——來自北京昌平的實(shí)證調(diào)查
摘 要：農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革是當(dāng)前農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的重大制度創(chuàng)新, 是賦予廣大農(nóng)民更充分的財(cái)產(chǎn)權(quán)利的客觀需要, 也是落實(shí)黨的“十九大”“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”部署的必然要求。本文以昌平區(qū)集體產(chǎn)權(quán)制度改革實(shí)踐作為研究對(duì)象, 回顧了產(chǎn)權(quán)制度改革的動(dòng)因和歷程, 分析了產(chǎn)權(quán)改革對(duì)資產(chǎn)收益、鄉(xiāng)村治理和權(quán)利保障等帶來的多重影響。研究得出:一是通過明晰集體資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán), 變“共同共有”為“按份共有”的產(chǎn)權(quán)制度安排, 賦予農(nóng)民股份收益分配權(quán), 是集體經(jīng)濟(jì)組織適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、重新煥發(fā)生機(jī)活力的必然選擇;二是產(chǎn)權(quán)改革通過進(jìn)一步優(yōu)化資源配置, 提高資產(chǎn)運(yùn)營效率, 能夠達(dá)到增進(jìn)資產(chǎn)收益, 促進(jìn)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入增長的目標(biāo);三是產(chǎn)權(quán)改革從根本上改變了集體資產(chǎn)管理和支配的方式, 有效地化解了長期存在的矛盾糾紛, 村級(jí)事務(wù)實(shí)行民主管理, 鄉(xiāng)村治理效果得到提高;四是多種形式保障農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)和個(gè)人股份分紅權(quán)的有效實(shí)現(xiàn), 注重各類群體的合法利益訴求, 進(jìn)而能夠增強(qiáng)群眾對(duì)改革的滿意度。由于改革還處于起步階段, 本文就進(jìn)一步深化產(chǎn)權(quán)制度改革提出了若干政策建議。
一、引言
20世紀(jì)90年代, 我國確立了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制, 城市迅猛發(fā)展, 征占集體土地的規(guī)模日益擴(kuò)大。隨著《城市房地產(chǎn)管理法》 (1994年) 和《土地管理法》 (1998年修訂) 的出臺(tái), 政府對(duì)土地出讓實(shí)行“招拍掛”程序定價(jià), 土地市場(chǎng)價(jià)值急劇增長, 廣大被征地農(nóng)民逐漸意識(shí)到土地資產(chǎn)巨大的增值潛力, 參與集體資產(chǎn)的監(jiān)督、管理意愿強(qiáng)烈, 對(duì)集體資產(chǎn)收益產(chǎn)生了份額分享的利益訴求。正是在這樣的時(shí)代背景下, 農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革率先在北京、上海、廣東、江蘇等集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速的地區(qū)展開。
農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革是當(dāng)前農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的重大制度創(chuàng)新, 是賦予廣大農(nóng)民更充分的財(cái)產(chǎn)權(quán)利的客觀需要, 是落實(shí)黨的“十九大”“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”部署的必然要求。在政府的重點(diǎn)關(guān)注下, 學(xué)術(shù)界關(guān)于農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的研究已逐步興起。從現(xiàn)有文獻(xiàn)看, 主要關(guān)注農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的誘因12;農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的具體做法, 如集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份確認(rèn)、集體資產(chǎn)量化的范圍、集體資產(chǎn)股權(quán)設(shè)置與管理345;農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的效果。67雖然現(xiàn)有研究對(duì)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革已有了一些深入的分析, 但是對(duì)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革進(jìn)行系統(tǒng)性評(píng)價(jià)的研究還較少。
北京市農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革, 最早從1993年開始, 2003年正式實(shí)施, 到2015年全面完成, 在全國范圍內(nèi)較早探索出了一套集體經(jīng)濟(jì)有效實(shí)現(xiàn)形式的產(chǎn)權(quán)制度改革模式。昌平區(qū)作為北京近郊區(qū), 地處城鄉(xiāng)結(jié)合部, 農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展在北京市具有較強(qiáng)的代表性。從2003年開始到2012年結(jié)束, 昌平區(qū)成為北京市第一個(gè)全面完成產(chǎn)權(quán)制度改革的地區(qū)。改革至今15年的實(shí)踐表明, 此次產(chǎn)權(quán)改革不僅解決了當(dāng)時(shí)時(shí)代條件下集中爆發(fā)的一系列經(jīng)濟(jì)、社會(huì)矛盾和問題, 而且順應(yīng)了農(nóng)村社會(huì)生產(chǎn)力的發(fā)展, 對(duì)農(nóng)村集體資產(chǎn)收益、鄉(xiāng)村治理和農(nóng)民權(quán)利保障等諸多方面都有著直接、可持續(xù)性的影響。本文以昌平區(qū)村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織的產(chǎn)權(quán)改革作為研究對(duì)象, 回顧產(chǎn)權(quán)改革是如何開展的, 有什么樣的創(chuàng)新之處, 分析改革對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展產(chǎn)生的影響, 進(jìn)而提出若干政策建議。本研究對(duì)昌平區(qū)集體產(chǎn)權(quán)制度改革進(jìn)行系統(tǒng)性評(píng)價(jià), 意圖進(jìn)一步豐富我國產(chǎn)權(quán)改革理論的研究領(lǐng)域和視野, 對(duì)于廣大城郊村、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)村穩(wěn)步推進(jìn)產(chǎn)權(quán)制度改革也具有一定的借鑒意義。
二、集體產(chǎn)權(quán)制度改革相關(guān)概念
(一) 集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)及產(chǎn)權(quán)制度
通俗地講, 產(chǎn)權(quán)就是關(guān)于財(cái)產(chǎn)的權(quán)利。產(chǎn)權(quán)的本質(zhì)內(nèi)容是人們對(duì)財(cái)產(chǎn)的一種行為權(quán)利, 這種行為權(quán)利體現(xiàn)人們之間在財(cái)產(chǎn)的基礎(chǔ)上形成的相互認(rèn)可的關(guān)系。通常認(rèn)為, 產(chǎn)權(quán)具有確定性、獨(dú)立性、可轉(zhuǎn)讓性、收益性、責(zé)任性和法律性六個(gè)方面的基本屬性。具體到農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán), 是指集體經(jīng)濟(jì)組織作為產(chǎn)權(quán)主體, 對(duì)其所擁有的資產(chǎn)享有占有、支配和收益的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任的一系列規(guī)范的總和。人們?cè)谪?cái)產(chǎn)的基礎(chǔ)上形成的關(guān)系離不開產(chǎn)權(quán)制度的維系, 有產(chǎn)權(quán)關(guān)系必然就有產(chǎn)權(quán)制度。產(chǎn)權(quán)制度是對(duì)產(chǎn)權(quán)關(guān)系的制度化表現(xiàn), 是劃分、確定、界定、保護(hù)和行使產(chǎn)權(quán)的一系列規(guī)則。其內(nèi)容包括對(duì)產(chǎn)權(quán)主體、產(chǎn)權(quán)范圍的認(rèn)定、對(duì)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)權(quán)交易的安排和對(duì)產(chǎn)權(quán)的法律保護(hù)等, 具有財(cái)產(chǎn)約束、激勵(lì)、增進(jìn)資源配置、形成穩(wěn)定預(yù)期的功能作用。
