摘要：1917-1930年間，山西因?qū)嵭写逯味蔀槿珖?guó)的“模范省”。在進(jìn)行村治的過(guò)程中，山西當(dāng)局以“用民政治”、“村本政治”為指導(dǎo)，將“村”作為施行政治的最小單位。為將村變成一個(gè)“活體”，在村中設(shè)立了村民會(huì)議、村公所、息訟會(huì)、保衛(wèi)團(tuán)、村監(jiān)察委員會(huì)等村自治機(jī)關(guān)，并逐步形成了比較完備的基層組織體系，并通過(guò)相應(yīng)的法規(guī)進(jìn)行規(guī)范，這對(duì)當(dāng)代的村民自治仍有大的啟發(fā)作用。
關(guān)鍵詞：村自治/機(jī)關(guān)/基層組織/運(yùn)行/法制化
一、民初山西村自治機(jī)關(guān)的設(shè)立
（一）村民會(huì)議的設(shè)立
村民會(huì)議是指全村村民參與村政、議決村事的機(jī)關(guān)。與息訟會(huì)、保衛(wèi)團(tuán)等村自治基層組織相比，提出設(shè)立村民會(huì)議的時(shí)間較晚。1922年8月4日，閻錫山在《整理村范村禁約息訟會(huì)保衛(wèi)團(tuán)都是于村中有利益于人民有幸福的事應(yīng)當(dāng)努力辦去》的講話中，認(rèn)為改進(jìn)村制的要點(diǎn)主要有四：“第一，整理村范；第二，村禁約；第三，息訟會(huì)；第四，保衛(wèi)團(tuán)”，而其中沒(méi)有提到“村民會(huì)議”。到1922年9月1日，閻錫山“告諭全省街村長(zhǎng)副閭鄰長(zhǎng)及人民”，要“舉辦村民會(huì)議”。設(shè)立“村民會(huì)議”組織才被官方確定下來(lái)。
至于為什么要設(shè)立村民會(huì)議，閻錫山認(rèn)為理由主要有四：第一是“村民會(huì)議是人民覺(jué)悟的道路”。“改造社會(huì)是很難的事，非街村長(zhǎng)副閭鄰長(zhǎng)全能熱心負(fù)責(zé)，不算起點(diǎn)；非人民全體覺(jué)悟，不算到頭，村民會(huì)議就是人民覺(jué)悟的道路。那一村先辦，那一村先好。”第二是山西村民遇事有商議的習(xí)慣。他說(shuō)：“山西各縣的村子向來(lái)遇事，亦有大家商議的習(xí)慣，我承認(rèn)此習(xí)慣，正式定名為村民會(huì)議，教他擴(kuò)張起來(lái)，仍先按習(xí)慣自然做去，暫不拿上普通議會(huì)的法律，勉強(qiáng)他們。”[2]8即基于晉省人民之習(xí)慣，通過(guò)村民會(huì)議讓人民覺(jué)醒，改造社會(huì)。第三是村民是一村之主人。村民既為一村之主人，理應(yīng)享有一村之權(quán)，參與一村之政。[3]2第四，“村民會(huì)議是發(fā)展民權(quán)，實(shí)現(xiàn)自治精神的根基”。其具體做法是把“政治放在民間”。他認(rèn)為，只有通過(guò)村民會(huì)議，才能把“政治放在民間”落到實(shí)處，“使村中全民”進(jìn)行“民治之練習(xí)”，議決村中事項(xiàng)，以實(shí)現(xiàn)“民治主義之村本政治”。也只有“實(shí)行民治主義之村本政治”，村民才有“施治之實(shí)際”。[4]75這里的把“政治放在民間”，其“民間”不是“省”，也不是“縣”，而是“村”，“村是民間。所以省縣，無(wú)論什么機(jī)關(guān)不是官治就是紳治，總不是民治”[5]24；“民治”，即村民自治；“民治主義之村本政治”就是全民參政，村民自己主持、辦理村中之事。
有人曾以村民知識(shí)程度不高為由，認(rèn)為在當(dāng)時(shí)的社會(huì)背景下不能實(shí)行村民自我做主的“民治主義”。行政當(dāng)局認(rèn)為，村民只要能“明白是非曲直”就是具有“真知識(shí)”，而不是“知道條文法理是真知識(shí)”。如果“人心上之是非曲直，為條文法理上之是非曲直所遮蔽”，那么，知識(shí)程度愈高，距離人情愈遠(yuǎn)。相反，村民只有通過(guò)參加村民會(huì)議，才“是使政治合乎人心之真知識(shí)”。[4]75因此，村民知識(shí)程度之高低，不能成為不舉辦村民會(huì)議的理由。
1922年9月10日，省署頒布《村民會(huì)議規(guī)則》。此后，山西的一些農(nóng)村相繼設(shè)立了村民會(huì)議。根據(jù)《山西村政匯編·辦法》可知，1922年12月，長(zhǎng)治縣設(shè)立了村民會(huì)議，并舉行了村民會(huì)議，頒布了《長(zhǎng)治縣村民會(huì)議辦法》。汾陽(yáng)西陳莊也于1923年1月16日首次召開(kāi)了村民會(huì)議，并擬定了簡(jiǎn)章。[6]777從1922年9月起，各地根據(jù)本村情形，自行設(shè)立村民會(huì)議，全省不作統(tǒng)一規(guī)定，但省署要求縣區(qū)須派官員指導(dǎo)。山西農(nóng)村進(jìn)入試辦村民會(huì)議時(shí)期。
1927年8月18日，省署公布了《村民會(huì)議簡(jiǎn)章》，要求全省各村設(shè)立村民會(huì)議。該簡(jiǎn)章共有7條，其中的第2條規(guī)定了參加村民會(huì)議的資格：凡村內(nèi)20歲以上之居民，均得參與村民會(huì)議，如村中習(xí)慣以每戶出1人亦可。但有以下7種情形之一者，不得參與會(huì)議：品行不端營(yíng)私舞弊確有實(shí)據(jù)者；販吸鴉片金丹及含有嗎啡等毒質(zhì)者；窩賭及賭博者；窩盜及竊盜者；有精神病者；曾受刑事處分尚未復(fù)權(quán)者；因故被村民會(huì)議議決不準(zhǔn)參與會(huì)議者。具體到召開(kāi)村民會(huì)議的細(xì)則，則由各村自行規(guī)定。當(dāng)局以地方法規(guī)的形式推行村民會(huì)議，山西也由試辦村民會(huì)議進(jìn)入了正式舉辦村民會(huì)議的時(shí)期。
（二）村公所的設(shè)立
村公所不僅是村長(zhǎng)副等執(zhí)行村務(wù)的地方，更是處理村務(wù)的機(jī)關(guān)。1915年10月6日，河北翟村選舉之村長(zhǎng)村佐、各區(qū)區(qū)長(zhǎng)與各股成員就職，村公所正式成立。[7]401917年9月初，閻錫山下令，仿照日本的“町村之制”，頒布《編村條例》[8]1462，實(shí)行編村或聯(lián)合編村制，即凡村內(nèi)居民滿300戶者劃為一編村，設(shè)村長(zhǎng)、村副各1人，住戶多者，可酌增村副，但不得超過(guò)4人；不足300戶者，根據(jù)不同情形，或自得編為一村，設(shè)村長(zhǎng)1人，或由主村聯(lián)合鄰村成為聯(lián)合編村，合設(shè)1名村長(zhǎng)。[9]341917年9月12日，山西省公署頒布了《縣屬村制通行簡(jiǎn)章》。該簡(jiǎn)章仍然以村內(nèi)300戶居民為劃定編村的基本標(biāo)準(zhǔn)，其內(nèi)容與《編村條例》基本相同。山西開(kāi)啟了建設(shè)村制的時(shí)代。
有學(xué)者認(rèn)為，山西在編村、設(shè)村長(zhǎng)副的同時(shí)，設(shè)立了“村公所”：1917年9月，山西“頒制‘編村條例’。規(guī)定：編村設(shè)村長(zhǎng)、村副，并設(shè)辦公機(jī)構(gòu)———村公所。”民國(guó)時(shí)期的學(xué)者也指出：“施行村政之初即有村公所之設(shè)置。”[10]5從事理推知，選任村長(zhǎng)副后，必有辦公之所，必有處理村務(wù)之機(jī)關(guān)。1922年閻錫山在川至中學(xué)校的講話中也說(shuō)道，在村中應(yīng)“先設(shè)村公所”，“次設(shè)息訟會(huì)”。因此，在編村之初設(shè)立村公所應(yīng)無(wú)大問(wèn)題。根據(jù)1924年8月1日頒布的《清理村財(cái)政簡(jiǎn)章》第2條可知，當(dāng)時(shí)村公所的設(shè)立屬于“各村自設(shè)”，而非依山西省署法規(guī)在全省廣泛設(shè)立。
