【摘要】針對當前村民自治困境，多個地方政府探索通過重構“村民自治單元”推進自治有效運轉。本文從國家權力（他治）和社會自治權（自治）關系出發，考察我國不同歷史時期自治單元變化及其與國家權力介入的關系。國家官僚體系管理能力和國家治理的目標取向共同決定了基層自治空間和自治單元的形成。取消農業稅后，基層治理出現國家官僚體系管理能力充分發展、國家治理目標轉為內向型的新條件，村民自治單元的新探索是他治與自治有效互動的良好開端。
【關鍵詞】村民自治；他治；國家權力；治理目標取向；官僚體系管理能力
20世紀80年代，我國拉開了農村改革的序幕。緊隨以聯產承包為先導的經濟領域改革，以村民自治為標志的農村政治改革逐步展開，目標在于實現農村公共生活領域的“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督”。村民自治實施三十多年來，其價值和成效得到了廣泛認可。在80年代初，為了應對人民公社退場造成的鄉村社會失序，部分地區農民自發建立了村民委員會。這些地區的經驗迅速得到國家的認可和支持，1982年憲法確立了村民委員會作為基層群眾性自治組織的憲法地位。1983年中共中央、國務院發出《關于實行政社分開、建立鄉政府的通知》，到1985年全國共設立940617個村委會，以村民委員會為載體的村民自治制度初步形成。1998年《村委會組織法》正式頒布和實施標志著村民自治進入規范發展階段。由此可見，國家介入是村民自治得以迅速全面實施的重要動力。但是政府在村民自治中的主導地位也帶來了一系列問題，其中一個重要問題是村民委員會承擔的國家行政功能和村民自治功能相沖突，基層政府在實質上參與鄉村公共生活，村民委員會承擔了大量的政府行政工作，擠壓了村委會作為自治組織的功能空間，影響了村民參與鄉村公共生活的積極性。
面對村民自治的實踐困境，多個地方政府都將尋找適當的“村民自治單元”作為問題的突破口。河南、山東、湖北、廣東等地都開展了村民自治改革的試點工作，將農村社區或村民小組（自然村）作為村民自治的實施單元，將村民委員會的行政職能剝離開來，強化自治單元的自治功能。在地方改革試點的基礎上，2014年中央1號文件正式提出“探索不同情況下村民自治的有效實現形式，農村社區建設試點單位和集體土地所有權在村民小組的地方，可開展以社區、村民小組為基本單元的村民自治試點”。為了更好地從理論上解讀村民自治實踐困境和改革創新舉措的有效性，本文將從國家權力和社會自治權的關系出發，考察我國不同歷史時期自治單元變化及其與國家權力介入的關系，進而分析當前探索適當“村民自治單元”的意義和價值。
一、自治單元與自治/他治
（一）自治與自治單元
自治是指某一共同體的公共事務由共同體內成員進行自主管理，根據本地的社會、政治、經濟、文化、歷史、生態等條件決定公共事務的治理之道。科恩認為在特定社會內，自治參與的廣泛度、深度和有效性是有差別的，當在一定地域范圍內在以上三個方面都得到實現就是自治的有效范圍。托克維爾指出治理的有效范圍是與具體的治理事物相關聯的，“某地區特有的地方建設事業”交由地方自治是政治體系活力的重要體現。
根據對自治定義和特點的討論，自治單元應具有以下特征：一是自治單元內共同體成員公共需求重疊性較高。這一重疊性一方面體現為共同體內部的同質性，成員由于自然、經濟、社會等維度上的共同需求而產生合作動力；另一方面體現為共同體之間的異質性，共同體在自然、經濟、社會等維度的公共事務上能夠形成較為清晰的邊界，有利于形成穩定的內部秩序。在內部同質性、外部異質性基礎上才能形成“地方特有的地方建設事業”。二是自治單元內治理參與的直接性與廣泛性。民主治理的實現形式是多樣的，地方自治中成員參與形式的多樣化、參與的廣泛性、參與程度高是提高公民政治參與效能的重要因素，也是培養公民民主素養的重要途徑。
