摘要：1917-1930年間，山西因實行村治而成為全國的“模范省”。在進行村治的過程中，山西當局以“用民政治”、“村本政治”為指導，將“村”作為施行政治的最小單位。為將村變成一個“活體”，在村中設立了村民會議、村公所、息訟會、保衛團、村監察委員會等村自治機關，并逐步形成了比較完備的基層組織體系，并通過相應的法規進行規范，這對當代的村民自治仍有大的啟發作用。
關鍵詞：村自治/機關/基層組織/運行/法制化
一、民初山西村自治機關的設立
（一）村民會議的設立
村民會議是指全村村民參與村政、議決村事的機關。與息訟會、保衛團等村自治基層組織相比，提出設立村民會議的時間較晚。1922年8月4日，閻錫山在《整理村范村禁約息訟會保衛團都是于村中有利益于人民有幸福的事應當努力辦去》的講話中，認為改進村制的要點主要有四：“第一，整理村范；第二，村禁約；第三，息訟會；第四，保衛團”，而其中沒有提到“村民會議”。到1922年9月1日，閻錫山“告諭全省街村長副閭鄰長及人民”，要“舉辦村民會議”。設立“村民會議”組織才被官方確定下來。
至于為什么要設立村民會議，閻錫山認為理由主要有四：第一是“村民會議是人民覺悟的道路”?！案脑焐鐣呛茈y的事，非街村長副閭鄰長全能熱心負責，不算起點；非人民全體覺悟，不算到頭，村民會議就是人民覺悟的道路。那一村先辦，那一村先好。”第二是山西村民遇事有商議的習慣。他說：“山西各縣的村子向來遇事，亦有大家商議的習慣，我承認此習慣，正式定名為村民會議，教他擴張起來，仍先按習慣自然做去，暫不拿上普通議會的法律，勉強他們。”[2]8即基于晉省人民之習慣，通過村民會議讓人民覺醒，改造社會。第三是村民是一村之主人。村民既為一村之主人，理應享有一村之權，參與一村之政。[3]2第四，“村民會議是發展民權，實現自治精神的根基”。其具體做法是把“政治放在民間”。他認為，只有通過村民會議，才能把“政治放在民間”落到實處，“使村中全民”進行“民治之練習”，議決村中事項，以實現“民治主義之村本政治”。也只有“實行民治主義之村本政治”，村民才有“施治之實際”。[4]75這里的把“政治放在民間”，其“民間”不是“省”，也不是“縣”，而是“村”，“村是民間。所以省縣，無論什么機關不是官治就是紳治，總不是民治”[5]24；“民治”，即村民自治；“民治主義之村本政治”就是全民參政，村民自己主持、辦理村中之事。
有人曾以村民知識程度不高為由，認為在當時的社會背景下不能實行村民自我做主的“民治主義”。行政當局認為，村民只要能“明白是非曲直”就是具有“真知識”，而不是“知道條文法理是真知識”。如果“人心上之是非曲直，為條文法理上之是非曲直所遮蔽”，那么，知識程度愈高，距離人情愈遠。相反，村民只有通過參加村民會議，才“是使政治合乎人心之真知識”。[4]75因此，村民知識程度之高低，不能成為不舉辦村民會議的理由。
1922年9月10日，省署頒布《村民會議規則》。此后，山西的一些農村相繼設立了村民會議。根據《山西村政匯編·辦法》可知，1922年12月，長治縣設立了村民會議，并舉行了村民會議，頒布了《長治縣村民會議辦法》。汾陽西陳莊也于1923年1月16日首次召開了村民會議，并擬定了簡章。[6]777從1922年9月起，各地根據本村情形，自行設立村民會議，全省不作統一規定，但省署要求縣區須派官員指導。山西農村進入試辦村民會議時期。
1927年8月18日，省署公布了《村民會議簡章》，要求全省各村設立村民會議。該簡章共有7條，其中的第2條規定了參加村民會議的資格：凡村內20歲以上之居民，均得參與村民會議，如村中習慣以每戶出1人亦可。但有以下7種情形之一者，不得參與會議：品行不端營私舞弊確有實據者；販吸鴉片金丹及含有嗎啡等毒質者；窩賭及賭博者；窩盜及竊盜者；有精神病者；曾受刑事處分尚未復權者；因故被村民會議議決不準參與會議者。具體到召開村民會議的細則，則由各村自行規定。當局以地方法規的形式推行村民會議，山西也由試辦村民會議進入了正式舉辦村民會議的時期。
（二）村公所的設立
村公所不僅是村長副等執行村務的地方，更是處理村務的機關。1915年10月6日，河北翟村選舉之村長村佐、各區區長與各股成員就職，村公所正式成立。[7]401917年9月初，閻錫山下令，仿照日本的“町村之制”，頒布《編村條例》[8]1462，實行編村或聯合編村制，即凡村內居民滿300戶者劃為一編村，設村長、村副各1人，住戶多者，可酌增村副，但不得超過4人；不足300戶者，根據不同情形，或自得編為一村，設村長1人，或由主村聯合鄰村成為聯合編村，合設1名村長。[9]341917年9月12日，山西省公署頒布了《縣屬村制通行簡章》。該簡章仍然以村內300戶居民為劃定編村的基本標準，其內容與《編村條例》基本相同。山西開啟了建設村制的時代。