同理, 農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)制度是對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織財(cái)產(chǎn)關(guān)系進(jìn)行有效調(diào)節(jié)和規(guī)范的一系列制度組合安排。黨的“十九大”提出了探索農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)多種有效實(shí)現(xiàn)形式的任務(wù), 農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的有效實(shí)現(xiàn)形式, 是指能夠有效地調(diào)動(dòng)集體經(jīng)濟(jì)組織成員積極性、保護(hù)成員合法利益、提高農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力和成員收入水平的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)制度。
(二) 集體產(chǎn)權(quán)制度改革
諾斯在產(chǎn)權(quán)理論基礎(chǔ)上建立了“制度變遷理論”, 認(rèn)為產(chǎn)權(quán)的基本功能與經(jīng)濟(jì)生活中的資源配置直接相關(guān), “如果產(chǎn)權(quán)使社會(huì)生產(chǎn)行為更有價(jià)值, 那么就會(huì)出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長”8。有效率的產(chǎn)權(quán)安排會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長起著顯著的促進(jìn)作用, 產(chǎn)權(quán)的界定、調(diào)整和變革, 產(chǎn)權(quán)制度的創(chuàng)新不僅是有益的更是有必要的。
集體產(chǎn)權(quán)制度改革, 是指將農(nóng)村集體賬內(nèi)經(jīng)營性、非經(jīng)營性資產(chǎn)和土地等資源性資產(chǎn)一并納入進(jìn)行股份制改革, 對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織所擁有的資產(chǎn)實(shí)行按份共有的產(chǎn)權(quán)制度, 使其成為自主經(jīng)營、獨(dú)立核算、自負(fù)盈虧的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體。改革總的目標(biāo)是發(fā)展生產(chǎn)力, 富裕農(nóng)民。具體目標(biāo)有四個(gè):一是通過改革, 讓農(nóng)民成為投資主體, 實(shí)現(xiàn)投資主體向多元化轉(zhuǎn)變, 增強(qiáng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展后勁;二是讓農(nóng)民成為決策主體, 實(shí)現(xiàn)決策過程向民主化、科學(xué)化轉(zhuǎn)變;三是讓農(nóng)民成為經(jīng)營主體, 實(shí)現(xiàn)合作社事務(wù)由“一言堂”向“群言堂”轉(zhuǎn)變;四是讓農(nóng)村中各種生產(chǎn)要素流動(dòng)起來, 實(shí)現(xiàn)由封閉型的社區(qū)合作向開放型的合作經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變。
實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)的根本途徑就是還權(quán)于民, 把農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)改造成為股份合作制經(jīng)濟(jì), 不僅僅是要把集體資產(chǎn)的使用權(quán)交還給農(nóng)民, 還要把所有權(quán)還給農(nóng)民。還權(quán)于民不是搞私有化, 因?yàn)榧w資產(chǎn)本來就是農(nóng)民的。還權(quán)于民不是瓜分集體資產(chǎn)、瓦解農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì), 而是要建立產(chǎn)權(quán)清晰、責(zé)權(quán)明確、政社分開、管理科學(xué)的現(xiàn)代合作經(jīng)濟(jì)制度, 集體資產(chǎn)仍然由農(nóng)民群眾共同占有、共同使用、共同享有勞動(dòng)成果。
三、集體產(chǎn)權(quán)制度改革的動(dòng)因
(一) 在農(nóng)村城市化推進(jìn)過程中, 農(nóng)民根本利益得不到保障
農(nóng)村城市化在一定程度上講是一個(gè)農(nóng)村土地不斷被征占開發(fā)的過程。農(nóng)民作為農(nóng)村集體土地所有者, 在土地征占開發(fā)環(huán)節(jié), 征占開發(fā)方以遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于市場(chǎng)的價(jià)格獲取農(nóng)民土地, 農(nóng)民利益遭受巨大損失;在土地補(bǔ)償款分配環(huán)節(jié), 土地補(bǔ)償款經(jīng)常被上級(jí)部門以各種名義截留, 最后到村里的部分又被村干部管理和支配, 農(nóng)民群眾幾乎看不見、花不著土地收益;在就業(yè)安置方面, 失去土地的農(nóng)民只得到一筆有限的安置補(bǔ)助費(fèi), 由于自身素質(zhì)原因, 實(shí)際上很難找到工作。解決城市化過程中產(chǎn)生的農(nóng)民失地、失利、失業(yè)等諸多問題, 客觀上要求推進(jìn)集體產(chǎn)權(quán)制度改革, 讓農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成為帶領(lǐng)農(nóng)民群眾主動(dòng)進(jìn)入城市的載體, 讓農(nóng)民群眾真正成為農(nóng)村城市化的受益者、擁護(hù)者和推動(dòng)者, 維護(hù)好農(nóng)民的根本利益。
(二) 集體資產(chǎn)管理使用不規(guī)范, 集體資產(chǎn)流失嚴(yán)重
在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)共同共有的產(chǎn)權(quán)制度下, 集體資產(chǎn)的管理、使用和處置權(quán)高度集中在少數(shù)村干部手中。集體資產(chǎn)管理與經(jīng)營環(huán)節(jié)是否公開、透明, 直接影響干群關(guān)系、黨群關(guān)系, 影響農(nóng)村社會(huì)和諧穩(wěn)定。由于缺乏嚴(yán)格的監(jiān)督約束機(jī)制, 集體資產(chǎn)能否保本增值完全取決于干部思想覺悟與管理水平的高低, 很容易導(dǎo)致干部腐敗行為的發(fā)生和集體資產(chǎn)的流失。在產(chǎn)權(quán)改革前的幾年時(shí)間里, 昌平區(qū)就有30多名村干部因違法違紀(jì)被撤職。究其原因就是因?yàn)楣餐灿械漠a(chǎn)權(quán)制度使得干部失去了群眾的監(jiān)督與約束。所以, 要防止農(nóng)村干部隊(duì)伍腐敗行為發(fā)生, 防止農(nóng)村集體資產(chǎn)流失, 需要從制度、體制層面進(jìn)行改革。通過集體產(chǎn)權(quán)制度改革, 把集體資產(chǎn)的所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)和受益權(quán)交還給農(nóng)民, 讓農(nóng)民真正成為集體資產(chǎn)運(yùn)行管理的主人。
(三) 農(nóng)村內(nèi)部成員之間利益訴求難以達(dá)成一致, 社會(huì)矛盾加劇
一方面是農(nóng)民與已經(jīng)轉(zhuǎn)居轉(zhuǎn)工人員的矛盾。隨著城市化進(jìn)程加快, 農(nóng)民轉(zhuǎn)居轉(zhuǎn)工人員數(shù)量不斷增加。這些人員在不同時(shí)期轉(zhuǎn)居轉(zhuǎn)工, 依據(jù)不同時(shí)期政策分配的集體資產(chǎn)數(shù)量存在一定差異。隨著一些村隊(duì)整建制撤銷, 這些人員都有一部分勞動(dòng)積累留在原集體經(jīng)濟(jì)組織, 集體資產(chǎn)如何分配, 成為這些人員與現(xiàn)有集體經(jīng)濟(jì)組織成員矛盾的焦點(diǎn)。另一方面是老戶與新戶之間的矛盾。所謂“老戶”就是在人民公社解體之前, 已經(jīng)取得本村集體土地承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)戶及其衍生人口, “新戶”就是在人民公社解體以后, 非政策性搬遷到現(xiàn)戶口所在村的移民。在新一輪農(nóng)村土地承包權(quán)確權(quán)、集體福利分配、土地征占補(bǔ)償費(fèi)分配等重大利益問題面前, 老戶以新戶不具有本村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份為由, 拒絕新戶參與利益分配, 而新戶則以自己擁有本村農(nóng)業(yè)戶口為由, 堅(jiān)決要求享有利益分配權(quán)。新、老戶之間的矛盾嚴(yán)重地影響了農(nóng)村社會(huì)的和諧與穩(wěn)定。