（二）他治與自治單元
他治概念的建立是基于治理主體視角，相對于自治概念而存在，它體現為國家權力在社會公共生活中的在場。國家權力進入社會公共生活需要通過具體的組織形式和工具——國家權力建立和維持的“官僚體系”。從“官僚制”的實踐看，它是“一個國家中的官僚組織和行為體系，是國家政治體系中的一個組成部分，是國家對社會實行統治和管理的工具，是在社會統治和支配行為發展到一定階段而出現的制度化的社會組織現象”。在馬克斯·韋伯提出官僚制這一概念時，它包括傳統國家的官僚體系和經過“合理化”發展的“理性官僚制度”。因此從歷史和現實貫通的視角，他治實踐可理解為國家官僚體制的運作。他治的治理范圍就是國家官僚體制在實踐運作中地域覆蓋的廣度、接近基層社會的距離。官僚體系覆蓋地域越廣、與基層社會的距離越近，我們認為他治的治理范圍越大；反之我們認為他治的治理范圍越小。本文討論的他治范圍主要是官僚體系與基層社會的距離。
在中央集權體制下，中央政府力量是強大的，對地方自治的實現具有很強的影響力和決定性作用。在中央權力主導下建立的全國性官僚體制是中央對地方實施統治和管理的主要工具，官僚體系的產生和管理能力取決于以下因素：（1）貨幣化經濟發展水平。穩定的稅收體系是官僚行政體系長期存在的先決條件，只有充分發展的貨幣經濟，才能為稅收體系提供可靠的基礎；（2）現代交通和技術手段，其發展為官僚制行政提供了技術上的便利；（3）資源集中程度，資源集中把物質運作手段集中到主宰者手中；（4）官僚體制的權力技術的運用與發展。隨著國家貨幣經濟發展水平提高、現代技術增強、資源不斷集中、權力技術發展，他治官僚體系越成熟、完備，對基層的控制能力相應越強，其能力可及的范圍也越大。
另一個影響基層自治空間和自治單元的因素是國家官僚體系的目標取向。從農村基層治理的視角看，治理的目標取向可以分為外向型的治理目標和內向型的治理目標。外向型他治是指官僚體系對基層共同體進行統治和管理的主要目的是汲取基層共同體資源，用于實現中央集權國家統治者階層需求，或用于實現國家整體目標而忽視基層共同體的現實需求。在外向型他治目標下，官僚體系會盡力深入基層社會，將治理范圍擴展到其能力所及的范圍，實現其對基層社會的資源控制與汲取。在這一情況下基層自治空間是由官僚體系被動讓渡的，官僚體系由于管理能力所限難以深入和擴展到的領域成為基層自治可活動的范圍。內向型他治是指官僚體系對基層共同體進行管理的目的是制定政策、目標，指導基層社會采取共同行動，實現滿足共同需求的目標。在內向型他治目標下，體現國家意志的官僚體系治理范圍是平衡地方需求和國家總體需求的結果。在官僚體系內向型目標取向下，基層自治空間是國家為實現基層人民特有的公共需求而給予基層自我治理的空間，是官僚體系主動讓渡的自治空間。
在具體實踐中，自治空間大小和自治單元的確立是國家官僚體系管理能力和治理目標取向共同作用的結果（圖1）。在國家官僚體系管理能力較弱的時候，不論其治理目標取向，基層獲得的自治空間都較大（C1、C2）。在國家官僚體系管理能力較強的時候，基層自治空間大小與自治單元確立與官僚體系治理目標取向密切相關。當國家官僚體系的治理目標取向是外向的時候，基層自治空間會被官僚體系極度壓縮，其生存或互動空間很小，難以建立有效自治（A）；當國家官僚體系的治理目標取向是內向的時候，基層自治得到官僚體系的認可，并在地方與國家互動中生成，自治單元的建立與互動關系密切相關（B）。
