編者按：2018年是農(nóng)村改革第40個(gè)年頭。中國改革從農(nóng)村開始，農(nóng)村改革還處于“正在進(jìn)行時(shí)”。推進(jìn)農(nóng)村改革，需要繼續(xù)總結(jié)歷史經(jīng)驗(yàn)，銘記初心，牢記使命，攻堅(jiān)克難。我們開設(shè)“農(nóng)村改革紀(jì)略”公眾號(hào)，以饗讀者。
進(jìn)入新世紀(jì)十多年來，中國農(nóng)村的發(fā)展形勢良好。農(nóng)民收入快速增長，公共物品供給快速增加，農(nóng)民生活顯著改善。但是，從治理的角度看，快速的發(fā)展并沒有帶來良好的治理，或者說，治理的質(zhì)量并沒有獲得與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)的提升，相反，諸多方面治理的質(zhì)量還在下降。本人認(rèn)為，這種“強(qiáng)發(fā)展和弱治理”的現(xiàn)象，不僅成為人們理解中國發(fā)展的困惑，而且也在加劇社會(huì)的緊張和不安，并引發(fā)人們對(duì)于未來中國走向的疑慮。
當(dāng)前，中國鄉(xiāng)村的治理不良主要表現(xiàn)在兩個(gè)層面。從社會(huì)層面看，主要是鄉(xiāng)村社會(huì)沖突加劇，鄉(xiāng)村民眾針對(duì)基層政府的抗?fàn)幓顒?dòng)增加，包括沖突的種類增加、介入沖突的社會(huì)群體增加、沖突的總體規(guī)模也在擴(kuò)展；從政府層面看，不同層級(jí)政府之間的關(guān)系趨于緊張，上下級(jí)政府之間、同級(jí)政府部門之間，彼此間信任下降，互動(dòng)中的不合作增加。這種政府體系內(nèi)部的信任下降和摩擦增加，不僅表現(xiàn)在行政機(jī)構(gòu)之間，也表現(xiàn)在黨組織和行政組織之間，還表現(xiàn)在政府組織與社會(huì)組織之間。社會(huì)層面的沖突與政府體制自身的沖突有著內(nèi)在聯(lián)系，政府體制的自身沖突直接孕育催生了大量社會(huì)沖突。
歷史地看，這種發(fā)展與治理的不平衡并非始于近十年。早在上世紀(jì)八十年代中后期，農(nóng)村中的沖突現(xiàn)象開始顯現(xiàn)，政策語言的表述是“干群關(guān)系緊張”，“群體性事件增加”，大量沖突圍繞農(nóng)民稅費(fèi)負(fù)擔(dān)而展開。當(dāng)時(shí)，中央政府規(guī)定了農(nóng)民稅費(fèi)負(fù)擔(dān)的標(biāo)準(zhǔn)，并加強(qiáng)了對(duì)于地方政府行為的監(jiān)管。與此同時(shí)，各級(jí)政府強(qiáng)調(diào)：解決農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重，根本上要加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展，提高農(nóng)民收入。“發(fā)展是硬道理”被提到更高程度。在整個(gè)九十年代，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)保持了較快發(fā)展，但是，農(nóng)民稅費(fèi)負(fù)擔(dān)引起的社會(huì)沖突迅速增加，如地方政府強(qiáng)制農(nóng)民集資修路、建學(xué)校、發(fā)干部工資等引起抵抗，沖突規(guī)模不斷擴(kuò)大，沖突程度不斷激化。可見，經(jīng)濟(jì)發(fā)展和收入增加并沒有解決農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題引發(fā)的鄉(xiāng)村沖突，治理危機(jī)仍在加深。
