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慕良澤:村民自治研究40年:理論視角與發(fā)展趨向

[ 作者:慕良澤  文章來源:中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)  點(diǎn)擊數(shù): 更新時(shí)間:2018-11-21 錄入:王惠敏 ]

從廣西壯族自治區(qū)河池市宜州區(qū)屏南鄉(xiāng)合寨村開始有村民自治的動(dòng)議和活動(dòng)算起,到2018年,中國農(nóng)村村民自治經(jīng)歷了40年。伴隨著實(shí)踐創(chuàng)新、理論更新和各方爭議,村民自治進(jìn)入“不惑之年”,成為改革開放40年來農(nóng)村發(fā)展的一顆明星。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的部署和推進(jìn),為村民自治的創(chuàng)新和發(fā)展提供了更廣闊的實(shí)踐領(lǐng)域和更充分的時(shí)空條件。面向鄉(xiāng)村振興中“治理有效”的實(shí)踐目標(biāo),針對村民自治的實(shí)踐場景和理論研究,日常表述中以“三個(gè)自我”(即“自我管理”、“自我教育”、“自我服務(wù)”)和“四個(gè)民主”(即“民主選舉”、“民主決策”、“民主管理”、“民主監(jiān)督”)為主要內(nèi)容的村民自治,可以梳理為“自主”、“自治”、“民主”和“治理”四大研究視角。對上述研究視角的討論和反思,將有助于在全面把握村民自治內(nèi)涵的基礎(chǔ)上,提升村民自治精細(xì)化水平,引導(dǎo)村民自治實(shí)踐創(chuàng)新和理論研究向縱深發(fā)展。

一、村民自治的自主視角

“自主”就是自己做主,是自我意識的生發(fā)和個(gè)體權(quán)利意識的覺醒。與西方國家個(gè)體權(quán)利意識不同,中國農(nóng)民身上,一方面存在個(gè)體意識的發(fā)展,另一方面存在源遠(yuǎn)流長的、基于血緣關(guān)系所構(gòu)成的家戶主義傳統(tǒng)。在村民自治制度設(shè)計(jì)中,“自主”權(quán)利既體現(xiàn)在村民個(gè)人層面,又體現(xiàn)在家戶(農(nóng)戶、家庭)層面。村民自治的自主性,典型地表現(xiàn)在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域。在村民自治活動(dòng)中,“村民”、“家戶”和“村集體”首先是經(jīng)濟(jì)主體。從研究單位來看,村民自治的自主視角主要研究“村民”這一“理性經(jīng)濟(jì)人”與“村集體”這一經(jīng)濟(jì)組織和自治單元之間的關(guān)系,以及家戶的利益與村莊共同體利益之間的關(guān)系。就研究內(nèi)容來看,自主視角的村民自治研究可以分為兩類。一類是村民自治的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)研究。村民自治的治權(quán)和經(jīng)濟(jì)制度的產(chǎn)權(quán)之間的匹配及其改革策略是研究的主要問題。另一類是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展與村民自治關(guān)系研究。此類研究認(rèn)為,農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展內(nèi)含村民自治,經(jīng)濟(jì)發(fā)展形式和發(fā)展?fàn)顩r也在塑造村民自治。所以,筆者認(rèn)為,村民自治具有經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ);村民自治在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域也有發(fā)生,其主題隨著歷史發(fā)展而不斷變動(dòng)。在流動(dòng)性和社會(huì)化日益增強(qiáng)的新時(shí)代實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村“治理有效”,自主視角的村民自治研究,還需繼續(xù)關(guān)注三個(gè)方面的問題:一是農(nóng)民問題。包括農(nóng)民權(quán)利意識的激活和提升問題;農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)和職業(yè)農(nóng)民培育的平臺和載體建設(shè)問題;農(nóng)民在市場理性充分發(fā)展、甚至“脫嵌”鄉(xiāng)村共同體之后,如何通過持續(xù)合作充實(shí)公共利益,供給公共物品,滿足公共需求,解決市場理性重新“嵌入”鄉(xiāng)村社會(huì)的問題。二是農(nóng)村問題。在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中,部分村莊出現(xiàn)“空心化”,空心村的資產(chǎn)、資源的盤活和運(yùn)營值得關(guān)注。在有發(fā)展前景的村莊,繼續(xù)探討村集體“三資”增值保值、農(nóng)地“三權(quán)分置”、集體經(jīng)濟(jì)的有效實(shí)現(xiàn)、城鄉(xiāng)融合的體制機(jī)制等問題。三是農(nóng)戶問題。“小農(nóng)戶”將長期存在,但面臨生產(chǎn)、生活和日常交往不斷社會(huì)化的沖擊以及由此帶來的風(fēng)險(xiǎn)。探索和研究“小農(nóng)戶”與“大市場”“大社會(huì)”“大服務(wù)”“強(qiáng)資本”等要素的銜接,特別是探索小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的有機(jī)銜接,成為農(nóng)業(yè)發(fā)展的前沿問題。