二、傳統國家：宗族為單元的鄉土自治
在鄉村治理研究中，國家權力和社會自治權的相互關系是考察治理方式和治理結構的基本要素。國家權力代表了鄉村治理中的他治因素，社會自治權代表了鄉村治理的自治因素。一般認為中國傳統的中央集權國家實行的是他治與自治二元平行的鄉村治理模式，代表國家權力的最基層行政區劃為縣，縣以下的鄉村治理由地方各類社會自治組織承擔，具有社會威望、經濟實力的鄉紳階層扮演了鄉村自治組織的核心角色，從而形成了“國權不下縣”和“鄉紳自治”的治理結構。這種傳統的地方自治組織主要是依靠血緣和地緣結合，形成聚族而居的宗族社會。其自治功能體現在經濟、社會、文化生活的方方面面，包括族田支持下的濟貧恤老、農忙時的換工互助、共同抵御外族侵害、通過鄉規家訓規范社會秩序等。
秦暉反駁了“溫情脈脈的自然村落”的小共同體本位的觀點，認為強調村落、家族、宗族等小共同體的自治是以晚清、民國這一特殊歷史時期的考察為基礎，不足為據。他認為中國社會結構的基礎是大共同體制，在漫長的中央集權制度歷史中，編戶齊民的基層制度構建了以地緣為基礎的基層社會結構，包括秦漢的鄉亭里制、北朝的鄰里黨制和民國的保甲制，有利于傳統帝國對基層實施嚴密的控制。
他提出的這一爭論為我們的分析提供了切入點。首先，傳統國家是以王朝統治者的需求為出發點，國家官僚體制的治理目標是外向型的。所謂“普天之下，莫非王土；率土之濱，莫非王臣”，國家官僚體制存在的基本目標是實現中央對地方資源的不斷汲取。因此秦朝作為第一個中央集權傳統國家，建立了鄉亭里制，鄉官由郡縣鄉任命，并以財政供養，建立了嚴格的編戶齊民制度，賦稅徭役由鄉官直接負責，將國家管理的觸角延伸到社會的最基本單位——家庭。
其次，我們不能否認明清以降農村基層以宗族為代表的鄉土自治組織的發育和壯大，這需要引入國家官僚體制管理能力的維度進行考察。從時間上看，秦暉提出宗族組織的興盛是“清盛于明、明又盛于宋元”，這與王朝中央對地方的控制力度是有密切聯系的。在以農業為主的傳統社會，農業是國家稅收的重要來源，能夠提供的稅收額度有限。在國家人口不斷增長的歷史背景下，為了將國家官僚系統的規模控制在國家稅收可負擔的范圍內，鄉村治理的基本目標設定為以“最小成本來控制基層、獲取賦稅”。宋朝經歷了人口增長、中央對地方控制力減弱的過程，加上科舉制度變革造就了大量社會基層士紳，中央越來越依靠和借助地方士紳來維護地方穩定，實現其對地方資源汲取的目標。隨著中央權力直接干預鄉村社會能力不斷弱化，自治組織逐步成為中央控制鄉村、穩固統治的中介。
從地域上看，到明清及民國時期，宗族組織在“東南沿海勝于江南，江南勝于華北、內地”，離王朝中央政府距離越遠的地區宗族組織越發達。弗里德曼就提出地處邊陲是宗族組織存在和發展的重要因素。綜合國家官僚體系的治理目標取向和管理能力兩個維度，我們可以看到傳統國家中基層自治空間是國家管理能力不足的產物，治理單元具有極強的內生性，自然屬性極強的血緣和地緣因素疊加，催生出傳統色彩濃厚的宗族組織為代表的基層自治結構（參見圖1，C1）。這一時期，以傳統農業為基礎的鄉村生活具有高度的同質性，形成了治理單元內人們共同的生活需求；而具有排他性的血緣關系又為治理單元間的異質性提供了基礎，因而形成了具有一定明確邊界的治理單元。
三、人民公社時期：政社一體弱自治