以上這些問題的存在, 根本原因在于農(nóng)村集體資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)不清晰, 所有者權(quán)利不到位。在這種制度環(huán)境下, 農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織生存發(fā)展的空間大大縮小, 面臨著何去何從的重大抉擇。為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要, 客觀上要求對(duì)現(xiàn)行農(nóng)村經(jīng)濟(jì)管理體制進(jìn)行改革。由此, 昌平區(qū)立足于農(nóng)村集體資產(chǎn), 對(duì)集體產(chǎn)權(quán)制度進(jìn)行一場(chǎng)大范圍的變革便應(yīng)運(yùn)而生。
四、集體產(chǎn)權(quán)制度改革的歷程
(一) 集體產(chǎn)權(quán)制度改革的階段
從2003年至2012年, 昌平區(qū)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革共經(jīng)歷了三個(gè)階段。
1. 最初試點(diǎn)階段 (2003年)
最初選擇的東小口鎮(zhèn)白坊、獅子營兩個(gè)村, 具備一定的試點(diǎn)改革條件。2000年前后, 這兩個(gè)村的集體土地因國家建設(shè)被征收, 集體資產(chǎn)數(shù)額較大, 圍繞資產(chǎn)的處置問題引發(fā)了大量矛盾, 農(nóng)民對(duì)改革有著強(qiáng)烈的期盼。在政府主導(dǎo)下, 通過人口清查、集體成員身份界定、勞動(dòng)工齡登記、清產(chǎn)核資、資產(chǎn)處置與量化配股, 按照“資產(chǎn)變股權(quán), 農(nóng)民當(dāng)股東”的原則, 組建了股份經(jīng)濟(jì)合作社, 將集體資產(chǎn)由共同共有轉(zhuǎn)變?yōu)楣蓶|按份共有。兩個(gè)村從2003年2月啟動(dòng)改革到年底順利結(jié)束, 從當(dāng)年收益中給股東兌現(xiàn)了股金分紅, 受到了農(nóng)民的衷心擁護(hù)。
2. 擴(kuò)大試點(diǎn)階段 (2004年-2007年)
在重點(diǎn)小城鎮(zhèn)周邊地區(qū), 選擇集體經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的48個(gè)村, 分4批進(jìn)行了擴(kuò)大試點(diǎn)工作。通過對(duì)第一階段試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)、分析, 針對(duì)各村的特點(diǎn), 規(guī)范改革程序、完善改革政策, 出臺(tái)了一系列推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)制度改革的指導(dǎo)性意見, 為全面推進(jìn)改革積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)。
3. 全面完成階段 (2008年-2012年)
這一階段產(chǎn)權(quán)改革全面鋪開, 截至2012年年底, 共計(jì)完成產(chǎn)權(quán)改革村莊304個(gè), 占集體經(jīng)濟(jì)組織總數(shù)的97%, 產(chǎn)權(quán)制度改革基本完成。初步建立了“產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、管理科學(xué)、分配合理”的新型集體經(jīng)濟(jì)管理體制, 以股份制改造合作制, 用現(xiàn)代企業(yè)制度規(guī)范農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)運(yùn)行。共計(jì)量化資產(chǎn)總額370.6億元, 股東總?cè)藬?shù)達(dá)到35.4萬人, 278個(gè)村股份經(jīng)濟(jì)合作社實(shí)現(xiàn)了按股分紅。
(二) 集體產(chǎn)權(quán)制度改革的模式選擇
在產(chǎn)權(quán)改革的具體操作模式上, 以昌平區(qū)為代表的存量資產(chǎn)量化型社區(qū)股份合作制非常具有代表性, 成為北京市產(chǎn)權(quán)制度改革的典型模式, 具有最廣泛的適應(yīng)性。由于昌平區(qū)啟動(dòng)產(chǎn)權(quán)改革時(shí)間比較早, 又是在擁有集體賬內(nèi)存量?jī)糍Y產(chǎn)較多的村莊試行, 具有易操作、見效快, 可復(fù)制、群眾易于接受的特點(diǎn), 所以此次改革普遍采取了存量資產(chǎn)量化型社區(qū)股份合作制。其他還有大興區(qū)西紅門鎮(zhèn)土地承包經(jīng)營權(quán)入股型社區(qū)股份合作制、順義區(qū)北郎中村為代表的農(nóng)民投資入股型社區(qū)股份合作制和密云區(qū)南石城村資源加資本型社區(qū)股份合作制等模式, 但采用這三類模式的村莊非常之少。存量資產(chǎn)量化型社區(qū)股份合作制的基本含義是各村在對(duì)集體賬內(nèi)存量資產(chǎn), 包括土地資源進(jìn)行清產(chǎn)核資、資產(chǎn)評(píng)估和人口清查、明確身份的基礎(chǔ)上, 對(duì)有投資和勞動(dòng)貢獻(xiàn)的原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員應(yīng)分得的資產(chǎn)份額進(jìn)行處置以后, 剩余凈資產(chǎn)分為集體股和個(gè)人股兩部分進(jìn)行股權(quán)量化, 集體股和個(gè)人股一般按照3∶7的比例實(shí)行, 社員所持個(gè)人股份可以繼承、轉(zhuǎn)讓, 但不得退股。
改革后建立的新型集體經(jīng)濟(jì)組織相比改革之前的體制而言 (見表1) , 其優(yōu)勢(shì)在于:一是產(chǎn)權(quán)制度發(fā)生了根本性變化, 集體資產(chǎn)由社員共同共有變?yōu)樯鐔T按份共有, 明晰了每個(gè)社員在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織中的產(chǎn)權(quán)份額;二是分配制度發(fā)生了根本變化, 由單一的按勞分配變?yōu)榘磩诜峙渑c按股分紅相結(jié)合, 實(shí)行一人一票民主管理, 使資本從屬于勞動(dòng);三是治理結(jié)構(gòu)發(fā)生了根本性變化, 農(nóng)民群眾真正成為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的投資主體、決策主體和受益主體, 成為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)名符其實(shí)的主人;四是勞動(dòng)用工制度發(fā)生了變化, 由過去是社員就得由集體安排工作變?yōu)樯鐔T自主擇業(yè)、競(jìng)爭(zhēng)上崗, 股東不論在哪里就業(yè), 到年底都可以憑其在集體所擁有的股份, 參與經(jīng)營成果的分配。
表1 集體產(chǎn)權(quán)改革前后集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)生的變化
通過產(chǎn)權(quán)制度改革, 農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)制度表面上似乎又回歸到初級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社。其實(shí), 這種回歸是農(nóng)村生產(chǎn)力水平、農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、農(nóng)民生產(chǎn)生活方式、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)經(jīng)營管理方式都發(fā)生了質(zhì)的飛躍和提高的基礎(chǔ)上進(jìn)行的, 驗(yàn)證了馬克思主義關(guān)于人類對(duì)客觀事物認(rèn)識(shí)螺旋式上升的理論。這種回歸的過程, 也是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)由低水平集體化向高水平集體化發(fā)展的過程。
(三) 集體產(chǎn)權(quán)制度改革的程序
1. 明確集體資產(chǎn)所有權(quán)
開展集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資或資產(chǎn)評(píng)估。明確集體土地所有權(quán), 由現(xiàn)有集體經(jīng)濟(jì)組織成員共同所有。按照《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定的范圍, 落實(shí)農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)。依法屬于集體所有的建設(shè)用地, 經(jīng)營收益和征占收入歸本集體經(jīng)濟(jì)組織成員所有。對(duì)賬內(nèi)、賬外全部集體資產(chǎn)和債權(quán)、債務(wù)進(jìn)行認(rèn)真清理、核實(shí), 委托具備資質(zhì)的機(jī)構(gòu)對(duì)集體土地進(jìn)行實(shí)地丈量。清產(chǎn)核資或資產(chǎn)評(píng)估結(jié)果要向本集體經(jīng)濟(jì)組織成員大會(huì)或成員代表大會(huì)報(bào)告并得到確認(rèn)。