有學者認為，山西在編村、設村長副的同時，設立了“村公所”：1917年9月，山西“頒制‘編村條例’。規定：編村設村長、村副，并設辦公機構———村公所?！泵駠鴷r期的學者也指出：“施行村政之初即有村公所之設置?！盵10]5從事理推知，選任村長副后，必有辦公之所，必有處理村務之機關。1922年閻錫山在川至中學校的講話中也說道，在村中應“先設村公所”，“次設息訟會”。因此，在編村之初設立村公所應無大問題。根據1924年8月1日頒布的《清理村財政簡章》第2條可知，當時村公所的設立屬于“各村自設”，而非依山西省署法規在全省廣泛設立。
不過，從法律的角度看，《編村條例》（1917年9月）、《縣屬村制通行簡章》（1917年9月12日）、《各縣村制簡章》（1917年10月）和《修正山西各縣村制簡章》（1918年10月30日）等法規中均未見“村公所”一詞，也沒有關于村公所的法律規定。至少可以明確的是，在1918年10月前，“村公所”沒有出現在山西的地方法規中。在1922年11月4日公布的《修訂煙案給賞條例》中提到了“村公所”。而在法律中專門、明確規定設“村公所”的法規，相對早的是《改進村制條例》（1927年8月18日頒布）。該法規規定，按事務之性質，編村內得設“村公所”，以辦理全村事務；并另定簡章規定村公所辦理全村之執行事務。
較為全面、系統規定村公所事宜的法規，是1927年8月18日頒布的《村公所簡章》。根據該法規，設定村公所須于各編村之主村設“編村村公所”；編村村公所之村務執行人員由村長、村副、閭長等7人組成，不足7人時，由村民選補。如是聯合編村，附村得在本村設村公所；其成員由本村村副、閭、鄰長組成，執行村務。
從時間來看，法令中直接規定村公所的法規頒布較晚，但有關組成村公所主要成員的村長副之法令規定則出現較早。在村治建設的初始，頒布的《編村條例》、《縣屬村制通行簡章》、《各縣村制簡章》等法規中，就對村長副的資格、選任、職責、獎懲等做了較為全面、細致的規定，保證村公所或村長副在法律的規制下行為。
（三）息訟會的設立
基于熟人的社會，息訟成為古代中國的法律傳統。民國初期，雖然中國已經進入近代，但農村的熟人社會屬性沒有大的改變。加之訴訟的高成本和司法的不公正，息訟依然是中國人根深蒂固的法觀念和現實選擇。從全國范圍來看，山西設立息訟會要早于其他省份，并制定了最早的息訟會簡章。早在1919年8月前，山西就設立了息訟會。不過，這時的息訟會不是“村息訟會”而是“區息訟會”；也不是由省署設立，而是由區署設立。
1922年3月20日，閻錫山以省長的名義頒布了《息訟會條文》。因閻錫山非常重視息訟會，故特意在法規名稱下加注“此條文應張貼村公所內”，并且在正文前加了說明，在正文后附有“評語”。在正文前的說明里，閻錫山認為打官司的不好處有四點：“一輩官詞十輩仇”；“甚至因爭小事致成大事”；“花錢費時”；“劣紳、土棍同壞律師等從中挑撥，遂使官詞纏年不休，勢必至傾家敗產”。而想不打官司，就得設立并辦好息訟會，“因之，擬各村設立息訟會，以期救濟”。在“評語”里，他這樣評析息訟會：“息訟會辦法，只有公公道道為人調和事的權柄，沒有強制人的權柄。所以說這會本是有利無弊，全看辦理的人如何?！盵2]44-45簡言之，只要辦好息訟會，便可解除民間“費錢失時，興仇結怨，流毒無窮”之苦。除此之外，設立息訟會，不僅有“便民”、“厚俗”、“救爭論之兇”之效，還可以“令人民有練習評判之機會，有主張公道之事權。庶人心公是公非，日以發揚而土棍劣紳無所肆其播弄。”[3]2從此之后，山西開始設立“村息訟會”。
1922年3月27日，閻錫山在對學生及訓練連士兵所作“村制是施政的起點”的講話中，再次強調要辦好息訟會：“為人民安居樂業，現在積極進行之事：一、整理村范。二、村禁約。三、息訟會。四、保衛團?！盵11]448-449
由《息訟會條文》可知，山西各村設立息訟會是在1922年3月20日之后。按照規定，息訟會是村中調解、公斷命案之外糾紛的“司法機關”，設立于每個編村。息訟會會長由村長兼任，另由村人公推4—6名公斷員，公推后將公斷人姓名報由區長轉報縣署備案。會長與公斷員均為義務職。5年后，省署修訂了《息訟會條文》，頒布了《修訂息訟會簡章》（1927年8月18日）。在設立息訟會方面，修訂的主要內容是，由村民會議于村民中選舉公斷員5人或7人組成息訟會；息訟會會長不再由村長兼任，而是由公斷員互推產生；推定后連同公斷員姓名報區轉縣備案。