新中國建立后，共產黨通過“政黨下鄉”和自下而上的底層革命獲得政權，將傳統社會中封閉的農村社會和獨立的農民個體納入了國家的政權體系。經過以集體化為目標的農業社會主義改造，農村基層形成了政社合一的人民公社體制。人民公社通過集體所有制度將分散的生產資料集中在政權組織中，農民們成為公社的社員，公社實行統一化、標準化的管理，將農村的生產功能、社會服務功能、宣傳教育功能都納入到其組織體系中，體現了國家權力在管理領域的無所不包、管理地域的無所不在。這一時期鄉村治理的基本單元是通過國家政權構建的公社—生產大隊—生產小隊的組織體系，國家通過層層官僚組織將每個農民直接納入到國家權力的運行體系中。
人民公社制度以國家整體利益為導向，缺少對農村內生需求的關注，因而在治理目標上是外向型的。當前對于人民公社制度的價值評價形成了較為統一的認識：人民公社下的集體主義制度是中國在建國初期完成工業化建設的根本支撐，正是工業對農業、城市對農村的資源汲取完成了工業發展的原始資本積累。作為經濟政治一體化的制度設置，人民公社制度在經濟上以土地集體所有、統一勞動、統一分配為特征，其建立是基于農業合作化運動的推進，以通過合作化道路把農戶個體經營為主體的小農經濟改造成為社會主義集體經濟，建立為工業化發展生產和輸送積累的源頭和渠道。政治上，人民公社標準化、科層化的組織體系打破了延續千年的農村基層組織形態，將分散在小農手中的經濟權力集中起來，是集體經濟制度得以實施的制度支撐。
新中國的建立打破了長久以來“皇權不到邊、皇權不下縣”的局面，將國家權力擴展到疆域的每一個角落。人民公社制度進一步強化和鞏固了國家官僚體系的治理范圍，將農村社會的每一個體直接納入國家權力體系中。國家治理范圍的擴張與國家官僚系統管理能力的提升密不可分。首先，新中國所擁有的交通條件和技術手段遠遠優于傳統國家，為政令的上下傳達溝通、物資運輸提供了基本的物質保障。其次是在新的政治制度下，資源實現了高度集中，國家擁有了強大的物質運作手段來實現中央對地方的管理和控制。更為重要的是，國家掌握了新的權力技術，通過土改、合作化、“四清”等一系列群眾性的政治運動，改變了農民政治冷漠者的慣常形象，讓基層農民直接參與到社會制度的深刻變革之中，真正實現了政黨下鄉、國家權力下鄉。雖然農民與政治活動間的緊密聯系并非僅僅出于政治參與的熱情，而是建立在群體差異上的多元聯系機制，但是讓國家有效地將單個農戶納入到國家權力網絡之中。在這一制度安排下，國家官僚體系的管理能力與國家治理目標實現了高度一致，其運行主要是依據國家意志，實現了對農村基層的完全控制，鄉村自治的成分很少，也沒有真正的農村基層的自治單元（參見圖1，A）。
四、農村改革后：行政村為單元的村民自治
1978年十一屆三中全會以后，“分田到戶”的農業經營方式迅速在全國各地農村自發地推廣開來，并在1982年得到了中央一號文件的確認。“分田到戶”極大弱化了國家對農村經濟生活的直接干預，同時也動搖了國家對農村公共生活領域直接控制的制度基礎，鄉村社會公共生活陷入無序狀態。在此背景下，以村民委員會為組織載體的村民自治制度由農民自發建立，并得到國家認可，實現了制度化推廣。到1985年，全國初步完成了村委會建設，建立了村民自治制度。1987年頒布的《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》，明確規定“村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織”，“鄉、民族鄉、鎮的人民政府對村民委員會的工作給予指導、支持和幫助。村民委員會協助鄉、民族鄉、鎮的人民政府開展工作”。人民公社時期“政社合一”的政治體制轉變為政經分開的“鄉政村治”格局。