2. 確認(rèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份
進(jìn)行人員登記和勞動(dòng)工齡登記。原集體經(jīng)濟(jì)組織成員已經(jīng)通過農(nóng)轉(zhuǎn)非、戶口遷移等不再是本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的, 依據(jù)其對(duì)本集體經(jīng)濟(jì)組織的投資和勞動(dòng)貢獻(xiàn), 享有相應(yīng)的集體資產(chǎn)所有權(quán)。對(duì)本組織的現(xiàn)有成員、自1956年合作化以來戶口在村并參加本集體經(jīng)濟(jì)組織生產(chǎn)勞動(dòng)的人員、勞動(dòng)工齡進(jìn)行認(rèn)真登記、清查, 并張榜公布, 三榜定案。勞動(dòng)工齡計(jì)算起點(diǎn)為全村實(shí)現(xiàn)合作化的年份, 截止日期 (改制之日) 與清產(chǎn)核資或資產(chǎn)評(píng)估的時(shí)點(diǎn)相一致, 具體日期由本集體經(jīng)濟(jì)組織成員大會(huì)或成員代表大會(huì)決定。
3. 資產(chǎn)處置和股權(quán)配置
對(duì)于農(nóng)村合作化初期集體經(jīng)濟(jì)組織成員投入的股金仍屬于原入股人所有, 根據(jù)本人意愿, 經(jīng)集體經(jīng)濟(jì)組織民主決定, 原始入社股金按照本金的15倍折算成改制之日的現(xiàn)值, 可以轉(zhuǎn)化為新型集體經(jīng)濟(jì)組織的股份, 也可以現(xiàn)金全額一次性兌現(xiàn)。原入股人死亡的, 原始入社股金由其法定繼承人按順序繼承, 沒有繼承人的, 列入新型集體經(jīng)濟(jì)組織的集體股。對(duì)于原集體經(jīng)濟(jì)組織成員應(yīng)享有的集體資產(chǎn), 包括轉(zhuǎn)居、轉(zhuǎn)工時(shí)的集體公積金、公益金和征地補(bǔ)償款等集體資產(chǎn), 按照勞動(dòng)工齡具體確定每個(gè)人的份額, 根據(jù)本人意愿并經(jīng)集體經(jīng)濟(jì)組織成員代表會(huì)決定, 這部分資產(chǎn)可以現(xiàn)金全額一次性兌現(xiàn), 也可以作為新型集體經(jīng)濟(jì)組織的債務(wù), 簽訂還款協(xié)議, 分期償還。
扣除原始入社股金和原集體經(jīng)濟(jì)組織成員的資產(chǎn)份額以后的集體凈資產(chǎn)進(jìn)行如下處置:
第一, 集體股。村集體在改革中根據(jù)實(shí)際需要, 保留一定數(shù)量的集體資產(chǎn)并轉(zhuǎn)為改革后組建的股份合作制企業(yè)的股份, 其所占比例不超過全部集體凈資產(chǎn)的30%, 集體股仍然為集體經(jīng)濟(jì)組織成員共同共有。資產(chǎn)收益的集體股部分主要用于處置歷史遺留問題、可能需要補(bǔ)繳的費(fèi)用、本集體經(jīng)濟(jì)組織成員社會(huì)保障支出和一些必要的社會(huì)性支出。
第二, 個(gè)人股。將扣除集體股份額后的集體凈資產(chǎn)全部量化到集體經(jīng)濟(jì)組織成員, 并轉(zhuǎn)為改革后組建的股份合作制企業(yè)的個(gè)人股份, 所占比例一般占全部集體凈資產(chǎn)的70%。個(gè)人股權(quán)屬于集體經(jīng)濟(jì)組織成員個(gè)人所有, 依法享有所有權(quán)、收益權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)和繼承權(quán)。個(gè)人股由戶籍股和勞動(dòng)工齡股組成, 戶籍股按人口平均量化配股, 勞動(dòng)工齡股按勞動(dòng)力的勞動(dòng)工齡配股, 同時(shí)還設(shè)立獨(dú)生子女獎(jiǎng)勵(lì)股。戶籍股和勞動(dòng)工齡股的比例、獨(dú)生子女獎(jiǎng)勵(lì)股數(shù)額由村民大會(huì)或其代表大會(huì)確認(rèn), 未被認(rèn)定為集體經(jīng)濟(jì)組織成員的遷入人員, 可以個(gè)人出資購股。
4. 建立新型股份合作制企業(yè)
召開股東大會(huì)或股東代表會(huì), 討論通過本組織章程, 選舉產(chǎn)生董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)成員。財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)與收益分配、合并、分立與解散清算等事宜, 均由本組織章程作出規(guī)定。新組建的股份經(jīng)濟(jì)合作社繼承原村集體經(jīng)濟(jì)組織的全部權(quán)利和義務(wù)。股份經(jīng)濟(jì)合作社向全體股東發(fā)放股權(quán)證, 完成產(chǎn)權(quán)制度改革相關(guān)材料整理歸檔, 建立相關(guān)檔案。
(四) 集體產(chǎn)權(quán)制度改革的成效
集體產(chǎn)權(quán)制度改革建立了三項(xiàng)機(jī)制, 創(chuàng)造了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)新的實(shí)現(xiàn)形式。
第一, 收益分配機(jī)制。產(chǎn)權(quán)改革建立了村民共享集體資產(chǎn)及其收益的長效機(jī)制, 實(shí)現(xiàn)了集體資產(chǎn)的保值增值和農(nóng)民的可持續(xù)增收。據(jù)區(qū)經(jīng)管站數(shù)據(jù), 2016年全區(qū)實(shí)現(xiàn)分紅村的數(shù)量達(dá)到294個(gè), 占全區(qū)農(nóng)村股份經(jīng)濟(jì)合作社總數(shù)的96.39%, 分紅金額10.54億元, 其中個(gè)人股東分紅10.19億元。改革15年來, 全區(qū)累計(jì)分紅53.57億元 (不含按股分配的土地征占費(fèi)) , 其中個(gè)人股分紅累計(jì)達(dá)51.05億元。
第二, 民主管理機(jī)制。通過清產(chǎn)核資和資產(chǎn)評(píng)估摸清了家底, 資產(chǎn)歸屬更加清晰。“資產(chǎn)變股權(quán)、農(nóng)民當(dāng)股東”, 集體經(jīng)濟(jì)組織成員真正享有資產(chǎn)的收益分配權(quán)和集體經(jīng)濟(jì)的民主決策、民主管理權(quán), 實(shí)現(xiàn)了集體資產(chǎn)由共同共有到按份共有的歷史性變革。
第三, 權(quán)利制衡機(jī)制。改革建立了股東 (代表) 大會(huì)、董事會(huì)和監(jiān)事會(huì)等“三會(huì)”機(jī)構(gòu), 形成了所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)和監(jiān)督權(quán)的制衡機(jī)制。改革徹底改變了長期以來農(nóng)村“兩委”班子直接支配人、財(cái)、物、事的領(lǐng)導(dǎo)方式, 從制度層面解決了長期存在的因土地征占、資產(chǎn)處置、收益分配等引發(fā)干群矛盾的問題, 為農(nóng)村長治久安打下堅(jiān)實(shí)的制度基礎(chǔ)。
五、集體產(chǎn)權(quán)制度改革的影響分析
昌平區(qū)多年的實(shí)踐表明, 產(chǎn)權(quán)制度改革對(duì)農(nóng)村集體資產(chǎn)收益、鄉(xiāng)村治理和農(nóng)民權(quán)利保障等方面產(chǎn)生了直接、可持續(xù)性的影響。改革之后, 各集體經(jīng)濟(jì)組織的資產(chǎn)總量和農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入明顯增加, 集體資產(chǎn)管理、運(yùn)行更加規(guī)范。村莊治理不斷改善, 社會(huì)更趨和諧穩(wěn)定, 有力地保障了農(nóng)村城市化的順利推進(jìn)。農(nóng)民集體收益分配權(quán)變?yōu)閷?shí)實(shí)在在的經(jīng)濟(jì)利益, 基于股份分紅權(quán)在內(nèi)的各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)和政治參與權(quán)利得到了較好的制度保障。以下具體分析產(chǎn)權(quán)制度改革對(duì)資產(chǎn)收益、鄉(xiāng)村治理和權(quán)利保障三者的影響。
(一) 產(chǎn)權(quán)制度改革對(duì)資產(chǎn)收益的影響
產(chǎn)權(quán)改革明確了每個(gè)集體經(jīng)濟(jì)組織成員所擁有的股份份額, 按照企業(yè)股份制模式運(yùn)營管理, 充分調(diào)動(dòng)企業(yè)經(jīng)營者、管理者、股東農(nóng)戶等各方積極性, 集體經(jīng)營收益按股分紅。這種集體資產(chǎn)的管理運(yùn)行形式, 有利于增加集體經(jīng)濟(jì)收益, 促進(jìn)農(nóng)民收入的增加。
