——從村民自治“權力—資源”視角進行考察
【摘 要】不同區域經濟發展的不平衡，導致村民自治發展的不平衡。村莊分化是經濟發展不平衡的主要表現形式。在村民自治實踐過程中，需要根據不同村莊經濟發展情況，探索鄉村治理有效路徑。富裕村多采取分配型治理，而貧困村則采用項目型治理，為避免現實鄉村治理主體缺位的現狀，倡導由能人權威型治理轉變為法治權威型治理。同時，不同經濟情況下，村民自治可以采用以產權形式、以活動或項目為載體的形式來有效實現。
【關鍵詞】不同經濟；村民自治；治理有效；實現形式
鄉村治理是在一定的經濟社會環境中進行的，而經濟社會本身也在一定程度上體現治理的績效。傳統以農立國的中國，過去的農村是整齊劃一，鄉村經濟狀況的總體差異不大，很大程度上保持低增長的平衡，鄉村之間貧富差距較小。自改革開放以來，國家政治和經濟結構發生重大變革，加快了現代工業化和城鎮化的步伐，助力推進鄉村鄉鎮企業的蓬勃發展，促使我國農村經濟發生劇烈變革，呈現出經濟發展的不平衡，同時，導致農村發生了分化，產生了富裕村和貧困村。而農村這種貧富分化，促使鄉村自治結構做出調整，找到治理有效形式。特別是中國共產黨十九大報告提出鄉村振興戰略要求治理有效，也就是說鄉村治理有效是鄉村振興的目標，同樣，2017年中央“一號文件”明確指出，“探索不同情況下村民自治的有效實現形式”，依此窺見，村民自治需要適應不同經濟類型的村莊，尋找適合的有效自治實現形式。那么究竟經濟發展與村民自治關聯如何？二者內在邏輯怎么樣？不同經濟類型的鄉村對接何種村民自治形式，才能實現鄉村振興，這需要學界從理論層面和現實走向進行深入的研討。
一、經濟發展與村民自治相關聯：基層治理的時代語境
村民自治的存在、發展不但與農村的經濟演變密切相關，也與整個中國社會的經濟轉型密切相關。張景峰認為村民自治作為經濟體制轉型制度出現，與經濟演變密切相關，受到現實經濟狀況的制約。盧福營認為鄉村經濟的巨大變遷，對鄉村治理及其變遷很大程度上具有決定作用。因此，雖然農村經濟與村民自治存在線性關聯，但是，經濟發展是村民自治的一種重要因素。在當前形勢下，厘清二者內在關系，具有較強的現實意義。
（一）經濟發展是村民自治的物質條件
村民自治的存在和發展需要跟村莊經濟發展相適應。正如馬克思所說：“經濟基礎決定上層建筑。”實踐表明，過去30多年來，經濟對村民自治發展發揮了較強作用，主要表現為經濟發展衍生出來的資源的多少，影響了自治組織的能力強弱，促使鄉村治理權限發生變化。
1.產權性資源是自治的經濟基礎
政治核心就是如何解決利益分配的問題。經濟是以利益為本質的對象性的存在，規避了利益對象，我們很難對人類活動展開分析。利益關系的核心是產權關系，共同利益的核心是產權共同所有或者關聯。而產權作為一種資源存在。產權性資源包括集體土地、各項統籌費、集體企業等，這些資源具有構成凝聚共同體的經濟利益，經濟利益直接產生于產權關系，而產權的核心是所有權，集體所有權通過經濟利益把村莊集體關聯起來，從而聚合成緊密的利益共同體。史學家理查德·派普斯認為，財富在誰手里，主權遲早會到誰手里。村共有產權的利益關聯最密切，便于形成自治。當前農村土地歸村集體所有，農戶承包，開展統分結合雙層經營。產權集體所有促使產權成員所有者發生利益關聯，為促發村民自治機制提供了經濟基礎。除了集體土地產權產生共同利益外，同樣，村民在日常生產和生活過程，也會產生產權相關利益，比如保潔、灌溉、治安等公共產品的需求和提供，需要行政村或者村民小組開展自治解決。但是，當前自治單元與產權單元存在錯位，導致集體成員之間的利益關聯性不強，加上稅費改革后，集體經濟的虛置，造成自治的權力減弱，自治能力也弱化。
2.配置性資源是自治的重要載體
