【摘 要】村民參與是新時期中國農(nóng)村實現(xiàn)有效治理的內(nèi)生動力，而村民參與不足是制約農(nóng)村牧區(qū)實現(xiàn)有效治理的最大障礙，因此提高村民參與能力是實現(xiàn)農(nóng)村有效治理的根本保障。應(yīng)通過提升村民整體素質(zhì)、規(guī)范村干部治村行為，從意識和實踐層面提高村民參與能力，從而實現(xiàn)農(nóng)村社會有效治理的目的。
【關(guān)鍵詞】農(nóng)村治理；有效治理；村民參與
習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想明確指出全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。而農(nóng)村社會治理體系與治理能力是國家治理體系與治理能力的重要組成部分，因此國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化要求農(nóng)村社會治理體系與治理能力必須不斷優(yōu)化升級，以推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化目標(biāo)的實現(xiàn)。受歷史、經(jīng)濟(jì)、文化等各方面因素的制約，農(nóng)村社會治理是整個國家治理體系中的薄弱環(huán)節(jié)。根據(jù)黨的十九大報告對農(nóng)村治理體系的要求，農(nóng)村社會治理體系應(yīng)當(dāng)是以自治為基礎(chǔ)、以法治為保障、以德治為依托的有機(jī)統(tǒng)一體系，其中自治的基礎(chǔ)性地位與作用十分重要，而自治的有效實現(xiàn)途徑與表現(xiàn)形式就是村民參與。然而，當(dāng)前村民參與的效率、效果及質(zhì)量均存在不同程度的問題，已嚴(yán)重影響農(nóng)村社會治理體系的優(yōu)化升級以及鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中有效治理要求的實現(xiàn)。鑒于村民參與農(nóng)村社會治理對健全農(nóng)村社會治理體系及實現(xiàn)農(nóng)村有效治理具有重要價值，故而探索如何提高村民的參與能力，從而實現(xiàn)農(nóng)村有效治理具有很強(qiáng)的現(xiàn)實意義。
一、村民參與是實現(xiàn)農(nóng)村有效治理的內(nèi)生動力
在《現(xiàn)代漢語詞典》中“參與”亦作“參預(yù)”，有預(yù)聞而參議其事，介入、參加之意。在法學(xué)領(lǐng)域中的“參與”是指政治原則與實踐在法學(xué)領(lǐng)域的實現(xiàn)，一般是作為一項基本的權(quán)利，使民眾有權(quán)參與。在公共管理領(lǐng)域中的“參與”一般指“公眾參與”，是公眾實現(xiàn)自身訴求和權(quán)利義務(wù)的一種手段，包括“市民參與”和“村民參與”。村民參與是指村民參與農(nóng)村政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會等各方面事務(wù)的管理、決策和監(jiān)督的行為。在一定意義上，村民參與農(nóng)村事務(wù)管理、決策和監(jiān)督的廣度、深度和自由表達(dá)程度反映了村莊治理系統(tǒng)的開放程度和農(nóng)村治理的發(fā)展水平。村民參與的發(fā)展直接關(guān)系著農(nóng)村基層權(quán)力執(zhí)行者與利益相關(guān)者之間和諧治理關(guān)系的構(gòu)建，對于實現(xiàn)農(nóng)村有效治理有著至關(guān)重要的作用。
農(nóng)村的有效治理從實質(zhì)來看，應(yīng)是由“有效率的治理”“正確的治理”“適當(dāng)?shù)闹卫怼币约啊昂夏康闹卫怼庇袡C(jī)組成的統(tǒng)一體。具體來講，“有效率的治理”主要體現(xiàn)在治理主體在治理農(nóng)村社會事務(wù)過程的高效性，一般包括對農(nóng)村社會治理問題的預(yù)見性、制定解決方案的合理性、回應(yīng)群眾訴求的及時性以及對治理工作的監(jiān)督、評估與完善；“正確的治理”主要體現(xiàn)在貫徹落實黨和政府對于農(nóng)村社會治理的指導(dǎo)思想和大政方針，避免在執(zhí)行過程中出現(xiàn)偏差；“適當(dāng)?shù)闹卫怼敝饕憩F(xiàn)在不同治理主體對于不同治理權(quán)力的適當(dāng)運用，即權(quán)力的適當(dāng)性；“合目的治理”主要體現(xiàn)在農(nóng)村社會治理的結(jié)果符合治理的初衷與目標(biāo)，滿足村民的合理利益訴求與愿景，充分實現(xiàn)村民自治。