1. 明晰集體資產(chǎn)總量及其構(gòu)成
產(chǎn)權(quán)改革的前提是對(duì)村集體擁有的可支配資產(chǎn)進(jìn)行量化和評(píng)估。從全區(qū)集體資產(chǎn)的構(gòu)成情況看, 土地資產(chǎn)在集體總資產(chǎn)中占據(jù)非常重要的位置。如表2所示 (2012年調(diào)查數(shù)據(jù)) , 64個(gè)村莊的平均量化集體凈資產(chǎn)12 024.8萬元, 其中, 集體土地折算的資產(chǎn)額為8 722.7萬元, 所占比例為72.5%。在不同區(qū)域類型的村莊, 資產(chǎn)構(gòu)成有較大差異, 平原村和半山區(qū)村集體資產(chǎn)構(gòu)成中由土地折合的資產(chǎn)比例接近70%, 這一比例在山區(qū)村甚至超過90%。
表2 清產(chǎn)核資結(jié)果與土地權(quán)利情況
從數(shù)據(jù)上看, 平原村和半山區(qū)村經(jīng)營性資產(chǎn)比例更高, 山區(qū)村擁有的多是不能隨意支配的土地。與平原村和半山區(qū)村相比, 山區(qū)村量化資產(chǎn)總額達(dá)到了13 655.8萬元, 但是其中有89.4% (12 210.9萬元) 是不能轉(zhuǎn)化為資本的土地資產(chǎn), 經(jīng)營性資產(chǎn)僅為1 444.9萬元, 而平原村和半山村的平均經(jīng)營性資產(chǎn)則分別為3 427.2萬元和3 997.1萬元。比較不同地區(qū)集體資產(chǎn)總量及構(gòu)成, 發(fā)現(xiàn)山區(qū)村由于城鎮(zhèn)化進(jìn)程緩慢, 集體土地資產(chǎn)僅是一種賬面資產(chǎn), 短期內(nèi)很難轉(zhuǎn)化為資本發(fā)揮實(shí)際作用, 集體土地的增值收益能力相對(duì)較弱。相反, 城鄉(xiāng)結(jié)合部或平原地區(qū)的土地資源更有機(jī)會(huì)變現(xiàn), 實(shí)現(xiàn)集體資產(chǎn)收益的快速增長, 具備較好的資源稟賦基礎(chǔ)。
2. 提高資產(chǎn)的使用效率, 增進(jìn)集體資產(chǎn)收益
通過64個(gè)村改革前后集體收益的變化情況, 可以看出產(chǎn)權(quán)改革對(duì)村莊集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生的影響。如表3所示, 農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)在產(chǎn)權(quán)改革前后, 村集體平均收入水平出現(xiàn)了大幅度提高, 集體收益在產(chǎn)權(quán)改革當(dāng)年比改革前一年增長13.6%, 而改革后一年比改革當(dāng)年增長84.5%。收益增長速度的提高, 得益于產(chǎn)權(quán)改革產(chǎn)生的積極影響。一方面, 產(chǎn)權(quán)改革激發(fā)了農(nóng)村集體及農(nóng)民經(jīng)營集體資產(chǎn)的積極性, 另一方面, 產(chǎn)權(quán)改革對(duì)集體資產(chǎn)的運(yùn)營管理起到了有效的監(jiān)督, 減少了集體收益損失現(xiàn)象。
表3 產(chǎn)權(quán)改革前后集體收益變化情況
為進(jìn)一步考察最近幾年資產(chǎn)收益變化情況, 2017年年底, 選擇東小口、興壽和十三陵鎮(zhèn)3個(gè)鎮(zhèn)的6個(gè)村進(jìn)行調(diào)查。三鎮(zhèn)分別代表著昌平區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展高、中、低三個(gè)層次, 南部的東小口鎮(zhèn)半截塔、中灘村是典型的城鄉(xiāng)結(jié)合部, 毗鄰朝陽區(qū), 城鎮(zhèn)化發(fā)展速度快, 區(qū)位上的優(yōu)勢(shì)使得村集體掌握著較為豐富的經(jīng)營性資源, 頻繁的土地征用又使得農(nóng)村集體有機(jī)會(huì)獲得大筆的現(xiàn)金收入。興壽鎮(zhèn)東新城、秦屯村地處中部, 距離北京城市中心區(qū)較近, 城鎮(zhèn)化有一定水平, 城鎮(zhèn)化對(duì)農(nóng)村土地的開發(fā)利用程度有限, 農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式較為傳統(tǒng)。北部十三陵鎮(zhèn)仙人洞、西山口村屬于山區(qū), 是世界文化遺產(chǎn)八達(dá)嶺—十三陵風(fēng)景名勝區(qū)的重要組成部分, 距離昌平中心城區(qū)較遠(yuǎn), 城鎮(zhèn)化發(fā)展較為落后。通過6個(gè)村2014-2016年股份分紅與改革后第一年數(shù)據(jù)對(duì)比 (見表4) , 發(fā)現(xiàn)5個(gè)村的集體分紅數(shù)相比改革后第一年分紅有了大幅度增加, 而且近三年分紅數(shù)也在不斷增長。中灘村是一個(gè)拆遷村, 村民即將搬遷上樓, 連續(xù)幾年一直保持在300萬元的分配水平。村里利用積累資產(chǎn)已經(jīng)蓋起來近萬平米商業(yè)配套樓, 成為村集體固定資產(chǎn), 因毗鄰天通苑超大型社區(qū), 可以預(yù)見未來村民的利益是有保障的。
表4 六個(gè)村改革后第一年和2014年、2015年、2016年股份分紅數(shù) (單位:萬元)
6個(gè)村產(chǎn)權(quán)改革完成之后, 依托現(xiàn)有資源提高資產(chǎn)使用效率, 使土地或物業(yè)資源盡可能多的轉(zhuǎn)化為資本, 集體資產(chǎn)收益有了較大幅度的提升。南部東小口、回龍觀鎮(zhèn)等地處城鄉(xiāng)結(jié)合部, 區(qū)位優(yōu)勢(shì)好, 發(fā)展物業(yè)、商業(yè)地產(chǎn)租賃, 集體經(jīng)濟(jì)狀況普遍較好。中部平原和北部山區(qū)村積極規(guī)范土地承包和資產(chǎn)出租合同, 或是借助首都平原造林政策契機(jī), 改變土地用途, 提高單位土地產(chǎn)出效益, 集體經(jīng)濟(jì)得以逐步發(fā)展壯大。從2012年開始, 北京市啟動(dòng)了大規(guī)模平原造林工程, 村集體將原來統(tǒng)一經(jīng)營的土地交給政府進(jìn)行造林, 政府按照2 500元/畝的租金標(biāo)準(zhǔn)給付村集體, 平原造林的租金收益成為許多村集體分紅的主要收益來源。如東新城村2016年分紅352萬元, 有300萬元是平原造林政府給的土地租金收益, 占比高達(dá)85%。由于北京市的平原造林政策具有公益性和長期性, 對(duì)于缺乏集體收入的平原村來說, 這是一項(xiàng)可預(yù)見的長期穩(wěn)定的收入來源。
產(chǎn)權(quán)制度改革不僅提高了村莊集體經(jīng)濟(jì)收益, 而且還具有促進(jìn)農(nóng)戶增收的長期效應(yīng)。根據(jù)區(qū)經(jīng)管站提供數(shù)據(jù), 2012年-2016年, 全區(qū)305個(gè)產(chǎn)權(quán)制度改革村賬面集體資產(chǎn)總額 (不含土地等資源型資產(chǎn)) 共增加47.14億元, 人均增加13 662元。5年來累計(jì)分紅總量45.48億元, 人均分紅13 180元。2012年人均分紅數(shù)2 199元, 2016年人均分紅數(shù)2 853元, 提高了654元。按照2012年分配人口241 207人計(jì)算, 人均財(cái)產(chǎn)性收入2 379元, 按照2016年分配人口247 498人計(jì)算, 人均財(cái)產(chǎn)性收入5 925元, 提高了3 546元。可見, 2016年不僅人均財(cái)產(chǎn)性收入有了較大幅度的增長, 而且農(nóng)民股份分紅在財(cái)產(chǎn)性收入占比達(dá)到了48%, 已經(jīng)達(dá)到了較高的比重。
(二) 產(chǎn)權(quán)制度改革對(duì)鄉(xiāng)村治理的影響
1. 化解各項(xiàng)社會(huì)矛盾, 為農(nóng)村城市化穩(wěn)步推進(jìn)奠定了制度基礎(chǔ)
改革順利解決了在農(nóng)村城市化進(jìn)程中遇到的土地征用、房屋拆遷、轉(zhuǎn)工轉(zhuǎn)非、土地補(bǔ)償款分配、集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份界定等諸多矛盾, 讓農(nóng)民帶著資本進(jìn)城, 使農(nóng)民成為城市建設(shè)和管理的主人, 為推進(jìn)農(nóng)村城市化奠定了制度基礎(chǔ)。對(duì)產(chǎn)權(quán)改革實(shí)施階段產(chǎn)生的信訪問題進(jìn)行分析, 能夠發(fā)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理中社會(huì)矛盾發(fā)生的具體變化。
表5是2009-2011年涉及農(nóng)村土地和集體資產(chǎn)的上訪案件情況。涉及農(nóng)村土地和集體資產(chǎn)的上訪案件發(fā)生次數(shù)分別為113次、165次和148次, 占當(dāng)年全區(qū)上訪案件總量的比例分別為23.5%、37.1%和31%, 其中涉及農(nóng)村土地和集體資產(chǎn)的集體訪案件次數(shù)分別為45次、84次和72次, 占當(dāng)年全區(qū)集體訪案件總量的比例分別為16.2%、37.5%和21.1%。在所有農(nóng)村土地和集體資產(chǎn)的上訪案件中, 集體訪的比例分別為39.8%、50.9%和48.6%, 集體訪的發(fā)生比例仍然較高, 平均在40%以上。分析原因在于這幾年全面推行產(chǎn)權(quán)制度改革, 各類矛盾糾紛因產(chǎn)權(quán)改革而集中爆發(fā), 農(nóng)民維權(quán)意識(shí)普遍增強(qiáng), 這一特定階段出現(xiàn)高比例的上訪, 成為鄉(xiāng)村治理問題的集中表象。
