【摘 要】政策試點是我國農(nóng)村深化改革及政策創(chuàng)新的重要方法，但農(nóng)村治理政策試點的特殊性卻未受到充分重視。本文從農(nóng)村政策環(huán)境的特殊性切入，析出農(nóng)村政策試點在主體、時空、內(nèi)容三大維度與城市及其他行業(yè)性試點存在的差異；在此基礎(chǔ)上，本文認(rèn)為農(nóng)村政策試點在我國政策變遷過程中開辟了一條時空受限的“非線性”政策創(chuàng)新路徑，“間斷-平衡”理論為理解這一路徑及其具體實踐機(jī)制提供了有益的解釋框架。
【關(guān)鍵詞】農(nóng)村治理；政策試點；“間斷-平衡”
2013年11月，黨的十八屆三中全會發(fā)布的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》在論述我國深化改革的方式方法時明確指出“鼓勵地方、基層和群眾大膽探索，加強(qiáng)重大改革試點工作，及時總結(jié)經(jīng)驗，寬容改革失誤”。2015年6月，在中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十三次會議中，習(xí)近平總書記進(jìn)一步指出，“試點是改革的重要任務(wù)，更是改革的重要方法。試點能否邁開步子、趟出路子，直接關(guān)系改革成效。要牢固樹立改革全局觀，頂層設(shè)計要立足全局，基層探索要觀照全局，大膽探索，積極作為，發(fā)揮好試點對全局性改革的示范、突破、帶動作用。”作為全面深化改革的重大領(lǐng)域，我國農(nóng)村人口眾多、幅員廣闊、發(fā)展水平及資源稟賦差異大，公共治理問題復(fù)雜，農(nóng)村公共政策創(chuàng)新的迫切性與挑戰(zhàn)性巨大。在此背景下，政策試點作為農(nóng)村政策創(chuàng)新以及推動農(nóng)村深化改革的重要方法備受關(guān)注。據(jù)統(tǒng)計，截至2006年我國經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)備案的試驗區(qū)分布在全國160個縣級單位，覆蓋總?cè)丝谶_(dá)8120萬，直接推動了農(nóng)村土地制度、農(nóng)村基層專業(yè)性合作、農(nóng)產(chǎn)品市場建設(shè)和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營體系建設(shè)等相關(guān)政策的改革。
本文立足于我國農(nóng)村全面深化改革的具體實踐，對農(nóng)村政策試點的理論內(nèi)涵及發(fā)生機(jī)制展開分析，試圖通過理論研究厘清農(nóng)村政策試點的邏輯進(jìn)路，以期更有效地發(fā)揮政策試點對于農(nóng)村政策創(chuàng)新及改革發(fā)展的推動作用。
一、農(nóng)村政策試點的理論內(nèi)涵
作為我國公共治理實踐對于政策科學(xué)研究的獨特貢獻(xiàn)，政策試點貫穿于我國建設(shè)及發(fā)展的各個時期，并引起海內(nèi)外眾多研究者的高度關(guān)注，甚至將其視為中國經(jīng)濟(jì)崛起與持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵秘鑰。相關(guān)的研究多采用央地關(guān)系的視角，認(rèn)為政策試點“是上級政府在全面、正式制定某項政策之前，選擇特定的試驗單位針對該項政策的實施方案進(jìn)行反復(fù)試驗并持續(xù)互動的過程”，“‘政策試驗’（試點），就是把來自基層的建議和地方積累的經(jīng)驗注入國家政策的一種機(jī)制”，“政策試驗是基于中央選擇性控制的”。在強(qiáng)調(diào)中央政府在政策試點中主導(dǎo)地位的同時，部分研究者也觀察到地方政府對于政策試點的影響，從而將試點中的政府間關(guān)系從“中央-地方”的單向選擇發(fā)展成為“央地互動”的雙向互動過程。農(nóng)村問題是我國全面深化改革的重大理論問題和政策問題，“19世紀(jì)以來發(fā)展中國家的大量事實證明，農(nóng)村的興衰治亂是一個國家穩(wěn)定與否的基石和標(biāo)志，國家的亂始于農(nóng)村，農(nóng)村的治必然帶來國家的興盛與安寧，這幾乎是發(fā)展中國家政治發(fā)展的普遍規(guī)律”。