黨的十九屆四中全會，吹響了全面推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的時代號角，也為廣“大農(nóng)村社會的良序善治和億萬農(nóng)民群眾的幸福安康描繪出了更加絢麗的發(fā)展愿景。如何結(jié)合本地區(qū)農(nóng)村的具體實際，貫徹落實好黨中央的戰(zhàn)略部署，開創(chuàng)出“中國之治”新境界，這是擺在我們面前的緊迫任務(wù)。
回顧歷史，我國農(nóng)村社會治理實踐曾經(jīng)呈現(xiàn)出兩個極端。
以1949年中華人民共和國成立為時間節(jié)點，農(nóng)村社會治理走的是一條“集體主義”的路徑。基本特征和主要內(nèi)涵就是生產(chǎn)資料集體所有，農(nóng)業(yè)勞動集體合作，公共服務(wù)集體維系，村務(wù)管理集體執(zhí)行，鄉(xiāng)村社會的公共性十分突出。
這一生存形態(tài)的“橫空出世”，很大程度上依靠的是組織化的嵌入與粘連。國家權(quán)力則通過極其嚴(yán)密的黨的基層組織和政權(quán)基層組織建設(shè)，不斷加大和強(qiáng)化對農(nóng)村各種社會事務(wù)的微觀管理力度。到1958年，隨著人民公社化運動的完成，兩千多年來的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)、宗法制度、鄉(xiāng)紳勢力等傳統(tǒng)要素皆被瓦解冰消、蕩然無存。
“一盤散沙”式的農(nóng)民群眾被高度組織起來之后，農(nóng)村成為“政社合一”的農(nóng)民家園。由于集體主義的體制機(jī)制作用，輔之對農(nóng)民興公滅私思想的教育與灌輸，國家的意志可以瞬間傳導(dǎo)到廣大農(nóng)村社會的任何角落，并立馬產(chǎn)生出綱舉目張、令行禁止的客觀效果。
當(dāng)然，“集體主義”的治理模式也存在不少弊端，如“大一統(tǒng)”的行為標(biāo)準(zhǔn)、“大呼隆”的生產(chǎn)辦法、“大鍋飯”的分配方式，加之跨行政區(qū)劃“一平二調(diào)”的任意性，讓農(nóng)民幾乎沒有勞動剩余，使農(nóng)業(yè)農(nóng)村嚴(yán)重缺乏生機(jī)活力，并為中國“三農(nóng)"問題的發(fā)酵起到了催化作用。
1978年是第二個時間節(jié)點。這年冬天，安徽小崗村人冒著犯法坐牢的風(fēng)險實施“分田單干”改革。由于“交足國家的，留足集體的，剩下都是自己的”的辦法給貧窮農(nóng)民以溫飽的希望，能夠調(diào)動和發(fā)揮生產(chǎn)積極性，因而得到?jīng)Q策層的支持。
“農(nóng)戶主義”的基本特征和主要內(nèi)涵是以農(nóng)戶家庭為權(quán)益中心，分割成一個個相互封閉孤立的最小化社會單元。這種體制機(jī)制崇尚單打獨斗，不好團(tuán)結(jié)合作，致國家觀念漸行漸遠(yuǎn)，集體經(jīng)濟(jì)淡出江湖極端利已主義與自由任性之風(fēng)甚囂塵上，誰也不靠誰和誰也奈何不了誰的人際關(guān)系成為農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)中的普遍現(xiàn)象。
