農(nóng)村治理是國家治理的基礎(chǔ)工程。農(nóng)村治理具有豐富的內(nèi)涵,治理內(nèi)容涉及農(nóng)業(yè)振興、農(nóng)村建設(shè)和農(nóng)民發(fā)展,治理單元涵蓋村治、鄉(xiāng)治與縣治三個(gè)維度,治理結(jié)構(gòu)由官治系統(tǒng)與自治系統(tǒng)構(gòu)成,包括基層政府、自治組織、社會(huì)組織和農(nóng)業(yè)企業(yè)等多元主體。在農(nóng)村治理場域中,國家制度與地方實(shí)際相互交織,經(jīng)濟(jì)發(fā)展與民生保障相互促進(jìn),基層政府與自治組織并立,貫穿改革、發(fā)展與穩(wěn)定等主題,展現(xiàn)出了我國農(nóng)村治理的鄉(xiāng)土景觀。
農(nóng)村治理研究重心發(fā)生轉(zhuǎn)變
農(nóng)村治理體制機(jī)制研究,是農(nóng)村治理理論與實(shí)踐發(fā)展進(jìn)程提出的新問題。農(nóng)村治理研究起始于對村民自治制度的研究。隨著治理理論在中國農(nóng)村研究中的應(yīng)用,一個(gè)更具包容性的概念——“鄉(xiāng)村治理”在學(xué)術(shù)文獻(xiàn)中得到了廣泛回應(yīng)。在鄉(xiāng)村治理理論框架下,“鄉(xiāng)政”與“村治”構(gòu)成研究的兩個(gè)維度。
考察西方學(xué)術(shù)史可知,西方學(xué)者傾向于將基層自治團(tuán)體等作為我國農(nóng)村治理研究的中心關(guān)切,這與西方的民主意識(shí)觀念不無關(guān)系,但在具體研究中則各有側(cè)重。有的偏好從國家視角出發(fā),將國家作為基層管理的介入者,側(cè)重于解讀國家權(quán)力延伸進(jìn)入農(nóng)村基層社會(huì)的過程,這一過程包含了作為權(quán)威主體的國家與地方各個(gè)行為主體間基于自身利益的互動(dòng)與博弈,并提出了“國家政權(quán)內(nèi)卷化”“地方政府公司主義”“第三域”等分析概念。有的則從社會(huì)視角出發(fā),關(guān)注地方精英與宗族組織、地方自治機(jī)構(gòu)、士紳等的作用。西方學(xué)者眼中的中國農(nóng)村治理研究,往往帶著西方的價(jià)值判斷,即重視理論模型的建立,而忽視基層自治團(tuán)體運(yùn)行中所面臨的現(xiàn)實(shí)條件的局限。
近年來,我國學(xué)者直面村民自治的現(xiàn)實(shí)困境,諸如村民自治的“空心化”“行政化”“形式化”、農(nóng)村兩委矛盾、行政權(quán)與自治權(quán)等問題成為研究的關(guān)切。從實(shí)際出發(fā),我們更偏向?qū)鶎诱难芯?并將其視作農(nóng)村治理體制的重要維度加以討論。針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“空轉(zhuǎn)”“制度異化”“政府內(nèi)卷化”的現(xiàn)實(shí)近況,學(xué)者們提出了“懸浮型政權(quán)”和“政權(quán)依附者”的分析概念,直面“鄉(xiāng)政”治理的困境。
伴隨著農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革到最終廢除農(nóng)業(yè)稅,鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革成為學(xué)者們追逐的熱點(diǎn)問題。除了體制內(nèi)的“鄉(xiāng)政”和“村治”外,體制外的農(nóng)村社會(huì)組織、經(jīng)濟(jì)合作組織、宗族勢力、經(jīng)濟(jì)能人和農(nóng)業(yè)公司也日益成為農(nóng)村治理的重要參與主體,一并進(jìn)入鄉(xiāng)村治理研究者的視野。如何容納多元主體參與,農(nóng)村治理研究開始轉(zhuǎn)向農(nóng)村治理體制機(jī)制的研究。
“鄉(xiāng)政村治”農(nóng)村治理的現(xiàn)實(shí)表達(dá)
農(nóng)村治理體制機(jī)制,是農(nóng)村治理主體間的權(quán)力配置制度及權(quán)力運(yùn)行方式方法的總和。在“鄉(xiāng)政村治”體制下,存在兩個(gè)最為重要的治理主體,即鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村兩委。“鄉(xiāng)政”與“村治”的關(guān)系是行政指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系,實(shí)質(zhì)是行政化治理體制,這種行政化治理體制也是當(dāng)代中國國家與社會(huì)關(guān)系的現(xiàn)實(shí)表達(dá)形式。