在有組織的人類生活中，權力必然存在。西方學界權力說研究學者吉登斯指出權力與資源相關聯，自治權力作為一種影響力，其存在源于資源的擁有，并通過這一載體實現自治。正如哈靈頓認為國家權力源于財產，國家性質和政府的形式也是由“產權均勢”決定。可見產權共同性程度決定了自治的程度。當村莊內生共有資源不足，為了增強共同產權的利益相關性，必須增加基層組織的產權單位。現代國家建構理論認為，中央政權向地方滲透的過程，也是對地方改造的過程，是通過向地方配置資源實現的。配置資源就是對產權共同體的再構造，如項目下鄉、資金下鄉等配置資源的注入。自稅費改革以后，鄉村治理失去了物質基礎，加上集體產權虛置，導致村莊空殼化和空心化，無力或者很少籌辦公共事業，由于村莊沒有建構出超乎家戶邊界的溢出效益，即使遇到村莊事務，也很難引起農民參與興趣，自治意愿不強，出現村民自治懸浮，形式化等問題，亟需構建基于利益相關性的強共同體，以資金注入形式，修建公共設施和公共服務等，再造以共同產權為核心的共同體，從而發展形成新的共有產權或者共有財產，并圍繞著共有產權和共有財產的管理、維護而展開自治。因此，選擇配置資源形成的載體進行自治，找到適宜的自治實現形式。
3.權威性資源是自治的衍生條件
權威性資源是經濟發展衍生出的另一種資源，村民自治就是依靠權威性資源凝聚集體行動。權威性資源既包括國家制度、政策和文本等，也包括彌補正式權力不足的諸如人情、面子、常理等。一方面，權威的建立制度應是符合大多數社會成員意愿而人為設計的制度規定，是大多數人理性選擇的結果。權力賦予了權威某種力量，權威又能聚集多種資源，權力會逐漸集中到權威的手中又得村民信任，具有較高威望，比如改革開放以后，國家對農村經濟進行大刀闊斧的改革，一些善于經營、懂得管理和信息靈通的經濟能人，帶領村民走上致富路，農村能人數量的多寡與從貧困村走向非貧困村的能力正相關，他們作為新農村建設的先行者，獲得受村民服從的權威。同時，他們作為致富能手，與政府打交道多，能通過關系資源，帶領村民向上級申請到項目，同時，從村民那里獲得認同和服從的權威。但是，作為權力支配者、使用者，假如權威行使權力合理，可以維持正常鄉土秩序，否則，將造成鄉村社會失序。特別是某些地方出現農村精英俘獲國家資源，產生利益合謀行為，一定程度上削弱村級組織權威。還有就是國家的糧食直補、農具補貼等政策，不僅沒有增加村民自治組織的作用，還在一定程度上削弱了他們的權威。
（二）經濟分化決定自治的分化：基層治理變革的動因
經濟發展的非均衡，導致目前村民自治的不平衡。正如賀雪峰明確提出，發達村莊或近郊農村，鄉村治理整然有序，而貧困鄉村治理失序。胡榮也研究發現村莊富裕或者落后，明顯影響到村民自治的績效和農民政治參與意愿。因此，不同村莊經濟發展狀況，會影響到自治策略的選擇。特別隨著中國鄉村經濟的不均衡發展和深刻變革，有效自治內容和形式呈現出多元化。
1.分配型治理：經濟發達——資源多——自治能力強
分配型治理是指集體經濟發達村莊干部憑借村莊豐富集體資源，使用說服或者壓服手段處理公共事務，多圍繞資源分配進行民主治理，而不需要向村民提取經濟資源（見表1）。為此，集體資源配置，需要依賴較高權威的村治組織。村莊集體經濟越發達，村組織的地位與收入相對較高，權威也越大。村集體經濟發達，社區公共權力可支配的經濟資源豐富，村民有較高的政治參與度。因為經濟性主導的相關活動中，村民對能人的信任則有了更多的理性色彩。村莊公共事務治理更多憑借經濟報償，一般使用多元形式的經濟利益來誘發村民的行為，換來人民群眾的認同，特別村莊能夠向群眾提供更為豐富的福利時，也就具備了對村民進行全方位的控制能力。可見發達地區村落，集體收入較多和發展經濟的機會較多，村民自治權威高，村民參與公共事務積極性高，內聚力強盛，自治效果好。同時，發達村經濟增強了村干部說服少數反對者的砝碼，比如籌辦公共工程，即使反對者不支持，也可以動用集體資源進行解決，提高群眾的政治參與度和村莊的內聚力。另外，在從農民社會向現代社會的轉變過程中，社會內部的凝聚力也由“機械團結”轉向“有機團結”，但隨著現代鄉村社會公民經濟理性強于道德理性，依靠傳統的統一共享觀念維系社會日趨乏力，傳統權威弱化明顯。
2.項目型治理：經濟滯后——資源少——自治能力弱