這一時期建立的村民自治制度并沒有改變外向型的治理目標，鄉村整合和資源汲取仍然是國家對農村基層進行管理的基本目標。在村民自治實施的過程中，國家政策傾向于加強對農村基層的控制，通過加強基層黨組織建設等措施強化政府對農村和農民的管理。同時鄉鎮和村委會之間的支持與協助關系也難以得到落實。村委會在鄉鎮政府的直接領導下承擔了大量的政府行政工作，忙于“收糧、催款、刮宮、引產”等各項上級任務，實際上成為鄉鎮政府在鄉村的執行機構，成為了完成國家總體目標的神經末梢，極大地弱化了其自治功能。研究表明1980年代農村改革到2000年，農民稅費負擔不斷加重；特別是1994年實施分稅制之后，縣鄉財政壓力通過“三提五統”等各種稅費名目轉移到農民身上。2001年農民人均負擔的稅費達到671元。
根據《村民委員會組織法》，“村”是村民委員會的管理范圍，也就是村民自治的自治單元。在村民自治的實踐中，這一單元又通常被稱為“行政村”，“行政”二字或多或少體現了國家權力在鄉村自治單元構建中的作用。首先，在村民自治制度建立初期，全國的行政村基本上都是由人民公社時期的生產大隊轉化而來而生產大隊則是在經過合作化運動逐步由國家權力推動形成，通常包含多個以自然聚落為基礎形成的自然村。其次，村民自治制度建立后，村委會經歷了多次合并，數量從1985年的94.9萬個減少為2013年的58.9萬個，村委會所轄行政村的地域發展不斷擴大、組成行政村的自然村個數不斷增多。村委會合并是在各級政府撤鄉并鎮的行政改革總體安排下進行，其中一個重要原因是村委會干部工資和村委會日常運轉資金都是由地方財政負責，合并村委會能夠減少村委會和村委會干部數量，有助于減輕地方財政壓力。
村委會建制的行政規定性為村委會執行政府的行政職能提供了組織性支持。通過統一的行政村建制，所有的農村區域都納入到村委會管理覆蓋范圍之內，村委會成為農民與國家之間最全面的連接紐帶。這一連接機制本身是雙向的，但是在國家外向型治理目標下，村委會實際職能的行政化與行政村建制的國家規定性都體現了國家權力對基層的有力控制。
在農村改革啟動初期，國家權力直接干預的撤出造成了農村社會內部失序，但是并沒有削弱國家從鄉村汲取資源的能力。在農村自治制度建立以后，村委會日常運轉費用與村莊公共支出的來源仍然與政府稅費捆綁在一起。村莊用于村級教育、計劃生育、道路修建、五保戶的公共和公益事業的費用與鄉級統籌收費一起簡稱為“三提五統”，村委會有較強的動力參與和完成國家要求的交糧納稅等行政任務。因此與人民公社時期相比，國家治理的目標取向和國家官僚體制的管理能力并沒有發生根本性變化。鄉村基層自治空間的產生在于國家意識到政經一體、一插到底的治理結構嚴重束縛了農村和農業的生產力，不利于國家的整體發展。這一時期的自治空間來自于國家的主動讓渡，在圖1所示，我們可以認為這一階段的村民自治處在從A類型向B類型過渡的D點，但是由于國家對于自治單元的規定性設置極大地束縛了自治本身的靈活性和內生性，讓部分學者發出“自治已死”的感慨。
五、取消農業稅之后：村民自治單元新探索
2005年取消農業稅之后，村民自治仍然在1985年設立的《村民委員會組織法》框架下運行，但是國家對農村的治理目標取向發生了根本性變革，從資源汲取為目標的外向型政策轉變為農村發展為目標的內向型政策。從宏觀上看，國家不僅取消了農村稅費，還不斷加大“三農”投入，2006年中央政府投入3397億元，2009年投入7161億元，2014年達到近1萬億元。國家公共服務的范圍也不斷擴大，稅費改革后逐步在全國范圍內建立了農村最低生活保障、新型農村合作醫療、新型農村養老保險制度，加大了農業補貼的范圍和力度。這些公共服務都是通過自上而下的方式開展實施，村委會仍然是執行政府行政職能，進行政策宣傳、登記造冊、經費收集等服務。村干部除了行政性事務外，與村民的接觸不斷減少，鄉村內部的公共設施、公共文化、公共環境的改善、建設與管理仍然進展緩慢，出現了自治“空轉”的現象。
