村房屋是農民的重要財產，但農民住房與宅基地捆綁，無法市場化交易，影響其價值實現。如重慶實施地票制度，宅基地復墾后每畝指標交易收入可達17萬元以上。以此計算全國1.7億畝宅基地價值就近23萬億元。目前，我國農村居民人均住房面積約37平方米，以2015年農村人口60346萬人、農民住宅造價838.9元／平方米計算，農村居民住房僅造價就達18.7萬億元。兩項構成相加保守估計，全國農宅潛在價值就達41.7萬億元。如果可以市場化交易，農宅價值還會增長。
3.宅基地制度試點改革成效和困難并存
不可否認，各地的宅基地改革試點取得了一定成效。但是推進改革仍然存在一些困難和需要解決的問題，如宅基地歷史遺留問題、有償使用費收取難問題，農村宅基地退出與用途轉換存在風險問題，還有就是與相關法律法規銜接問題、集體土地產權虛化弱化問題、改革動力問題、配套政策缺失等問題。這些都需要進一步研究加以解決。
四、政策建議
1.加強規劃，補齊農村土地管理短板
明確集體經濟組織對村莊用地的規劃利用權，建議實施統一規劃集中建、統規自建、多戶聯建相結合農村建房模式。對違法建設、超標建設和長期閑置的宅基地，賦予集體經濟組織及時糾正和有條件調整、收回的權能。
2.借鑒相關領域改革的成功經驗
建議宅基地制度改革吸納承包地和城鎮住房制度改革的成功經驗。按照黨的十八屆三中全會提出的要求，對關系人民群眾切身利益的事要做好辦好。把立得住、可復制、能推廣的改革經驗盡快變為普遍實行的政策。
3.總結推廣試點經驗
建議把重慶地票、河南復墾券、浙江義烏的集地券等成功有效的做法，盡快在更大范圍加以推廣和實施，讓更多農民共享改革成果。這些做法在解決農村宅基地閑置和農房閑置的同時，沒有改變土地性質，有一部份改變了用途，但正是這部分改變用途，才更有意義。
4.加快宅基地改革相關立法、修法工作
建議加快修訂《物權法》、《土地管理法》、《村民委員會自治法》，出臺新的《農村宅基地管理辦法》。鎖定集體組織成員權，防止出現頻繁調整成員權，造成集體所有制無解現象和農戶資格權預期不穩等問題。
（作者單位：中國土地勘測規劃院地政研究中心）
中國鄉村發現網轉自：中國土地科學（微信公眾號原創）2018-05-25
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