——來自北京昌平的實證調查
摘 要：農村集體產權制度改革是當前農村集體經濟領域的重大制度創新, 是賦予廣大農民更充分的財產權利的客觀需要, 也是落實黨的“十九大”“鄉村振興戰略”部署的必然要求。本文以昌平區集體產權制度改革實踐作為研究對象, 回顧了產權制度改革的動因和歷程, 分析了產權改革對資產收益、鄉村治理和權利保障等帶來的多重影響。研究得出:一是通過明晰集體資產的產權, 變“共同共有”為“按份共有”的產權制度安排, 賦予農民股份收益分配權, 是集體經濟組織適應市場經濟發展、重新煥發生機活力的必然選擇;二是產權改革通過進一步優化資源配置, 提高資產運營效率, 能夠達到增進資產收益, 促進農民財產性收入增長的目標;三是產權改革從根本上改變了集體資產管理和支配的方式, 有效地化解了長期存在的矛盾糾紛, 村級事務實行民主管理, 鄉村治理效果得到提高;四是多種形式保障農民土地承包經營權和個人股份分紅權的有效實現, 注重各類群體的合法利益訴求, 進而能夠增強群眾對改革的滿意度。由于改革還處于起步階段, 本文就進一步深化產權制度改革提出了若干政策建議。
一、引言
20世紀90年代, 我國確立了社會主義市場經濟體制, 城市迅猛發展, 征占集體土地的規模日益擴大。隨著《城市房地產管理法》 (1994年) 和《土地管理法》 (1998年修訂) 的出臺, 政府對土地出讓實行“招拍掛”程序定價, 土地市場價值急劇增長, 廣大被征地農民逐漸意識到土地資產巨大的增值潛力, 參與集體資產的監督、管理意愿強烈, 對集體資產收益產生了份額分享的利益訴求。正是在這樣的時代背景下, 農村集體產權制度改革率先在北京、上海、廣東、江蘇等集體經濟發展迅速的地區展開。
農村集體產權制度改革是當前農村集體經濟領域的重大制度創新, 是賦予廣大農民更充分的財產權利的客觀需要, 是落實黨的“十九大”“鄉村振興戰略”部署的必然要求。在政府的重點關注下, 學術界關于農村集體產權制度改革的研究已逐步興起。從現有文獻看, 主要關注農村集體產權制度改革的誘因12;農村集體產權制度改革的具體做法, 如集體經濟組織成員身份確認、集體資產量化的范圍、集體資產股權設置與管理345;農村集體產權制度改革的效果。67雖然現有研究對農村集體產權制度改革已有了一些深入的分析, 但是對農村集體產權制度改革進行系統性評價的研究還較少。
北京市農村集體產權制度改革, 最早從1993年開始, 2003年正式實施, 到2015年全面完成, 在全國范圍內較早探索出了一套集體經濟有效實現形式的產權制度改革模式。昌平區作為北京近郊區, 地處城鄉結合部, 農村集體經濟的發展在北京市具有較強的代表性。從2003年開始到2012年結束, 昌平區成為北京市第一個全面完成產權制度改革的地區。改革至今15年的實踐表明, 此次產權改革不僅解決了當時時代條件下集中爆發的一系列經濟、社會矛盾和問題, 而且順應了農村社會生產力的發展, 對農村集體資產收益、鄉村治理和農民權利保障等諸多方面都有著直接、可持續性的影響。本文以昌平區村級集體經濟組織的產權改革作為研究對象, 回顧產權改革是如何開展的, 有什么樣的創新之處, 分析改革對農村經濟社會發展產生的影響, 進而提出若干政策建議。本研究對昌平區集體產權制度改革進行系統性評價, 意圖進一步豐富我國產權改革理論的研究領域和視野, 對于廣大城郊村、經濟發達村穩步推進產權制度改革也具有一定的借鑒意義。
二、集體產權制度改革相關概念
(一) 集體經濟產權及產權制度