（四）保衛團的設立
保衛團是抵御外來盜匪、保衛地方治安的機關。1914年5月20日，北洋政府公布了《地方保衛團條例》，此為近代中國組織保衛團之始。該法規定，各地方保衛團由縣知事任總監督，地方紳商協辦，團部設于縣。山西“因特別情形”呈文大總統，“請變通緩辦保衛團”，1914年11月16日獲準。[12]13-151916年，山西省頒布《保衛團施行細則》。這說明至遲在1916年山西已開始設立保衛團。不過，山西在村里依法設保衛團則始于1922年2月《改訂地方保衛團施行細則》[13]135-138的頒布之后。在該細則的第2條中，閻錫山說，他要在村里“催辦保衛團”。
為何要在村里設立保衛團呢？當局認為主要有三個方面的原因：首先，處于潰兵、土匪到處搶掠的時代，保衛團可以抵御盜匪，除暴安良，使社會上好人不再受壞人欺負，好人得以安生；其次，村中好人聯合起來，學習武藝，青年子弟，閑時練習拳棒，可養成尚武的精神；再次，各村自辦保衛團，既省錢、便利，大家聯合力量亦大，保衛地方治安的效果比陸軍警察的稽查還要周密。[14]23-24
在如何設立保衛團方面，《改訂地方保衛團施行細則》里作了明確規定：以村團為中心，每一編村為一村團，村長為團長；村團以下，每閭為一牌，以閭長為牌長，數閭為一甲，以村副為甲長；村團之上，每一行政區為一區團，以區長為區團長，每一縣為一總團，以縣知事為總團長。必要時總團、村團、甲牌均可添設副長輔助辦事，統一由督軍發給徽章。每村18以上35歲以下男子均應入團，但吸食洋煙金丹者、游手好閑不務正業者、疲癃殘疾者以及出村營業者、在村辦事者、住學校者均不得參加。1927年8月18日公布的《修訂地方保衛團條例》，在如何辦保衛團方面，除規定精神病人不得入團外，其他事項與上述規定基本一致。
（五）村監察委員會的設立
村監察委員會是村民監督村務人員、清查村財政的村內監察機關。山西村治中，村監察委員會設立于何時，學術界多數學者認為是在1922年?！斗陉柨h志》中寫道：“民國十一年，村內按事務性質設置了村公所、村民會議、息訟會、村監察委員會等機構。”[15]605《萬榮縣志》：“民國十一年（1922）4月又將編村編制改為100戶。村內設置村公所，有村民會議、息訟會、村監察委員會等機構。”[16]443《山西通志》：“民國十一年，在編村基礎上進而推行其以‘主張公道、進取愛群’為口號的‘六政’，即：整理村范；開‘村民會議’；定村禁約；立‘息訟會’；設‘保衛團’；設‘村監察委員會’?！盵17]177我國著名的政治學家、法學家錢端升等先生在其名著《民國政制史》中專列“民十前后晉滇等省縣之下級組織”[18]282一節，認為山西“于民國十一年三月間，始正式實施村自治”，“村之自治組織為村自治之議決機關、執行機關、司法機關及監察機關?！痹谖闹?，錢端升等先生雖沒有明確說村監察委員會等機關設立的時間，但在“于民國十一年三月間，始正式實施村自治”以下的論述中，再沒有提到“村之自治組織”設立的具體時間或大概的時間，容易讓人有這樣的印象，那就是山西在“于民國十一年三月間，始正式實施村自治”時，設立或已經設立了那些村自治機關。著名學者錢實甫先生在論述民初山西村治時，轉述了錢端升等先生的內容。[19]320-322不過，錢實甫先生以《修正山西各縣村制簡章》中的內容，說明“民國十一年以后的山西”村治問題，似有不妥。
其實，上述學者們論述民初山西村治機關時，所用史料基本是1927年8月18日公布法規之內容。民初山西村監察委員會并非設立于1922年。1922年11月11日，閻錫山在《呈大總統文》中提出，實施“村本政治”，著手改進村制所要做的事情主要有五：整理村范；開村民會議；定村禁約；立息訟會；設保衛團。其中未涉及成立村監察委員會之事。有學者認為，“1925年前后，山西一些地方開始增設村監察委員會?！盵20]59遺憾的是這一觀點沒有注明所依據的資料。1929年，當梁漱溟先生問山西村政處處長陳敬堂有關村政改革問題時，陳處長提到過設村監察委員會的原因。他說：“此外有新增添者，即村監察委員會是，此因感軍事期間，村財政之糾紛，無法解決而設”。[21]3這里的“軍事期間”沒有說明具體的時間。結合梁漱溟先生在山西調查時所說：山西村政“以民十一、十二、十三年間進行最力；十四五年以來，則受軍事影響不免停頓”，這里的“軍事期間”應在1925年或之后。但在全省范圍內依法設立村監察委員會，則起于《村監察委員會簡章》（1927年8月18日）的公布。