不過(guò)，從法律的角度看，《編村條例》（1917年9月）、《縣屬村制通行簡(jiǎn)章》（1917年9月12日）、《各縣村制簡(jiǎn)章》（1917年10月）和《修正山西各縣村制簡(jiǎn)章》（1918年10月30日）等法規(guī)中均未見(jiàn)“村公所”一詞，也沒(méi)有關(guān)于村公所的法律規(guī)定。至少可以明確的是，在1918年10月前，“村公所”沒(méi)有出現(xiàn)在山西的地方法規(guī)中。在1922年11月4日公布的《修訂煙案給賞條例》中提到了“村公所”。而在法律中專門、明確規(guī)定設(shè)“村公所”的法規(guī)，相對(duì)早的是《改進(jìn)村制條例》（1927年8月18日頒布）。該法規(guī)規(guī)定，按事務(wù)之性質(zhì)，編村內(nèi)得設(shè)“村公所”，以辦理全村事務(wù)；并另定簡(jiǎn)章規(guī)定村公所辦理全村之執(zhí)行事務(wù)。
較為全面、系統(tǒng)規(guī)定村公所事宜的法規(guī)，是1927年8月18日頒布的《村公所簡(jiǎn)章》。根據(jù)該法規(guī)，設(shè)定村公所須于各編村之主村設(shè)“編村村公所”；編村村公所之村務(wù)執(zhí)行人員由村長(zhǎng)、村副、閭長(zhǎng)等7人組成，不足7人時(shí)，由村民選補(bǔ)。如是聯(lián)合編村，附村得在本村設(shè)村公所；其成員由本村村副、閭、鄰長(zhǎng)組成，執(zhí)行村務(wù)。
從時(shí)間來(lái)看，法令中直接規(guī)定村公所的法規(guī)頒布較晚，但有關(guān)組成村公所主要成員的村長(zhǎng)副之法令規(guī)定則出現(xiàn)較早。在村治建設(shè)的初始，頒布的《編村條例》、《縣屬村制通行簡(jiǎn)章》、《各縣村制簡(jiǎn)章》等法規(guī)中，就對(duì)村長(zhǎng)副的資格、選任、職責(zé)、獎(jiǎng)懲等做了較為全面、細(xì)致的規(guī)定，保證村公所或村長(zhǎng)副在法律的規(guī)制下行為。
（三）息訟會(huì)的設(shè)立
基于熟人的社會(huì)，息訟成為古代中國(guó)的法律傳統(tǒng)。民國(guó)初期，雖然中國(guó)已經(jīng)進(jìn)入近代，但農(nóng)村的熟人社會(huì)屬性沒(méi)有大的改變。加之訴訟的高成本和司法的不公正，息訟依然是中國(guó)人根深蒂固的法觀念和現(xiàn)實(shí)選擇。從全國(guó)范圍來(lái)看，山西設(shè)立息訟會(huì)要早于其他省份，并制定了最早的息訟會(huì)簡(jiǎn)章。早在1919年8月前，山西就設(shè)立了息訟會(huì)。不過(guò)，這時(shí)的息訟會(huì)不是“村息訟會(huì)”而是“區(qū)息訟會(huì)”；也不是由省署設(shè)立，而是由區(qū)署設(shè)立。
1922年3月20日，閻錫山以省長(zhǎng)的名義頒布了《息訟會(huì)條文》。因閻錫山非常重視息訟會(huì)，故特意在法規(guī)名稱下加注“此條文應(yīng)張貼村公所內(nèi)”，并且在正文前加了說(shuō)明，在正文后附有“評(píng)語(yǔ)”。在正文前的說(shuō)明里，閻錫山認(rèn)為打官司的不好處有四點(diǎn)：“一輩官詞十輩仇”；“甚至因爭(zhēng)小事致成大事”；“花錢費(fèi)時(shí)”；“劣紳、土棍同壞律師等從中挑撥，遂使官詞纏年不休，勢(shì)必至傾家敗產(chǎn)”。而想不打官司，就得設(shè)立并辦好息訟會(huì)，“因之，擬各村設(shè)立息訟會(huì)，以期救濟(jì)”。在“評(píng)語(yǔ)”里，他這樣評(píng)析息訟會(huì)：“息訟會(huì)辦法，只有公公道道為人調(diào)和事的權(quán)柄，沒(méi)有強(qiáng)制人的權(quán)柄。所以說(shuō)這會(huì)本是有利無(wú)弊，全看辦理的人如何。”[2]44-45簡(jiǎn)言之，只要辦好息訟會(huì)，便可解除民間“費(fèi)錢失時(shí)，興仇結(jié)怨，流毒無(wú)窮”之苦。除此之外，設(shè)立息訟會(huì)，不僅有“便民”、“厚俗”、“救爭(zhēng)論之兇”之效，還可以“令人民有練習(xí)評(píng)判之機(jī)會(huì)，有主張公道之事權(quán)。庶人心公是公非，日以發(fā)揚(yáng)而土棍劣紳無(wú)所肆其播弄。”[3]2從此之后，山西開(kāi)始設(shè)立“村息訟會(huì)”。
1922年3月27日，閻錫山在對(duì)學(xué)生及訓(xùn)練連士兵所作“村制是施政的起點(diǎn)”的講話中，再次強(qiáng)調(diào)要辦好息訟會(huì)：“為人民安居樂(lè)業(yè)，現(xiàn)在積極進(jìn)行之事：一、整理村范。二、村禁約。三、息訟會(huì)。四、保衛(wèi)團(tuán)。”[11]448-449
由《息訟會(huì)條文》可知，山西各村設(shè)立息訟會(huì)是在1922年3月20日之后。按照規(guī)定，息訟會(huì)是村中調(diào)解、公斷命案之外糾紛的“司法機(jī)關(guān)”，設(shè)立于每個(gè)編村。息訟會(huì)會(huì)長(zhǎng)由村長(zhǎng)兼任，另由村人公推4—6名公斷員，公推后將公斷人姓名報(bào)由區(qū)長(zhǎng)轉(zhuǎn)報(bào)縣署備案。會(huì)長(zhǎng)與公斷員均為義務(wù)職。5年后，省署修訂了《息訟會(huì)條文》，頒布了《修訂息訟會(huì)簡(jiǎn)章》（1927年8月18日）。在設(shè)立息訟會(huì)方面，修訂的主要內(nèi)容是，由村民會(huì)議于村民中選舉公斷員5人或7人組成息訟會(huì)；息訟會(huì)會(huì)長(zhǎng)不再由村長(zhǎng)兼任，而是由公斷員互推產(chǎn)生；推定后連同公斷員姓名報(bào)區(qū)轉(zhuǎn)縣備案。
（四）保衛(wèi)團(tuán)的設(shè)立
保衛(wèi)團(tuán)是抵御外來(lái)盜匪、保衛(wèi)地方治安的機(jī)關(guān)。1914年5月20日，北洋政府公布了《地方保衛(wèi)團(tuán)條例》，此為近代中國(guó)組織保衛(wèi)團(tuán)之始。該法規(guī)定，各地方保衛(wèi)團(tuán)由縣知事任總監(jiān)督，地方紳商協(xié)辦，團(tuán)部設(shè)于縣。山西“因特別情形”呈文大總統(tǒng)，“請(qǐng)變通緩辦保衛(wèi)團(tuán)”，1914年11月16日獲準(zhǔn)。[12]13-151916年，山西省頒布《保衛(wèi)團(tuán)施行細(xì)則》。這說(shuō)明至遲在1916年山西已開(kāi)始設(shè)立保衛(wèi)團(tuán)。不過(guò)，山西在村里依法設(shè)保衛(wèi)團(tuán)則始于1922年2月《改訂地方保衛(wèi)團(tuán)施行細(xì)則》[13]135-138的頒布之后。在該細(xì)則的第2條中，閻錫山說(shuō)，他要在村里“催辦保衛(wèi)團(tuán)”。