二、村民自治的自治視角

自主是個(gè)體權(quán)利,自治基于個(gè)體權(quán)利,但不是個(gè)人自治。人是天生的社會(huì)動(dòng)物,隨著社會(huì)化高度發(fā)展,自治強(qiáng)調(diào)社會(huì)自治。村民自治是群眾自治,是集體行動(dòng)。中國鄉(xiāng)村社會(huì)具有悠久的自治傳統(tǒng),家戶經(jīng)濟(jì)、自然經(jīng)濟(jì)、血緣性村落共同體等因素決定鄉(xiāng)村社會(huì)主要依靠內(nèi)生性力量進(jìn)行自我治理。這一傳統(tǒng)直到近代中國才得以改變。隨著中國共產(chǎn)黨“政黨下鄉(xiāng)”和“政權(quán)下鄉(xiāng)”,鄉(xiāng)村社會(huì)逐步被統(tǒng)合進(jìn)國家政權(quán),國家政權(quán)甚至一度覆蓋了社會(huì)自治的空間。直到改革開放以來,在政社分開、社會(huì)建設(shè)、社會(huì)管理和社會(huì)治理的一系列舉措中,社會(huì)自治才回歸到現(xiàn)代國家建構(gòu)與社會(huì)內(nèi)生發(fā)育并存的狀態(tài),逐步形成了現(xiàn)代國家與現(xiàn)代社會(huì)良性互動(dòng)與有效銜接的發(fā)展局面。現(xiàn)代國家與現(xiàn)代社會(huì)的互動(dòng)建構(gòu)是自治視角研究村民自治的宏觀視閾。具體來看,相關(guān)研究主要表現(xiàn)在以下四個(gè)方面:第一,對村委會(huì)的性質(zhì)及其運(yùn)行展開比較研究。第二,對社會(huì)分化和社會(huì)整合展開研究。第三,對村委會(huì)之外的其他社會(huì)組織展開研究。第四,對國家與社會(huì)關(guān)系展開具體研究。相較于西方國家公民社會(huì)與現(xiàn)代國家之間相互制衡和制約的研究理論,以及傳統(tǒng)中國國家與社會(huì)相對分離和分割的研究理論,現(xiàn)代中國社會(huì)建設(shè)和社會(huì)治理的立場和方向是國家與社會(huì)之間的有機(jī)銜接與良性互動(dòng)。具體而言,自治視角的村民自治,在新時(shí)代的研究主題主要有:其一,在應(yīng)對當(dāng)下社會(huì)自治諸多問題中,創(chuàng)造性發(fā)展和創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化傳統(tǒng)自治資源。其二,健全社會(huì)法制,特別是建立社會(huì)組織分類登記管理制度,變基層政府對社會(huì)自治的直接管控為法制規(guī)制。其三,不斷營造和放活“微自治”空間,在無數(shù)的“微自治”中激發(fā)社會(huì)活力。

