【摘 要】村民參與是新時期中國農村實現有效治理的內生動力，而村民參與不足是制約農村牧區實現有效治理的最大障礙，因此提高村民參與能力是實現農村有效治理的根本保障。應通過提升村民整體素質、規范村干部治村行為，從意識和實踐層面提高村民參與能力，從而實現農村社會有效治理的目的。
【關鍵詞】農村治理；有效治理；村民參與
習近平新時代中國特色社會主義思想明確指出全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化。而農村社會治理體系與治理能力是國家治理體系與治理能力的重要組成部分，因此國家治理體系和治理能力的現代化要求農村社會治理體系與治理能力必須不斷優化升級，以推動國家治理體系和治理能力現代化目標的實現。受歷史、經濟、文化等各方面因素的制約，農村社會治理是整個國家治理體系中的薄弱環節。根據黨的十九大報告對農村治理體系的要求，農村社會治理體系應當是以自治為基礎、以法治為保障、以德治為依托的有機統一體系，其中自治的基礎性地位與作用十分重要，而自治的有效實現途徑與表現形式就是村民參與。然而，當前村民參與的效率、效果及質量均存在不同程度的問題，已嚴重影響農村社會治理體系的優化升級以及鄉村振興戰略中有效治理要求的實現。鑒于村民參與農村社會治理對健全農村社會治理體系及實現農村有效治理具有重要價值，故而探索如何提高村民的參與能力，從而實現農村有效治理具有很強的現實意義。
一、村民參與是實現農村有效治理的內生動力
在《現代漢語詞典》中“參與”亦作“參預”，有預聞而參議其事，介入、參加之意。在法學領域中的“參與”是指政治原則與實踐在法學領域的實現，一般是作為一項基本的權利，使民眾有權參與。在公共管理領域中的“參與”一般指“公眾參與”，是公眾實現自身訴求和權利義務的一種手段，包括“市民參與”和“村民參與”。村民參與是指村民參與農村政治、經濟、文化、社會等各方面事務的管理、決策和監督的行為。在一定意義上，村民參與農村事務管理、決策和監督的廣度、深度和自由表達程度反映了村莊治理系統的開放程度和農村治理的發展水平。村民參與的發展直接關系著農村基層權力執行者與利益相關者之間和諧治理關系的構建，對于實現農村有效治理有著至關重要的作用。
農村的有效治理從實質來看，應是由“有效率的治理”“正確的治理”“適當的治理”以及“合目的治理”有機組成的統一體。具體來講，“有效率的治理”主要體現在治理主體在治理農村社會事務過程的高效性，一般包括對農村社會治理問題的預見性、制定解決方案的合理性、回應群眾訴求的及時性以及對治理工作的監督、評估與完善；“正確的治理”主要體現在貫徹落實黨和政府對于農村社會治理的指導思想和大政方針，避免在執行過程中出現偏差；“適當的治理”主要表現在不同治理主體對于不同治理權力的適當運用，即權力的適當性；“合目的治理”主要體現在農村社會治理的結果符合治理的初衷與目標，滿足村民的合理利益訴求與愿景，充分實現村民自治。
農村有效治理的實現離不開有效的動力，而這種有效的動力從農村社會治理的結構上講，是各治理主體在運行過程中產生的互動及張力，即鄉鎮黨委和鄉鎮政府、村黨支部和村委會、村民以及農村社會組織，由于自身利益訴求、表達機制與行為方式的差異，使各主體在參與農村治理時形成一種張力，而這種張力在一定程度上會轉化為一種實現有效治理的動力。因為“沖突是社會互動的一種形式，不受控制的沖突是破壞性的，但是，否認沖突在穩定社會秩序和提升公共利益方面的功效，會阻礙創建和維系一個富有成效的社會系統這項重要工作，因此，要創造和保持一種能使沖突變得對社會有益的機制”。就鄉鎮政府來說，它是代表國家政權的基層政權，本質上應是對農村進行有效治理，實現農村公共服務與公共產品的有效供給，滿足村民的切實需求，但從“經紀人”的視角出發，基層政府代表國家與農民直接互動，因此基層政府從這個角度來說是代表國家利益。