我們不能否認(rèn)改革開放在農(nóng)業(yè)繁榮、農(nóng)民富裕、農(nóng)村進(jìn)步方面所取得的巨大成就，但也必須清醒地看到城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡與農(nóng)村發(fā)展不充分等突出問題。特別是在工業(yè)化城鎮(zhèn)化、市場化浪潮的猛烈沖擊下，農(nóng)業(yè)兼業(yè)化、農(nóng)民老齡化、農(nóng)村空心化現(xiàn)象日趨明顯，集體經(jīng)濟(jì)力量長期缺失，村莊的利益共同體和公共性正在迅速地分化瓦解之中。此種狀態(tài)之下，繼續(xù)走“農(nóng)戶主義”的路徑恐怕很難實現(xiàn)農(nóng)村社會治理體系與治理能力現(xiàn)代化。
以家庭為權(quán)益中心的“農(nóng)戶主義”盡管符合當(dāng)前農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動的內(nèi)在要求，也適宜中國人多地少的具體國情，但它確實是一種地地道道的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)形態(tài)。這種農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式和增長模式的致命缺陷在于極大地遷就了農(nóng)民“宜分不宜合”的落后習(xí)性，不屑于社會分工與經(jīng)濟(jì)合作，輕蔑于技術(shù)進(jìn)步與改革創(chuàng)新，執(zhí)迷于封閉式、內(nèi)卷化環(huán)境下的“萬事不求人”。這就是中國農(nóng)民幾千年來之所以總不能有效組織起來，依靠團(tuán)結(jié)的力量來突破傳統(tǒng)的羈絆和積極推動社會前進(jìn)的根本原因。毛澤東同志在1943年就曾經(jīng)說過，中國農(nóng)村“幾千年來都是個體經(jīng)濟(jì)，一家一戶就是一個生產(chǎn)單位，這種分散的個體生產(chǎn)，就是封建統(tǒng)治的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，而使農(nóng)民自己陷于永遠(yuǎn)的窮苦。克服這種狀況的唯一辦法，就是逐漸地集體化。”
作為改革開放總設(shè)計師的鄧小平應(yīng)該看到了這一點，否則就不會有他后來的“兩次飛躍”之說。其實，為了防止農(nóng)村社會出現(xiàn)亂象，早在“分田到戶”初期，決策層就有了“村民自治”的制度安排。希望通過貫徹落實村民自治的有關(guān)法律與體制機(jī)制，既避免“集體主義”的死灰復(fù)燃，又防止“農(nóng)戶主義”的放任自流，以追求農(nóng)村社會治理體系與治理能力的現(xiàn)代化。
嚴(yán)格地講，村民自治制度在理論與邏輯上具有可行性，但30多年來的社會實踐結(jié)果不容樂觀，特別是通過個別事件暴露出來的功能缺陷，充分證明了村民自治在制度設(shè)計和運行環(huán)境這兩大層面上都存在很大問題亟待得到破解。
按照《中華人民共和國村民委員會組織法》規(guī)定，上級政府與村委會之間本該是一種指 導(dǎo)而非領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，但長期以來，絕大多數(shù)行政村集體經(jīng)濟(jì)空洞化，很難為村民辦好事實事，只能“等、靠、要”上級政府支持以維持基本的運轉(zhuǎn)秩序，村委會的執(zhí)行力戰(zhàn)斗力以及在農(nóng)民群眾心目中的向心力凝聚力便必然很弱。經(jīng)濟(jì)能力的缺失，讓村委會不得不在獨立自治與忍受服從之間作痛苦的抉擇。當(dāng)村莊的公共財物和運轉(zhuǎn)費用均由上級政府操控甚至連“村官”都成了靠領(lǐng)政府工資的專職化干部，村民自治制度的滾滾“車輪”還能在原來的軌道上穩(wěn)定前行嗎?