從2000年開始，中央政府決定開展稅費(fèi)改革，并在2003年決定全面取消農(nóng)業(yè)稅。同時(shí)，決策層認(rèn)識(shí)到：農(nóng)村沖突增加的基本原因，是政府過度注重經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而忽略了公共服務(wù)和公共物品的投入。由此，農(nóng)村政策的基調(diào)確定為“少取，多予，放活”。政府十分重視農(nóng)村公共服務(wù)改善，在基礎(chǔ)設(shè)施、教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)補(bǔ)貼等方面投入大量資金。這些惠農(nóng)政策受到了農(nóng)民的高度評(píng)價(jià)和積極擁護(hù)。但是，我們也看到，在公共服務(wù)和農(nóng)民生活顯著提升的條件下，農(nóng)民與政府的關(guān)系并沒有根本改善，沖突和抵抗仍然廣泛發(fā)生，治理不良有所深化。現(xiàn)在，對(duì)于基層政府來說，維持基本的社會(huì)秩序，處理多種類型的沖突抵抗，即“維穩(wěn)”工作日益沉重，成為政府工作中最頭疼的事情。由此看來，不論是快速的經(jīng)濟(jì)增長，還是重大的公共物品投入，都未能從根本上改善鄉(xiāng)村治理。
為什么中國農(nóng)村的發(fā)展和治理出現(xiàn)了這種明顯不平衡？這是決策者和學(xué)術(shù)界面臨的共同問題。
鄉(xiāng)村沖突增加，治理狀況不良，通常的解釋更傾向于歸結(jié)為社會(huì)公平問題，機(jī)會(huì)不均等，諸如收入差距、城鄉(xiāng)差距、區(qū)域差距等。顯然，不公平是社會(huì)沖突增加的重要原因，應(yīng)該成為治理研究的重要視角。但是，本文認(rèn)為，探索中國社會(huì)沖突加劇的發(fā)生發(fā)展過程，還應(yīng)該著眼于政府體制本身。政府體制本身的問題也是造成社會(huì)公平問題的重要原因，進(jìn)一步說，是政府本身的體制性沖突造成了鄉(xiāng)村治理不善。現(xiàn)在看來，不論經(jīng)濟(jì)增長，還是公共服務(wù)增加，都不能自動(dòng)解決這種體制性沖突。
本文以縣級(jí)政府為基本觀察面，考察中國政府運(yùn)行存在的體制性沖突現(xiàn)象，并展示這種體制性沖突如何破壞了基層治理的質(zhì)量和效果。
進(jìn)入新世紀(jì)以來，中央政府采取一系列措施來改善治理。在社會(huì)治理層面，2005年出臺(tái)了新的信訪條例，2006年明確提出建立新的“鄉(xiāng)村治理機(jī)制”，強(qiáng)調(diào)鄉(xiāng)村民眾的利益訴求表達(dá)的制度建設(shè)；在政府治理層面，重視調(diào)整中央與地方政府間關(guān)系，在預(yù)算財(cái)政管理、干部管理、“維穩(wěn)”體制等方面出臺(tái)若干重要措施。這些變革已經(jīng)或者正在地方治理中產(chǎn)生重要影響。但是，本人的考察發(fā)現(xiàn)：當(dāng)前的政府治理體制存在著內(nèi)在的邏輯沖突。具體來看，這些為改善治理而推進(jìn)的體制性措施，可以劃分為兩種方向相反的體制性力量。這兩種作用相反的體制性力量，在政府系統(tǒng)內(nèi)部同時(shí)并存、相互糾纏、持續(xù)沖突，消解政府治理效果，導(dǎo)致社會(huì)沖突加劇。政府運(yùn)行內(nèi)部廣泛存在的這種體制性沖突，既扭曲了中央與地方不同政府層級(jí)間的關(guān)系，也扭曲了同一層次政府內(nèi)部不同部門之間的行為，還在整體上損害了政府體制本身的合法性，成為地方治理危機(jī)的關(guān)鍵性成因。
政府運(yùn)行的體制性沖突主要體現(xiàn)在四個(gè)方面。