晉省之所以要設立村監察委員會，主要考慮了以下三點：1.村長副等辦理村事，只靠官府監察，定不如村民監察既詳又實；2.若沒有監察機關，村民雖有監察之權，亦難盡監察之責；3.若村民確能有效監察，村長副就能履行職責，“則村長副與村民間之爭議不至發生，村事就可蒸蒸日上矣。”[14]27根據《村監察委員會簡章》，監察委員會由村民會議于村民中選舉的5人或7人組成；監察員任期1年，但得連舉連任。
二、民初山西村自治機關的職權
民初山西村自治機關的職權均由地方法規規定。
（一）村民會議的職權
村民會議是村內最高的權力機關，具有議決全村一切重要事務以及選舉辦理各項村務成員之職權。
依據《村民會議簡章》，村民會議的職權可分為兩方面：一方面是選舉村長副、村監察委員和息訟會公斷員。另一方面是議決七類事項：省、縣法令規定應議事項；行政官廳交議事項；村監察委員會提交事項；議訂及修改村禁約及一切村規事項；村長副請議事項；本村興利除弊事項；村民20人以上提議事項。此外，《村公所簡章》規定，村公所辦公費亦由村民會議定。
之所以賦予村民會議這些職權，是因為當局希望通過村民會議，訓練村民行使民權。“什么是民權主義，就是人民……對國家官吏有選舉權罷免權，對于法律有創制權復決權，不像專制時代一味聽受皇上及少數官僚的專橫?！庇袑W者認為：“村民會議，實具有選舉罷免創制復決四權直接民權之精神?！盵10]2-3即村民會議選舉村長副、村監察委員和息訟會公斷員，是為具有選舉權；村民會議選舉監察委員會以執行糾舉執行村務人員弊端之權，即是為罷免權；享有議訂及修改具有“村憲法”性質之村禁約以及一切村規事項之權，是為創制與復決權。
（二）村公所的職權
作為村中的行政機關，村公所的職權也以法規的形式做出明確的規定。不過，在1927年8月之前，并沒有對村公所本身的職權進行規定，而是對執行村公所事務的主要承擔者———村長副進行規范?！毒幋鍡l例》規定村長副的職權主要有三項：“承行政官之委托，辦理傳布及進行事項；本村民之公意，陳列利弊事項；并辦理職務內應行報告及特別發生事項?！薄陡骺h村制簡章》規定了相同的內容。《修正山西各縣村制簡章》在原來三項職權的基礎上，增加了“辦理自治事項”的內容。1927年8月18日頒布的《村公所簡章》，依然以四條規定職權，但法規不是賦予村長副職權，而是直接規定了村公所的職權。其具體內容與上述也有些不同：“1.行政官廳委辦事項；2.村民會議議決事項；3.其他一切應行執行之村務；4.報告職務內辦理情形及特別發生事件?！?928年1月，山西省署公布《修正村長副須知》，擴大了村長副的職權。而對于村長副而言，這些職權既是權力更是職責。這些職權包括：官庭委辦事件；村民決議事件；報告官庭事件；報告村民事件；改進村制；倡導三民主義；發達一村之利益；開發一村之富源；預防傳染疾病；禁止秘密結合；立定村志；提倡村仁化；維持村公道；提倡人民優待軍人；提倡村中慈善事業。
（三）息訟會的職權
息訟會在解決村民的糾紛中起著十分重要的作用?！断⒃A會條文》第2條規定：“村中除命案外，凡有兩造爭訟事件，均情愿請求公斷者，本會得以公斷之。如甲編村人民與乙編村人民爭訟時，由兩村公斷人合組臨時公斷會，公平公斷之。其組織法由兩村公斷人協定之?！奔闯负痛迕癫磺樵刚埱笙⒃A會公斷的案件外，對于其他一切案件，息訟會都有權進行公斷。命案屬于社會危害性極大的犯罪，由息訟會處斷，顯然不具有權威性和專業性。村民不愿請求息訟會公斷的糾紛，息訟會也不得強行公斷。若采取強行的方式公斷，明顯有背自愿、自主的精神。也就是說，只要村民請求息訟會調解，無論是民事案件，還是除命案外的其他案件，息訟會都有權得以處斷。但如果不是同一村的村民爭訟，無論哪一村的息訟會都無權單獨審斷，而必須由兩村公斷人聯合組成臨時公斷會，公平公斷。同時，其組織法也不能由其中的任何一村息訟會確定。1927年公布的《修訂息訟會簡章》第4條規定：“息訟會調解訟事，除命案外，凡兩造爭執事件請求調處者，均得公斷之。”這一規定與《息訟會條文》第2條的規定的基本相同，而涉及兩村村民爭訟時如何處理的內容，則單獨列為第9條。
（四）保衛團的職權
在村這個“活體”中，保衛團屬于地方武裝。1922年頒布的《山西改訂地方保衛團施行細則》第2條中規定的保衛團的職權主要有三項：稽查本村窩藏匪人；捕拿強盜土匪；查禁販賣煙土金丹。而且，查獲以上人員后送區公署轉送縣公署懲辦。后來頒布的《修訂地方保衛團條例》，雖在文字表述上有所不同，但賦予保衛團的職權與《山西改訂地方保衛團施行細則》并無二致。從這些規定可以看出，保衛團的職權只限于“稽查”、“捕拿”、“查禁”相關人員，而無懲辦的權力。這對保衛團的職權做了必要的限制。但如果在捕拿匪盜時，遇有拒捕情事，可以格殺勿論。