在尋求農(nóng)村治理創(chuàng)新及相關(guān)政策變革的過程中，農(nóng)村政策試點備受矚目并得到了反復(fù)運用。事實上，具有中國特色的政策試點經(jīng)驗就緣起于農(nóng)村，革命時期毛澤東、鄧子恢等人分別在贛西和閩西進(jìn)行的土地改革初步試驗，就為后來黨的土地政策提供了最初的實踐經(jīng)驗。然而，正如有研究者在反思我國政策試點實踐時所指出的，“同質(zhì)化”現(xiàn)象不僅存在于政策試點的實踐，在理論研究過程中也逐步暴露出來。就農(nóng)村政策試點而論，政策環(huán)境的區(qū)別直接影響到試點過程的進(jìn)行，并使其在三大維度（主體維、時空維、內(nèi)容維）均與城市及其他行業(yè)性試點存在著差異：在主體維度，農(nóng)村政策試點參與主體有限但影響力集中，中央政府、地方政府、農(nóng)民三者是農(nóng)村政策制定及實施的三大主體，村民自治和“鄉(xiāng)鎮(zhèn)公推直選”“省直管縣”等簡政放權(quán)措施的運行，使得地方政府及農(nóng)民擴(kuò)大了在參與、決定關(guān)系自身利益重大事項中的制度性權(quán)力；在時空維度，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的季節(jié)性和區(qū)域差異性使“單一試點、統(tǒng)一推廣”的一般試點模式難以為繼，從而更為倚重區(qū)域性經(jīng)驗對于政策環(huán)境的解讀及在此基礎(chǔ)上的開創(chuàng)性試驗；在內(nèi)容維度，農(nóng)村政策試點涉及政治、經(jīng)濟(jì)、社會、文化等多個方面，但農(nóng)村穩(wěn)定是各項試點的基本前提。
從上述三個維度的特殊性分析可見，在我國政策變遷過程中農(nóng)村政策試點開辟了一條時空受限的“非線性”政策創(chuàng)新路徑。在解釋公共政策的非線性變遷方面，鮑姆加特納和瓊斯提出的“間斷-平衡”理論提供了有益的解釋框架，該理論認(rèn)為，政策運行在遵循漸進(jìn)、穩(wěn)定邏輯過程的同時，不能排除短期內(nèi)出現(xiàn)急劇變化的政策“間斷”可能性。間斷-平衡模型是問題界定和議程設(shè)置引起政策變遷觀點的進(jìn)一步發(fā)展，它強(qiáng)調(diào)政策圖景（policy images）和政策場域（policy venues）對政策變遷的影響。其中，政策圖景指某個政策在公眾和媒體中怎樣被理解和討論，它是與這個政策的政策信仰和價值觀相關(guān)的一套體系，經(jīng)常是經(jīng)驗信息和感情要求的混合物；政策場域則指社會中有權(quán)力決定某一問題的機(jī)構(gòu)或團(tuán)體。
在全面深化改革的過程中，社會利益取向日趨多元，經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)調(diào)整的緊迫性凸顯，農(nóng)村政策變遷的壓力和風(fēng)險陡增。政策試點一方面為農(nóng)村政策的創(chuàng)新性“間斷”提供了契機(jī)，從而在時空受限的情況下響應(yīng)了政策場域和政策圖景的變化；另一方面，農(nóng)村政策試點的功能還體現(xiàn)在其姿態(tài)意義，即政策權(quán)威通過地方政策試點釋放政策變遷的積極信號，引導(dǎo)公眾和媒體對于政策的討論，維持農(nóng)村政策總體平衡的局面及在此背景下政策圖景的良性發(fā)展。基于此，農(nóng)村政策試點可界定為中央政府、地方政府和農(nóng)民共同參與的，在時空受限的條件下就特定政策內(nèi)容所進(jìn)行的足以影響區(qū)域性政策過程的一種特殊政策創(chuàng)新行為。這種影響主要體現(xiàn)為兩種，一種是試點成功，相關(guān)政策創(chuàng)新的經(jīng)驗成為區(qū)域內(nèi)其他政策單元學(xué)習(xí)、模仿的對象，從而實現(xiàn)從政策創(chuàng)新向政策擴(kuò)散的轉(zhuǎn)變；二是試點失敗或尚未取得預(yù)期成效，政策試點的進(jìn)行也能在區(qū)域內(nèi)表明政策權(quán)威高度重視改革既有政策、著手政策創(chuàng)新的決心和毅力，以面向各政策單元釋放良性政策變遷的信心。（見圖1）
二、農(nóng)村政策試點的發(fā)生機(jī)制