在這種張力的作用下，村民不得不通過參與行為表達自身利益訴求，形成代表自身利益的組織，參與并實現對農村的有效治理。1982年我國修訂頒布的《憲法》第111條規定，“村民委員會是農村基層群眾自治性組織”，村民委員會（簡稱村委會）是推行村民自治制度的組織保障，村委會由村民直接選舉產生，是代表村民利益的村民自治組織，但村干部在村民自治背景下既是鄉鎮政府的代理人，又是村民的當家人，在其實現維護村民利益的同時不僅會與組織內部成員的既得利益發生沖突，也會在一定程度上受制于基層政權，表現出一定的張力。在這一張力的推動下，村民嘗試通過參與農村社會組織，形成較大且集中的能量，增加在村務治理中的話語權，實現其自身的利益與訴求。然而，農村中的社會組織主要是一些農村經濟專業合作社、農產品專業合作社及農機具專業合作社，這些合作社就目前來看功能單一、能力有限，不能從根本上契合村民的需求，無法實現對農村社會事務的有效參與，村民就必須通過自身的努力，實現自身的利益。因此，村民只有通過廣泛的參與才能實現對農村的有效治理，形成農村有效治理的內生動力。村民作為農村社會治理的核心，對農村社會治理的作用集中表現在參與村務，通過對村務的有效參與實現對農村的有效治理。在農村實際的治理過程中，村民具有雙重屬性，既是農村治理的主體又是農村治理客體，村民參與農村治理雙重屬性的內在張力，勢必形成促進農村治理向縱深發展的內在動力。
在農村社會治理的過程中，村民參與的價值從農村社會治理功能上講，其一，村民參與農村治理是實現農村治理民主化的基礎和體現。《村民委員會組織法》明確規定，村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督。村民通過參與村級民主選舉，實現村級公共權力的委托，村民參與的廣泛程度與村級公共權力組織的滿意度，最終影響農村有效治理的程度；村民通過參與民主決策，實現村務知情權、決策權，提升村務決策的合理性與合法性；村民通過參與民主管理，實現村民公共責任感的提升，為農村有效治理提供意識形態方面的支持；村民通過參與民主監督，對村民自治組織和村干部的治村行為進行監督，實現對村莊公共權力的制約，為農村社會有效治理提供切實保障。其二，村民參與農村治理是實現農村治理多元化的必要條件。隨著經濟的發展、社會的轉型以及政府職能的轉變，農村治理面臨的問題與所處的環境日益復雜，解決好農村有效治理問題已遠超出某一個行為主體的能力與職能范圍，須引入并整合各方力量，形成多元治理態勢，而村民是多元治理主體中最重要的主體。
二、村民參與不足是制約農村實現有效治理的最大障礙
由村民參與農村有效治理的價值及村民在農村社會治理中的雙重屬性，決定了實現農村有效治理最根本的方式就是村民參與，而村民參與不足勢必會成為制約農村實現有效治理的最大障礙。從博弈論的角度看，村民參與不足主要表現在村民不能與其他治理主體即主要指鄉鎮政府和村兩委展開充分的博弈。博弈的過程即公共利益實現的過程，公共利益所反映的是，在多元社會的治理過程中，政府與利益相關者在利益和利益分配問題上所達成的共識。農村有效治理的根本目標是實現對農村的有效服務，滿足公共利益訴求。然而，在農村社會治理中，村民始終處于弱勢地位，在涉及切身利益的時候不能與鄉鎮政府和村委會進行有效的博弈，不能充分在公開場域下和健全的議事規則下，表達自身真實訴求，進而導致信息傳遞的失真。在一定程度上，信息傳遞的真實性對農村有效治理有很大的影響。在村民參與過程中，村民通過對自身價值訴求的真實準確表達、對公共服務的現實需求和對公共利益的切實維護，緩解農村社會治理中供需結構失衡的剛性問題，在此基礎上實現供給模式的轉變，即將公共權力擁有者的意志強加于村民轉變為基于村民參與的公共意志的執行，將單方面給予轉變為互動的供需模式，以此實現農村治理的有效性。