為何要在村里設(shè)立保衛(wèi)團(tuán)呢？當(dāng)局認(rèn)為主要有三個(gè)方面的原因：首先，處于潰兵、土匪到處搶掠的時(shí)代，保衛(wèi)團(tuán)可以抵御盜匪，除暴安良，使社會(huì)上好人不再受壞人欺負(fù)，好人得以安生；其次，村中好人聯(lián)合起來(lái)，學(xué)習(xí)武藝，青年子弟，閑時(shí)練習(xí)拳棒，可養(yǎng)成尚武的精神；再次，各村自辦保衛(wèi)團(tuán)，既省錢、便利，大家聯(lián)合力量亦大，保衛(wèi)地方治安的效果比陸軍警察的稽查還要周密。[14]23-24
在如何設(shè)立保衛(wèi)團(tuán)方面，《改訂地方保衛(wèi)團(tuán)施行細(xì)則》里作了明確規(guī)定：以村團(tuán)為中心，每一編村為一村團(tuán)，村長(zhǎng)為團(tuán)長(zhǎng)；村團(tuán)以下，每閭為一牌，以閭長(zhǎng)為牌長(zhǎng)，數(shù)閭為一甲，以村副為甲長(zhǎng)；村團(tuán)之上，每一行政區(qū)為一區(qū)團(tuán)，以區(qū)長(zhǎng)為區(qū)團(tuán)長(zhǎng)，每一縣為一總團(tuán)，以縣知事為總團(tuán)長(zhǎng)。必要時(shí)總團(tuán)、村團(tuán)、甲牌均可添設(shè)副長(zhǎng)輔助辦事，統(tǒng)一由督軍發(fā)給徽章。每村18以上35歲以下男子均應(yīng)入團(tuán)，但吸食洋煙金丹者、游手好閑不務(wù)正業(yè)者、疲癃?dú)埣舱咭约俺龃鍫I(yíng)業(yè)者、在村辦事者、住學(xué)校者均不得參加。1927年8月18日公布的《修訂地方保衛(wèi)團(tuán)條例》，在如何辦保衛(wèi)團(tuán)方面，除規(guī)定精神病人不得入團(tuán)外，其他事項(xiàng)與上述規(guī)定基本一致。
（五）村監(jiān)察委員會(huì)的設(shè)立
村監(jiān)察委員會(huì)是村民監(jiān)督村務(wù)人員、清查村財(cái)政的村內(nèi)監(jiān)察機(jī)關(guān)。山西村治中，村監(jiān)察委員會(huì)設(shè)立于何時(shí)，學(xué)術(shù)界多數(shù)學(xué)者認(rèn)為是在1922年。《汾陽(yáng)縣志》中寫(xiě)道：“民國(guó)十一年，村內(nèi)按事務(wù)性質(zhì)設(shè)置了村公所、村民會(huì)議、息訟會(huì)、村監(jiān)察委員會(huì)等機(jī)構(gòu)。”[15]605《萬(wàn)榮縣志》：“民國(guó)十一年（1922）4月又將編村編制改為100戶。村內(nèi)設(shè)置村公所，有村民會(huì)議、息訟會(huì)、村監(jiān)察委員會(huì)等機(jī)構(gòu)。”[16]443《山西通志》：“民國(guó)十一年，在編村基礎(chǔ)上進(jìn)而推行其以‘主張公道、進(jìn)取愛(ài)群’為口號(hào)的‘六政’，即：整理村范；開(kāi)‘村民會(huì)議’；定村禁約；立‘息訟會(huì)’；設(shè)‘保衛(wèi)團(tuán)’；設(shè)‘村監(jiān)察委員會(huì)’。”[17]177我國(guó)著名的政治學(xué)家、法學(xué)家錢端升等先生在其名著《民國(guó)政制史》中專列“民十前后晉滇等省縣之下級(jí)組織”[18]282一節(jié)，認(rèn)為山西“于民國(guó)十一年三月間，始正式實(shí)施村自治”，“村之自治組織為村自治之議決機(jī)關(guān)、執(zhí)行機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)及監(jiān)察機(jī)關(guān)。”在文中，錢端升等先生雖沒(méi)有明確說(shuō)村監(jiān)察委員會(huì)等機(jī)關(guān)設(shè)立的時(shí)間，但在“于民國(guó)十一年三月間，始正式實(shí)施村自治”以下的論述中，再?zèng)]有提到“村之自治組織”設(shè)立的具體時(shí)間或大概的時(shí)間，容易讓人有這樣的印象，那就是山西在“于民國(guó)十一年三月間，始正式實(shí)施村自治”時(shí)，設(shè)立或已經(jīng)設(shè)立了那些村自治機(jī)關(guān)。著名學(xué)者錢實(shí)甫先生在論述民初山西村治時(shí)，轉(zhuǎn)述了錢端升等先生的內(nèi)容。[19]320-322不過(guò)，錢實(shí)甫先生以《修正山西各縣村制簡(jiǎn)章》中的內(nèi)容，說(shuō)明“民國(guó)十一年以后的山西”村治問(wèn)題，似有不妥。
其實(shí)，上述學(xué)者們論述民初山西村治機(jī)關(guān)時(shí)，所用史料基本是1927年8月18日公布法規(guī)之內(nèi)容。民初山西村監(jiān)察委員會(huì)并非設(shè)立于1922年。1922年11月11日，閻錫山在《呈大總統(tǒng)文》中提出，實(shí)施“村本政治”，著手改進(jìn)村制所要做的事情主要有五：整理村范；開(kāi)村民會(huì)議；定村禁約；立息訟會(huì)；設(shè)保衛(wèi)團(tuán)。其中未涉及成立村監(jiān)察委員會(huì)之事。有學(xué)者認(rèn)為，“1925年前后，山西一些地方開(kāi)始增設(shè)村監(jiān)察委員會(huì)。”[20]59遺憾的是這一觀點(diǎn)沒(méi)有注明所依據(jù)的資料。1929年，當(dāng)梁漱溟先生問(wèn)山西村政處處長(zhǎng)陳敬堂有關(guān)村政改革問(wèn)題時(shí)，陳處長(zhǎng)提到過(guò)設(shè)村監(jiān)察委員會(huì)的原因。他說(shuō)：“此外有新增添者，即村監(jiān)察委員會(huì)是，此因感軍事期間，村財(cái)政之糾紛，無(wú)法解決而設(shè)”。[21]3這里的“軍事期間”沒(méi)有說(shuō)明具體的時(shí)間。結(jié)合梁漱溟先生在山西調(diào)查時(shí)所說(shuō)：山西村政“以民十一、十二、十三年間進(jìn)行最力；十四五年以來(lái)，則受軍事影響不免停頓”，這里的“軍事期間”應(yīng)在1925年或之后。但在全省范圍內(nèi)依法設(shè)立村監(jiān)察委員會(huì)，則起于《村監(jiān)察委員會(huì)簡(jiǎn)章》（1927年8月18日）的公布。
晉省之所以要設(shè)立村監(jiān)察委員會(huì)，主要考慮了以下三點(diǎn)：1.村長(zhǎng)副等辦理村事，只靠官府監(jiān)察，定不如村民監(jiān)察既詳又實(shí)；2.若沒(méi)有監(jiān)察機(jī)關(guān)，村民雖有監(jiān)察之權(quán)，亦難盡監(jiān)察之責(zé)；3.若村民確能有效監(jiān)察，村長(zhǎng)副就能履行職責(zé)，“則村長(zhǎng)副與村民間之爭(zhēng)議不至發(fā)生，村事就可蒸蒸日上矣。”[14]27根據(jù)《村監(jiān)察委員會(huì)簡(jiǎn)章》，監(jiān)察委員會(huì)由村民會(huì)議于村民中選舉的5人或7人組成；監(jiān)察員任期1年，但得連舉連任。
二、民初山西村自治機(jī)關(guān)的職權(quán)
民初山西村自治機(jī)關(guān)的職權(quán)均由地方法規(guī)規(guī)定。
（一）村民會(huì)議的職權(quán)
村民會(huì)議是村內(nèi)最高的權(quán)力機(jī)關(guān)，具有議決全村一切重要事務(wù)以及選舉辦理各項(xiàng)村務(wù)成員之職權(quán)。