農(nóng)村政策試點是一種特殊的公共政策過程，試點的發(fā)生機(jī)制分析則對這一特殊過程是如何“啟動”做出了回答，“間斷-平衡”理論中政策場域與政策圖景概念的提出及其相互作用下政策間斷的出現(xiàn)，為梳理農(nóng)村政策試點的發(fā)生機(jī)制提供了分析框架。
（一）開放的農(nóng)村政策場域
我國傳統(tǒng)的政策模式強(qiáng)調(diào)中央政府的高度權(quán)威和主導(dǎo)，地方政府多是以政策執(zhí)行者的身份參與政策過程，這一模式在特定時期曾以其整體性和高效性展現(xiàn)出一定的合理性，但也存在著忽略地方及政策相對人作用和政策環(huán)境的差異性，不利于激發(fā)地方主動參與政策過程的積極性等問題。早在十余年前，孫柏瑛在論及地方治理發(fā)展趨勢時就指出，當(dāng)代地方政治發(fā)展變革路徑的選擇是在全球化背景下，面對來自國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)、政治和文化的壓力，一國政府組織和民間社會力圖解決公共問題、增進(jìn)共同福祉而進(jìn)行的自我調(diào)整、自我完善、自覺選擇的一個過程。杜潤生曾將新時期我國農(nóng)村政策過程形容為“（農(nóng)民）群眾與領(lǐng)導(dǎo)互動”“上下互動”的過程，這生動了描述了中央政府、地方政府及農(nóng)民在農(nóng)村治理和農(nóng)村政策過程中的主體性地位以及三者互動的重要意義。隨著我國農(nóng)村全面深化改革的進(jìn)行，張揚地方政府在農(nóng)村治理中主體地位、推動農(nóng)民積極參與農(nóng)村政策過程已成為普遍共識并被付諸實踐，農(nóng)村政策過程已經(jīng)從“中央-地方”的二元博弈轉(zhuǎn)化成“中央-地方-農(nóng)民”三方互動的新格局。
1.地方政府的政策主體地位的擴(kuò)展
曹陽等研究者在論及農(nóng)村政策的參與主體時曾強(qiáng)調(diào)，有兩個重要原因決定了中國農(nóng)村決策不僅僅是農(nóng)戶與政府（單一主體）的二重互動性博弈：第一，中央政府與地方政府有著各自相對獨立的利益格局，中央政府說“普通話”，地方政府說“地方話”；第二，當(dāng)代中國農(nóng)戶已經(jīng)不是傳統(tǒng)的自給型封閉小農(nóng)，農(nóng)戶不但會利用多種渠道了解和分辨中央政府政策和地方政府政策的差異，而且還會本原地利用這種差異來爭取自身利益的最大化。中央政府與地方政府共同參與農(nóng)村政策過程，不論在法理還是政策層面都有著堅實的保障：在法理層面，我國憲法明確了“充分發(fā)揮地方的主動性、積極性的原則”以及地方政府處理區(qū)域內(nèi)公共事務(wù)的主體性權(quán)力；在政策層面，黨的十八大之后，隨著“權(quán)力清單”制度的推行，中央政府和地方政府在梳理、規(guī)范自身公共治理權(quán)力的基礎(chǔ)上厘清各自職能的邊界，其中一個重要的趨勢就是明確地方政府的職責(zé)范圍，強(qiáng)調(diào)其在地方治理中的主體地位，近年來我國行政審批權(quán)的大量下放就是這一趨勢的體現(xiàn)；而從歷史來看，我國改革開放進(jìn)程中，地方政府在制度和發(fā)展模式等領(lǐng)域中的大膽、大量的創(chuàng)新，為市場配置資源機(jī)制的建立和維護(hù)確立了制度性基礎(chǔ)。此外，在主張多元利益主體參與的協(xié)商治理過程中，地方政府開始從過去僅僅關(guān)注本行政區(qū)域范圍內(nèi)的公共事務(wù)，躍升至對于國家層面乃至跨越國界的超國家層面的公共議題保持關(guān)切，特別是其在弘揚地方多樣性和提升地方競爭力方面所扮演的角色變得越來越引人注目。
2.農(nóng)民政治參與的坐實和發(fā)展