農(nóng)村有效治理的實現(xiàn)離不開有效的動力，而這種有效的動力從農(nóng)村社會治理的結(jié)構(gòu)上講，是各治理主體在運行過程中產(chǎn)生的互動及張力，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村黨支部和村委會、村民以及農(nóng)村社會組織，由于自身利益訴求、表達(dá)機(jī)制與行為方式的差異，使各主體在參與農(nóng)村治理時形成一種張力，而這種張力在一定程度上會轉(zhuǎn)化為一種實現(xiàn)有效治理的動力。因為“沖突是社會互動的一種形式，不受控制的沖突是破壞性的，但是，否認(rèn)沖突在穩(wěn)定社會秩序和提升公共利益方面的功效，會阻礙創(chuàng)建和維系一個富有成效的社會系統(tǒng)這項重要工作，因此，要創(chuàng)造和保持一種能使沖突變得對社會有益的機(jī)制”。就鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來說，它是代表國家政權(quán)的基層政權(quán)，本質(zhì)上應(yīng)是對農(nóng)村進(jìn)行有效治理，實現(xiàn)農(nóng)村公共服務(wù)與公共產(chǎn)品的有效供給，滿足村民的切實需求，但從“經(jīng)紀(jì)人”的視角出發(fā)，基層政府代表國家與農(nóng)民直接互動，因此基層政府從這個角度來說是代表國家利益。在這種張力的作用下，村民不得不通過參與行為表達(dá)自身利益訴求，形成代表自身利益的組織，參與并實現(xiàn)對農(nóng)村的有效治理。1982年我國修訂頒布的《憲法》第111條規(guī)定，“村民委員會是農(nóng)村基層群眾自治性組織”，村民委員會（簡稱村委會）是推行村民自治制度的組織保障，村委會由村民直接選舉產(chǎn)生，是代表村民利益的村民自治組織，但村干部在村民自治背景下既是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的代理人，又是村民的當(dāng)家人，在其實現(xiàn)維護(hù)村民利益的同時不僅會與組織內(nèi)部成員的既得利益發(fā)生沖突，也會在一定程度上受制于基層政權(quán)，表現(xiàn)出一定的張力。在這一張力的推動下，村民嘗試通過參與農(nóng)村社會組織，形成較大且集中的能量，增加在村務(wù)治理中的話語權(quán)，實現(xiàn)其自身的利益與訴求。然而，農(nóng)村中的社會組織主要是一些農(nóng)村經(jīng)濟(jì)專業(yè)合作社、農(nóng)產(chǎn)品專業(yè)合作社及農(nóng)機(jī)具專業(yè)合作社，這些合作社就目前來看功能單一、能力有限，不能從根本上契合村民的需求，無法實現(xiàn)對農(nóng)村社會事務(wù)的有效參與，村民就必須通過自身的努力，實現(xiàn)自身的利益。因此，村民只有通過廣泛的參與才能實現(xiàn)對農(nóng)村的有效治理，形成農(nóng)村有效治理的內(nèi)生動力。村民作為農(nóng)村社會治理的核心，對農(nóng)村社會治理的作用集中表現(xiàn)在參與村務(wù)，通過對村務(wù)的有效參與實現(xiàn)對農(nóng)村的有效治理。在農(nóng)村實際的治理過程中，村民具有雙重屬性，既是農(nóng)村治理的主體又是農(nóng)村治理客體，村民參與農(nóng)村治理雙重屬性的內(nèi)在張力，勢必形成促進(jìn)農(nóng)村治理向縱深發(fā)展的內(nèi)在動力。
在農(nóng)村社會治理的過程中，村民參與的價值從農(nóng)村社會治理功能上講，其一，村民參與農(nóng)村治理是實現(xiàn)農(nóng)村治理民主化的基礎(chǔ)和體現(xiàn)。《村民委員會組織法》明確規(guī)定，村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。村民通過參與村級民主選舉，實現(xiàn)村級公共權(quán)力的委托，村民參與的廣泛程度與村級公共權(quán)力組織的滿意度，最終影響農(nóng)村有效治理的程度；村民通過參與民主決策，實現(xiàn)村務(wù)知情權(quán)、決策權(quán)，提升村務(wù)決策的合理性與合法性；村民通過參與民主管理，實現(xiàn)村民公共責(zé)任感的提升，為農(nóng)村有效治理提供意識形態(tài)方面的支持；村民通過參與民主監(jiān)督，對村民自治組織和村干部的治村行為進(jìn)行監(jiān)督，實現(xiàn)對村莊公共權(quán)力的制約，為農(nóng)村社會有效治理提供切實保障。