依據(jù)《村民會(huì)議簡(jiǎn)章》，村民會(huì)議的職權(quán)可分為兩方面：一方面是選舉村長(zhǎng)副、村監(jiān)察委員和息訟會(huì)公斷員。另一方面是議決七類事項(xiàng)：省、縣法令規(guī)定應(yīng)議事項(xiàng)；行政官?gòu)d交議事項(xiàng)；村監(jiān)察委員會(huì)提交事項(xiàng)；議訂及修改村禁約及一切村規(guī)事項(xiàng)；村長(zhǎng)副請(qǐng)議事項(xiàng)；本村興利除弊事項(xiàng)；村民20人以上提議事項(xiàng)。此外，《村公所簡(jiǎn)章》規(guī)定，村公所辦公費(fèi)亦由村民會(huì)議定。
之所以賦予村民會(huì)議這些職權(quán)，是因?yàn)楫?dāng)局希望通過(guò)村民會(huì)議，訓(xùn)練村民行使民權(quán)。“什么是民權(quán)主義，就是人民……對(duì)國(guó)家官吏有選舉權(quán)罷免權(quán)，對(duì)于法律有創(chuàng)制權(quán)復(fù)決權(quán)，不像專制時(shí)代一味聽(tīng)受皇上及少數(shù)官僚的專橫。”有學(xué)者認(rèn)為：“村民會(huì)議，實(shí)具有選舉罷免創(chuàng)制復(fù)決四權(quán)直接民權(quán)之精神。”[10]2-3即村民會(huì)議選舉村長(zhǎng)副、村監(jiān)察委員和息訟會(huì)公斷員，是為具有選舉權(quán)；村民會(huì)議選舉監(jiān)察委員會(huì)以執(zhí)行糾舉執(zhí)行村務(wù)人員弊端之權(quán)，即是為罷免權(quán)；享有議訂及修改具有“村憲法”性質(zhì)之村禁約以及一切村規(guī)事項(xiàng)之權(quán)，是為創(chuàng)制與復(fù)決權(quán)。
（二）村公所的職權(quán)
作為村中的行政機(jī)關(guān)，村公所的職權(quán)也以法規(guī)的形式做出明確的規(guī)定。不過(guò)，在1927年8月之前，并沒(méi)有對(duì)村公所本身的職權(quán)進(jìn)行規(guī)定，而是對(duì)執(zhí)行村公所事務(wù)的主要承擔(dān)者———村長(zhǎng)副進(jìn)行規(guī)范。《編村條例》規(guī)定村長(zhǎng)副的職權(quán)主要有三項(xiàng)：“承行政官之委托，辦理傳布及進(jìn)行事項(xiàng)；本村民之公意，陳列利弊事項(xiàng)；并辦理職務(wù)內(nèi)應(yīng)行報(bào)告及特別發(fā)生事項(xiàng)。”《各縣村制簡(jiǎn)章》規(guī)定了相同的內(nèi)容。《修正山西各縣村制簡(jiǎn)章》在原來(lái)三項(xiàng)職權(quán)的基礎(chǔ)上，增加了“辦理自治事項(xiàng)”的內(nèi)容。1927年8月18日頒布的《村公所簡(jiǎn)章》，依然以四條規(guī)定職權(quán)，但法規(guī)不是賦予村長(zhǎng)副職權(quán)，而是直接規(guī)定了村公所的職權(quán)。其具體內(nèi)容與上述也有些不同：“1.行政官?gòu)d委辦事項(xiàng)；2.村民會(huì)議議決事項(xiàng)；3.其他一切應(yīng)行執(zhí)行之村務(wù)；4.報(bào)告職務(wù)內(nèi)辦理情形及特別發(fā)生事件。”1928年1月，山西省署公布《修正村長(zhǎng)副須知》，擴(kuò)大了村長(zhǎng)副的職權(quán)。而對(duì)于村長(zhǎng)副而言，這些職權(quán)既是權(quán)力更是職責(zé)。這些職權(quán)包括：官庭委辦事件；村民決議事件；報(bào)告官庭事件；報(bào)告村民事件；改進(jìn)村制；倡導(dǎo)三民主義；發(fā)達(dá)一村之利益；開(kāi)發(fā)一村之富源；預(yù)防傳染疾病；禁止秘密結(jié)合；立定村志；提倡村仁化；維持村公道；提倡人民優(yōu)待軍人；提倡村中慈善事業(yè)。
（三）息訟會(huì)的職權(quán)
息訟會(huì)在解決村民的糾紛中起著十分重要的作用。《息訟會(huì)條文》第2條規(guī)定：“村中除命案外，凡有兩造爭(zhēng)訟事件，均情愿請(qǐng)求公斷者，本會(huì)得以公斷之。如甲編村人民與乙編村人民爭(zhēng)訟時(shí)，由兩村公斷人合組臨時(shí)公斷會(huì)，公平公斷之。其組織法由兩村公斷人協(xié)定之。”即除命案和村民不情愿請(qǐng)求息訟會(huì)公斷的案件外，對(duì)于其他一切案件，息訟會(huì)都有權(quán)進(jìn)行公斷。命案屬于社會(huì)危害性極大的犯罪，由息訟會(huì)處斷，顯然不具有權(quán)威性和專業(yè)性。村民不愿請(qǐng)求息訟會(huì)公斷的糾紛，息訟會(huì)也不得強(qiáng)行公斷。若采取強(qiáng)行的方式公斷，明顯有背自愿、自主的精神。也就是說(shuō)，只要村民請(qǐng)求息訟會(huì)調(diào)解，無(wú)論是民事案件，還是除命案外的其他案件，息訟會(huì)都有權(quán)得以處斷。但如果不是同一村的村民爭(zhēng)訟，無(wú)論哪一村的息訟會(huì)都無(wú)權(quán)單獨(dú)審斷，而必須由兩村公斷人聯(lián)合組成臨時(shí)公斷會(huì)，公平公斷。同時(shí)，其組織法也不能由其中的任何一村息訟會(huì)確定。1927年公布的《修訂息訟會(huì)簡(jiǎn)章》第4條規(guī)定：“息訟會(huì)調(diào)解訟事，除命案外，凡兩造爭(zhēng)執(zhí)事件請(qǐng)求調(diào)處者，均得公斷之。”這一規(guī)定與《息訟會(huì)條文》第2條的規(guī)定的基本相同，而涉及兩村村民爭(zhēng)訟時(shí)如何處理的內(nèi)容，則單獨(dú)列為第9條。
（四）保衛(wèi)團(tuán)的職權(quán)
在村這個(gè)“活體”中，保衛(wèi)團(tuán)屬于地方武裝。1922年頒布的《山西改訂地方保衛(wèi)團(tuán)施行細(xì)則》第2條中規(guī)定的保衛(wèi)團(tuán)的職權(quán)主要有三項(xiàng)：稽查本村窩藏匪人；捕拿強(qiáng)盜土匪；查禁販賣煙土金丹。而且，查獲以上人員后送區(qū)公署轉(zhuǎn)送縣公署懲辦。后來(lái)頒布的《修訂地方保衛(wèi)團(tuán)條例》，雖在文字表述上有所不同，但賦予保衛(wèi)團(tuán)的職權(quán)與《山西改訂地方保衛(wèi)團(tuán)施行細(xì)則》并無(wú)二致。從這些規(guī)定可以看出，保衛(wèi)團(tuán)的職權(quán)只限于“稽查”、“捕拿”、“查禁”相關(guān)人員，而無(wú)懲辦的權(quán)力。這對(duì)保衛(wèi)團(tuán)的職權(quán)做了必要的限制。但如果在捕拿匪盜時(shí)，遇有拒捕情事，可以格殺勿論。
此外，法規(guī)還規(guī)定，如果保衛(wèi)團(tuán)成員不能很好履行職權(quán)或?yàn)E用權(quán)力，將受到處罰。《山西改訂地方保衛(wèi)團(tuán)施行細(xì)則》第12、13條規(guī)定的處罰情形分為兩類。第一類是第12條規(guī)定的情形：各村團(tuán)辦理保衛(wèi)事宜時(shí)，遇事躲閃、不能齊心合辦者，如不參加訓(xùn)練、不參加緝拿盜賊者，分別由本村公議、各縣知事決定處罰。第二類是第13條規(guī)定的情形：村中容匿盜匪及販賣煙丹之人，而村團(tuán)長(zhǎng)明知故縱不報(bào)者；村團(tuán)長(zhǎng)甲長(zhǎng)牌長(zhǎng)對(duì)盜賊煙丹等事，有意誣陷良善者，均由總團(tuán)長(zhǎng)報(bào)請(qǐng)省長(zhǎng)處罰。