為了突破自治面臨的困境，很多地方政府采取多種措施促進村民自治的有效開展，探索新的自治單元是其中一項重要舉措。2012年湖北省秭歸縣開始推進“幸福村落”建設，將全縣185個行政村劃分為2055個自然村落，每個村落面積在1—2平方公里，有30—80戶農戶。劃分標準以傳統的自然村落為基礎，以農戶相同的利益訴求為導向：（1）將由于自然地形而形成的聚落劃分為村落，比如居住在同一個灣、一個坪、一個嶺的農戶；（2）將具有相同農業產業的農戶劃分為一個村落，比如有的村落農戶以種植烤煙為主、有的村落農戶都大量種植核桃，這有助于開展技術和產業扶持；（3）將利用相同公共設施的農戶劃分為一個村落，包括同走一條路、同用一根電線、同用一個水池等各種情況。每個村落設立由“一長八員”組成的理事會，包括理事長、經濟員、宣傳員、幫扶員、調解員、維權員、管護員、環保員、張羅員，由村民推選產生，都是義務為村落服務、政府不給予工作補貼。理事會的核心工作是組織村落村民開展村落公共設施建設、發展村落經濟產業、開展公共文化活動。
在劃分村落的基礎上，秭歸縣形成了多層級的雙線鄉村治理架構。在村務管理上，保留“村民委員會—村民小組—村民”架構；在社會治理中，實行“村‘幸福村落’創建工作指導委員會—村落理事會—村民”的架構，兩條組織架構合理分工、相互配合。村委會將非行政性事務交給村落理事會，村落理事會承擔起自治職能，依靠發掘內部資源、借助政府支持提供各類村落公共產品。當村落理事會的工作需要村委會支持和協助時，理事會就具體問題向村委提議，村委會經過村民代表會進行討論決定，建立了良好的銜接機制。
2012年底廣東清遠市開始推進“村民自治、基層黨建、政府服務”三個重心下移的農村基層治理模式改革，將原有的“鄉鎮—村—村民小組”治理架構調整為“鄉鎮—片區—村（原村民小組或自然村）”。行政村變為黨政公共服務站，作為鄉鎮的派出機構，承辦上級交辦的工作，開展公共服務和為群眾提供黨政事項代辦服務。村委會設立在原來的村民小組和自然村，村委會成員由村民投票選出，都是義務為村民服務，政府不給予工資或補貼。由于清遠的土地集體產權為村民小組一級所有，自治下移激活了農戶的共同利益需求，通過土地整合、產業發展等多種途徑促進了村莊經濟發展，共同的文化紐帶也有利于化解村民矛盾、實現村莊和諧。
實踐表明，面對農村內生的治理需求，利益相關的農民會自發地根據自身需求建立適宜的治理單元，有效提供公共產品和服務。2008年汶川地震后，四川省鹽亭縣民主村獲得災后重建的“新農村居民點建設示范點”項目，經過村民代表會議討論和村民表達參與建設需求，示范點建設定在村里第三組范圍內，涉及農戶以第三組農戶為主，也包括其他小隊愿意搬入居民點的農戶。經過項目涉及農戶的討論，大部分人支持項目由涉及農戶自己負責，只需要村委會在需要的時候支持。村委會也表示讓相關農民自己負責更好，村里愿意提供支持。最后大家選舉了五個人組成了“建設委員會”，負責內部協調，以及與政府相關部門和項目施工公司的聯系。在整個居民點建設過程中，委員會協調解決了建設占地補償、青苗費補償問題，征求大家意見在居民點引入了自來水、沼氣、建設了一個公共的水池，改善了村民的居住環境。政府直接將項目款項劃撥給村民建設委員會，由委員會管理發放。居民點建設完工入住后，經過村民一致同意，“建設委員會”解散。