表5 昌平區(qū)涉及農(nóng)村土地和集體資產(chǎn)的上訪案件情況
數(shù)據(jù)來源:北京市昌平區(qū)信訪辦。
從信訪案件的歸類情況看 (見表6) , 2011年排名前五的案件分別為農(nóng)民工討薪、拆遷問題、老舊小區(qū)物業(yè)、農(nóng)村黨政、農(nóng)村問題。在集體產(chǎn)權(quán)制度改革以前, 與農(nóng)村土地和集體資產(chǎn)相關(guān)的上訪案件數(shù)量在總的上訪案件中排在第一位, 比例在50%-60%。產(chǎn)權(quán)改革之后, 涉及農(nóng)村土地和集體資產(chǎn)的矛盾和糾紛明顯下降, 在2011年排在上訪總量的第五位。2011年前后這一階段產(chǎn)權(quán)改革基本結(jié)束, 改革從根本上改變了集體資產(chǎn)的管理和支配方式, 各種利益關(guān)系得到合理調(diào)整, 集中爆發(fā)的矛盾糾紛得到了解決, 涉及農(nóng)村土地和集體資產(chǎn)的上訪案件已經(jīng)大幅度減少。
表6 2011年昌平區(qū)信訪案件歸類排名
數(shù)據(jù)來源:北京市昌平區(qū)信訪辦。
回龍觀鎮(zhèn)北店嘉園改制前村民要求分光土地補(bǔ)償款, 在村黨支部、村委會(huì)換屆選舉時(shí), 各種矛盾異常突出, 群體訪一度成為區(qū)里非常棘手的老大難問題, 嚴(yán)重影響社會(huì)穩(wěn)定。改制后, 由于產(chǎn)權(quán)明晰、管理民主, 全體社員有了穩(wěn)定的收入, 村集體資產(chǎn)管理和使用不再成為社區(qū)班子換屆的焦點(diǎn), 北店已經(jīng)變成全鎮(zhèn)換屆最順利、最先完成的和諧社區(qū)。南邵鎮(zhèn)南邵村產(chǎn)權(quán)制度改革的完成, 消除了利益分配中的焦點(diǎn)問題, 化解了土地征占款分配等積存多年的矛盾, 昌平新城東區(qū)、地鐵昌平線等重點(diǎn)工程項(xiàng)目占了南邵村870多畝土地, 全村400多戶村民私有房屋的拆遷工作, 在3個(gè)月的時(shí)間內(nèi)拆除完畢。
2. 股份經(jīng)濟(jì)合作社成為治理的重要主體, 村級(jí)治理水平得到提升
股份經(jīng)濟(jì)合作社成立以后, 自然替代了原有的村經(jīng)濟(jì)合作社。村黨支部、村委會(huì)和村集體經(jīng)濟(jì)組織各司其職、各負(fù)其責(zé), 成為村級(jí)事務(wù)治理的主體。從理論上看, 在村級(jí)治理組織架構(gòu)中, 三者的組織目標(biāo)、價(jià)值訴求和運(yùn)作邏輯完全不同。改革使黨支部從原有體制下對(duì)村級(jí)事務(wù)尤其是經(jīng)濟(jì)事務(wù)的絕對(duì)支配地位中解脫出來, 以更加超然的姿態(tài), 實(shí)施對(duì)農(nóng)村工作的領(lǐng)導(dǎo)。村委會(huì)是村民自治、協(xié)助政府工作的組織, 資產(chǎn)經(jīng)營管理方面的功能逐漸剝離出去, 交給股份經(jīng)濟(jì)合作社。股份經(jīng)濟(jì)合作社以獨(dú)立的產(chǎn)權(quán)主體身份代表農(nóng)民集體進(jìn)行經(jīng)濟(jì)活動(dòng), 真正履行了集體資產(chǎn)的經(jīng)營、使用和保護(hù)職能, 成為村級(jí)事務(wù)尤其是經(jīng)濟(jì)事務(wù)治理的重要主體。
通過產(chǎn)權(quán)制度改革普遍賦予了村民股份分紅權(quán), 這是一項(xiàng)重要的個(gè)人財(cái)產(chǎn)性權(quán)利。作為集體經(jīng)濟(jì)組織的成員, 在享有村集體分紅財(cái)產(chǎn)權(quán)利的同時(shí), 還應(yīng)在村級(jí)公共利益和公共事務(wù)管理方面負(fù)有遵守相應(yīng)規(guī)則的義務(wù)和職責(zé)。“在當(dāng)代的土地股份合作制改革之中, 很多農(nóng)村基層治理所依據(jù)的鄉(xiāng)規(guī)民約都明確寫明:“一旦刑事犯罪, 其地權(quán)形成的股份收益, 或者村社內(nèi)部股權(quán)分配的福利就隨即喪失。”9在昌平區(qū)鄉(xiāng)村治理實(shí)踐中, 十三陵鎮(zhèn)仙人洞村通過自治章程和村規(guī)民約的形式, 充分發(fā)揮股份分紅的激勵(lì)約束職能, 巧妙地將村民享有分紅權(quán)利和遵守村規(guī)民約的義務(wù)結(jié)合起來, 取得了良好效果。2017年, 仙人洞村為了保障本村村民實(shí)行自治, 結(jié)合村內(nèi)實(shí)際, 通過村民大會(huì) (戶代表會(huì)) 表決通過了《仙人洞村村民自治章程》和系列村規(guī)民約。《仙人洞村村民自治章程》第127條創(chuàng)設(shè)了違反村規(guī)民約的承擔(dān)責(zé)任方式, 包括減少當(dāng)期股份分紅或下調(diào)違規(guī)人員的股權(quán)比例、取消享受或暫緩享受村里的優(yōu)惠待遇等。在《宅基地翻建初審管理辦法》第5條規(guī)定:“對(duì)于巡查發(fā)現(xiàn)的宅基地上新生違法建設(shè), 立即予以制止, 對(duì)不聽勸阻者, 村委會(huì)有權(quán)立即停止該戶的水電供應(yīng)服務(wù), 同時(shí)停發(fā)該戶在村里可以享有的福利、股份分紅等待遇, 待整改驗(yàn)收合格后方可恢復(fù)股份分紅。”以前對(duì)于違法建設(shè)行為, 村里沒有很好的管理手段, 導(dǎo)致村級(jí)治理的低效率。現(xiàn)在把村民對(duì)規(guī)則的遵守同個(gè)人股份分紅權(quán)進(jìn)行掛鉤, 相當(dāng)于對(duì)鄉(xiāng)村治理施加一種經(jīng)濟(jì)懲戒手段, 通過村規(guī)民約的形式, 形成全體村民共同意志, 豐富了村級(jí)治理手段, 提高了村級(jí)治理水平。
(三) 產(chǎn)權(quán)制度改革對(duì)權(quán)利保障的影響
1. 對(duì)農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)的保護(hù)
2014年9月29日, 在中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第五次會(huì)議上, 首次提出“三權(quán)分置”的改革舉措。“三權(quán)分置”在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制實(shí)現(xiàn)農(nóng)用地所有權(quán)與承包經(jīng)營權(quán)分離的基礎(chǔ)上更進(jìn)一步將經(jīng)營權(quán)從土地承包經(jīng)營權(quán)中分離出來, 形成“所有權(quán)—承包權(quán)—經(jīng)營權(quán)”三權(quán)分置的格局。10昌平區(qū)在產(chǎn)權(quán)制度改革過程中, 注重依法賦予農(nóng)民長期而有保障的土地承包經(jīng)營權(quán)。土地承包經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”的實(shí)現(xiàn)形式包括以下四種:
——確權(quán)確地。落實(shí)家庭承包經(jīng)營, 在二輪承包中將土地承包期延長到30年以上, 嚴(yán)格執(zhí)行“增人不增地, 減人不減地”的原則, 保持土地承包經(jīng)營權(quán)長久不變, 并向農(nóng)戶頒發(fā)《土地經(jīng)營權(quán)》證書, 即傳統(tǒng)意義上的“家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ), 統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制”。
——確權(quán)確利。明確集體成員的土地承包經(jīng)營權(quán), 但不將土地承包到戶, 即“確權(quán)確利不分地”。享受確權(quán)確利的成員, 平均分配全部待確權(quán)土地, 并獲得土地確權(quán)確利證書, 確權(quán)土地由集體統(tǒng)一經(jīng)營管理, 按照產(chǎn)權(quán)改革方案的要求, 確權(quán)土地的收益30%歸集體所有, 70%由獲得確權(quán)確利證書的集體成員平均分配。隨著產(chǎn)權(quán)制度改革的完成, 確權(quán)確利的“利”全部轉(zhuǎn)化為確權(quán)確股的“股”, 確權(quán)確利這種土地承包經(jīng)營權(quán)形式已經(jīng)不復(fù)存在。
——確權(quán)確股。在產(chǎn)權(quán)改革中, 沒有承包到戶或者沒有經(jīng)過確權(quán)確利的集體土地, 在有資格獲得土地的集體成員之間以股份的形式平均分配, 形成股份合作社個(gè)人股中的“土地確權(quán)股”。已經(jīng)承包到戶的土地, 其承包經(jīng)營關(guān)系維持不變, 不再轉(zhuǎn)化為“土地確權(quán)股”。經(jīng)過確權(quán)確利的土地, 則直接轉(zhuǎn)化為“土地確權(quán)股”。