此外，法規還規定，如果保衛團成員不能很好履行職權或濫用權力，將受到處罰?！渡轿鞲挠喌胤奖Ｐl團施行細則》第12、13條規定的處罰情形分為兩類。第一類是第12條規定的情形：各村團辦理保衛事宜時，遇事躲閃、不能齊心合辦者，如不參加訓練、不參加緝拿盜賊者，分別由本村公議、各縣知事決定處罰。第二類是第13條規定的情形：村中容匿盜匪及販賣煙丹之人，而村團長明知故縱不報者；村團長甲長牌長對盜賊煙丹等事，有意誣陷良善者，均由總團長報請省長處罰。
第一類情形處罰的對象是一般的保衛團成員，第二類情形則是針對村團長以及甲長、牌長。而且行使處罰權的主體也有區別。在規定處罰的同時，也明確了獎勵的情形。第10、11、14條規定了對保衛團成員、總團長團副等的獎勵。獎勵分為縣級、省級和內務部核給的獎勵。
（五）村監察委員會的職權
從法律的角度看，最早規定村監察委員會職權的法規是《改進村制條例》和《村監察委員會簡章》?！陡倪M村制條例》第7條規定：“監察委員會，專司監察事務，其簡章另定之?！币罁藯l，同時頒布了《村監察委員會簡章》。
《改進村制條例》的規定表明，監察委員會只有一種職權，就是監察村事務?！洞灞O察委員會簡章》第3條規定的村監察委員會的職權包括：1.清查村財政；2.舉發執行村務人員之弊端。在這兩項職權中，最主要的職權是清查村財政，而清查村財政的主要內容則是清理村款。村政處長陳敬堂在回答梁漱溟先生關于村政改革問題時，陳敬堂說：村監察委員會的“職責雖在糾彈村務之不當，而最要任務，乃在清理村款，凡村款每屆年底清算后，非經村監察委員會署名蓋章，不得公布，隱隱中減除訟事不少。”[21]3正因為清查村款在村治中比較重要，1927年8月8日，山西省署還專門制定了《清查村款條例》，其中第6條規定，清查村款時，如監察員徇隱或作弊情事，村民可以告發其違法行為。
三、民初山西村自治機關的法律實踐與效果
（一）村民會議的法律實踐與效果
因村民會議具有直接民權之性質，村民會議在村自治機關中占有重要的位置。自《村民會議規則》頒行之后，山西農村陸續設立村民會議。具體到村民會議如何進行，比如什么人能參加村民會議，村民會議議決何事，如何表決等，當局認為，暫不做具體規定，而由各村先自行試辦。但無論如何辦理，在實踐中必須要堅持公平，不能讓有勢力者或主村仗勢欺人。如出現爭執，則由上一級的區長或縣知事，依公平原則給予解決。
山西省署在全省推行村民會議后，根據《村民會議簡章》，村民會議由村長召集，其形式分通常會議與臨時會議二種，通常會議，每年舉行一次，如遇有特別事件，隨時召開臨時會議；召開會議，到場人數須達到應當到會之村民的半數以上；會議細則，由各村自定。
1927年7月至1928年6月山西部分縣之村民會議法律實踐概況如下頁表1：
表1 1927年7月至1928年6月山西部分縣之村民會議法律實踐概況
上表所列各項包含各縣每年開會次數、實到會人數、縣署是否引導或派人參加、議決主要事項以及議決事項的實行等內容。
山西當時有105縣。從77個縣的實踐情況來看，在各縣的村中每年召開村民會議的次數方面，除陽高、偏關、寧武、保德、五臺、定襄、五寨、崞縣、祁縣、靈石、聞喜、黎城、猗氏、芮城、隰縣等15個未提及開村民會議的縣以外，各村每年開會次數平均在2次及以上的縣有33個；每年開會次數平均在3次以上的縣有11個；每年開會次數平均在4次及以上的縣有7個；每年開會次數平均在5次及以上的縣有5個；每年開會次數平均在6次及以上的縣有蒲縣、垣曲2個。而數量比較突出的，如霍縣，各村每年開會次數平均在9次以上。開會次數尤其少的，如長子縣，大多不開會；臨汾，各村每年開會次數平均在1次以上；安邑，每年開會1次。
在到會人數方面，多數縣的情況不明確。介休一縣有應到者十分之六；猗氏一縣到場人數不及十分之七八；離石等6縣有應到者十分之六七；文水等22縣有應到者十分之七；沁縣等12縣有應到者十分之七八；潞城等21縣有應到者十分之八。到會人數頗多者如五寨、沁水、陵川、臨晉、安邑等5縣，到會者多有十分之八九。到會人數不甚多者如平遙、長子、寧武、神池、浮山、大寧、霍縣、隰縣等8縣，實到會人數多不足半數。陽高一縣實到會人數未提及。
從縣署是否引導或派人參加的情況來看，除大寧、平順、臨汾、蒲縣、臨縣、垣曲等6個未提及外，47個縣均有縣署引導。其余包括平遙、長子、陽高等縣在內的24個縣均無縣署派人參加。
從村民會議議決事項的實行情況來看，除沁縣未提及之外，所議事項已實行者占總數70%的，有11縣；所議事項已實行者總占總數80%的，有20縣；所議事項已實行者總占總數90%，有21縣；其余如壺關、長子、離石等23縣皆能次第推行。實行效果不尚佳者有神池一縣，所議事項已實行者占總數60%而已。