第一類情形處罰的對(duì)象是一般的保衛(wèi)團(tuán)成員，第二類情形則是針對(duì)村團(tuán)長(zhǎng)以及甲長(zhǎng)、牌長(zhǎng)。而且行使處罰權(quán)的主體也有區(qū)別。在規(guī)定處罰的同時(shí)，也明確了獎(jiǎng)勵(lì)的情形。第10、11、14條規(guī)定了對(duì)保衛(wèi)團(tuán)成員、總團(tuán)長(zhǎng)團(tuán)副等的獎(jiǎng)勵(lì)。獎(jiǎng)勵(lì)分為縣級(jí)、省級(jí)和內(nèi)務(wù)部核給的獎(jiǎng)勵(lì)。
（五）村監(jiān)察委員會(huì)的職權(quán)
從法律的角度看，最早規(guī)定村監(jiān)察委員會(huì)職權(quán)的法規(guī)是《改進(jìn)村制條例》和《村監(jiān)察委員會(huì)簡(jiǎn)章》。《改進(jìn)村制條例》第7條規(guī)定：“監(jiān)察委員會(huì)，專司監(jiān)察事務(wù)，其簡(jiǎn)章另定之。”依據(jù)此條，同時(shí)頒布了《村監(jiān)察委員會(huì)簡(jiǎn)章》。
《改進(jìn)村制條例》的規(guī)定表明，監(jiān)察委員會(huì)只有一種職權(quán)，就是監(jiān)察村事務(wù)。《村監(jiān)察委員會(huì)簡(jiǎn)章》第3條規(guī)定的村監(jiān)察委員會(huì)的職權(quán)包括：1.清查村財(cái)政；2.舉發(fā)執(zhí)行村務(wù)人員之弊端。在這兩項(xiàng)職權(quán)中，最主要的職權(quán)是清查村財(cái)政，而清查村財(cái)政的主要內(nèi)容則是清理村款。村政處長(zhǎng)陳敬堂在回答梁漱溟先生關(guān)于村政改革問(wèn)題時(shí)，陳敬堂說(shuō)：村監(jiān)察委員會(huì)的“職責(zé)雖在糾彈村務(wù)之不當(dāng)，而最要任務(wù)，乃在清理村款，凡村款每屆年底清算后，非經(jīng)村監(jiān)察委員會(huì)署名蓋章，不得公布，隱隱中減除訟事不少。”[21]3正因?yàn)榍宀榇蹇钤诖逯沃斜容^重要，1927年8月8日，山西省署還專門制定了《清查村款條例》，其中第6條規(guī)定，清查村款時(shí)，如監(jiān)察員徇隱或作弊情事，村民可以告發(fā)其違法行為。
三、民初山西村自治機(jī)關(guān)的法律實(shí)踐與效果
（一）村民會(huì)議的法律實(shí)踐與效果
因村民會(huì)議具有直接民權(quán)之性質(zhì)，村民會(huì)議在村自治機(jī)關(guān)中占有重要的位置。自《村民會(huì)議規(guī)則》頒行之后，山西農(nóng)村陸續(xù)設(shè)立村民會(huì)議。具體到村民會(huì)議如何進(jìn)行，比如什么人能參加村民會(huì)議，村民會(huì)議議決何事，如何表決等，當(dāng)局認(rèn)為，暫不做具體規(guī)定，而由各村先自行試辦。但無(wú)論如何辦理，在實(shí)踐中必須要堅(jiān)持公平，不能讓有勢(shì)力者或主村仗勢(shì)欺人。如出現(xiàn)爭(zhēng)執(zhí)，則由上一級(jí)的區(qū)長(zhǎng)或縣知事，依公平原則給予解決。
山西省署在全省推行村民會(huì)議后，根據(jù)《村民會(huì)議簡(jiǎn)章》，村民會(huì)議由村長(zhǎng)召集，其形式分通常會(huì)議與臨時(shí)會(huì)議二種，通常會(huì)議，每年舉行一次，如遇有特別事件，隨時(shí)召開(kāi)臨時(shí)會(huì)議；召開(kāi)會(huì)議，到場(chǎng)人數(shù)須達(dá)到應(yīng)當(dāng)?shù)綍?huì)之村民的半數(shù)以上；會(huì)議細(xì)則，由各村自定。
1927年7月至1928年6月山西部分縣之村民會(huì)議法律實(shí)踐概況如下頁(yè)表1：
表1 1927年7月至1928年6月山西部分縣之村民會(huì)議法律實(shí)踐概況
上表所列各項(xiàng)包含各縣每年開(kāi)會(huì)次數(shù)、實(shí)到會(huì)人數(shù)、縣署是否引導(dǎo)或派人參加、議決主要事項(xiàng)以及議決事項(xiàng)的實(shí)行等內(nèi)容。
山西當(dāng)時(shí)有105縣。從77個(gè)縣的實(shí)踐情況來(lái)看，在各縣的村中每年召開(kāi)村民會(huì)議的次數(shù)方面，除陽(yáng)高、偏關(guān)、寧武、保德、五臺(tái)、定襄、五寨、崞縣、祁縣、靈石、聞喜、黎城、猗氏、芮城、隰縣等15個(gè)未提及開(kāi)村民會(huì)議的縣以外，各村每年開(kāi)會(huì)次數(shù)平均在2次及以上的縣有33個(gè)；每年開(kāi)會(huì)次數(shù)平均在3次以上的縣有11個(gè)；每年開(kāi)會(huì)次數(shù)平均在4次及以上的縣有7個(gè)；每年開(kāi)會(huì)次數(shù)平均在5次及以上的縣有5個(gè)；每年開(kāi)會(huì)次數(shù)平均在6次及以上的縣有蒲縣、垣曲2個(gè)。而數(shù)量比較突出的，如霍縣，各村每年開(kāi)會(huì)次數(shù)平均在9次以上。開(kāi)會(huì)次數(shù)尤其少的，如長(zhǎng)子縣，大多不開(kāi)會(huì)；臨汾，各村每年開(kāi)會(huì)次數(shù)平均在1次以上；安邑，每年開(kāi)會(huì)1次。
在到會(huì)人數(shù)方面，多數(shù)縣的情況不明確。介休一縣有應(yīng)到者十分之六；猗氏一縣到場(chǎng)人數(shù)不及十分之七八；離石等6縣有應(yīng)到者十分之六七；文水等22縣有應(yīng)到者十分之七；沁縣等12縣有應(yīng)到者十分之七八；潞城等21縣有應(yīng)到者十分之八。到會(huì)人數(shù)頗多者如五寨、沁水、陵川、臨晉、安邑等5縣，到會(huì)者多有十分之八九。到會(huì)人數(shù)不甚多者如平遙、長(zhǎng)子、寧武、神池、浮山、大寧、霍縣、隰縣等8縣，實(shí)到會(huì)人數(shù)多不足半數(shù)。陽(yáng)高一縣實(shí)到會(huì)人數(shù)未提及。
從縣署是否引導(dǎo)或派人參加的情況來(lái)看，除大寧、平順、臨汾、蒲縣、臨縣、垣曲等6個(gè)未提及外，47個(gè)縣均有縣署引導(dǎo)。其余包括平遙、長(zhǎng)子、陽(yáng)高等縣在內(nèi)的24個(gè)縣均無(wú)縣署派人參加。
從村民會(huì)議議決事項(xiàng)的實(shí)行情況來(lái)看，除沁縣未提及之外，所議事項(xiàng)已實(shí)行者占總數(shù)70%的，有11縣；所議事項(xiàng)已實(shí)行者總占總數(shù)80%的，有20縣；所議事項(xiàng)已實(shí)行者總占總數(shù)90%，有21縣；其余如壺關(guān)、長(zhǎng)子、離石等23縣皆能次第推行。實(shí)行效果不尚佳者有神池一縣，所議事項(xiàng)已實(shí)行者占總數(shù)60%而已。
以上數(shù)據(jù)中，各縣村民會(huì)議的執(zhí)行情況雖有差等，但其議決主要事項(xiàng)多集中于《村民會(huì)議簡(jiǎn)章》所列事項(xiàng)，如省縣法令規(guī)定應(yīng)議事項(xiàng)、行政官?gòu)d交議事項(xiàng)等。