農(nóng)民政治參與是指農(nóng)民、農(nóng)民代表或農(nóng)民組織積極參與政治活動或政治決策，主張自己訴求，并與其他社會成員平等地進(jìn)行政治博弈，從而影響政治決策和政治活動，使之體現(xiàn)自身意志，維護(hù)和保障自身利益的行為。隨著村民自治的深入實踐和農(nóng)民權(quán)利意識的逐步增強(qiáng)，農(nóng)村政策過程中“將村民合法與非合法的參與活動均納入村務(wù)管理參與的范圍”的政治參與實踐日趨普遍。首先，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展促進(jìn)了農(nóng)民政治參與。經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，這一馬克思主義哲學(xué)的基本觀點在我國農(nóng)村政治參與方面得到了直觀反映，隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)市場化、規(guī)模化、專業(yè)化的發(fā)展，大量農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社和農(nóng)民互助組織成立，一方面使得農(nóng)民較以往擁有了更多的財產(chǎn)權(quán)利，另一方面也具備了保護(hù)日漸增多財產(chǎn)權(quán)利的動機(jī)及能力，經(jīng)濟(jì)條件的“利好”將進(jìn)一步鼓勵農(nóng)民的政治參與；改革開放的歷史經(jīng)驗證明，只有調(diào)動農(nóng)民積極性，讓農(nóng)民行動起來，才能啟動農(nóng)村發(fā)展的內(nèi)生力。其次，國家政治發(fā)展鼓勵農(nóng)民政治參與。尊重農(nóng)民在農(nóng)村治理和關(guān)系農(nóng)民切身利益重大安排中的主體地位，是各個時期黨和國家農(nóng)村工作的重要方法，近年來中央頒布的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》《深化農(nóng)村改革綜合性實施方案》以及歷年的中央一號文件都強(qiáng)調(diào)了“讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程”“更好地發(fā)揮農(nóng)民主體作用”“堅持黨政主導(dǎo)、農(nóng)民主體、社會協(xié)同”等農(nóng)村工作的基本要求。此外，地方政府在農(nóng)村政策過程中主體地位的拓展也為農(nóng)民的政治參與提供了助益，因為“相對于中央政府而言，若地方擁有更大的自主性，將會給民眾以更大的參與政治決策的可能性”。隨著農(nóng)村市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和要素流動的加劇，傳統(tǒng)農(nóng)民政治參與所涉及的農(nóng)村事務(wù)正在逐步突破村域的邊界，從而對鄰近村落、鄉(xiāng)鎮(zhèn)乃至更高層級公共政策過程產(chǎn)生影響。
（二）復(fù)雜的農(nóng)村政策圖景
農(nóng)村政策圖景，是指較長時期內(nèi)在農(nóng)村這個特定社會空間，社會公眾和媒體圍繞農(nóng)村政策及其實施所形成的對黨和政府的看法、對既有政策的評價以及對于政策效用的預(yù)測等情緒、態(tài)度及意見的總和。自1996年“三農(nóng)”概念正式提出起，經(jīng)過20年的努力，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會治理取得了重大成就，農(nóng)村面貌得到了較大的改善。但是，在經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型的新常態(tài)下，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級、農(nóng)村治理改革、農(nóng)村環(huán)境保護(hù)、城鄉(xiāng)一體化等多個方面的任務(wù)依然艱巨，在全球化和城市化的雙重壓力下，農(nóng)村資源、人口被過度抽離，“空心村”“留守村”問題突出。這些農(nóng)村發(fā)展的現(xiàn)實困境，不僅給農(nóng)村政策制定及實踐帶來挑戰(zhàn)，也影響到社會公眾及輿論對于既有農(nóng)村政策的評價，這在給農(nóng)村政策圖景造成重大影響的同時也形成了推動農(nóng)村政策“間斷”的巨大壓力。
1.農(nóng)村政策的關(guān)注度日趨提升