秭歸和清遠案例表明，隨著國家治理目標轉向改善農村農民生活，政府對村民自治有效性的關注度不斷提高，希望從調動農村社會內部的經濟、社會、文化資源入手，滿足農民日益提高和多樣化的發展需求。首先自治單元的設定突破了政府行政管理需求為上的導向，改為以文化、利益等紐帶作為劃分自治單元的基礎，突出了自治單元成員的同質性，增強了內部公共需求的重疊性。其次，政府有目的的將承當政府行政功能的單元與自治單元劃分開來，政府主動向基層社會讓渡自治空間。在政府采取積極行動的同時，“建設委員會”的成功建立、運行和解散都充分體現了農民自我管理的意識、意愿和能力的增強。在這一過程中村委會和政府對“建設委員會”的認可也是其有效運作不可缺少的支持和保障，從另一個側面反映了國家對基層自治運作方式規定性的減弱。
農業稅取消后，國家治理目標轉向帶來了村民自治單元的調試，既有來自于政府全面推進，也有農民自發的內部嘗試，一定程度上體現了圖1中B區域的特點，新劃定的治理單元不僅以農民內在連接為導向，并明確規定新的治理單元不再承擔行政性事務，真正建立了以村民自治為主導的治理空間。
六、總結與討論
在他治與自治互動視角下，本文系統梳理了不同時期我國農村基層治理的自治單元及其生成機理。作為一個有著悠久官僚體制歷史的國家，代表國家權力的官僚體系在基層治理結構和自治單元的形成和演變中起到了關鍵性作用。本文將官僚系統的作用機制分為他治能力和他治目標取向兩個維度。官僚系統管理能力轉折點為1949年新中國成立，國家將權力觸角深入到廣闊的基層農村；官僚系統治理目標取向的轉折點為2005年取消農業稅，標志著國家從農村、農民汲取資源歷史的結束。在不同歷史時期，治理能力和治理目標的不同步變化形成了不同組合，對農村自治單元的產生和形成有不同作用機制。
當前“三農”發展進入了瓶頸期，村民自治有效運行被認為是解決三農問題，特別是農村治理問題的重要途徑。傳統時期農村基層內生的自治單元及其活力表明農民有意識、有能力通過自我組織滿足一定地域范圍內的共同需求。同時我們也應該看到，這些自治單元或組織是在具有充足自治空間的條件下產生的，盡管自治空間是由于國家官僚體系管理能力不足而形成的。取消農業稅標志著國家農村基層治理目標轉為內向型，政府開始關注村民自治“有效性”，以農戶的內在需求和農戶間內在聯結機制劃分單元，也開始有意識建立不受政府事務干擾的真正意思上的“自治單元”，將自治功能與行政功能進行區分。可見，村民自治單元的新探索是他治與自治有效互動的良好開端。
但是，這一新的制度探索也面臨著諸多需要解決的問題。首先，在國家官僚系統管理能力充分發展的情況下，“他治”應當給“自治”創造或讓渡多大的自治空間，讓自治行為自我生成和發展。當前的新探索是通過政府行政改革將自治單元細分和下移，這在目前農村自治內生動力不足的情況下，政府有意識挖掘和塑造農民共同的公共需求、促進村民自治有效運行具有極強的推動意義。不過隨著村民自治內生動力和組織能力增強，農民會在超越現有自治單元范圍內形成共同行動的動力和意識，政府在多大程度上給予自治空間的讓渡是需要進一步探索的問題。其次，隨著農村社會內部分化，農民的利益需求也呈現多樣化。以地緣為基礎統一劃定的自治單元難以滿足農民多樣化的發展需求。本文“建設委員會”案例，以及成都出現的以具體項目為內容的“專項議事會”都體現了自治內容涉及人群邊界的多變性，農民對治理單元需求的靈活性。因此，政府在探索建立更為有效的統一的自治單元的同時，也應該嘗試加強自治單元生成和發展的制度建設，以指導、規范多樣化內生性的自治組織的建立和運行為方向。
作者簡介:楊嬛，華中農業大學公共管理學院副教授
中國鄉村發現網轉自:《中國農村研究》2017年第1期
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