——確權(quán)確地與確權(quán)確股相結(jié)合。在產(chǎn)權(quán)改革中, 已經(jīng)承包到戶的土地, 其承包經(jīng)營關(guān)系維持不變, 確權(quán)確地依然有效;未承包到戶的土地和經(jīng)過確權(quán)確利的土地形成股份合作社個(gè)人股中的“土地確權(quán)股”, 現(xiàn)階段部分村莊的土地承包經(jīng)營權(quán)包括確權(quán)確地和確權(quán)確股兩種實(shí)現(xiàn)形式。
以上四種形式中, “確權(quán)確利不確地”是常見的一種承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分置的實(shí)現(xiàn)方式, 通過“確權(quán)”確認(rèn)了集體經(jīng)濟(jì)組織成員的資格, 取得資格的人有權(quán)共同所有集體土地, 產(chǎn)權(quán)改革中“確利”或“確股”確定了承包戶參與土地收益分配的具體方式。“不確地”就是不把具體的地塊明確在每家每戶頭上, 有利于土地經(jīng)營權(quán)的分置和流轉(zhuǎn)。表7所示是當(dāng)前全區(qū)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)實(shí)現(xiàn)形式的分布情況。
表7 昌平區(qū)各鎮(zhèn)街農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)實(shí)現(xiàn)形式一覽表
由表7中可見, 土地承包經(jīng)營權(quán)的實(shí)現(xiàn)具有以下特點(diǎn):
第一, 確權(quán)確地和確權(quán)確股是農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的主要存在形式。在全區(qū)302個(gè)村莊中, 確權(quán)確地和確權(quán)確股的村莊比例分別為34%和51%, 如果考慮到確權(quán)確利在產(chǎn)權(quán)改革中轉(zhuǎn)化為了確權(quán)確股, 那么確權(quán)確股的比例則高達(dá)58%。
第二, 農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的實(shí)現(xiàn)形式與當(dāng)?shù)刈匀毁Y源稟賦、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度緊密相關(guān)。
山區(qū)、半山區(qū)村莊適宜通過“確權(quán)確地”賦予農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)。南口、興壽、長陵、流村、十三陵等鎮(zhèn)位于山區(qū)或者半山區(qū), 經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不高, 農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)到二、三產(chǎn)業(yè)的比例較低, 土地性質(zhì)轉(zhuǎn)變和用途轉(zhuǎn)換的潛力不大, 比較適宜通過確權(quán)確地的形式將土地承包經(jīng)營權(quán)落實(shí)到戶。這些地區(qū)一般都采取確權(quán)確地的形式, 其中十三陵、流村兩鎮(zhèn)所有村莊均為確權(quán)確地的土地承包形式, 比例達(dá)100%, 南口、長陵兩鎮(zhèn)確權(quán)確地的比例也非常高。
城鎮(zhèn)近郊的平原村莊適宜通過“確權(quán)確股”賦予農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)。城南、回龍觀、東小口、北七家、百善等鎮(zhèn)位于平原地區(qū), 這些鎮(zhèn)所轄村莊的二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展較快。農(nóng)村集體土地經(jīng)過大規(guī)模的流轉(zhuǎn)由農(nóng)業(yè)企業(yè)經(jīng)營, 集體建設(shè)用地大多通過出租廠房或者出租土地的形式進(jìn)行經(jīng)營管理, 因此, 這些地區(qū)的土地不適宜通過確權(quán)確地的形式承包到戶, 而是適宜由集體統(tǒng)一經(jīng)營管理, 農(nóng)民通過占有集體土地的股份而分享集體土地的收益, 即確權(quán)確股。這些地區(qū)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)以確權(quán)確股 (包括確權(quán)確利) 形式存在的比例一般在70%以上。
第三, 因地制宜, 采取多種形式相結(jié)合的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)實(shí)現(xiàn)形式。土地承包經(jīng)營權(quán)的具體形式在村莊范圍內(nèi)也不是唯一的, 因?yàn)閷?duì)于一部分村莊, 就整體來說非常適合確權(quán)確地的形式, 但由于一些歷史原因, 集體土地存在規(guī)模流轉(zhuǎn)等現(xiàn)象, 這樣就需要以確權(quán)確地為主, 結(jié)合確權(quán)確股。對(duì)于另一部分村莊, 就整體來說非常適合確權(quán)確股 (確權(quán)確利) 的形式, 但一部分集體土地已經(jīng)承包到戶, 需要維持現(xiàn)有的承包經(jīng)營關(guān)系不變, 這樣就需要以確權(quán)確股為主, 同時(shí)允許確權(quán)確地的形式存在。此外, 村集體一般都存有一定規(guī)模的“四荒”地, 此類土地適于規(guī)模性開發(fā), 因此也適于確權(quán)確股的形式。從總體上看, 昌平區(qū)通過確權(quán)確地與確權(quán)確股相結(jié)合的方式實(shí)現(xiàn)土地承包經(jīng)營權(quán)的村莊占據(jù)著相當(dāng)?shù)臄?shù)量, 全區(qū)302個(gè)村莊中有28個(gè)村莊采用此種方式, 占村莊總數(shù)的8%, 陽坊、小湯山、崔村、馬池口等鎮(zhèn)采用此種方式的村莊比例都在20%以上。
2. 創(chuàng)新設(shè)置個(gè)人股股權(quán)的種類
產(chǎn)權(quán)改革在對(duì)農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)有效保障的基礎(chǔ)上, 各村因地制宜, 對(duì)直接關(guān)系村民利益的個(gè)人股股權(quán)設(shè)置方面, 根據(jù)需要靈活創(chuàng)設(shè)了諸多個(gè)人股種類, 以利于改革的順利推進(jìn)。
延壽鎮(zhèn)黑山寨村針對(duì)未獲得土地承包經(jīng)營權(quán)的集體成員, 設(shè)置了“無地補(bǔ)償股”;小湯山鎮(zhèn)常興莊村和酸棗嶺村設(shè)置了“剩余土地勞齡股”, 將未經(jīng)過確權(quán)確利的集體土地轉(zhuǎn)化為“剩余土地勞齡股”, 分配給有資格獲得普通勞齡股且擁有本村戶籍的集體成員;延壽鎮(zhèn)黑山寨村和下莊村設(shè)置了“預(yù)留股”, 其含義是改革基準(zhǔn)日之后一段時(shí)間以內(nèi), 新增加的有條件獲得個(gè)人股的集體成員, 有資格從預(yù)留股中分得相應(yīng)的個(gè)人股, 比如新出生并獲得戶籍的小孩、娶進(jìn)來的媳婦等;小湯山鎮(zhèn)常興莊村和酸棗嶺村的公共積累勞齡股 (普通勞齡股) 可以選擇一次性清退, 這種做法主要是針對(duì)一部分戶口已經(jīng)遷出該村、該村戶籍的非農(nóng)業(yè)戶口人員以及因子女接班而農(nóng)轉(zhuǎn)非的人員。這樣做一方面, 是因?yàn)檫@部分群體的股份一般較少, 僅有一小部分公共積累勞齡股, 而該股份在總股本中的比例又非常低, 他們持有這樣小規(guī)模的股份, 獲得分紅收益較少, 又會(huì)增加交易成本。另一方面, 戶籍已經(jīng)遷出的人員, 比如外嫁的、外出求學(xué)并落戶的人員, 他們已經(jīng)與集體經(jīng)濟(jì)組織脫離了聯(lián)系, 可以為他們清退股金。
北七家鎮(zhèn)曹碾村和羊各莊村設(shè)置了“股份合作社經(jīng)營管理保險(xiǎn)金”, 由股份制合作社經(jīng)營管理者出資認(rèn)購, 董事長的認(rèn)購額度為5萬元;監(jiān)事長的認(rèn)購額度為3萬元。董事長和監(jiān)事長以認(rèn)購金額參與股份合作社分紅, 若在任職期間, 有失職行為或給集體造成重大損失, 則風(fēng)險(xiǎn)金不退還, 如果任期內(nèi)因個(gè)人原因辭職, 則合作社扣除風(fēng)險(xiǎn)金的50%。董事長和監(jiān)事長在職期間和離開工作崗位后的第一個(gè)會(huì)計(jì)年度內(nèi), 其所持有的風(fēng)險(xiǎn)金不得轉(zhuǎn)讓。離開董事長、監(jiān)事長工作崗位后的第一個(gè)會(huì)計(jì)年度期滿后, 必須將所持有的風(fēng)險(xiǎn)金轉(zhuǎn)讓給繼承者。經(jīng)營管理風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制的建立, 一方面, 對(duì)董事長和監(jiān)事長的經(jīng)營管理進(jìn)行正向激勵(lì)作用, 另一方面, 也起到約束和風(fēng)險(xiǎn)控制的效果。