以上數據中，各縣村民會議的執行情況雖有差等，但其議決主要事項多集中于《村民會議簡章》所列事項，如省縣法令規定應議事項、行政官廳交議事項等。
在以上統計的山西77個縣中，每年召開村民會議次數在兩次及以上的有59縣；每次會議到會人數過半的有68縣；有縣屬引導或派人參加各村村民會議的有47縣。而從各縣所呈報村民會議議決事項的實際情況來看，各村村民會議所議事項，因村而異。所議事項的主要方面有：政治方面，選舉村長副、村監察委員及息訟會公斷員；經濟方面，議決籌措村公款、辦理村財政諸事宜；兵事方面，議決辦理保衛團事宜；文化方面，議決整頓纏足、煙賭、傳教、唱戲諸風俗；法律方面，議訂及修改村禁約及一切村規事項；社會實務方面，議決興辦教育、鑿井、修路、造林、積谷諸事宜。以上議決事項的實行程度在70%以上的有76縣，就統計數據來看，立足于當時的社會，其實踐效果還算明顯。
不過，上述統計資料只是全省105縣中77縣一年（1927年7月至1928年6月）的情況。而且，一縣內每個村的情況也有大的不同，再者統計數據的“量”與實際的“質”也有不小的差距。比如，1927年8月5日，省署所發布的“指令河津縣村民會議原為發展民權訓練民眾自治能力之基礎文”稱：河津縣官庭對于村民會議，僅有口頭勸勉，并不注重實際。對于不舉行者，不加督促；行之不當者，亦不設法指導，致各村村民會議，有的村每年只開會一次，更有不舉行者。即使召開，有的村也是敷衍了事。因此，省署責令縣署認真督促指導，毋稍漠視，切實倡辦，以求實效。[22]29
（二）村公所、村監察委員會的法律實踐與效果
1.村公所的法律實踐與效果
山西在開始進行村治時就設立了村公所。當時還沒有制定專門的法規進行規范。依據法規設立并制定村公所的相關規定，則要到《改進村制條例》與《村公所簡章》的公布。經過多年的實踐，村公所的弊端也逐漸顯現。“以前辦理村事村長副負責很重，因而權限亦很大，賢者不勝其勞，不賢者因以為利，舞弊營私，失人信仰”。[14]3-4為了減輕村長副的勞苦，也防止村長副的專斷，《村公所簡章》規定，村長副實行合議制和分權制。合議制是指在處理村務時不能由村長副1或2人專斷，而應由村長副與閭鄰長一同開會商議，以多數意見辦理；分權制是指在執行村務時，由閭鄰長或村民會議選出的事務人員各司其職，分任其勞。
根據《村公所簡章》，每年于春節后1月內，由村長副召集閭鄰長互選數人，如各村習慣上由村民公舉者，仍按習慣。選出的成員受村長副之指揮，分司村款、積谷、保衛團、學務各項事務。如遇有特別重要村務，則須提交村民會議議決后執行。村公所內還準備著記錄簿，登記處理重要事務的到場人數以及所辦事項。
村公所行使村中的行政權，涉及社會和生活的諸多方面。而實際執行村務的主要承擔者是村長副。1927年1月6日，省署在行知“和順縣村民會議之精神要在所議事項能逐條實行文”中寫道：“村長乃一村之重心，重心既失，村政焉能遵行”。認為和順縣第二區王汴村村長張元，秉性遲鈍，放棄職責，尚不知村中有嫌疑人若干，均屬何人，皆未登入簿冊；其平日辦事敷衍，不能執行村民會議所議事項，致誤村政，“將村長張元撤換，責成該管區長對于新選村長，負責督察指導，勿任復蹈前轍”。[22]28-29對認真執行村務的村長副進行嘉獎，對不能履職的村長副一概撤換。
2.村監察委員會的法律實踐與效果
為使村監察員能更好地履行職責，山西省署于1929年2月28日公布了《訓練村監察員簡章》。該簡章規定，于每年改選后1月內，由縣署組織培訓村監察員。培訓內容以《村監察委員會簡章》、《清查村款條例》及其他有關監察職務之法令為主。即村監察員在執行公務之前，首先要熟悉監察的法令。
如前所述，村監察委員會最主要的職責是清查村財政。為此，省署還專門制定了《清理村財政簡章》（1924年8月1日）和《清查村款條例》（1927年8月18日）。后者規定：每年春節后20日內，村長副應將上年村款收支一切賬簿送交監察員詳細查算；如果監察員對村款有疑義時，得隨時通知村長副明白答復；村長副如不按規定，在法定期限（春節后20日）內送交賬簿及賬目不清，并故意蒙混或不向監察員說明疑義時，由監察員報告區長，速予糾正，如查有重大弊端，應報區轉縣處辦理；清查后如無發現弊端，應即會同村長副開列清單連名公布；監察員清查賬簿，不得超過20天。
山西靈丘縣孤山村的村監察委員會曾經對村中賬目、村款進行了有效的監督。孤山村的村賬中，有一年的賬目有含糊不清之處。經監察員檢察后，發現賬內大體清楚，尚有許多小點不明。監察人員隨即將賬內不明之情形張貼通告，并預定日期請村眾到村公所商議處理辦法。經手村款人員見此通告非常畏懼，托人求情卻不起作用。后經村眾議決，將不明之點令其一一指明，始行了結。