其二，村民參與農(nóng)村治理是實現(xiàn)農(nóng)村治理多元化的必要條件。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、社會的轉(zhuǎn)型以及政府職能的轉(zhuǎn)變，農(nóng)村治理面臨的問題與所處的環(huán)境日益復(fù)雜，解決好農(nóng)村有效治理問題已遠(yuǎn)超出某一個行為主體的能力與職能范圍，須引入并整合各方力量，形成多元治理態(tài)勢，而村民是多元治理主體中最重要的主體。
二、村民參與不足是制約農(nóng)村實現(xiàn)有效治理的最大障礙
由村民參與農(nóng)村有效治理的價值及村民在農(nóng)村社會治理中的雙重屬性，決定了實現(xiàn)農(nóng)村有效治理最根本的方式就是村民參與，而村民參與不足勢必會成為制約農(nóng)村實現(xiàn)有效治理的最大障礙。從博弈論的角度看，村民參與不足主要表現(xiàn)在村民不能與其他治理主體即主要指鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村兩委展開充分的博弈。博弈的過程即公共利益實現(xiàn)的過程，公共利益所反映的是，在多元社會的治理過程中，政府與利益相關(guān)者在利益和利益分配問題上所達(dá)成的共識。農(nóng)村有效治理的根本目標(biāo)是實現(xiàn)對農(nóng)村的有效服務(wù)，滿足公共利益訴求。然而，在農(nóng)村社會治理中，村民始終處于弱勢地位，在涉及切身利益的時候不能與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會進(jìn)行有效的博弈，不能充分在公開場域下和健全的議事規(guī)則下，表達(dá)自身真實訴求，進(jìn)而導(dǎo)致信息傳遞的失真。在一定程度上，信息傳遞的真實性對農(nóng)村有效治理有很大的影響。在村民參與過程中，村民通過對自身價值訴求的真實準(zhǔn)確表達(dá)、對公共服務(wù)的現(xiàn)實需求和對公共利益的切實維護(hù)，緩解農(nóng)村社會治理中供需結(jié)構(gòu)失衡的剛性問題，在此基礎(chǔ)上實現(xiàn)供給模式的轉(zhuǎn)變，即將公共權(quán)力擁有者的意志強(qiáng)加于村民轉(zhuǎn)變?yōu)榛诖迕駞⑴c的公共意志的執(zhí)行，將單方面給予轉(zhuǎn)變?yōu)榛拥墓┬枘Ｊ剑源藢崿F(xiàn)農(nóng)村治理的有效性。
由于村民在農(nóng)村社會治理中與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會的博弈不足，對村民參與農(nóng)村社會治理的效果產(chǎn)生了嚴(yán)重影響，最終制約農(nóng)村有效治理的實現(xiàn)，該影響具體表現(xiàn)在不同的領(lǐng)域內(nèi)。在村民參與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)方面，由于村民參與不足，影響對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展計劃和策略的支持與認(rèn)同，制約治理的效率和目的性的實現(xiàn)。當(dāng)前農(nóng)村社會治理的首要問題當(dāng)屬推動農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，解決農(nóng)民增收困難，增加農(nóng)民收入多樣性，提高農(nóng)民生活水平。基層政府和村民自治組織做出的一些拉動經(jīng)濟(jì)發(fā)展的計劃與策略，由于沒有得到村民的廣泛參與和支持，無法發(fā)揮其效用，沒有實現(xiàn)拉動經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目的，影響當(dāng)?shù)剞r(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。在村民參與農(nóng)村基層政治民主建設(shè)方面，由于村民參與不足，影響了農(nóng)村基層政治民主建設(shè)的公共性、民主性和公開性，制約了治理的正確性和適當(dāng)性的實現(xiàn)。