由于村民在農村社會治理中與鄉鎮政府和村委會的博弈不足，對村民參與農村社會治理的效果產生了嚴重影響，最終制約農村有效治理的實現，該影響具體表現在不同的領域內。在村民參與農村經濟建設方面，由于村民參與不足，影響對農村經濟發展計劃和策略的支持與認同，制約治理的效率和目的性的實現。當前農村社會治理的首要問題當屬推動農村經濟發展，解決農民增收困難，增加農民收入多樣性，提高農民生活水平。基層政府和村民自治組織做出的一些拉動經濟發展的計劃與策略，由于沒有得到村民的廣泛參與和支持，無法發揮其效用，沒有實現拉動經濟發展的目的，影響當地農村經濟的發展。在村民參與農村基層政治民主建設方面，由于村民參與不足，影響了農村基層政治民主建設的公共性、民主性和公開性，制約了治理的正確性和適當性的實現。村民參與不足使村務決策形成明顯的傾向性，決策公共性缺失，同時村民在村務管理中基本缺位，降低了村民的參與熱情，形成了村民的政治冷漠，進而使村民監督難以發揮作用，村民監督委員會形同虛設。在村民參與農村文化教育方面，由于村民參與不足，影響農村文化教育和治理理念的轉變，制約治理的有效性。村中有知識有能力的村民大多外出務工，而常住村民受教育水平普遍偏低，導致參與不足、參與低效、參與村民自治的意識和參與農村治理的理念轉變困難。在村民參與農村社會穩定以及參與農村生態環境建設方面，由于村民參與不足，影響農村社會穩定與和諧進而制約農村治理環境的改善。農村社會治理效果與治理環境的關系密不可分，良好的治理效果促進治理環境得到改善，治理環境的發展程度也會反作用于治理效果，治理環境和諧穩定有利于提升治理效果。村民參與不足影響農村生態環境建設，制約農村治理秩序和治理的可持續發展。農村生態文明建設是當前農村社會治理的重要內容之一，農村生態環境治理主要包括用于生產的自然環境和用于生活的生活環境的治理。在自然環境的保護上，一些地區由于村民參與度、配合度低還是給生態保護造成了一定阻礙；對于生活環境的破壞主要體現在生活垃圾的處理上，長久以來的生活方式和環保意識使村民在保護生活環境方面參與不足。
三、村民參與能力的提高是實現農村有效治理的根本保障
村民參與能力即村民參與農村社會治理的能力，具體來說是指村民參與民主選舉能力、參與民主決策能力、參與民主管理能力以及參與民主監督能力的有機統一。提高村民參與能力可以保障村民參與率，使參與廣度得以延展，此為農村有效治理的外在表現；提高村民參與能力可以確保村民意思表達的“獨立性”與“真實性”，使參與深度得以強化，此為農村有效治理的內在表征。我們認為，提高村民參與能力對于實現農村有效治理起到根本性的保障作用，而提高村民參與能力主要可以從以下兩方面入手：
首先，加快培養村民意識，提升村民整體素質。村民參與能力的提高很大程度上取決于村民自身的因素即內因，因為唯物辯證法中認為事物的內部矛盾（即內因）是事物自身運動的源泉和動力，是事物發展的根本原因，所以提高村民的參與能力首先應該從村民自身著手，農民的觀念問題、素質問題都構成了鄉村治理的社會基礎，通過培養村民意識，提升村民整體素質，實現村民參與能力的提高。村民整體素質包括政治素質、文化素質、心理素質、身體素質，是影響村民參與能力的主要因素。