通俗地講, 產權就是關于財產的權利。產權的本質內容是人們對財產的一種行為權利, 這種行為權利體現人們之間在財產的基礎上形成的相互認可的關系。通常認為, 產權具有確定性、獨立性、可轉讓性、收益性、責任性和法律性六個方面的基本屬性。具體到農村集體經濟產權, 是指集體經濟組織作為產權主體, 對其所擁有的資產享有占有、支配和收益的權利、義務和責任的一系列規范的總和。人們在財產的基礎上形成的關系離不開產權制度的維系, 有產權關系必然就有產權制度。產權制度是對產權關系的制度化表現, 是劃分、確定、界定、保護和行使產權的一系列規則。其內容包括對產權主體、產權范圍的認定、對產權結構、產權交易的安排和對產權的法律保護等, 具有財產約束、激勵、增進資源配置、形成穩定預期的功能作用。
同理, 農村集體經濟產權制度是對農村集體經濟組織財產關系進行有效調節和規范的一系列制度組合安排。黨的“十九大”提出了探索農村集體經濟多種有效實現形式的任務, 農村集體經濟的有效實現形式, 是指能夠有效地調動集體經濟組織成員積極性、保護成員合法利益、提高農村集體經濟市場競爭力和成員收入水平的農村集體經濟產權制度。
(二) 集體產權制度改革
諾斯在產權理論基礎上建立了“制度變遷理論”, 認為產權的基本功能與經濟生活中的資源配置直接相關, “如果產權使社會生產行為更有價值, 那么就會出現經濟增長”8。有效率的產權安排會對經濟增長起著顯著的促進作用, 產權的界定、調整和變革, 產權制度的創新不僅是有益的更是有必要的。
集體產權制度改革, 是指將農村集體賬內經營性、非經營性資產和土地等資源性資產一并納入進行股份制改革, 對集體經濟組織所擁有的資產實行按份共有的產權制度, 使其成為自主經營、獨立核算、自負盈虧的社會主義市場經濟主體。改革總的目標是發展生產力, 富裕農民。具體目標有四個:一是通過改革, 讓農民成為投資主體, 實現投資主體向多元化轉變, 增強農村集體經濟發展后勁;二是讓農民成為決策主體, 實現決策過程向民主化、科學化轉變;三是讓農民成為經營主體, 實現合作社事務由“一言堂”向“群言堂”轉變;四是讓農村中各種生產要素流動起來, 實現由封閉型的社區合作向開放型的合作經濟轉變。
實現上述目標的根本途徑就是還權于民, 把農村集體經濟改造成為股份合作制經濟, 不僅僅是要把集體資產的使用權交還給農民, 還要把所有權還給農民。還權于民不是搞私有化, 因為集體資產本來就是農民的。還權于民不是瓜分集體資產、瓦解農村集體經濟, 而是要建立產權清晰、責權明確、政社分開、管理科學的現代合作經濟制度, 集體資產仍然由農民群眾共同占有、共同使用、共同享有勞動成果。
三、集體產權制度改革的動因
(一) 在農村城市化推進過程中, 農民根本利益得不到保障
農村城市化在一定程度上講是一個農村土地不斷被征占開發的過程。農民作為農村集體土地所有者, 在土地征占開發環節, 征占開發方以遠遠低于市場的價格獲取農民土地, 農民利益遭受巨大損失;在土地補償款分配環節, 土地補償款經常被上級部門以各種名義截留, 最后到村里的部分又被村干部管理和支配, 農民群眾幾乎看不見、花不著土地收益;在就業安置方面, 失去土地的農民只得到一筆有限的安置補助費, 由于自身素質原因, 實際上很難找到工作。解決城市化過程中產生的農民失地、失利、失業等諸多問題, 客觀上要求推進集體產權制度改革, 讓農村集體經濟組織成為帶領農民群眾主動進入城市的載體, 讓農民群眾真正成為農村城市化的受益者、擁護者和推動者, 維護好農民的根本利益。
(二) 集體資產管理使用不規范, 集體資產流失嚴重
在農村集體經濟共同共有的產權制度下, 集體資產的管理、使用和處置權高度集中在少數村干部手中。集體資產管理與經營環節是否公開、透明, 直接影響干群關系、黨群關系, 影響農村社會和諧穩定。由于缺乏嚴格的監督約束機制, 集體資產能否保本增值完全取決于干部思想覺悟與管理水平的高低, 很容易導致干部腐敗行為的發生和集體資產的流失。在產權改革前的幾年時間里, 昌平區就有30多名村干部因違法違紀被撤職。究其原因就是因為共同共有的產權制度使得干部失去了群眾的監督與約束。所以, 要防止農村干部隊伍腐敗行為發生, 防止農村集體資產流失, 需要從制度、體制層面進行改革。通過集體產權制度改革, 把集體資產的所有權、經營權和受益權交還給農民, 讓農民真正成為集體資產運行管理的主人。