在農村經濟急劇轉型的背景下，農村集體經濟空殼化日趨嚴重。馬克思說：“物質生活的生產方式制約著整個社會生活、政治生活和精神生活的過程。”在缺少一定經濟支持下，鄉村的公共事業無法有效開展。國家應對鄉村治理由汲取型轉向給予型，通過項目補給形式再造利益共同體，重塑村治組織的權威，提高村莊治理能力。正如折曉葉指出，為了緩解貧困地區資金短缺，中央對地方或地方對基層進行財政轉移支付破解公共服務供給難題。李祖佩也指出項目資金作為資源下鄉嵌入鄉村治理的表現形式，進一步解決了后稅費時期鄉村治理困境。渠敬東提出項目資金惠及底子薄的貧困村，旨在將國家從中央到地方的條條關系以及塊塊關系整合起來，甚至存在一種項目權力，鄉村自治組織不僅沒有因集體資源少而導致自治能力弱化，反而因抓包項目贏得公認的權威。為此，學界提出項目治理的這一新范式。
自治權力作為一種影響力，其存在源于資源的擁有，經濟滯后村自治權力強化離不開國家政策性資源，國家政策性資源是村民組織自治權力來源的補充。事實上國家以項目形式輸入配置性資源，一定程度上可以盤活村莊治理資源，增強村莊治理權力，因為項目下鄉與村民利益息息相關，需要調動村民積極性，做什么項目，項目做在哪里，才能促使大家都能受益，離不開村民普遍參與和討論，協商和決策，項目的申報和推行，成立項目監督小組，這樣能在村民參與方面收到實效，重塑新村莊自治空間，促使個人理性和公共理性發生關聯，促發村民自治新的增長點。不過，在空殼村莊或者貧困村里，無力籌辦公共工程，村民團結力和公共意識較弱，干部也沒有公信力，就需要干部多入戶，收集群眾意見和需求，并充分調動人力和物力，促使需要籌辦的公益項目真正落地。
當前法人理念已經向鄉村滲透。正如彭真所說的：“在基層實行群眾自治，群眾的事情由群眾自己依法去辦，由群眾自己直接行使民主權利。”特別是村民自治誕生于向市場經濟轉軌時期，與法治型的市場經濟相對耦合。但是，農村經濟改革，要求權力下放，富裕村出現能人治村政治現象明顯，迅速掌握村里的一切經濟決策和管理大權，以及公共權力資源，正如孟德斯鳩所云，絕對的權力產生絕對的腐敗，由于國家監管不到位和普通村民社會參與不強，干部權力的運作缺乏制度規范和程序制約，容易出現村官大貪的謀利型管理，勢必要求能人權威治理向法治權威治理轉變。比如浙江村民發明“協議村官”，以村民與村官之間協議的形式確定雙方權利，納入法律程序，依法治理村莊。
二、經濟分化視角下村民自治實踐的變遷：基層治理的現實考究
自改革開放以后，中國由高度集中的計劃經濟轉向自由開放的市場經濟，國家加大農村體制改革，進一步下放農民自主經營權，逐步實現家庭承包聯產責任制，很大程度上挖掘了農村基層的發展潛力。但是，隨著工業化和城鎮化的步伐不斷加快，不同村莊經濟發展呈現出非均衡性，分化成非農的富裕村和農業的貧困村兩種主要類型，從而對接村民自治的內容和形式各不相同。
較為富裕的村大多地處中東部開放、交通便捷、靠近集鎮的地域。隨著國家政策以經濟發展為導向以來，村莊農民逐漸擺脫傳統計劃經濟束縛，迅速走上致富道路。窮怕了的農民急切需要懂經營、善管理、有頭腦的經濟能人引領他們踏上富裕快車道。農村經濟能人因此應運而生。這批經濟能人既是村級企業的管理者，又是村委會干部，支配全村的集體經濟決策和管理，掌握著大量經濟社會資源，并以此治理村級事務，促使自治權力資源的再集中。同時，在能人帶領下走向富裕的村民，對他們更加信任，加上治村有方，得到政府的褒獎，能人權威能量劇增，影響力和動員力迅速增強。這時，能人或者老板治村最大優勢是村莊擁有豐富的經濟資源，遇到籌辦公益事業，不需要按戶籌資和投勞，而且利用村級經濟資源可以獲得收益，村兩委組織也不必要向群眾提取資源，用來發展本村福利事業。村莊自治已經逐漸拋棄向村民汲取資源的強力手段，更多是利用協商民主辦法或者合法程序，分配和使用村莊所有集體資源。因此，在中東部的富裕村，村里人民群眾收入水平較高，同時發展有集體經濟收益，導致村兩委換屆選舉競爭異常激烈，因為選舉的結果與當地村民利益相關度高。