自2004年開始，歷年的中央一號文件均將農(nóng)村發(fā)展及治理的相關(guān)問題作為政策關(guān)注的焦點，充分強(qiáng)調(diào)了農(nóng)村問題在我國社會主義現(xiàn)代化進(jìn)程中“重中之重”的地位。國家對于農(nóng)村的高度關(guān)注引發(fā)了媒體和社會的熱議，同時也激起了農(nóng)民群眾的熱情，“新農(nóng)村建設(shè)”“村民自治”“農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)”等政策熱點及其解讀在農(nóng)民群眾中口耳相傳；“上下兩頭熱”的現(xiàn)象也引發(fā)了資本市場和商業(yè)界的高度關(guān)注，隨著各類“村村通”項目的推行，以及“京農(nóng)貸”“一小通”“銀信通”等農(nóng)村金融項目和“農(nóng)村淘寶”“聚土地”“樂村淘”等農(nóng)村商業(yè)項目的開展，新時期農(nóng)村政策創(chuàng)新不僅體現(xiàn)為具體的治理方式和政府行為的調(diào)整，還引發(fā)了農(nóng)村商業(yè)模式乃至生活方式的轉(zhuǎn)變，這進(jìn)一步激起了社會公眾特別是廣大農(nóng)民對于農(nóng)村政策的高度關(guān)注。
2.農(nóng)村政策圖景中消極內(nèi)容繁雜
據(jù)最新統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，截至2015年我國仍有農(nóng)村貧困人口5575萬人，貧困問題依然嚴(yán)重威脅著廣大農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展；農(nóng)村建設(shè)和發(fā)展過程中也還客觀存在著基層腐敗現(xiàn)象、城鄉(xiāng)二元差距和社會公平正義等問題。經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的雙重壓力對廣大農(nóng)民的思想觀念和價值判斷帶來影響，在部分媒體的推波助瀾之下，這種心理的震撼容易轉(zhuǎn)化為針對農(nóng)村政策的消極評價，并產(chǎn)生對于既有政策過程的不滿甚至對抗。
首先，對政策動機(jī)的懷疑。在城鄉(xiāng)二元化差異進(jìn)一步拉大，貧富分化問題依然突出的背景下，農(nóng)村政策容易遭遇到“動機(jī)不純”的誤解，農(nóng)村土地政策、產(chǎn)業(yè)調(diào)整政策甚至新農(nóng)村政策中的一些舉措被付諸以“劫貧濟(jì)富”的猜測，農(nóng)村政策制定與執(zhí)行也遭遇到“政府改革越深化，農(nóng)民心里越害怕”“干部下鄉(xiāng)，雞鴨遭殃，小車一響，農(nóng)民心慌”等鄉(xiāng)間民謠的污名化。
其次，對于政策過程的冷漠。利益考慮是人們是否愿意介入政治的一個重要原因，農(nóng)村地區(qū)相較城市在經(jīng)濟(jì)上逐利空間的限制影響到農(nóng)民政策參與的熱情，農(nóng)民在農(nóng)村政策過程中“不作為、不合作、不對話”現(xiàn)象依然存在。在缺乏利益聯(lián)系紐帶的情況下，農(nóng)民漠然地對待一切事物、人際關(guān)系，甚至是黨和政府在農(nóng)村的政策、動員、舉措，黨和政府在農(nóng)村的動員能力減弱，政策得不到積極支持，各項舉措如公益事業(yè)、公共基礎(chǔ)建設(shè)無人關(guān)心。
再次，對于政策主體地位的質(zhì)疑。在我國城鄉(xiāng)二元化形勢依舊嚴(yán)峻的背景下，“農(nóng)業(yè)是地地道道的弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，農(nóng)民是名副其實的弱勢群體”等論調(diào)依然大行其道，廣大農(nóng)民在比較自身境遇之后容易萌生對農(nóng)民身份的消極認(rèn)知，認(rèn)為農(nóng)村是被拋棄的地區(qū)、農(nóng)民是恥辱的符號、農(nóng)業(yè)是落后的產(chǎn)業(yè)，“農(nóng)民真苦，農(nóng)村真窮，農(nóng)業(yè)真危險”的固化認(rèn)知在農(nóng)民及社會輿論中揮之不去。這種身份的質(zhì)疑動搖了農(nóng)民作為主體參與政策過程的信心，有研究者在對我國農(nóng)民進(jìn)行“政治效能感”測度后就指出，相當(dāng)一部分農(nóng)民認(rèn)為自己缺少政治參與的知識和技能，不能對政治過程施加影響。