(三) 農村內部成員之間利益訴求難以達成一致, 社會矛盾加劇
一方面是農民與已經轉居轉工人員的矛盾。隨著城市化進程加快, 農民轉居轉工人員數量不斷增加。這些人員在不同時期轉居轉工, 依據不同時期政策分配的集體資產數量存在一定差異。隨著一些村隊整建制撤銷, 這些人員都有一部分勞動積累留在原集體經濟組織, 集體資產如何分配, 成為這些人員與現有集體經濟組織成員矛盾的焦點。另一方面是老戶與新戶之間的矛盾。所謂“老戶”就是在人民公社解體之前, 已經取得本村集體土地承包經營權的農戶及其衍生人口, “新戶”就是在人民公社解體以后, 非政策性搬遷到現戶口所在村的移民。在新一輪農村土地承包權確權、集體福利分配、土地征占補償費分配等重大利益問題面前, 老戶以新戶不具有本村集體經濟組織成員身份為由, 拒絕新戶參與利益分配, 而新戶則以自己擁有本村農業戶口為由, 堅決要求享有利益分配權。新、老戶之間的矛盾嚴重地影響了農村社會的和諧與穩定。
以上這些問題的存在, 根本原因在于農村集體資產的產權不清晰, 所有者權利不到位。在這種制度環境下, 農村集體經濟組織生存發展的空間大大縮小, 面臨著何去何從的重大抉擇。為適應經濟社會發展需要, 客觀上要求對現行農村經濟管理體制進行改革。由此, 昌平區立足于農村集體資產, 對集體產權制度進行一場大范圍的變革便應運而生。
四、集體產權制度改革的歷程
(一) 集體產權制度改革的階段
從2003年至2012年, 昌平區農村集體產權制度改革共經歷了三個階段。
1. 最初試點階段 (2003年)
最初選擇的東小口鎮白坊、獅子營兩個村, 具備一定的試點改革條件。2000年前后, 這兩個村的集體土地因國家建設被征收, 集體資產數額較大, 圍繞資產的處置問題引發了大量矛盾, 農民對改革有著強烈的期盼。在政府主導下, 通過人口清查、集體成員身份界定、勞動工齡登記、清產核資、資產處置與量化配股, 按照“資產變股權, 農民當股東”的原則, 組建了股份經濟合作社, 將集體資產由共同共有轉變為股東按份共有。兩個村從2003年2月啟動改革到年底順利結束, 從當年收益中給股東兌現了股金分紅, 受到了農民的衷心擁護。
2. 擴大試點階段 (2004年-2007年)
在重點小城鎮周邊地區, 選擇集體經濟較為發達的48個村, 分4批進行了擴大試點工作。通過對第一階段試點經驗的總結、分析, 針對各村的特點, 規范改革程序、完善改革政策, 出臺了一系列推進農村集體經濟產權制度改革的指導性意見, 為全面推進改革積累了豐富的經驗。
3. 全面完成階段 (2008年-2012年)
這一階段產權改革全面鋪開, 截至2012年年底, 共計完成產權改革村莊304個, 占集體經濟組織總數的97%, 產權制度改革基本完成。初步建立了“產權清晰、權責明確、管理科學、分配合理”的新型集體經濟管理體制, 以股份制改造合作制, 用現代企業制度規范農村集體經濟運行。共計量化資產總額370.6億元, 股東總人數達到35.4萬人, 278個村股份經濟合作社實現了按股分紅。
(二) 集體產權制度改革的模式選擇
在產權改革的具體操作模式上, 以昌平區為代表的存量資產量化型社區股份合作制非常具有代表性, 成為北京市產權制度改革的典型模式, 具有最廣泛的適應性。由于昌平區啟動產權改革時間比較早, 又是在擁有集體賬內存量凈資產較多的村莊試行, 具有易操作、見效快, 可復制、群眾易于接受的特點, 所以此次改革普遍采取了存量資產量化型社區股份合作制。其他還有大興區西紅門鎮土地承包經營權入股型社區股份合作制、順義區北郎中村為代表的農民投資入股型社區股份合作制和密云區南石城村資源加資本型社區股份合作制等模式, 但采用這三類模式的村莊非常之少。存量資產量化型社區股份合作制的基本含義是各村在對集體賬內存量資產, 包括土地資源進行清產核資、資產評估和人口清查、明確身份的基礎上, 對有投資和勞動貢獻的原農村集體經濟組織成員應分得的資產份額進行處置以后, 剩余凈資產分為集體股和個人股兩部分進行股權量化, 集體股和個人股一般按照3∶7的比例實行, 社員所持個人股份可以繼承、轉讓, 但不得退股。