村民參與不足使村務(wù)決策形成明顯的傾向性，決策公共性缺失，同時村民在村務(wù)管理中基本缺位，降低了村民的參與熱情，形成了村民的政治冷漠，進(jìn)而使村民監(jiān)督難以發(fā)揮作用，村民監(jiān)督委員會形同虛設(shè)。在村民參與農(nóng)村文化教育方面，由于村民參與不足，影響農(nóng)村文化教育和治理理念的轉(zhuǎn)變，制約治理的有效性。村中有知識有能力的村民大多外出務(wù)工，而常住村民受教育水平普遍偏低，導(dǎo)致參與不足、參與低效、參與村民自治的意識和參與農(nóng)村治理的理念轉(zhuǎn)變困難。在村民參與農(nóng)村社會穩(wěn)定以及參與農(nóng)村生態(tài)環(huán)境建設(shè)方面，由于村民參與不足，影響農(nóng)村社會穩(wěn)定與和諧進(jìn)而制約農(nóng)村治理環(huán)境的改善。農(nóng)村社會治理效果與治理環(huán)境的關(guān)系密不可分，良好的治理效果促進(jìn)治理環(huán)境得到改善，治理環(huán)境的發(fā)展程度也會反作用于治理效果，治理環(huán)境和諧穩(wěn)定有利于提升治理效果。村民參與不足影響農(nóng)村生態(tài)環(huán)境建設(shè)，制約農(nóng)村治理秩序和治理的可持續(xù)發(fā)展。農(nóng)村生態(tài)文明建設(shè)是當(dāng)前農(nóng)村社會治理的重要內(nèi)容之一，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理主要包括用于生產(chǎn)的自然環(huán)境和用于生活的生活環(huán)境的治理。在自然環(huán)境的保護(hù)上，一些地區(qū)由于村民參與度、配合度低還是給生態(tài)保護(hù)造成了一定阻礙；對于生活環(huán)境的破壞主要體現(xiàn)在生活垃圾的處理上，長久以來的生活方式和環(huán)保意識使村民在保護(hù)生活環(huán)境方面參與不足。
三、村民參與能力的提高是實現(xiàn)農(nóng)村有效治理的根本保障
村民參與能力即村民參與農(nóng)村社會治理的能力，具體來說是指村民參與民主選舉能力、參與民主決策能力、參與民主管理能力以及參與民主監(jiān)督能力的有機(jī)統(tǒng)一。提高村民參與能力可以保障村民參與率，使參與廣度得以延展，此為農(nóng)村有效治理的外在表現(xiàn)；提高村民參與能力可以確保村民意思表達(dá)的“獨立性”與“真實性”，使參與深度得以強(qiáng)化，此為農(nóng)村有效治理的內(nèi)在表征。我們認(rèn)為，提高村民參與能力對于實現(xiàn)農(nóng)村有效治理起到根本性的保障作用，而提高村民參與能力主要可以從以下兩方面入手：
首先，加快培養(yǎng)村民意識，提升村民整體素質(zhì)。村民參與能力的提高很大程度上取決于村民自身的因素即內(nèi)因，因為唯物辯證法中認(rèn)為事物的內(nèi)部矛盾（即內(nèi)因）是事物自身運動的源泉和動力，是事物發(fā)展的根本原因，所以提高村民的參與能力首先應(yīng)該從村民自身著手，農(nóng)民的觀念問題、素質(zhì)問題都構(gòu)成了鄉(xiāng)村治理的社會基礎(chǔ)，通過培養(yǎng)村民意識，提升村民整體素質(zhì)，實現(xiàn)村民參與能力的提高。村民整體素質(zhì)包括政治素質(zhì)、文化素質(zhì)、心理素質(zhì)、身體素質(zhì)，是影響村民參與能力的主要因素。村民的政治素質(zhì)直接影響到村民對國家的政治制度、法律制度、農(nóng)村治理制度等社會意識形態(tài)方面的認(rèn)識能力，而村民參與能力的提高須建立在對國家政治制度、法律制度、政策、規(guī)范等有一定了解和認(rèn)知的基礎(chǔ)之上；村民的文化素質(zhì)同樣直接影響村民參與能力的提高，原因在于，村民文化素質(zhì)的高低與村民政治素質(zhì)的高低有很大關(guān)聯(lián)性，文化素質(zhì)與政治素質(zhì)相互制約、相互促進(jìn)，村民文化素質(zhì)的局限會對村民自我管理有較大的影響，而村民自我管理能力是村民參與能力的重要組成部分；村民的心理和身體素質(zhì)間接影響村民參與能力的提高，現(xiàn)農(nóng)村常住人口以老年人為主，其中高齡老人大多疾病纏身，無法進(jìn)行正常的參與活動，加之老年人普遍文化程度有限，參與意識不強(qiáng)，嚴(yán)重削弱和制約了參與能力的提高。因此，提升村民整體素質(zhì)，提高村民參與能力已經(jīng)迫在眉睫。而提升的路徑與內(nèi)部邏輯表現(xiàn)為：第一，從根本上培育村民意識。