霍縣紅崖堡村所選之監察員，忠于職守，認真監察。曾于春節后，即依規章監察該村社首經管之村款賬簿。發現從前一年的中秋節，社首分食月餅錢若干。監察人員以村款系辦理村事之款而非供給社首分食月餅之款為根據，認為此項花費顯然破壞規章，浪費公款。遂將此情形報到村公所，請求處分該村村長。村公所接到報告后，即時召集村民商量處罰辦法。經眾議決，除責令該社首等將原分食月餅錢退還外，又按村禁約，共處交納村費大洋五元。[23]30
從現有的資料來看，有關村監察委員會的資料較少。記載監察員行使職權的案例更少。上述兩個案例表明，對村長、經手村款者、社首等人，村監察委員會起到了有效的監督作用。梁漱溟先生認為，山西村政之設村監察委員會，與村公所對立，“我卻認為不行”。[24]18但是，至少從制度的設計來看，權力一旦失去監督，貪污腐敗必然出現。有監察勝于無監察。
（三）息訟會的法律實踐與效果
息訟會調息民間糾紛，需要遵循一系列的規則與公斷程序。公斷程序包括啟動、準備、評判和登記等程序。所依據的法規主要是《息訟會條文》和《修訂息訟會簡章》。后者規定：公斷案件時，公斷結果以公斷員多數表決為準，如果同數，由會長決定；公斷后如有不服者，聽其自由起訴；公斷事件如涉及會長或公斷員之本身及同居親屬者，均應回避，當會長回避時，在公斷員中推舉臨時會長代行職務；如兩個編村間百姓爭訟，則由兩村公斷員合組臨時公斷會處理。
以下從1927年7月到1928年6月山西省部分縣之息訟會的受案及調息等事項，可以粗略看到息訟會的法律實踐與調解效果等情形。如表2：
表2 1927年7月至1928年6月山西部分縣之息訟會受案及調處案件概況
上表所列88個縣中，縣署與息訟會共受理民事糾紛案件35 362余起，其中縣署受理案件數量10 206余起，約占案件總數的比例約為28.86%；息訟會總共受理的案件25 156余起，約占總數的約71.14%，其中息訟會調息案件21 592余起，約占所受理案件的85.83%。不服案件約2 329余件，占息訟會所受理案件的9.26%，占息訟會調息案件的10.79%，當事人認可案件處理結果的相對應比例約高達90.74%與89.21%。從以上數據可以看出：
第一，88縣設立了息訟會，即全省內設立息訟會的比例占全省縣數的83.81%，各縣通過息訟會解決糾紛也成為了常態。
第二，各縣民事糾紛案件的解決途徑主要為兩種：一為縣署解決，二為息訟會解決。從以上的受理案件數與相關比例來看，各縣大量民事糾紛案件由息訟會受理，總體來說高達60%以上，縣署受理的案件相對息訟會而言較少，這可能與當時民眾的思想觀念與息訟會的設立便民的特點有關，此外，息訟會設立便民，有很強的靈活性，“各附村有距主村較遠，或戶口較多者，得設立息訟分會，其辦法準照前列各條辦理。”再者，息訟會的組成員來自于村民，易取得民眾的認同感，“每編村設立息訟會一處由村民會議于村民中選舉公斷員五人或七人組織之?！毕⒃A會的法律實踐對于當時的社會生活大有裨益，不僅減輕了縣署訟累，更節省了社會資源，同時息訟會為民眾提供了輕松的維權環境，節省了村民生活開支，還有助于防止人情關系的破裂，更培養了民眾的維權意識。
第三，息訟會受理案件的解決途徑是調解。息訟會調解民事性質的案件，本著公道的精神[25]52，各縣服從調解的案件的比例大部分在60%-90%，總體來看當事人服從息訟會調解的案件比例約高達89.21%。從這個數據可以看出，各縣息訟會在調處糾紛方面取得了良好的實踐效果，達到了息訟的目的。對于少數不服從調解結果的現象，息訟會相關法規也為此設立了救濟途徑，“公斷后如有不服者，聽其自由起訴?！毕⒃A會調處結果尊重當事人意愿且維護當事人的訴訟權利，給予當事人自由選擇糾紛解決方式的選擇權。
第四，息訟會運行中存在三大弊病：一是縣區指導不力問題；二是村長副、息訟會公斷人員有厭煩的現象，不能盡職盡責；三是村長副、公斷員強制專橫以及存在強制收取會費的情形。其中“村長副、公斷員強制專橫以及存在強制收取會費”的情弊較多。造成這種情形的部分原因有：一是因為上級指導不力，有“未按照辦法秉公辦事”者，有“區長下鄉指導，掾屬多能提倡幫助”者，也有“縣長及其工作人員無暇顧及，雖能詢問，但是欠缺指導”者，縣區人員的工作實踐與法律規定脫節；二是由于息訟會自身的決斷機制存在漏洞，極易導致獨斷情弊；三是村長副及公斷員權力過大，缺乏有效的制約機制，有時極易導致行政主導訴訟的情弊產生；四是村民維權意識薄弱。
（四）保衛團的法律實踐與效果