三、村民自治的民主視角

在實(shí)踐中,村民自治的首要活動(dòng)是群眾參與、選舉產(chǎn)生村里的“管家”、“領(lǐng)頭人”或“當(dāng)家人”。選舉成為村民自治首先碰到的群眾性、組織性活動(dòng)。回到文本來看,“四個(gè)民主”的提法始見于民政部1994年下發(fā)的關(guān)于開展村民自治示范活動(dòng)的通知中。1998年,“四個(gè)民主”進(jìn)入修訂的《村委會(huì)組織法》。至此,在工作實(shí)踐和文本要求中,“民主選舉”成為實(shí)施村民自治的核心和重點(diǎn)。在民主視角下,多數(shù)學(xué)者將“村民自治”等同于“四個(gè)民主”,并以《村委會(huì)組織法》為法律規(guī)范,圍繞“四個(gè)民主”展開相關(guān)研究。具體而言,可以分為相互關(guān)聯(lián)的兩個(gè)方面。一是對村民自治制度規(guī)范的研究和對村民自治內(nèi)在民主因素的探索。二是對村莊民主外在約束因素的研究。相關(guān)研究的關(guān)注點(diǎn)和觀點(diǎn)主要有:其一,行政抑制民主。其二,財(cái)政牽制民主。其三,兩種代表體制的調(diào)適問題。比較而言,上述研究中隱含的研究“問題”是:第一,相關(guān)研究忽視或者輕視了中國共產(chǎn)黨和中國政府在村民自治和基層民主建設(shè)中的主導(dǎo)作用與引導(dǎo)機(jī)制。后續(xù)研究需要轉(zhuǎn)換視角,將政治、行政系統(tǒng)與社會(huì)自治系統(tǒng)相互約束的視角,更多轉(zhuǎn)換為相互支持、相互建構(gòu)的視角。第二,相關(guān)研究對“四個(gè)民主”的一般性論述較多,對民主的內(nèi)部差異和村民自治主體內(nèi)部差異的具體分析較少。特別是對協(xié)商民主的多層次、制度化的探索還不夠。這恰好構(gòu)成當(dāng)下民主視角的研究主題。

四、村民自治的治理視角

從中國農(nóng)村村民自治的理論發(fā)展和文本表述來看,“村民自治”早于“治理”。借助治理理論在中國的發(fā)展,拓展和深化村民自治的研究領(lǐng)域,“鄉(xiāng)村治理”成為“三農(nóng)”研究領(lǐng)域中一塊相對明確和清晰的領(lǐng)地。目前看來,后來者居上,治理視角的村民自治研究占據(jù)了村民自治研究的大多數(shù)。研究相關(guān)理論成果發(fā)現(xiàn),治理視角下的村民自治研究主要關(guān)注以下三個(gè)方面的問題:其一,對政府、企業(yè)和其他社會(huì)組織等多主體影響村民自治、參與村民自治的研究。其二,對“懸浮型”治理、“選擇性治理”、“過密化治理”和“基層治理內(nèi)卷化”等治理手段和治理工具的研究。其三,對村民自治的績效的關(guān)注和研究。總之,在已有的研究中,治理視角下的村民自治,既是結(jié)構(gòu),又是過程;既是工具,又是目的。所以,面向“治理有效”,治理視角的村民自治需要加強(qiáng)四個(gè)方面的研究:第一,治理體系研究。當(dāng)務(wù)之急是探討“在城鄉(xiāng)社區(qū)開展糾紛調(diào)解、健康養(yǎng)老、教育培訓(xùn)、公益慈善、防災(zāi)減災(zāi)、文體娛樂、鄰里互助、居民融入及農(nóng)村生產(chǎn)技術(shù)服務(wù)等活動(dòng)的社區(qū)社會(huì)組織和其他社會(huì)組織”,以及帶動(dòng)社區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的集體經(jīng)濟(jì)組織、民營經(jīng)濟(jì)組織、行業(yè)協(xié)會(huì)、農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社等市場組織建設(shè)問題。第二,自治事務(wù)研究。除了清單列舉式劃分政務(wù)和村務(wù),還可以考慮建立村級事務(wù)準(zhǔn)入審批制度。第三,治理單元研究。按照村民參與條件約束和參與能力約束“兩大標(biāo)準(zhǔn)”和“產(chǎn)權(quán)相同、利益相關(guān)、血緣相連、文化相通、地域相近”五個(gè)因素,合理界定村民自治的單元。第四,村民參與式治理研究。其著力點(diǎn)在于大力推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革,賦予村民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利,讓村民在現(xiàn)實(shí)的利益實(shí)現(xiàn)中增強(qiáng)主動(dòng)性和積極性,以村民參與增強(qiáng)公共治理長遠(yuǎn)的和穩(wěn)定的績效。