以上這些個(gè)人股靈活設(shè)置實(shí)例, 都是各村在改革實(shí)踐中創(chuàng)造出來的新鮮經(jīng)驗(yàn), 將有可能出現(xiàn)的群眾矛盾和糾紛化解在了萌芽階段, 有效地保障了不同利益群體農(nóng)民的合法權(quán)益。
3. 提高農(nóng)戶對(duì)于集體產(chǎn)權(quán)制度改革的滿意度
為了研究農(nóng)戶對(duì)于集體產(chǎn)權(quán)改革的評(píng)價(jià), 本文選取以上6個(gè)村共計(jì)254個(gè)樣本農(nóng)戶, 對(duì)于集體產(chǎn)權(quán)改革的總體評(píng)價(jià)以及對(duì)各項(xiàng)指標(biāo)的評(píng)價(jià)分別進(jìn)行分析。其中, 農(nóng)戶對(duì)于集體產(chǎn)權(quán)改革的總體評(píng)價(jià)選取“對(duì)集體產(chǎn)權(quán)改革前后生活變化的自我評(píng)價(jià)”進(jìn)行表示;對(duì)于各項(xiàng)指標(biāo)的評(píng)價(jià), 分別用“村里福利是否變好”、“鄰里關(guān)系是否更融洽”、“村莊環(huán)境是否改善”、“生活是否更有保障”四個(gè)方面進(jìn)行評(píng)價(jià)。
從總體上看 (見表8) , 農(nóng)戶對(duì)集體產(chǎn)權(quán)改革后生活的評(píng)價(jià)較好, 68.88%的農(nóng)戶認(rèn)為集體產(chǎn)權(quán)改革后生活有所提高, 僅有2.04%的農(nóng)戶認(rèn)為產(chǎn)權(quán)改革后生活水平有所下降或者沒有變化。總體來看, 農(nóng)戶對(duì)于集體產(chǎn)權(quán)制度改革后生活的變化持肯定態(tài)度。
表8 農(nóng)戶對(duì)集體產(chǎn)權(quán)改革前后生活變化的評(píng)價(jià)
分指標(biāo)來看 (見表9) , 將農(nóng)戶對(duì)于集體產(chǎn)權(quán)制度改革的評(píng)價(jià)分為四部分, 分別為改革后對(duì)村里福利的影響、對(duì)鄰里關(guān)系的影響、對(duì)村莊環(huán)境的影響、對(duì)農(nóng)戶生活保障的影響。由統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)可以看出, 多數(shù)農(nóng)戶認(rèn)為集體產(chǎn)權(quán)改革后對(duì)于生活的保障和村莊環(huán)境的改善有明顯的促進(jìn)作用, 分別占比93.26%、92.75%;其次, 76.68%和71.5%的農(nóng)戶認(rèn)為集體產(chǎn)權(quán)制度改革促進(jìn)了鄰里關(guān)系和村里福利的改善。總體上農(nóng)戶對(duì)于集體產(chǎn)權(quán)制度改革帶來的經(jīng)濟(jì)、鄰里關(guān)系、環(huán)境、公共保障方面的變化評(píng)價(jià)較好。
表9 農(nóng)戶對(duì)集體產(chǎn)權(quán)改革后各項(xiàng)工作的評(píng)價(jià)
六、結(jié)論與建議
(一) 研究結(jié)論
本文以昌平區(qū)產(chǎn)權(quán)改革作為研究對(duì)象, 分析了產(chǎn)權(quán)制度改革的動(dòng)因和實(shí)踐, 探討了產(chǎn)權(quán)改革對(duì)農(nóng)村集體資產(chǎn)收益、鄉(xiāng)村治理和農(nóng)民權(quán)利保障產(chǎn)生的影響, 得出如下研究結(jié)論:
第一, 隨著農(nóng)村城市化進(jìn)程的加快, 傳統(tǒng)“共同共有”的集體產(chǎn)權(quán)制度弊端日益突出。通過產(chǎn)權(quán)改革明晰集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)主體, 按照“資產(chǎn)變股權(quán), 農(nóng)民當(dāng)股東”的方向, 明確每一個(gè)集體經(jīng)濟(jì)組織成員應(yīng)得的集體資產(chǎn)份額, 平等參與集體資產(chǎn)收益的分配, 是集體經(jīng)濟(jì)組織適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、重新煥發(fā)生機(jī)活力的必然選擇。
第二, 產(chǎn)權(quán)改革一方面激發(fā)了農(nóng)村集體及農(nóng)民經(jīng)營集體資產(chǎn)的積極性, 另一方面對(duì)集體資產(chǎn)的運(yùn)營管理起到了有效監(jiān)督, 減少了集體收益損失現(xiàn)象。在對(duì)集體資產(chǎn)量化評(píng)估、摸清底數(shù)的基礎(chǔ)上, 通過進(jìn)一步優(yōu)化資源配置, 提高資產(chǎn)使用效率, 能夠達(dá)到持續(xù)增進(jìn)集體資產(chǎn)收益, 進(jìn)而促進(jìn)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入增長的目標(biāo)。
第三, 產(chǎn)權(quán)改革有效地化解了長期存在的集體資產(chǎn)處置、土地利益分配和干群關(guān)系緊張等諸多社會(huì)矛盾, 為農(nóng)村城市化穩(wěn)步推進(jìn)奠定了堅(jiān)實(shí)的制度基礎(chǔ)。改革建立的新型集體經(jīng)濟(jì)組織, 履行民主決策程序, 集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的凝聚力得到增強(qiáng), 成為村級(jí)治理的重要主體之一。對(duì)于農(nóng)民股份分紅權(quán)的適當(dāng)激勵(lì)和約束, 能夠豐富村級(jí)治理手段, 提高治理效果。
第四, 通過確權(quán)確地、確權(quán)確股等多種方式, 保障農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”的有效實(shí)現(xiàn)。在股權(quán)設(shè)置尤其是個(gè)人股設(shè)置方面, 靈活創(chuàng)新設(shè)置股權(quán)種類, 充分保障不同群體的利益訴求, 進(jìn)而不斷提高農(nóng)民對(duì)股權(quán)的認(rèn)知和對(duì)集體產(chǎn)權(quán)改革的滿意度。
(二) 政策建議
第一, 進(jìn)一步深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革, 引導(dǎo)和支持改制后的新型集體經(jīng)濟(jì)組織健康發(fā)展, 提高集體資產(chǎn)經(jīng)營效益。挖掘農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入潛力, 增加農(nóng)民收入, 增強(qiáng)農(nóng)民對(duì)改革的獲得感。堅(jiān)持股份分紅, 并逐步提高分紅收入, 讓農(nóng)民更好地享受到改革成果, 從而更加支持各項(xiàng)農(nóng)村改革。
第二, 在改革過程中要兼顧到實(shí)際情況, 改革的速度、程度和措施要因地制宜, 在城鎮(zhèn)化水平較高的東部地區(qū)、城市周邊地區(qū)、城中村地區(qū), 農(nóng)民對(duì)改革的需求度、認(rèn)可度較高, 這些地區(qū)改革推進(jìn)速度可以快一些, 改革措施可以適當(dāng)超前一些。對(duì)于城鎮(zhèn)化較低的中西部地區(qū)、邊遠(yuǎn)農(nóng)村地區(qū), 可以待先行地區(qū)的示范效應(yīng)顯現(xiàn), 農(nóng)民對(duì)改革有了一定的認(rèn)知, 適時(shí)推進(jìn)改革。可通過建立合適的衡量體系標(biāo)準(zhǔn), 加強(qiáng)地區(qū)間交流學(xué)習(xí), 充分的民意調(diào)查等途徑對(duì)各地改革的時(shí)機(jī)進(jìn)行一個(gè)全面、準(zhǔn)確的評(píng)估, 然后再結(jié)合先行地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)推進(jìn)實(shí)施。
第三, 在改革過程中要注意區(qū)分各類集體經(jīng)濟(jì)組織成員對(duì)改革訴求的不同, 廣泛征求牽涉到的各種利益相關(guān)者的意見, 最大限度地保障農(nóng)民財(cái)產(chǎn)收益分配權(quán)。具體可通過確保各類人員在決策會(huì)議中的參與度和民主意見表達(dá), 實(shí)現(xiàn)最終政策法規(guī)的制定充分考慮到其差異性, 真正實(shí)現(xiàn)農(nóng)民合法權(quán)益保障和村級(jí)事務(wù)有效治理二者目標(biāo)的統(tǒng)一。
作者簡(jiǎn)介： 方桂堂 (1974-) , 男, 河南信陽人, 中國農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院博士研究生。研究方向?yàn)檗r(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)理論與政策。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：中國政法大學(xué)學(xué)報(bào)2019年01期
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