改革后建立的新型集體經濟組織相比改革之前的體制而言 (見表1) , 其優勢在于:一是產權制度發生了根本性變化, 集體資產由社員共同共有變為社員按份共有, 明晰了每個社員在農村集體經濟組織中的產權份額;二是分配制度發生了根本變化, 由單一的按勞分配變為按勞分配與按股分紅相結合, 實行一人一票民主管理, 使資本從屬于勞動;三是治理結構發生了根本性變化, 農民群眾真正成為農村集體經濟的投資主體、決策主體和受益主體, 成為農村集體經濟名符其實的主人;四是勞動用工制度發生了變化, 由過去是社員就得由集體安排工作變為社員自主擇業、競爭上崗, 股東不論在哪里就業, 到年底都可以憑其在集體所擁有的股份, 參與經營成果的分配。
表1 集體產權改革前后集體經濟組織發生的變化
通過產權制度改革, 農村集體經濟產權制度表面上似乎又回歸到初級農業生產合作社。其實, 這種回歸是農村生產力水平、農村產業結構、農民生產生活方式、農村集體經濟經營管理方式都發生了質的飛躍和提高的基礎上進行的, 驗證了馬克思主義關于人類對客觀事物認識螺旋式上升的理論。這種回歸的過程, 也是農村集體經濟由低水平集體化向高水平集體化發展的過程。
(三) 集體產權制度改革的程序
1. 明確集體資產所有權
開展集體資產清產核資或資產評估。明確集體土地所有權, 由現有集體經濟組織成員共同所有。按照《農村土地承包法》規定的范圍, 落實農戶土地承包經營權。依法屬于集體所有的建設用地, 經營收益和征占收入歸本集體經濟組織成員所有。對賬內、賬外全部集體資產和債權、債務進行認真清理、核實, 委托具備資質的機構對集體土地進行實地丈量。清產核資或資產評估結果要向本集體經濟組織成員大會或成員代表大會報告并得到確認。
2. 確認農村集體經濟組織成員身份
進行人員登記和勞動工齡登記。原集體經濟組織成員已經通過農轉非、戶口遷移等不再是本集體經濟組織成員的, 依據其對本集體經濟組織的投資和勞動貢獻, 享有相應的集體資產所有權。對本組織的現有成員、自1956年合作化以來戶口在村并參加本集體經濟組織生產勞動的人員、勞動工齡進行認真登記、清查, 并張榜公布, 三榜定案。勞動工齡計算起點為全村實現合作化的年份, 截止日期 (改制之日) 與清產核資或資產評估的時點相一致, 具體日期由本集體經濟組織成員大會或成員代表大會決定。
3. 資產處置和股權配置
對于農村合作化初期集體經濟組織成員投入的股金仍屬于原入股人所有, 根據本人意愿, 經集體經濟組織民主決定, 原始入社股金按照本金的15倍折算成改制之日的現值, 可以轉化為新型集體經濟組織的股份, 也可以現金全額一次性兌現。原入股人死亡的, 原始入社股金由其法定繼承人按順序繼承, 沒有繼承人的, 列入新型集體經濟組織的集體股。對于原集體經濟組織成員應享有的集體資產, 包括轉居、轉工時的集體公積金、公益金和征地補償款等集體資產, 按照勞動工齡具體確定每個人的份額, 根據本人意愿并經集體經濟組織成員代表會決定, 這部分資產可以現金全額一次性兌現, 也可以作為新型集體經濟組織的債務, 簽訂還款協議, 分期償還。
扣除原始入社股金和原集體經濟組織成員的資產份額以后的集體凈資產進行如下處置:
第一, 集體股。村集體在改革中根據實際需要, 保留一定數量的集體資產并轉為改革后組建的股份合作制企業的股份, 其所占比例不超過全部集體凈資產的30%, 集體股仍然為集體經濟組織成員共同共有。資產收益的集體股部分主要用于處置歷史遺留問題、可能需要補繳的費用、本集體經濟組織成員社會保障支出和一些必要的社會性支出。