村民的政治素質直接影響到村民對國家的政治制度、法律制度、農村治理制度等社會意識形態方面的認識能力，而村民參與能力的提高須建立在對國家政治制度、法律制度、政策、規范等有一定了解和認知的基礎之上；村民的文化素質同樣直接影響村民參與能力的提高，原因在于，村民文化素質的高低與村民政治素質的高低有很大關聯性，文化素質與政治素質相互制約、相互促進，村民文化素質的局限會對村民自我管理有較大的影響，而村民自我管理能力是村民參與能力的重要組成部分；村民的心理和身體素質間接影響村民參與能力的提高，現農村常住人口以老年人為主，其中高齡老人大多疾病纏身，無法進行正常的參與活動，加之老年人普遍文化程度有限，參與意識不強，嚴重削弱和制約了參與能力的提高。因此，提升村民整體素質，提高村民參與能力已經迫在眉睫。而提升的路徑與內部邏輯表現為：第一，從根本上培育村民意識。通過學校教育，縮小農村人口受教育程度及質量與城市人口的差距，為農村人口提供更便捷、更優質、更適宜的教育基礎設施和教學資源，提高村民整體素質，從根本上解決村民參與治理的自身局限的制約。第二，著重提高村民政治素質。村民政治素質是村民從事自治活動所必須的基本條件和基本品質，通過不斷的宣傳教育、學習實踐，使村民具備基本的政治理論知識，良好的政治素養等。第三，逐步提高村民參與治理的實踐能力。通過讓村民參與到農村社會治理的實際過程中，逐步養成參與意識和參與文化，讓村民具有對公共目標及個人利益要求的合理期望，養成理性包容、與人合作的良好品德，培養遵守法律規范、重視公共利益的政治修養，增強民主意識、激發政治參與熱情，加快村民參與農村社會治理健康發展。
其次，規范村干部治村行為，提升村民政治效能感。從微觀角度講，村干部在行使村級公共權力治理農村的行為會對村民參與能力產生影響即提升村民參與能力的外因。因為，村干部的治村行為失當會影響村民的政治效能感、村民參與的積極性、熱情和信心，進而在實踐層面上影響參與能力。村干部代表村民行使權力治理村莊的時候應當及時征求廣大村民的意見，聽從大部分村民的合理建議，并對村民所反映的問題作出及時回應，然而當村干部越過或忽略這一環節時，村民就感覺不到自身參與治理所發揮的作用和參與意義，無法獲得政治效能感，從而降低了參與的積極性、熱情和信心。由于村民經常性缺乏參與，故而影響村民在實踐中參與能力的提高。所以，規范村干部治理行為，規避其在治理中的失當行為，可以增強村民政治效能感和責任感，以實踐的方式保證村民參與能力的提高，這是提高村民參與能力的重要途徑。其路徑與內部的邏輯是：第一，重視對村干部的教育和培訓。通過深入的學習使村干部樹立村民自治的理念，加深對村民自治的理解，充分認識村民自治和村民參與的重要性，轉變工作觀念，形成一切依靠村民、一切為了村民、一切通過村民的工作理念，從思想上保障村民參與的順利實現。第二，加強對村干部行為的引導和規范。通過對村干部的行為引導、規范和監督，改變村干部在村民自治運行中的角色，由管理者轉向服務者和引領者，促使村干部轉變工作思路。第三，在轉變村干部的工作觀念和工作思路的基礎上，規范村干部的治村行為。鼓勵村民參與鄉村政治生活，提升鄉村治理的民主化水平，努力做好村委會選舉工作，發動村民廣泛參與村委會選舉，保證村民參與選舉的有效性，自覺維護村民代表會議對村級重大事務的決策主體地位，主動接受村民及村級監督組織的民主監督，擴大村民村務知情權，提高農村治理的透明度和公開性，以此提升村民的政治效能感，促進村民參與能力的提高，進而實現農村社會的有效治理。
四、結語
總之，村民參與是實現農村有效治理的核心與關鍵，而提高村民參與農村社會治理能力，規范村干部治村行為以及村干部與村民二者的關系是一個具有內在聯系的統一體，而此問題只有系統思考、運籌推進，才能為農村有效治理開辟坦途。
作者簡介 :趙曉娜，內蒙古農業大學人文社會科學學院碩士研究生；郭寶亮，內蒙古農業大學人文社會科學學院教授
中國鄉村發現網轉自：《內蒙古農業大學學報》（社會科學版）2018年第1期
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