此外，絕大多數(shù)青壯勞力經(jīng)濟(jì)能人、政治精英等農(nóng)村社會治理要素在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的虹吸效應(yīng)下幾乎流失殆盡。即使那些留守農(nóng)民，因自身綜合素質(zhì)的局限，參與社會治理的積極性、主動性也越來越衰弱。可以說，當(dāng)前農(nóng)村基層治理之中，主體缺位制度乏善、財路阻塞、執(zhí)行無力、干部無私奉獻(xiàn)者寡、群眾麻木不仁者眾等現(xiàn)象十分普遍。同時，在一個熟人社會的場域里，如何避免宗族房頭與黑惡勢力的干擾破壞，讓民主選舉能夠真正尋找到德性好、能力強(qiáng)、善于引領(lǐng)農(nóng)民群眾當(dāng)家作主的優(yōu)秀“村官”，亦為30多年來村民自治制度始終沒有很好解決的難題。
進(jìn)入21世紀(jì)以來，決策層逐漸發(fā)現(xiàn)“三農(nóng)”形勢的嚴(yán)重性，開始以強(qiáng)化基層黨組織建設(shè)為抓手，以各種財政支農(nóng)項目為契機(jī)，以派駐縣鄉(xiāng)干部進(jìn)村人戶為形式，不斷加大對農(nóng)村社會治理的支持力度。很多地方還將原來只拿誤工補貼的村干部變成了“五加二、白加黑”式的專職化“村官”，大幅度地提升他們的經(jīng)濟(jì)待遇和政治責(zé)任，殷切期待黨支部和村委會在脫貧攻堅、鄉(xiāng)村振興和社會治理等各項工作中充分發(fā)揮“戰(zhàn)斗堡壘”的功能作用。
實事求是地講，這種做法很大程度上就是國家權(quán)力向農(nóng)村社會的回歸。
政府具有強(qiáng)大的行政動員能力和資源配置能力，而且圍繞“為人民服務(wù)”的理念早已養(yǎng)成對各種社會事務(wù)自操自辦、大包大攬的行為習(xí)慣。過去，這種模式被總結(jié)為國家強(qiáng)化農(nóng)村社會治理和提升治理績效的“制勝法寶”。如今“農(nóng)戶主義”的漫延滲透不僅會摧毀村莊的公共性，使之原子化和碎片化，還將有可能撕裂整個農(nóng)村社會的文化紐帶和價值觀。因此，無論是實施脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，還是推進(jìn)治理體系與治理能力現(xiàn)代化，很多人都強(qiáng)烈要求國家權(quán)力重新上山下鄉(xiāng)，再振往日“政府一聲吼，群眾跟著走”之磅礴雄風(fēng)。
但是，畢竟時代不同了。國家權(quán)力的強(qiáng)勢回歸，并沒有真正改變大多數(shù)“村兩委”在農(nóng)民群眾中向心力凝聚力、戰(zhàn)斗力越來越弱的局面。用村干部自己的話講，就是“老辦法不能用、新辦法不會用、硬辦法不敢用、軟辦法不頂用”。有些農(nóng)村甚至到了“講話群眾不聽，許諾群眾不信，指揮群眾不動”的危險地步。
為什么大部分“村兩委”在基層治理過程中“肩不能挑、背不能扛”，難以充分發(fā)揮戰(zhàn)斗堡壘作用?關(guān)鍵的“病灶”有3個：一是農(nóng)村集體土地所有制的名存實亡；二是農(nóng)村社會組織結(jié)構(gòu)的坍塌瓦解；三是村社集體經(jīng)濟(jì)力量的長期缺失。
生產(chǎn)力決定生產(chǎn)關(guān)系，生產(chǎn)關(guān)系反作用于生產(chǎn)力。在當(dāng)前農(nóng)村社會治理實踐中，最主要的矛盾或者說最大的攔路虎就是農(nóng)民群體的“一盤散沙”。這個根本缺陷得不到徹底修補，放任“農(nóng)戶主義”攻城掠地、大行其道的話，無論國家出臺什么惠農(nóng)強(qiáng)農(nóng)富農(nóng)政策，都會在“最后一公里”那兒扭曲變形甚至南轅北轍。以“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕”為總要求的新型治理格局便永遠(yuǎn)只能是水中月、鏡中花。
我認(rèn)為，貫徹落實黨的十九屆四中全會精神，推進(jìn)農(nóng)村社會治理體系與治理能力現(xiàn)代化，關(guān)鍵在于要選擇好實踐路徑。即使是國家權(quán)力的重新下鄉(xiāng)，也千萬不能再重蹈計劃經(jīng)濟(jì)時期的覆轍，由政府對農(nóng)村各種社會事務(wù)不分巨細(xì)地實施直接管理，而應(yīng)該在健全完善村民自治制度的基礎(chǔ)上，牢固確立“村兩委”和廣大農(nóng)民群眾在社會治理中的主體地位，充分發(fā)揮他們的積極性和創(chuàng)造性。
各級地方黨委、政府當(dāng)前最緊迫和最核心的工作，我認(rèn)為是做好以下三件事。