最后，對于政策目標(biāo)的困惑。經(jīng)濟(jì)條件的限制，以及前述政策參與信心的缺乏，會進(jìn)一步導(dǎo)致農(nóng)民在農(nóng)村政策制定及執(zhí)行過程中的無力感和疏離感，從而對依靠農(nóng)民這一身份、依靠農(nóng)村這一情境改變自身境遇感到懷疑，并延伸至對于農(nóng)村政策目標(biāo)的困惑。這種困惑一方面被落定在地方政府層級，形成“上有政策下有對策”“中央好政策被地方念歪了”等對于農(nóng)村政策執(zhí)行過程的批判；另一方面則是更嚴(yán)重的對于現(xiàn)行社會制度和政治體制的質(zhì)疑。
3.針對農(nóng)村的抹黑與污名化持續(xù)發(fā)酵
2016年春節(jié)期間，在微信朋友圈等新媒體平臺上，“回鄉(xiāng)體”網(wǎng)文受到高度關(guān)注，包括《上海姑娘逃離江西農(nóng)村》《春節(jié)紀(jì)事：一個病情加重的東北村莊》《霸氣媳婦回農(nóng)村》等等。雖然筆法各異，但這類網(wǎng)絡(luò)文章的中心論調(diào)卻基本相同——“農(nóng)民真苦，農(nóng)村真窮，農(nóng)業(yè)真危險”。與十余年前李昌平基于扎實的調(diào)查、大量的數(shù)據(jù)資料和翔實理性的分析向總理諫言不同，近年流行的“回鄉(xiāng)體”更多是一種主觀臆造，在拼接網(wǎng)絡(luò)文學(xué)作品中的橋段并附會真實的地名、人名之后，貌似言之鑿鑿實則虛假編造的“紀(jì)實”就在新媒體平臺上廣泛流傳，甚至受到了一些傳統(tǒng)門戶網(wǎng)站和線下報刊的追捧。這些鬧劇的背后，是目前農(nóng)村發(fā)展和農(nóng)村政策過程所必須正視的一個重要問題——針對農(nóng)村的抹黑與污名化。
幾乎在每個時代的合法體制中，農(nóng)民都是被“合法合理”地置于“弱勢”地位，甚至被加諸無數(shù)的蔑稱，如“庶民”“賤民”，而在歷史的演進(jìn)中，這一社會場景又被不同的時代所不斷重復(fù)。如針對農(nóng)民“鄉(xiāng)下人”“鄉(xiāng)巴佬”“泥腿子”“土包子”的蔑稱，針對農(nóng)民工骯臟、隨地吐痰、偷盜、不禮貌、不文明等的形象預(yù)設(shè)，針對農(nóng)村落后、荒蠻、禮崩樂壞的描繪以及針對農(nóng)村治理荒蠻、粗暴、腐敗的指摘等等。污名化（stigmatization）是一個動態(tài)的過程，它關(guān)注受污者由于其所擁有的貶損特質(zhì)，而在社會中逐漸喪失其社會身份、社會信譽和社會價值，因而遭受社會區(qū)隔與社會歧視的過程。在以微博、微信為代表的新媒體傳播迅速興起的今天，針對農(nóng)村的污名化非但沒有得到有效遏制，反而以“紀(jì)實”“社會調(diào)查”等名義持續(xù)發(fā)酵，這進(jìn)一步加劇了城鄉(xiāng)二元化的心理隔離，并影響到農(nóng)村政策過程中的信任基礎(chǔ)。
“農(nóng)村作用是個變數(shù)，它不是穩(wěn)定的根源，就是革命的根源”。農(nóng)村公共政策過程中政策場域的擴(kuò)展以及政策圖景的壓力迫切要求我國進(jìn)行農(nóng)村政策的深度變革，從而啟動政策“間斷”以達(dá)至政策“再平衡”的過程。但歷史的經(jīng)驗教訓(xùn)表明，在我國農(nóng)村進(jìn)行大規(guī)模運動式的整體政策變革風(fēng)險巨大，未全面權(quán)衡我國農(nóng)村區(qū)位環(huán)境、發(fā)展水平、資源稟賦等方面差異性的普適性政策變革代價高昂。在政策間斷的迫切性與政策平衡的必要性形勢均十分嚴(yán)峻的雙重夾擊之下，農(nóng)村政策試點的重要性得到充分的顯現(xiàn)，并由此具備了充足的動力支撐。在類型化的基礎(chǔ)上選擇典型地區(qū)進(jìn)行政策試點，基于中央統(tǒng)一規(guī)劃、地方主導(dǎo)實施、農(nóng)民積極參與的三方互動合作，通過大膽創(chuàng)新、封閉運行的方式探索出成熟的政策變革思路之后再進(jìn)行政策對比、擴(kuò)散和推廣，從而由點及面地完成政策變革的目標(biāo)，是我國農(nóng)村政策通過“間斷-平衡”實現(xiàn)政策創(chuàng)新的重要路徑。（見圖2）
三、農(nóng)村政策試點過程的驅(qū)動引擎