保衛團法律實踐的法律依據是《山西改訂地方保衛團施行細則》和《修訂地方保衛團條例》?！缎抻喌胤奖Ｐl團條例》規定，保衛團以團結好人，保衛地方為宗旨；負有稽查、捕拿土匪、盜賊，查禁販吸毒品之責；團丁操練，分常操與會操二種，常操于農暇時進行，會操于每年春節后一月內由總團長分區召集舉行。通過表3，約略可以看到保衛團法律實踐與效果的某些情形：
表3 1927年7月至1928年6月山西部分縣之保衛團法律實踐概況
從以上列表可以看出：
第一，各縣保衛團的設定是與編村制相結合。編村制與保衛團都是村政建設的產物，保衛團設立的初衷便是保衛地方治安，促進村政建設。保衛團與編村制相結合，有利于完善村制建設，同時有利于保衛團的管理，便于其功能的發揮。
第二，各縣保衛團的訓練次數偏差很大，有的多達50次以上，有的在10次左右，總體來說次數平均在20次左右，有的縣聘請教練幫助聯系，大體都可以踐行保衛團相關法規的宗旨，積極履行法律義務。
第三，各縣保衛團訓練時間在春冬農暇之際或每逢二五八、三六九，或初一、十一、二十一等日會操一次。保衛團的訓練多集中于農睱之際，不違農時。農業為農民之本，也是農民的主要經濟來源，保衛團訓練時間的安排，既有利于在農睱之際保衛地方治安，又有利于村民強身健體。鑒于村民對家園濃厚的情感，讓村民編為保衛團丁，也有利于保衛團盡心盡責，遵守紀律，便于管理。
第四，就縣保衛團是否存在團丁雇傭或頂替情形，在76縣中，靈石縣、吉縣，介休保衛團丁有雇傭頂替情形；蒲縣有二三村花錢雇傭團丁，永濟間或有雇傭者，鄉寧縣雇傭頂替團丁的甚多，除此6縣之外，其他各縣均無團丁雇傭或頂替情形?？傮w來說大部分縣注重本地保衛團隊伍的培訓與建設，有利于強化地方治安。
第五，各縣保衛團的操練內容多以兵式體操和拳術為主。這是由保衛團的屬性所決定?！缎抻喌胤奖Ｐl團條例》中所規定：“各村遇有匪盜時，村團甲牌長應即時招集團民捕拿，并通知鄰村協助，如有拒捕情事，格殺勿論?！被榕c捕拿工作要求團丁必須具備相關技能。
第六，各縣保衛團的工作內容為“于夜間輪流值日巡邏會哨、肅清煙毒、盜匪、保護來往行旅”等；所辦的重要事情可以歸于三類：“稽查本村窩藏匪人；捕拿強盜土匪；查禁販賣煙土金丹”，對這三類對象予以嚴厲打擊，“各村遇有土匪強盜時，周圍十里以內的村莊應當集合本村團民前往有匪村莊救援，并以次通知四路各村莊，招齊團民伏在要緊路口等候捕拿，如遇帶快槍的賊匪應伏在高處用火槍、刀石擊之?！备骺h保衛團的設立，對維護當地的治安起了不小的作用。在1927年7月至1928年6月之間共查獲了盜案601起，販案215起，吸案736起，賭案916起，其他案件2 064起。保衛團在稽查煙賭與捕拿盜匪方面取得了明顯的成效，踐行了保衛團的設立宗旨。
四、結論
由上可以看出，民國初期的山西當局認為，當政者要想為民興利除弊，必須要以“用民政治”、“村本政治”為指導，將“村”作為施政的最小單位。村是民治、自治的基礎，無村治即無縣治，更無省治。他們希望通過在村中設立村民會議、村公所、息訟會、保衛團和村監察委員會等村自治機關，以訓練村民的自治能力與民權（選舉、罷免、創制與復決四權）之初步運用，讓村民自己去維護農村秩序、解決糾紛、追求公平。從1917年到1930年，當局在村中不僅建立了比較系統的基層組織機構，而且還制定了大量的法規，以規制這些機關的運行。
也正因此，山西村治取得了一些成績。1929年初，梁漱溟先生在考察山西村治后，在指出山西村治的弊端時，也肯定了山西村治的成效：“治安好”、“識字人多”、“禁煙有幾分成功”、“禁纏足有七八分成功”等。[24]14-15同年，屈起也撰文道：“我國辦理村政，歷史最久，成績最著，卓然為全國模范省者，莫如山西。已故各省考察之使，絡繹于途。章則法令，多資仿效?！盵26]1不過，山西村治存在的問題也是不言而喻的。名義上的“村治”，實際上變成了“官治”；名義上是為了百姓，實質上是為了軍閥的統治。
不過，歷史總能給現代的思考和實踐提供啟示。當代中國的建設，包括地方的法治建設，當以“村”為建設的基點，尤應以加強基層組織建設為抓手，不僅要培育強有力的農村基層組織，更要制定系統而又操作性強的地方法令法規，使基層組織能依法辦事。同時，建立村監察委員會，制定相應的監察法規，加強對基層組織的監督，將基層組織的運行納入法治的軌道。這些法令法規，既利于基層組織依法行使職權，又便于村民監督基層組織的行為，以形成良好的政治生態，最終將農村建成穩定、和諧、文明、富裕的家園。
參考文獻：略
作者簡介：周子良，法學碩士，山西大學教授。
中國鄉村發現網轉自：《山西大學學報（哲學社會科學版）》2017年第3期
(掃一掃，更多精彩內容！)