五、發(fā)展趨向:“治理有效”的村民自治

從改革開放40年的發(fā)展來看,經(jīng)歷豐富的村民自治展現(xiàn)出相對清晰的理論脈絡(luò)。從自主、自治、民主和治理四大研究視角來看,強(qiáng)調(diào)個(gè)體權(quán)利和個(gè)體發(fā)展,在市場機(jī)制中對農(nóng)村社會(huì)秩序達(dá)到基礎(chǔ)性整合的村民自主性,是村民自治的基礎(chǔ)。在自主的基礎(chǔ)上,生產(chǎn)、生活和日常交往的社會(huì)化要求村民在社會(huì)權(quán)利空間內(nèi)實(shí)現(xiàn)社會(huì)自治,達(dá)到社會(huì)的“有機(jī)團(tuán)結(jié)”。在鄉(xiāng)村社會(huì),基于血緣、地緣等關(guān)系機(jī)制形成的村落社會(huì)共同體是村民自治的淵源。但是,社會(huì)自治,古今有別。作為中國現(xiàn)代國家主要運(yùn)行機(jī)制之一的民主,進(jìn)入鄉(xiāng)村社會(huì)之后,在對程序正義和社會(huì)共識的追求中,實(shí)現(xiàn)了對鄉(xiāng)村社會(huì)的二次整合。以國家規(guī)制的角色進(jìn)入鄉(xiāng)村社會(huì)的二次整合機(jī)制,主要是針對以自主性為表征的市場整合機(jī)制而言的,盡管飽含民主建設(shè)的愿景,但還是成為國家統(tǒng)一實(shí)施的制度體系。將民主進(jìn)入村民自治前后的社會(huì)自治作比較,筆者認(rèn)為,缺乏民主的社會(huì)自治,可能流于能人治理或精英治理,自治的正向發(fā)展,是民主化自治。綜合“自主”、“自治”和“民主”內(nèi)涵的治理視角,注重研究村民自治的主體多元、方式多樣。并且,治理視角的村民自治強(qiáng)調(diào)在混合型整合機(jī)制基礎(chǔ)上善治目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。綜上所述,從時(shí)間序列來看村民自治,筆者認(rèn)為:治理是出發(fā)點(diǎn),自治是基礎(chǔ)、是傳統(tǒng);自主是前提,民主是保障。從理論邏輯來看村民自治,筆者認(rèn)為:自治和治理是目的,自主是條件,民主也是保障。綜合兩個(gè)序列,可以把村民自治的內(nèi)涵進(jìn)一步表述為:村民自治即是鄉(xiāng)村社會(huì)基于自治傳統(tǒng),在自主的條件下,以民主為保障,達(dá)到善治。基于上述內(nèi)涵,筆者認(rèn)為,各地村民自治本身以及由村民自治引發(fā)的實(shí)踐創(chuàng)新和理論創(chuàng)新,都可看成是對村民自治全部內(nèi)涵或者某一內(nèi)涵的實(shí)現(xiàn)和提升,是村民自治的外延,而不是對村民自治的放棄或者背離。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中,“農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展”是農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作的總布局,“建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系”是總舉措。鄉(xiāng)村振興對村民自治的要求就是進(jìn)一步改革和理順村民自治體制,健全和完善村民自治機(jī)制,建構(gòu)多層次、多類型、多樣式的村民自治體系,達(dá)到“治理有效”的目標(biāo)和要求。實(shí)現(xiàn)“治理有效”的村民自治,是村民自治實(shí)踐創(chuàng)新的要求,是村民自治理論研究的歸宿,又是村民自治實(shí)踐發(fā)展和理論提升的趨向。

作者單位:山西大學(xué)城鄉(xiāng)發(fā)展研究院


中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自:《中國農(nóng)村觀察》2018年第6期 微信公眾號(原創(chuàng))


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