中國“摸著石頭過河”的改革過程本身就是一個不斷進(jìn)行的政策試點——政策擴(kuò)散過程，在此過程中地方政府同樣具備了進(jìn)行政策創(chuàng)新的前提條件和動力。在“間斷-平衡”的解釋框架下，中國農(nóng)村政策試點具備了充足的實踐動力，但必要性的強(qiáng)調(diào)并不必然保證試點的順利啟動，作為一個有限理性的政策創(chuàng)新過程，其依然面臨著預(yù)期不確定、決策周期縮短、資源條件受限和政府間惡性競爭等阻滯性因素的約束，從而需要在“中央-地方-農(nóng)民”的三元互動關(guān)系中催生四個方面的合力，打造農(nóng)村政策試點的驅(qū)動引擎。
（一）思想共識
農(nóng)村政策場域及政策圖景的變化賦予了政策試點以強(qiáng)大動力，同時也在中央政府、地方政府及農(nóng)民的交互過程中注入了扎實的共同利益基礎(chǔ)，這為政策試點思想共識的形成提供了良好的條件。為了促進(jìn)政策試點的有效進(jìn)行，在共同利益的基礎(chǔ)上，農(nóng)村政策試點還需在以下方面達(dá)成共識：一是整體意識的支持，即善用政策試點的制度優(yōu)勢，反思等級森嚴(yán)、壁壘分明的“碎片化”農(nóng)村治理思路，強(qiáng)調(diào)農(nóng)村政策試點的系統(tǒng)性、整體性與協(xié)同性，以試點任務(wù)為中心，中央地府、地方政府及農(nóng)民三者從全局的高度實現(xiàn)無縫對接，摒棄地方保護(hù)主義和小農(nóng)意識，通過整體性思考、協(xié)商對話以及共同性計劃推動政策試點的開展。二是創(chuàng)新思想的驅(qū)動，以試點為契機(jī)鼓勵制度創(chuàng)新，激發(fā)實踐探索的熱情，在嚴(yán)守規(guī)則底線的前提下，破解束縛農(nóng)村發(fā)展和善治的制度藩籬，尊重基層的實踐探索和農(nóng)民的首創(chuàng)精神，激發(fā)農(nóng)村政策創(chuàng)新的內(nèi)在動力。三是共享思維的保障，在試點過程中需明確“托底保障、成本分擔(dān)、利益共享”的基本原則，無論試點成效如何，政策試點過程必須建立充分的托底保障機(jī)制和緊急叫停機(jī)制，防止試點風(fēng)險的惡化及擴(kuò)散對地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展帶來不可逆轉(zhuǎn)的損失；在此基礎(chǔ)上做好正反兩方面的思想及行動準(zhǔn)備，當(dāng)試點出現(xiàn)正面結(jié)果時應(yīng)主動在物質(zhì)和精神兩大層面給予必要的肯定和鼓勵，特別是要使廣大農(nóng)民在試點過程中收獲真實的效益；當(dāng)出現(xiàn)負(fù)面成果時，也需要有相應(yīng)的負(fù)強(qiáng)化及糾正措施的準(zhǔn)備。
（二）資源整合
農(nóng)村政策試點是一項系統(tǒng)工程，其較一般政策過程面臨著更多的風(fēng)險和不確定性，從而需要更多資源支持及儲備作為后盾。農(nóng)村政策試點過程中的資源整合即基于這一背景，立足于試點地區(qū)實際，將試點過程中彼此相關(guān)但卻又分散、零碎的資源要素進(jìn)行有效整合，結(jié)合試點區(qū)域內(nèi)外兩方面的資源形成具有共同使命和目標(biāo)的資源要素體系，尋找資源配置和農(nóng)村政策試點的最佳結(jié)合點，保障試點過程的有效運行。這一方面要求善用試點的政策資源，發(fā)揮其在突破既有行政層級和舊有制度藩籬方面的積極作用；另一方面要在充分利用體制、政策資源配給的基礎(chǔ)上，挖潛農(nóng)村內(nèi)生性資源并拓展外生性資源的供給渠道，探索政府、社會、企業(yè)及農(nóng)民合作組織等多元主體良性互動的有效方式，多方籌集人力、智力、財力等方面的支持，實現(xiàn)制度資源、經(jīng)濟(jì)資源、文化資源、人力資源等在試點過程中的有效整合。
（三）有效參與