通過學(xué)校教育，縮小農(nóng)村人口受教育程度及質(zhì)量與城市人口的差距，為農(nóng)村人口提供更便捷、更優(yōu)質(zhì)、更適宜的教育基礎(chǔ)設(shè)施和教學(xué)資源，提高村民整體素質(zhì)，從根本上解決村民參與治理的自身局限的制約。第二，著重提高村民政治素質(zhì)。村民政治素質(zhì)是村民從事自治活動所必須的基本條件和基本品質(zhì)，通過不斷的宣傳教育、學(xué)習(xí)實踐，使村民具備基本的政治理論知識，良好的政治素養(yǎng)等。第三，逐步提高村民參與治理的實踐能力。通過讓村民參與到農(nóng)村社會治理的實際過程中，逐步養(yǎng)成參與意識和參與文化，讓村民具有對公共目標(biāo)及個人利益要求的合理期望，養(yǎng)成理性包容、與人合作的良好品德，培養(yǎng)遵守法律規(guī)范、重視公共利益的政治修養(yǎng)，增強(qiáng)民主意識、激發(fā)政治參與熱情，加快村民參與農(nóng)村社會治理健康發(fā)展。
其次，規(guī)范村干部治村行為，提升村民政治效能感。從微觀角度講，村干部在行使村級公共權(quán)力治理農(nóng)村的行為會對村民參與能力產(chǎn)生影響即提升村民參與能力的外因。因為，村干部的治村行為失當(dāng)會影響村民的政治效能感、村民參與的積極性、熱情和信心，進(jìn)而在實踐層面上影響參與能力。村干部代表村民行使權(quán)力治理村莊的時候應(yīng)當(dāng)及時征求廣大村民的意見，聽從大部分村民的合理建議，并對村民所反映的問題作出及時回應(yīng)，然而當(dāng)村干部越過或忽略這一環(huán)節(jié)時，村民就感覺不到自身參與治理所發(fā)揮的作用和參與意義，無法獲得政治效能感，從而降低了參與的積極性、熱情和信心。由于村民經(jīng)常性缺乏參與，故而影響村民在實踐中參與能力的提高。所以，規(guī)范村干部治理行為，規(guī)避其在治理中的失當(dāng)行為，可以增強(qiáng)村民政治效能感和責(zé)任感，以實踐的方式保證村民參與能力的提高，這是提高村民參與能力的重要途徑。其路徑與內(nèi)部的邏輯是：第一，重視對村干部的教育和培訓(xùn)。通過深入的學(xué)習(xí)使村干部樹立村民自治的理念，加深對村民自治的理解，充分認(rèn)識村民自治和村民參與的重要性，轉(zhuǎn)變工作觀念，形成一切依靠村民、一切為了村民、一切通過村民的工作理念，從思想上保障村民參與的順利實現(xiàn)。第二，加強(qiáng)對村干部行為的引導(dǎo)和規(guī)范。通過對村干部的行為引導(dǎo)、規(guī)范和監(jiān)督，改變村干部在村民自治運行中的角色，由管理者轉(zhuǎn)向服務(wù)者和引領(lǐng)者，促使村干部轉(zhuǎn)變工作思路。第三，在轉(zhuǎn)變村干部的工作觀念和工作思路的基礎(chǔ)上，規(guī)范村干部的治村行為。鼓勵村民參與鄉(xiāng)村政治生活，提升鄉(xiāng)村治理的民主化水平，努力做好村委會選舉工作，發(fā)動村民廣泛參與村委會選舉，保證村民參與選舉的有效性，自覺維護(hù)村民代表會議對村級重大事務(wù)的決策主體地位，主動接受村民及村級監(jiān)督組織的民主監(jiān)督，擴(kuò)大村民村務(wù)知情權(quán)，提高農(nóng)村治理的透明度和公開性，以此提升村民的政治效能感，促進(jìn)村民參與能力的提高，進(jìn)而實現(xiàn)農(nóng)村社會的有效治理。
四、結(jié)語
總之，村民參與是實現(xiàn)農(nóng)村有效治理的核心與關(guān)鍵，而提高村民參與農(nóng)村社會治理能力，規(guī)范村干部治村行為以及村干部與村民二者的關(guān)系是一個具有內(nèi)在聯(lián)系的統(tǒng)一體，而此問題只有系統(tǒng)思考、運籌推進(jìn)，才能為農(nóng)村有效治理開辟坦途。
作者簡介 :趙曉娜，內(nèi)蒙古農(nóng)業(yè)大學(xué)人文社會科學(xué)學(xué)院碩士研究生；郭寶亮，內(nèi)蒙古農(nóng)業(yè)大學(xué)人文社會科學(xué)學(xué)院教授
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《內(nèi)蒙古農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報》（社會科學(xué)版）2018年第1期
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