在以上統(tǒng)計(jì)的山西77個(gè)縣中，每年召開(kāi)村民會(huì)議次數(shù)在兩次及以上的有59縣；每次會(huì)議到會(huì)人數(shù)過(guò)半的有68縣；有縣屬引導(dǎo)或派人參加各村村民會(huì)議的有47縣。而從各縣所呈報(bào)村民會(huì)議議決事項(xiàng)的實(shí)際情況來(lái)看，各村村民會(huì)議所議事項(xiàng)，因村而異。所議事項(xiàng)的主要方面有：政治方面，選舉村長(zhǎng)副、村監(jiān)察委員及息訟會(huì)公斷員；經(jīng)濟(jì)方面，議決籌措村公款、辦理村財(cái)政諸事宜；兵事方面，議決辦理保衛(wèi)團(tuán)事宜；文化方面，議決整頓纏足、煙賭、傳教、唱戲諸風(fēng)俗；法律方面，議訂及修改村禁約及一切村規(guī)事項(xiàng)；社會(huì)實(shí)務(wù)方面，議決興辦教育、鑿井、修路、造林、積谷諸事宜。以上議決事項(xiàng)的實(shí)行程度在70%以上的有76縣，就統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來(lái)看，立足于當(dāng)時(shí)的社會(huì)，其實(shí)踐效果還算明顯。
不過(guò)，上述統(tǒng)計(jì)資料只是全省105縣中77縣一年（1927年7月至1928年6月）的情況。而且，一縣內(nèi)每個(gè)村的情況也有大的不同，再者統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的“量”與實(shí)際的“質(zhì)”也有不小的差距。比如，1927年8月5日，省署所發(fā)布的“指令河津縣村民會(huì)議原為發(fā)展民權(quán)訓(xùn)練民眾自治能力之基礎(chǔ)文”稱：河津縣官庭對(duì)于村民會(huì)議，僅有口頭勸勉，并不注重實(shí)際。對(duì)于不舉行者，不加督促；行之不當(dāng)者，亦不設(shè)法指導(dǎo)，致各村村民會(huì)議，有的村每年只開(kāi)會(huì)一次，更有不舉行者。即使召開(kāi)，有的村也是敷衍了事。因此，省署責(zé)令縣署認(rèn)真督促指導(dǎo)，毋稍漠視，切實(shí)倡辦，以求實(shí)效。[22]29
（二）村公所、村監(jiān)察委員會(huì)的法律實(shí)踐與效果
1.村公所的法律實(shí)踐與效果
山西在開(kāi)始進(jìn)行村治時(shí)就設(shè)立了村公所。當(dāng)時(shí)還沒(méi)有制定專門的法規(guī)進(jìn)行規(guī)范。依據(jù)法規(guī)設(shè)立并制定村公所的相關(guān)規(guī)定，則要到《改進(jìn)村制條例》與《村公所簡(jiǎn)章》的公布。經(jīng)過(guò)多年的實(shí)踐，村公所的弊端也逐漸顯現(xiàn)。“以前辦理村事村長(zhǎng)副負(fù)責(zé)很重，因而權(quán)限亦很大，賢者不勝其勞，不賢者因以為利，舞弊營(yíng)私，失人信仰”。[14]3-4為了減輕村長(zhǎng)副的勞苦，也防止村長(zhǎng)副的專斷，《村公所簡(jiǎn)章》規(guī)定，村長(zhǎng)副實(shí)行合議制和分權(quán)制。合議制是指在處理村務(wù)時(shí)不能由村長(zhǎng)副1或2人專斷，而應(yīng)由村長(zhǎng)副與閭鄰長(zhǎng)一同開(kāi)會(huì)商議，以多數(shù)意見(jiàn)辦理；分權(quán)制是指在執(zhí)行村務(wù)時(shí)，由閭鄰長(zhǎng)或村民會(huì)議選出的事務(wù)人員各司其職，分任其勞。
根據(jù)《村公所簡(jiǎn)章》，每年于春節(jié)后1月內(nèi)，由村長(zhǎng)副召集閭鄰長(zhǎng)互選數(shù)人，如各村習(xí)慣上由村民公舉者，仍按習(xí)慣。選出的成員受村長(zhǎng)副之指揮，分司村款、積谷、保衛(wèi)團(tuán)、學(xué)務(wù)各項(xiàng)事務(wù)。如遇有特別重要村務(wù)，則須提交村民會(huì)議議決后執(zhí)行。村公所內(nèi)還準(zhǔn)備著記錄簿，登記處理重要事務(wù)的到場(chǎng)人數(shù)以及所辦事項(xiàng)。
村公所行使村中的行政權(quán)，涉及社會(huì)和生活的諸多方面。而實(shí)際執(zhí)行村務(wù)的主要承擔(dān)者是村長(zhǎng)副。1927年1月6日，省署在行知“和順縣村民會(huì)議之精神要在所議事項(xiàng)能逐條實(shí)行文”中寫(xiě)道：“村長(zhǎng)乃一村之重心，重心既失，村政焉能遵行”。認(rèn)為和順縣第二區(qū)王汴村村長(zhǎng)張?jiān)赃t鈍，放棄職責(zé)，尚不知村中有嫌疑人若干，均屬何人，皆未登入簿冊(cè)；其平日辦事敷衍，不能執(zhí)行村民會(huì)議所議事項(xiàng)，致誤村政，“將村長(zhǎng)張?jiān)窊Q，責(zé)成該管區(qū)長(zhǎng)對(duì)于新選村長(zhǎng)，負(fù)責(zé)督察指導(dǎo)，勿任復(fù)蹈前轍”。[22]28-29對(duì)認(rèn)真執(zhí)行村務(wù)的村長(zhǎng)副進(jìn)行嘉獎(jiǎng)，對(duì)不能履職的村長(zhǎng)副一概撤換。
2.村監(jiān)察委員會(huì)的法律實(shí)踐與效果
為使村監(jiān)察員能更好地履行職責(zé)，山西省署于1929年2月28日公布了《訓(xùn)練村監(jiān)察員簡(jiǎn)章》。該簡(jiǎn)章規(guī)定，于每年改選后1月內(nèi)，由縣署組織培訓(xùn)村監(jiān)察員。培訓(xùn)內(nèi)容以《村監(jiān)察委員會(huì)簡(jiǎn)章》、《清查村款條例》及其他有關(guān)監(jiān)察職務(wù)之法令為主。即村監(jiān)察員在執(zhí)行公務(wù)之前，首先要熟悉監(jiān)察的法令。
如前所述，村監(jiān)察委員會(huì)最主要的職責(zé)是清查村財(cái)政。為此，省署還專門制定了《清理村財(cái)政簡(jiǎn)章》（1924年8月1日）和《清查村款條例》（1927年8月18日）。后者規(guī)定：每年春節(jié)后20日內(nèi)，村長(zhǎng)副應(yīng)將上年村款收支一切賬簿送交監(jiān)察員詳細(xì)查算；如果監(jiān)察員對(duì)村款有疑義時(shí)，得隨時(shí)通知村長(zhǎng)副明白答復(fù)；村長(zhǎng)副如不按規(guī)定，在法定期限（春節(jié)后20日）內(nèi)送交賬簿及賬目不清，并故意蒙混或不向監(jiān)察員說(shuō)明疑義時(shí)，由監(jiān)察員報(bào)告區(qū)長(zhǎng)，速予糾正，如查有重大弊端，應(yīng)報(bào)區(qū)轉(zhuǎn)縣處辦理；清查后如無(wú)發(fā)現(xiàn)弊端，應(yīng)即會(huì)同村長(zhǎng)副開(kāi)列清單連名公布；監(jiān)察員清查賬簿，不得超過(guò)20天。
山西靈丘縣孤山村的村監(jiān)察委員會(huì)曾經(jīng)對(duì)村中賬目、村款進(jìn)行了有效的監(jiān)督。孤山村的村賬中，有一年的賬目有含糊不清之處。經(jīng)監(jiān)察員檢察后，發(fā)現(xiàn)賬內(nèi)大體清楚，尚有許多小點(diǎn)不明。監(jiān)察人員隨即將賬內(nèi)不明之情形張貼通告，并預(yù)定日期請(qǐng)村眾到村公所商議處理辦法。經(jīng)手村款人員見(jiàn)此通告非常畏懼，托人求情卻不起作用。后經(jīng)村眾議決，將不明之點(diǎn)令其一一指明，始行了結(jié)。