其一，預(yù)算管理的體制性沖突。最近幾年間，中央政府已經(jīng)意識(shí)到九十年代中期以來不斷集權(quán)帶來的問題，開始探索擴(kuò)大基層政府權(quán)力的改革，其中最重要的是“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”，核心內(nèi)容是預(yù)算財(cái)政關(guān)系的調(diào)整，實(shí)行“財(cái)政體制的省直管縣”，減少市級(jí)政府在財(cái)政預(yù)算方面對(duì)于縣級(jí)政府的控制，同時(shí)，將一些市級(jí)行政管理權(quán)也下放到縣級(jí)政府。但是，與此同時(shí)，在具體預(yù)算安排和財(cái)政管理上，上級(jí)政府也對(duì)基層政府的預(yù)算安排提出越來越具體嚴(yán)格的要求。上級(jí)政府（包括中央、省、市）經(jīng)常直接提出基層財(cái)政收入的多少比例必須用于某種開支，直接規(guī)定一些基層政府部門使用何種辦公設(shè)備，甚至直接規(guī)定基層政府負(fù)責(zé)人的辦公室面積。不僅如此，中央有關(guān)部門還直接規(guī)定村級(jí)官員的工資水平。做出規(guī)定之后，上級(jí)政府還會(huì)安排檢查督促，并且利用上級(jí)政府對(duì)于基層的人事控制權(quán)來保證這種預(yù)算控制的落實(shí)。在這種情況下，基層政府的預(yù)算權(quán)被嚴(yán)重侵蝕。這造成基層政府工作的大量矛盾沖突，導(dǎo)致基層領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)于上級(jí)政府的抱怨。
其二，官員管理的體制性沖突。加強(qiáng)垂直管理是近十年來再度中央集權(quán)化的重要特點(diǎn)。這種舉措受到了基層政府的抵制，本身也造成了很多問題。現(xiàn)在，機(jī)構(gòu)編制的垂直化管理趨勢已經(jīng)式微，但是，對(duì)于官員本身的垂直管理仍在加強(qiáng)。雖然有些部門整體上不屬于垂直管理，但是主要負(fù)責(zé)官員被收歸上級(jí)直接任命（如國土資源部門）。基層政府的部門設(shè)置和人員規(guī)模，歷來是上級(jí)政府直接控制，最近幾年的控制趨于更加嚴(yán)格，甚至中央和省級(jí)政府直接控制了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的編制規(guī)模。這使得基層政府無法根據(jù)本地情況來確定政府部門的設(shè)置。從基層領(lǐng)導(dǎo)人的任命看，高層政府也加強(qiáng)了控制。縣級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)人的任免，過去是由市級(jí)黨委直接決定，現(xiàn)在已經(jīng)收歸到省級(jí)黨委；鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)人的任免，過去則由縣級(jí)黨委直接決定，現(xiàn)在需要市級(jí)黨委批準(zhǔn)。由上級(jí)黨委直接從上級(jí)機(jī)構(gòu)安排到下級(jí)政府擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)人的情況不斷增加，基層政府由更多不熟悉基層治理事務(wù)的官員領(lǐng)導(dǎo)，通常稱為“空降官員”。“官員空降”不僅因?yàn)閿D占了基層官員的升遷機(jī)會(huì)而受到基層官員抵制，而且因?yàn)檫@些空降官員不熟悉基層事務(wù)，處理復(fù)雜問題不得力，往往導(dǎo)致一些小問題成為大事變。
近些年，在官員的選拔機(jī)制方面，公開性和參與性都有明顯提升，選舉范圍有所擴(kuò)大，選舉的程序有所嚴(yán)格。但是，與此同時(shí)，上級(jí)對(duì)于選舉結(jié)果的控制也在強(qiáng)化。即上級(jí)政府對(duì)于基層政府的官員選拔，一方面強(qiáng)調(diào)要擴(kuò)大民主選舉，另一方面也采取措施要求選舉結(jié)果要保證“組織意圖的落實(shí)”。這種自相矛盾的體制運(yùn)行，嚴(yán)重?fù)p害了體制的效率和權(quán)威。