在“鄉(xiāng)政村治”的農(nóng)村治理體制下,權(quán)力運(yùn)行遵循著“黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主與依法治國”的內(nèi)在邏輯。黨的領(lǐng)導(dǎo)與人民當(dāng)家作主不僅體現(xiàn)在鄉(xiāng)政對村治的指導(dǎo)關(guān)系上,而且還體現(xiàn)在“村治”內(nèi)部自治組織與基層黨組織的權(quán)力關(guān)系問題上,最終形成以村支書為主的村兩委新型村治結(jié)構(gòu)。村兩委的制度安排集中體現(xiàn)了“黨的領(lǐng)導(dǎo)”與“人民當(dāng)家作主”的內(nèi)在統(tǒng)一關(guān)系。依法治國的理念要求農(nóng)村基層行政主體和自治主體都要遵守國家的相關(guān)法律法規(guī),鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府并不直接干預(yù)村民自治的內(nèi)部事務(wù)。
在“鄉(xiāng)政村治”的農(nóng)村治理體制中,“鄉(xiāng)政”指導(dǎo)“村治”的關(guān)系主要通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)主導(dǎo)村兩委的換屆選舉制度、村兩委干部的薪酬制度與考核制度等整合、吸納機(jī)制加以實(shí)現(xiàn)。主持村兩委換屆選舉,是“鄉(xiāng)政”對“村治”指導(dǎo)的一項(xiàng)重要整合機(jī)制。一方面,每到換屆年,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要按照上級黨委政府的部署主持村兩委換屆選舉工作,在綜合考慮村莊黨員推薦、村民代表推薦的基礎(chǔ)上,按“四有”要求推薦村兩委干部候選人,選配村兩委干部。在主導(dǎo)村兩委干部選配權(quán)后,對村兩委主要干部實(shí)行固定薪酬制度,由縣財(cái)政統(tǒng)籌安排,同時(shí)接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的績效考核,也是一項(xiàng)重要的吸納機(jī)制。另一方面,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過具體工作機(jī)制,如掛村制度、分管制度、駐點(diǎn)普訪制度以及中心工作等制度嵌入村莊,實(shí)現(xiàn)“鄉(xiāng)政”與“村治”的良性互動(dòng)。
“鄉(xiāng)政”通過對“村治”的整合、吸納與嵌入等工作機(jī)制,實(shí)現(xiàn)了對“村治”的指導(dǎo)以及與“村治”的良性互動(dòng),改變了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的懸浮型政權(quán)地位,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成為縣級政府治理農(nóng)村的重要抓手。在當(dāng)前的農(nóng)村治理體制下,存在“鄉(xiāng)政”與“村治”居于權(quán)力運(yùn)行的兩個(gè)節(jié)點(diǎn),“鄉(xiāng)政”對“村治”的行政指導(dǎo)以及“鄉(xiāng)政”與“村治”的互動(dòng),反映了國家與社會(huì)關(guān)系的調(diào)整與演變。
“一元主導(dǎo)復(fù)合型治理體制”的治理創(chuàng)新
農(nóng)村改革以來,特別是隨著農(nóng)業(yè)市場化發(fā)展,各種社會(huì)組織、市場組織紛紛產(chǎn)生,并參與到農(nóng)村治理中來,農(nóng)村治理主體呈現(xiàn)出多元化發(fā)展的態(tài)勢。通過文獻(xiàn)梳理和田野調(diào)查,我們發(fā)現(xiàn),農(nóng)村治理主體至少包括縣級政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村民委員會(huì)、農(nóng)村基層黨組織、村民小組、經(jīng)濟(jì)合作組織(合作社)、農(nóng)村社會(huì)組織、宗教組織、宗族組織、農(nóng)業(yè)公司、經(jīng)濟(jì)能人等。由于農(nóng)村治理主體在資源稟賦、參與領(lǐng)域和目的、角色行為等方面存在著諸多差異,客觀上,現(xiàn)行農(nóng)村治理體制存在許多不完善之處,容納新型治理主體參與度較低,各種治理主體之間的利益沖突時(shí)有發(fā)生,而傳統(tǒng)的行政化治理機(jī)制忽視了農(nóng)村問題的復(fù)雜性,影響了當(dāng)下農(nóng)村治理的成效。