霍縣紅崖堡村所選之監(jiān)察員，忠于職守，認(rèn)真監(jiān)察。曾于春節(jié)后，即依規(guī)章監(jiān)察該村社首經(jīng)管之村款賬簿。發(fā)現(xiàn)從前一年的中秋節(jié)，社首分食月餅錢若干。監(jiān)察人員以村款系辦理村事之款而非供給社首分食月餅之款為根據(jù)，認(rèn)為此項(xiàng)花費(fèi)顯然破壞規(guī)章，浪費(fèi)公款。遂將此情形報(bào)到村公所，請(qǐng)求處分該村村長(zhǎng)。村公所接到報(bào)告后，即時(shí)召集村民商量處罰辦法。經(jīng)眾議決，除責(zé)令該社首等將原分食月餅錢退還外，又按村禁約，共處交納村費(fèi)大洋五元。[23]30
從現(xiàn)有的資料來(lái)看，有關(guān)村監(jiān)察委員會(huì)的資料較少。記載監(jiān)察員行使職權(quán)的案例更少。上述兩個(gè)案例表明，對(duì)村長(zhǎng)、經(jīng)手村款者、社首等人，村監(jiān)察委員會(huì)起到了有效的監(jiān)督作用。梁漱溟先生認(rèn)為，山西村政之設(shè)村監(jiān)察委員會(huì)，與村公所對(duì)立，“我卻認(rèn)為不行”。[24]18但是，至少?gòu)闹贫鹊脑O(shè)計(jì)來(lái)看，權(quán)力一旦失去監(jiān)督，貪污腐敗必然出現(xiàn)。有監(jiān)察勝于無(wú)監(jiān)察。
（三）息訟會(huì)的法律實(shí)踐與效果
息訟會(huì)調(diào)息民間糾紛，需要遵循一系列的規(guī)則與公斷程序。公斷程序包括啟動(dòng)、準(zhǔn)備、評(píng)判和登記等程序。所依據(jù)的法規(guī)主要是《息訟會(huì)條文》和《修訂息訟會(huì)簡(jiǎn)章》。后者規(guī)定：公斷案件時(shí)，公斷結(jié)果以公斷員多數(shù)表決為準(zhǔn)，如果同數(shù)，由會(huì)長(zhǎng)決定；公斷后如有不服者，聽(tīng)其自由起訴；公斷事件如涉及會(huì)長(zhǎng)或公斷員之本身及同居親屬者，均應(yīng)回避，當(dāng)會(huì)長(zhǎng)回避時(shí)，在公斷員中推舉臨時(shí)會(huì)長(zhǎng)代行職務(wù)；如兩個(gè)編村間百姓爭(zhēng)訟，則由兩村公斷員合組臨時(shí)公斷會(huì)處理。
以下從1927年7月到1928年6月山西省部分縣之息訟會(huì)的受案及調(diào)息等事項(xiàng)，可以粗略看到息訟會(huì)的法律實(shí)踐與調(diào)解效果等情形。如表2：
表2 1927年7月至1928年6月山西部分縣之息訟會(huì)受案及調(diào)處案件概況
上表所列88個(gè)縣中，縣署與息訟會(huì)共受理民事糾紛案件35 362余起，其中縣署受理案件數(shù)量10 206余起，約占案件總數(shù)的比例約為28.86%；息訟會(huì)總共受理的案件25 156余起，約占總數(shù)的約71.14%，其中息訟會(huì)調(diào)息案件21 592余起，約占所受理案件的85.83%。不服案件約2 329余件，占息訟會(huì)所受理案件的9.26%，占息訟會(huì)調(diào)息案件的10.79%，當(dāng)事人認(rèn)可案件處理結(jié)果的相對(duì)應(yīng)比例約高達(dá)90.74%與89.21%。從以上數(shù)據(jù)可以看出：
第一，88縣設(shè)立了息訟會(huì)，即全省內(nèi)設(shè)立息訟會(huì)的比例占全省縣數(shù)的83.81%，各縣通過(guò)息訟會(huì)解決糾紛也成為了常態(tài)。
第二，各縣民事糾紛案件的解決途徑主要為兩種：一為縣署解決，二為息訟會(huì)解決。從以上的受理案件數(shù)與相關(guān)比例來(lái)看，各縣大量民事糾紛案件由息訟會(huì)受理，總體來(lái)說(shuō)高達(dá)60%以上，縣署受理的案件相對(duì)息訟會(huì)而言較少，這可能與當(dāng)時(shí)民眾的思想觀念與息訟會(huì)的設(shè)立便民的特點(diǎn)有關(guān)，此外，息訟會(huì)設(shè)立便民，有很強(qiáng)的靈活性，“各附村有距主村較遠(yuǎn)，或戶口較多者，得設(shè)立息訟分會(huì)，其辦法準(zhǔn)照前列各條辦理。”再者，息訟會(huì)的組成員來(lái)自于村民，易取得民眾的認(rèn)同感，“每編村設(shè)立息訟會(huì)一處由村民會(huì)議于村民中選舉公斷員五人或七人組織之。”息訟會(huì)的法律實(shí)踐對(duì)于當(dāng)時(shí)的社會(huì)生活大有裨益，不僅減輕了縣署訟累，更節(jié)省了社會(huì)資源，同時(shí)息訟會(huì)為民眾提供了輕松的維權(quán)環(huán)境，節(jié)省了村民生活開(kāi)支，還有助于防止人情關(guān)系的破裂，更培養(yǎng)了民眾的維權(quán)意識(shí)。
第三，息訟會(huì)受理案件的解決途徑是調(diào)解。息訟會(huì)調(diào)解民事性質(zhì)的案件，本著公道的精神[25]52，各縣服從調(diào)解的案件的比例大部分在60%-90%，總體來(lái)看當(dāng)事人服從息訟會(huì)調(diào)解的案件比例約高達(dá)89.21%。從這個(gè)數(shù)據(jù)可以看出，各縣息訟會(huì)在調(diào)處糾紛方面取得了良好的實(shí)踐效果，達(dá)到了息訟的目的。對(duì)于少數(shù)不服從調(diào)解結(jié)果的現(xiàn)象，息訟會(huì)相關(guān)法規(guī)也為此設(shè)立了救濟(jì)途徑，“公斷后如有不服者，聽(tīng)其自由起訴。”息訟會(huì)調(diào)處結(jié)果尊重當(dāng)事人意愿且維護(hù)當(dāng)事人的訴訟權(quán)利，給予當(dāng)事人自由選擇糾紛解決方式的選擇權(quán)。
第四，息訟會(huì)運(yùn)行中存在三大弊病：一是縣區(qū)指導(dǎo)不力問(wèn)題；二是村長(zhǎng)副、息訟會(huì)公斷人員有厭煩的現(xiàn)象，不能盡職盡責(zé)；三是村長(zhǎng)副、公斷員強(qiáng)制專橫以及存在強(qiáng)制收取會(huì)費(fèi)的情形。其中“村長(zhǎng)副、公斷員強(qiáng)制專橫以及存在強(qiáng)制收取會(huì)費(fèi)”的情弊較多。造成這種情形的部分原因有：一是因?yàn)樯霞?jí)指導(dǎo)不力，有“未按照辦法秉公辦事”者，有“區(qū)長(zhǎng)下鄉(xiāng)指導(dǎo)，掾?qū)俣嗄芴岢珟椭闭撸灿小翱h長(zhǎng)及其工作人員無(wú)暇顧及，雖能詢問(wèn)，但是欠缺指導(dǎo)”者，縣區(qū)人員的工作實(shí)踐與法律規(guī)定脫節(jié)；二是由于息訟會(huì)自身的決斷機(jī)制存在漏洞，極易導(dǎo)致獨(dú)斷情弊；三是村長(zhǎng)副及公斷員權(quán)力過(guò)大，缺乏有效的制約機(jī)制，有時(shí)極易導(dǎo)致行政主導(dǎo)訴訟的情弊產(chǎn)生；四是村民維權(quán)意識(shí)薄弱。
（四）保衛(wèi)團(tuán)的法律實(shí)踐與效果