其三，政府績效與問責(zé)的體制性沖突。自上而下的考核檢查不斷強(qiáng)化，加劇了體制自身的內(nèi)在緊張。近十年政府問責(zé)體系演變的基本特點(diǎn)是：一方面，民眾對(duì)于政府問責(zé)的參與能力和要求在提升，基層政府被上級(jí)政府要求更好地對(duì)民眾負(fù)責(zé)；另一方面，上級(jí)政府對(duì)于基層政府的考核規(guī)制不斷增加和全面強(qiáng)化。上世紀(jì)八九十年代，來自上級(jí)政府的問責(zé)考核，主要發(fā)生在計(jì)劃生育、財(cái)政收入和經(jīng)濟(jì)發(fā)展等領(lǐng)域。進(jìn)入新世紀(jì)以來，以往的考核依然強(qiáng)勁，新的考核項(xiàng)目更加突出，如土地利用的考核、專項(xiàng)財(cái)政資金的考核、社會(huì)治安的考核，其中最重要的是信訪和“維穩(wěn)”的考核。現(xiàn)在，這些考核和規(guī)制行為本身正在衍生出新的問題。上級(jí)政府的考核方法，主要是以上訪人數(shù)和上訪方式作為考核或處罰基層政府官員的標(biāo)準(zhǔn)，而不論基層政府是否具有處理問題的具體責(zé)任和權(quán)力。這種“維穩(wěn)”考核體系不僅嚴(yán)重地破壞了基層政府對(duì)于上級(jí)政府的信任，而且也造成一些人利用這種不合理考核體制而給政府制造更多麻煩。
其四，基層政府與基層自治的體制性沖突。自上世紀(jì)八十年代末以來，中央政府開始推進(jìn)村民自治。現(xiàn)在，村民自治的具體制度規(guī)范，特別是村民的政治參與能力，都有了巨大提升。但是，進(jìn)入新世紀(jì)以來，面臨村民自治組織與基層黨組織的權(quán)力紛爭、村級(jí)組織與基層政府的權(quán)力紛爭，高層政府出臺(tái)了一些新的制度規(guī)范，更加強(qiáng)調(diào)強(qiáng)化黨組織對(duì)村民組織的控制，強(qiáng)化基層政府對(duì)于村級(jí)組織的直接控制。基層政府越來越把村級(jí)組織作為政府官僚體系的一個(gè)部分來管理。在村民政治自主性不斷增強(qiáng)的情況下，村莊和村民對(duì)于基層政府直接控制的抵抗也在不斷激化。于是，在看上去政府控制加強(qiáng)的表象下，政府對(duì)于村莊組織的實(shí)際控制明顯弱化，基層政府與村莊社會(huì)日益脫節(jié)。
如果深入觀察基層政府內(nèi)部的運(yùn)行過程，可以發(fā)現(xiàn)，雖然整個(gè)政府系統(tǒng)在政治語言上具有高度一致性，但是，實(shí)際的政府運(yùn)行充滿了矛盾。這些矛盾顯然比前些年更多了。在許多情況下，基層領(lǐng)導(dǎo)人不僅不認(rèn)同高層政府的政策措施，而且不認(rèn)同高層領(lǐng)導(dǎo)人的能力品行；基層黨委部門和行政部門的權(quán)力紛爭也在增加，行政系統(tǒng)自身不同部門之間的矛盾也在增加。所有這些沖突，都嚴(yán)重?fù)p害了政府權(quán)威和治理效率，直接造成鄉(xiāng)村治理的低質(zhì)量。
現(xiàn)在，鄉(xiāng)村治理正深陷內(nèi)在的自我矛盾之中。這種治理危機(jī)既困擾高層政府，也困擾基層官員和基層民眾。中國鄉(xiāng)村要實(shí)現(xiàn)良好治理，關(guān)鍵在于如何通過制度創(chuàng)新來解決治理體制自身的沖突。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《中國經(jīng)濟(jì)報(bào)告》2013年第7期
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