地處偏遠、出行不便，無法發展集體經濟的多為發展傳統農業為主的貧困村，缺少發展工業化和城鎮化的地理優勢，更加缺失帶領村民致富，熱衷于公共事業的經濟能人，加上青壯年勞動力外流，加劇村莊空心化，導致村委干部老齡化、低能化，甚至沒有人愿意出任村委干部，只有若干老黨員兼任兩委職務，不僅疲于應付上級交辦的行政事務，而且合村并組后，村級事務大為增加，出現村級事務干部管不到，不愿管，造成村莊無治局面，一定程度造成村級管理組織權力弱化，村莊出現無人管理的真空地帶。另外，隨著商品經濟發展，村民日趨功利化和原子化，公共事務難以激發村民參與興趣。特別實行家庭承包責任制以來，一家一戶生產和生活單位回歸，村莊集體產權虛置，約束村民活動的經濟紐帶剝離，與村民直接關聯的利益共同體已經土崩瓦解，就連基本政治活動也不愿意參與。比如前稅費時代，村民還是情愿參加村干部選舉，當前連村干部選舉也不想參加，除非村干部給予一些好處，比如誤工補貼等。為了喚起村民民主精神和自治意識，村干部千方百計向政府尋求項目支持，以便有效治理。“十二五”期間，為了加大對貧困村的扶持力度，國家實施了整村推進的重大決策，以項目轉移方式，要求對每個貧困村投入不低于300萬元，其中中央財政專項扶貧資金補助100萬元，通過整合各行業、部門投入，社會幫扶資金投入貧困村200萬元以上，基本實現資金來源多元化。要想項目真正落地，需要成立一定自治組織。不過，過分依賴國家項目支持，也會導致行政干預自治，政府作為外力介入較多，一定程度上制約了鄉村自治能力。
三、探索不同經濟情況下自治有效形式：基層治理變革的力量源泉
村民自治未來到底如何走？已經成為學術界和理論界熱議的話題。當前農村經濟和社會發生深刻轉型，除了少數非農型經濟發達地區村民自治成效顯著，大部分農業型貧困村莊自治運轉困難，村民自治制度產生在一定經濟土壤之中，其生長和發展需要具備一定條件。因此，探索不同情況下村民自治的有效實現形式尤為迫切。
（一）開展產權相關性的自治
產權政治學觀點認為有產權的地方就有自治或者治理。恩格斯提出共有產權是村民自治的基礎。馬克思也提出利益是自治和治理的基礎。我國村級共有產權是村民自治最重要的經濟基礎。隨著農村經濟分化，一些集體經濟發達的富裕村，以公司法人形式治理集體資產，擁有利益關聯的產權共同體，便于開展自治。不過，農村并不是均質發展，村級政治組織和經濟組織權威在某些鄉村面臨了挑戰。費孝通提出：“在農村，對村民來說，優先的不是要民主，而是要保障”。在廣大欠發達貧困農村，沒有集體經濟，更沒有產生收益的共有財產，人人回到一盤散沙的局面，沒有產生共同利益的公共理性就沒有公共事務，村莊要想發展公益事業，只能通過國家配置資源，構建利益共同體，如政府引入項目或外部投入，以“以獎代補”或“以獎代投”的形式，構建利益關聯性，使村民協商民主，參與村級治理。
（二）建構載體相關性的自治
要想找到村民自治新的生長點，亟需建構起自治載體相關性，因地制宜探尋多種自治新形式。隨著城鄉一體化力度加大，一些城郊富裕村經濟社會生活與城市同質化，公共服務內容呈現豐富多樣，產生公共理性需求可以通過自治達成。研究發現，很多村莊以活動為實施載體開展村民自治，比如籌辦廣場舞比賽、書法繪畫學習班和衛生督查日，活動經費來源于村集體收入，鼓勵自己的活動自己辦，形成活動自治。而偏遠貧困村的公共事務內容較為單一，主要以項目為載體推行自治。如道路硬化和維護組織路委會實施自治，安全飲水工程建設和維護組建用水協會實施自治等，還有以傳統宗教活動或宗族祭祀活動為內容推行自治等，旨在建構新的共有產權或共有財產、公共空間，從而圍繞著共有產權或共有財產、公共空間的管理和維護而展開自治。因此，不同的經濟水平影響著治理載體的選擇，從而對接不同的治理形式。
村民自治制度已經走過了三十多年，在農村經濟發展背景下不斷成長。但是，不可忽視的事實，經濟水平的分化決定了村民自治的分化，包括村民自治內容和形式的分化。因村而治涉及富裕或者落后村莊，受自治資源、自治主體、自治意愿等綜合因素影響，自治內容迥異，需探索豐富的自治形式。
作者簡介：李松有，華中師范大學中國農村研究院（政治科學高等研究院）政府經濟學博士研究生；黃克，南寧市橫縣委員會組織部，中級經濟師
中國鄉村發現網轉自：《重慶工商大學學報（社會科學版）》2018年第4期
(掃一掃，更多精彩內容！)