保衛(wèi)團(tuán)法律實(shí)踐的法律依據(jù)是《山西改訂地方保衛(wèi)團(tuán)施行細(xì)則》和《修訂地方保衛(wèi)團(tuán)條例》。《修訂地方保衛(wèi)團(tuán)條例》規(guī)定，保衛(wèi)團(tuán)以團(tuán)結(jié)好人，保衛(wèi)地方為宗旨；負(fù)有稽查、捕拿土匪、盜賊，查禁販吸毒品之責(zé)；團(tuán)丁操練，分常操與會(huì)操二種，常操于農(nóng)暇時(shí)進(jìn)行，會(huì)操于每年春節(jié)后一月內(nèi)由總團(tuán)長(zhǎng)分區(qū)召集舉行。通過(guò)表3，約略可以看到保衛(wèi)團(tuán)法律實(shí)踐與效果的某些情形：
表3 1927年7月至1928年6月山西部分縣之保衛(wèi)團(tuán)法律實(shí)踐概況
從以上列表可以看出：
第一，各縣保衛(wèi)團(tuán)的設(shè)定是與編村制相結(jié)合。編村制與保衛(wèi)團(tuán)都是村政建設(shè)的產(chǎn)物，保衛(wèi)團(tuán)設(shè)立的初衷便是保衛(wèi)地方治安，促進(jìn)村政建設(shè)。保衛(wèi)團(tuán)與編村制相結(jié)合，有利于完善村制建設(shè)，同時(shí)有利于保衛(wèi)團(tuán)的管理，便于其功能的發(fā)揮。
第二，各縣保衛(wèi)團(tuán)的訓(xùn)練次數(shù)偏差很大，有的多達(dá)50次以上，有的在10次左右，總體來(lái)說(shuō)次數(shù)平均在20次左右，有的縣聘請(qǐng)教練幫助聯(lián)系，大體都可以踐行保衛(wèi)團(tuán)相關(guān)法規(guī)的宗旨，積極履行法律義務(wù)。
第三，各縣保衛(wèi)團(tuán)訓(xùn)練時(shí)間在春冬農(nóng)暇之際或每逢二五八、三六九，或初一、十一、二十一等日會(huì)操一次。保衛(wèi)團(tuán)的訓(xùn)練多集中于農(nóng)睱之際，不違農(nóng)時(shí)。農(nóng)業(yè)為農(nóng)民之本，也是農(nóng)民的主要經(jīng)濟(jì)來(lái)源，保衛(wèi)團(tuán)訓(xùn)練時(shí)間的安排，既有利于在農(nóng)睱之際保衛(wèi)地方治安，又有利于村民強(qiáng)身健體。鑒于村民對(duì)家園濃厚的情感，讓村民編為保衛(wèi)團(tuán)丁，也有利于保衛(wèi)團(tuán)盡心盡責(zé)，遵守紀(jì)律，便于管理。
第四，就縣保衛(wèi)團(tuán)是否存在團(tuán)丁雇傭或頂替情形，在76縣中，靈石縣、吉縣，介休保衛(wèi)團(tuán)丁有雇傭頂替情形；蒲縣有二三村花錢雇傭團(tuán)丁，永濟(jì)間或有雇傭者，鄉(xiāng)寧縣雇傭頂替團(tuán)丁的甚多，除此6縣之外，其他各縣均無(wú)團(tuán)丁雇傭或頂替情形。總體來(lái)說(shuō)大部分縣注重本地保衛(wèi)團(tuán)隊(duì)伍的培訓(xùn)與建設(shè)，有利于強(qiáng)化地方治安。
第五，各縣保衛(wèi)團(tuán)的操練內(nèi)容多以兵式體操和拳術(shù)為主。這是由保衛(wèi)團(tuán)的屬性所決定。《修訂地方保衛(wèi)團(tuán)條例》中所規(guī)定：“各村遇有匪盜時(shí)，村團(tuán)甲牌長(zhǎng)應(yīng)即時(shí)招集團(tuán)民捕拿，并通知鄰村協(xié)助，如有拒捕情事，格殺勿論。”稽查與捕拿工作要求團(tuán)丁必須具備相關(guān)技能。
第六，各縣保衛(wèi)團(tuán)的工作內(nèi)容為“于夜間輪流值日巡邏會(huì)哨、肅清煙毒、盜匪、保護(hù)來(lái)往行旅”等；所辦的重要事情可以歸于三類：“稽查本村窩藏匪人；捕拿強(qiáng)盜土匪；查禁販賣煙土金丹”，對(duì)這三類對(duì)象予以嚴(yán)厲打擊，“各村遇有土匪強(qiáng)盜時(shí)，周圍十里以內(nèi)的村莊應(yīng)當(dāng)集合本村團(tuán)民前往有匪村莊救援，并以次通知四路各村莊，招齊團(tuán)民伏在要緊路口等候捕拿，如遇帶快槍的賊匪應(yīng)伏在高處用火槍、刀石擊之。”各縣保衛(wèi)團(tuán)的設(shè)立，對(duì)維護(hù)當(dāng)?shù)氐闹伟财鹆瞬恍〉淖饔谩Ｔ?927年7月至1928年6月之間共查獲了盜案601起，販案215起，吸案736起，賭案916起，其他案件2 064起。保衛(wèi)團(tuán)在稽查煙賭與捕拿盜匪方面取得了明顯的成效，踐行了保衛(wèi)團(tuán)的設(shè)立宗旨。
四、結(jié)論
由上可以看出，民國(guó)初期的山西當(dāng)局認(rèn)為，當(dāng)政者要想為民興利除弊，必須要以“用民政治”、“村本政治”為指導(dǎo)，將“村”作為施政的最小單位。村是民治、自治的基礎(chǔ)，無(wú)村治即無(wú)縣治，更無(wú)省治。他們希望通過(guò)在村中設(shè)立村民會(huì)議、村公所、息訟會(huì)、保衛(wèi)團(tuán)和村監(jiān)察委員會(huì)等村自治機(jī)關(guān)，以訓(xùn)練村民的自治能力與民權(quán)（選舉、罷免、創(chuàng)制與復(fù)決四權(quán)）之初步運(yùn)用，讓村民自己去維護(hù)農(nóng)村秩序、解決糾紛、追求公平。從1917年到1930年，當(dāng)局在村中不僅建立了比較系統(tǒng)的基層組織機(jī)構(gòu)，而且還制定了大量的法規(guī)，以規(guī)制這些機(jī)關(guān)的運(yùn)行。
也正因此，山西村治取得了一些成績(jī)。1929年初，梁漱溟先生在考察山西村治后，在指出山西村治的弊端時(shí)，也肯定了山西村治的成效：“治安好”、“識(shí)字人多”、“禁煙有幾分成功”、“禁纏足有七八分成功”等。[24]14-15同年，屈起也撰文道：“我國(guó)辦理村政，歷史最久，成績(jī)最著，卓然為全國(guó)模范省者，莫如山西。已故各省考察之使，絡(luò)繹于途。章則法令，多資仿效。”[26]1不過(guò)，山西村治存在的問(wèn)題也是不言而喻的。名義上的“村治”，實(shí)際上變成了“官治”；名義上是為了百姓，實(shí)質(zhì)上是為了軍閥的統(tǒng)治。
不過(guò)，歷史總能給現(xiàn)代的思考和實(shí)踐提供啟示。當(dāng)代中國(guó)的建設(shè)，包括地方的法治建設(shè)，當(dāng)以“村”為建設(shè)的基點(diǎn)，尤應(yīng)以加強(qiáng)基層組織建設(shè)為抓手，不僅要培育強(qiáng)有力的農(nóng)村基層組織，更要制定系統(tǒng)而又操作性強(qiáng)的地方法令法規(guī)，使基層組織能依法辦事。同時(shí)，建立村監(jiān)察委員會(huì)，制定相應(yīng)的監(jiān)察法規(guī)，加強(qiáng)對(duì)基層組織的監(jiān)督，將基層組織的運(yùn)行納入法治的軌道。這些法令法規(guī)，既利于基層組織依法行使職權(quán)，又便于村民監(jiān)督基層組織的行為，以形成良好的政治生態(tài)，最終將農(nóng)村建成穩(wěn)定、和諧、文明、富裕的家園。
參考文獻(xiàn)：略
作者簡(jiǎn)介：周子良，法學(xué)碩士，山西大學(xué)教授。
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《山西大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2017年第3期
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