在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下,針對農(nóng)村治理主體的多元化和異質(zhì)性問題,農(nóng)村治理體制改革,需要建立以多元異質(zhì)性主體為基礎(chǔ),以國家與社會(huì)的良性互動(dòng)為核心,以法治為保障的“一元主導(dǎo)復(fù)合型治理體制”。
一元主導(dǎo)復(fù)合型治理體制,就是把“鄉(xiāng)政村治”治理體制上延至縣級政府,以縣級政府為核心,形成“縣政、鄉(xiāng)派、村治”的農(nóng)村治理體制。農(nóng)村治理中的各項(xiàng)工作都離不開縣級政府。建立“縣政、鄉(xiāng)派與村治”的農(nóng)村治理體制,就是要以縣域?yàn)橹卫韱挝?做好農(nóng)村治理的頂層設(shè)計(jì),打破鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政邊界對農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的約束,適應(yīng)農(nóng)業(yè)市場化的發(fā)展要求,實(shí)現(xiàn)縣域內(nèi)的農(nóng)村農(nóng)業(yè)資源整合。
在一元主導(dǎo)的復(fù)合型治理體制中,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府起著承上啟下的作用。基于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“懸浮”于村莊社會(huì)之上又“依附”于縣級政府的實(shí)際處境,通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革,實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府向服務(wù)型政府、任務(wù)驅(qū)動(dòng)型政府轉(zhuǎn)型。一方面,承接完成縣級政府的農(nóng)村治理的具體任務(wù),另一方面具體服務(wù)于村民自治工作。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革就是要通過機(jī)構(gòu)改革,實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能轉(zhuǎn)變,如一些地方探索的把鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和原有的“七站八所”整合成整體性的“一辦三中心”(“黨政綜合辦公室”“產(chǎn)業(yè)服務(wù)中心”“社會(huì)服務(wù)中心”和“政策法律服務(wù)中心”),實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村基層治理的“重心下移”和“力量下沉”。在一元主導(dǎo)復(fù)合型治理體制中,“村治”仍然是農(nóng)村治理的基本單位,在農(nóng)村社會(huì)矛盾化解上發(fā)揮最基礎(chǔ)的作用。加強(qiáng)村級自治組織建設(shè),實(shí)現(xiàn)村級自治組織擴(kuò)容,能夠更多地容納多元治理主體,以增強(qiáng)村莊治理的有效性。
“一元主導(dǎo)復(fù)合型治理體制”的關(guān)鍵是實(shí)現(xiàn)“國家與社會(huì)”的良性互動(dòng),為此必須完善雙方良性互動(dòng)的實(shí)現(xiàn)機(jī)制——整合機(jī)制、吸納機(jī)制與嵌入機(jī)制。在充分激活農(nóng)村基層黨組織的政治表達(dá)功能,實(shí)現(xiàn)多元主體的利益整合上,需通過吸納多元化、異質(zhì)性治理主體,進(jìn)入農(nóng)村治理體制的方式來解決其政治訴求。加強(qiáng)國家對多元異質(zhì)性主體的嵌入,增強(qiáng)政治互信。
總之,在農(nóng)村治理主體多元異質(zhì)條件下,如何發(fā)揮各治理主體的資源優(yōu)勢,實(shí)現(xiàn)多元共治,需要加強(qiáng)農(nóng)村治理體制改革和機(jī)制創(chuàng)新,形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、社會(huì)參與、群眾自治的農(nóng)村治理大格局,建立自治、法治、德治結(jié)合的現(xiàn)代農(nóng)村治理體系。
(本文系國家社科基金項(xiàng)目“農(nóng)村治理體制改革與機(jī)制創(chuàng)新研究”階段性成果)
作者單位:廣西大學(xué)公共管理學(xué)院
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：永州新聞網(wǎng)
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