第一，徹底扭轉(zhuǎn)農(nóng)村土地集體所有制日趨虛化的局面。當(dāng)家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制被政策反復(fù)重申“長期不變”，并且國家大力支持農(nóng)戶承包土地的所有權(quán)、承包權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分立”之后，合法產(chǎn)生的村委會作為村級集體組織的法定代表和集體土地的發(fā)包方，對農(nóng)戶承包土地的管理約束力越來越弱。土地集體所有權(quán)的日趨虛化，是“村兩委”權(quán)威性和凝聚力不斷下降的根本緣由之一。因此，要從法律和政策層面旗幟鮮明地確立村委會代表村社集體組織對“三塊地”的所有權(quán)，特別是清晰所有權(quán)、承包權(quán)、使用權(quán)之間的利益規(guī)則與責(zé)任邊界。允許村委會在村民自治的法律框架下實行“增人增地、減人減地”政策，讓村委會有權(quán)按照規(guī)定程序隨本村人地關(guān)系的實際變化及時作出合理調(diào)整，使土地集體所有制真正成為村委會組織群眾發(fā)展生產(chǎn)凝聚人心、維系權(quán)威、履行管理職責(zé)、展現(xiàn)村社公共性的重要手段。
第二，支持和鼓勵市場經(jīng)濟(jì)條件下重新探索集體化的道路。如今的分田單干看似“覆水難收”狀態(tài)，但各地普遍存在的“分”有余而“統(tǒng)”不足，甚至只有“分”而沒有“統(tǒng)”的弊端卻已充分顯現(xiàn)出陳舊性與落后性。從宏觀上看，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展與廣大農(nóng)民群眾對美好幸福生活的追求，越來越強(qiáng)烈地要求調(diào)整生產(chǎn)關(guān)系。農(nóng)民群眾歷來就是政治塑造的對象，他們需要先進(jìn)文化與創(chuàng)新思潮的引領(lǐng)，才能從自發(fā)走向自覺，去努力改變自已的命運，從而推動歷史的進(jìn)步。因此，國家應(yīng)該大力宣傳那些市場經(jīng)濟(jì)條件下集體化的典型案例，不斷灌輸集體主義思想意識，在強(qiáng)勁的“集結(jié)號”聲中，讓大家擰成一根繩，攢成一股勁，心往一處想、汗往一處流，戰(zhàn)天斗地搞生產(chǎn)、昂首闊步闖市場。
第三，堅定不移地發(fā)展壯大村社集體經(jīng)濟(jì)力量。要把農(nóng)民重新組織起來，有效推進(jìn)治理體系與治理能力現(xiàn)代化，村集體組織必須擁有一定的經(jīng)濟(jì)實力，能夠為農(nóng)民群眾辦好事辦實事。否則，“村兩委”的凝聚力、戰(zhàn)斗力和權(quán)威性就無從談起。發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)可以從3個方面探索。一 是由國家建立專門的土地回收基金，以合理的價格將那些已經(jīng)離開農(nóng)村和不愿種田的農(nóng)民的承包地進(jìn)行有償回收，并以股權(quán)的形式由村級集體組織經(jīng)營管理，待經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定程度時再由集體經(jīng)濟(jì)組織回購。二是支持鼓勵以自然村為單位創(chuàng)建經(jīng)濟(jì)合作組織，采取資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股民的辦法，將資產(chǎn)讓集體經(jīng)濟(jì)組織統(tǒng)一經(jīng)營管理。走通這條路的關(guān)鍵在于：必須善于運用開放原則和市場手段，面向社會去獲取優(yōu)秀的經(jīng)營管理人才，而不是從本村干部群眾的“矮子中拔將軍”來執(zhí)掌帥印。三是健全完善一個由政府主導(dǎo)，以村委會為紐帶的農(nóng)村社會化服務(wù)體系，通過快節(jié)奏、低成本、高效率的產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后各環(huán)節(jié)的優(yōu)質(zhì)服務(wù)，把分散的個體農(nóng)戶緊密團(tuán)結(jié)在自己的周圍，使之成為農(nóng)民群眾生產(chǎn)生活不可或缺的組織結(jié)構(gòu)。這樣不僅能提升農(nóng)村的組織化程度，實現(xiàn)小農(nóng)戶與大社會的有機(jī)融合，而且還可以在促進(jìn)一二三產(chǎn)業(yè)融合過程中，不斷發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)的“塊頭”與力量。
作者系湖北省社會科學(xué)院研究員
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《湖北民族大學(xué)學(xué)報》（哲學(xué)社會科學(xué)版）2020年第1期
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