農(nóng)村政策試點各參與主體中，作為試點主導(dǎo)的中央政府包括國務(wù)院及各相關(guān)組成部委，以及中央和國務(wù)院相關(guān)部門共同組成的針對特定試點項目的領(lǐng)導(dǎo)小組、工作小組等，其中承擔(dān)綜合性試點指導(dǎo)職能的就有中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、國務(wù)院農(nóng)村綜合改革工作小組辦公室、農(nóng)業(yè)部農(nóng)村改革試驗區(qū)辦公室等多個部門，以及由農(nóng)業(yè)部牽頭，中央農(nóng)辦等20個部門和單位參加的農(nóng)村改革試驗區(qū)工作聯(lián)席會議；在單項政策試點方面，國土資源部、勞動和社會保障部、公安部以及銀監(jiān)會等中央部委分別承擔(dān)了我國農(nóng)村土地政策、農(nóng)村社會養(yǎng)老保險政策、農(nóng)村戶籍管理制度以及農(nóng)村金融政策改革試點的主管職能。在此背景下，中央政府在農(nóng)村政策試點過程中的有效參與，重點在于整合現(xiàn)有的試點指導(dǎo)機(jī)構(gòu)、理順試點領(lǐng)導(dǎo)工作職能，以統(tǒng)一的指導(dǎo)推動試點管理、監(jiān)督及評估等具體工作更有效地進(jìn)行。
在中央政府的主導(dǎo)之下，地方政府和農(nóng)民的積極參與已經(jīng)成為我國農(nóng)村政策試點的基本特征，但如何保障參與的有效性卻仍需繼續(xù)坐實，特別是以制度化的方式確認(rèn)地方政府和農(nóng)民在政策試點過程中的角色、權(quán)利及基本職責(zé)，將以“中央-地方-農(nóng)民”三方為主體，鼓勵多方積極參與的協(xié)商、懇談、聽證等各項參與措施固化在政策試點的決策與實施過程中。對此，在對現(xiàn)有農(nóng)村政策試點相關(guān)《運行條例》《運行管理辦法》《考核評價辦法》等進(jìn)行整合的基礎(chǔ)上，將政策試點納入法律效力位階更高的國家法規(guī)調(diào)控的范疇，從而明確各參與主體的角色、權(quán)利、義務(wù)及其相互關(guān)系，對試點過程的參與性、科學(xué)性、公開性給予明確要求，將為政策試點過程的有效參與提供重要保障。
（四）持續(xù)溝通
防范和解決政策變革過程中“不可預(yù)見”與“不可控”問題，是我國在重大政策變革之前必須先行試點的重要動機(jī)。但試點本身也會受到上述兩個問題的影響，而“在試點過程中，上級政府對試驗點所經(jīng)常表現(xiàn)出的‘沉默’態(tài)度，一直是試驗點面臨的‘難題’”。持續(xù)溝通是農(nóng)村政策試點動力引擎的重要組成部分，基于試點主體的特性，其需要基于三方面的內(nèi)容而展開：中央政府的政策變革愿景、地方政府的政策支持期待、農(nóng)民的利益表達(dá)訴求，以此為基礎(chǔ)各參與方持續(xù)溝通，就試點過程中的重要情況進(jìn)行及時通報，并主動通過協(xié)商的方式討論應(yīng)對措施。持續(xù)溝通要求農(nóng)村政策試點過程中的各參與主體堅持理性的溝通原則，“在生活世界中構(gòu)造有效性條件，達(dá)成行動主體間的理解，通過以有效意見一致為目的的交往，在日常交往實踐中尋找理性因素，構(gòu)建合理性概念”。從給予溝通的相對方特別是農(nóng)民以足夠的尊重和必要的溝通渠道、資源的支持；另一方面，溝通必須由程序的保障，建設(shè)試點信息公示機(jī)制、試點工作簡報機(jī)制、試點重大事項聯(lián)席會議以及聽證機(jī)制，打造信息無縫對接的“陽光試點”工程。
農(nóng)村政策試點開辟了一條時空受限的“非線性”政策創(chuàng)新路徑，在“間斷-平衡”理論的解釋框架下，農(nóng)村政策試點是在經(jīng)濟(jì)社會新常態(tài)下為了適應(yīng)我國農(nóng)村政策“間斷”和“平衡”的雙重壓力，在時空受限的范圍內(nèi)針對特定主題所做出的政策變遷過程。在此過程中，需要充分尊重并發(fā)揮農(nóng)民的主體性地位，在有效參與及理性溝通方面給予支持和引導(dǎo)；同時發(fā)揮中央和地方兩個積極性，在思想意識和資源分配方面達(dá)成有效共識，以形成農(nóng)村政策試點的強(qiáng)力引擎，共同推動試點過程的有效開展。
作者簡介：唐斌，華南農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院副教授，碩士生導(dǎo)師；張玉，華南農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院教授，碩士生導(dǎo)師
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《學(xué)術(shù)探索》2017年第11期
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