第二, 個人股。將扣除集體股份額后的集體凈資產全部量化到集體經濟組織成員, 并轉為改革后組建的股份合作制企業的個人股份, 所占比例一般占全部集體凈資產的70%。個人股權屬于集體經濟組織成員個人所有, 依法享有所有權、收益權、轉讓權和繼承權。個人股由戶籍股和勞動工齡股組成, 戶籍股按人口平均量化配股, 勞動工齡股按勞動力的勞動工齡配股, 同時還設立獨生子女獎勵股。戶籍股和勞動工齡股的比例、獨生子女獎勵股數額由村民大會或其代表大會確認, 未被認定為集體經濟組織成員的遷入人員, 可以個人出資購股。
4. 建立新型股份合作制企業
召開股東大會或股東代表會, 討論通過本組織章程, 選舉產生董事會、監事會成員。財務會計與收益分配、合并、分立與解散清算等事宜, 均由本組織章程作出規定。新組建的股份經濟合作社繼承原村集體經濟組織的全部權利和義務。股份經濟合作社向全體股東發放股權證, 完成產權制度改革相關材料整理歸檔, 建立相關檔案。
(四) 集體產權制度改革的成效
集體產權制度改革建立了三項機制, 創造了農村集體經濟新的實現形式。
第一, 收益分配機制。產權改革建立了村民共享集體資產及其收益的長效機制, 實現了集體資產的保值增值和農民的可持續增收。據區經管站數據, 2016年全區實現分紅村的數量達到294個, 占全區農村股份經濟合作社總數的96.39%, 分紅金額10.54億元, 其中個人股東分紅10.19億元。改革15年來, 全區累計分紅53.57億元 (不含按股分配的土地征占費) , 其中個人股分紅累計達51.05億元。
第二, 民主管理機制。通過清產核資和資產評估摸清了家底, 資產歸屬更加清晰。“資產變股權、農民當股東”, 集體經濟組織成員真正享有資產的收益分配權和集體經濟的民主決策、民主管理權, 實現了集體資產由共同共有到按份共有的歷史性變革。
第三, 權利制衡機制。改革建立了股東 (代表) 大會、董事會和監事會等“三會”機構, 形成了所有權、經營權和監督權的制衡機制。改革徹底改變了長期以來農村“兩委”班子直接支配人、財、物、事的領導方式, 從制度層面解決了長期存在的因土地征占、資產處置、收益分配等引發干群矛盾的問題, 為農村長治久安打下堅實的制度基礎。
五、集體產權制度改革的影響分析
昌平區多年的實踐表明, 產權制度改革對農村集體資產收益、鄉村治理和農民權利保障等方面產生了直接、可持續性的影響。改革之后, 各集體經濟組織的資產總量和農民財產性收入明顯增加, 集體資產管理、運行更加規范。村莊治理不斷改善, 社會更趨和諧穩定, 有力地保障了農村城市化的順利推進。農民集體收益分配權變為實實在在的經濟利益, 基于股份分紅權在內的各項經濟和政治參與權利得到了較好的制度保障。以下具體分析產權制度改革對資產收益、鄉村治理和權利保障三者的影響。
(一) 產權制度改革對資產收益的影響
產權改革明確了每個集體經濟組織成員所擁有的股份份額, 按照企業股份制模式運營管理, 充分調動企業經營者、管理者、股東農戶等各方積極性, 集體經營收益按股分紅。這種集體資產的管理運行形式, 有利于增加集體經濟收益, 促進農民收入的增加。
1. 明晰集體資產總量及其構成
產權改革的前提是對村集體擁有的可支配資產進行量化和評估。從全區集體資產的構成情況看, 土地資產在集體總資產中占據非常重要的位置。如表2所示 (2012年調查數據) , 64個村莊的平均量化集體凈資產12 024.8萬元, 其中, 集體土地折算的資產額為8 722.7萬元, 所占比例為72.5%。在不同區域類型的村莊, 資產構成有較大差異, 平原村和半山區村集體資產構成中由土地折合的資產比例接近70%, 這一比例在山區村甚至超過90%。
表2 清產核資結果與土地權利情況
從數據上看, 平原村和半山區村經營性資產比例更高, 山區村擁有的多是不能隨意支配的土地。與平原村和半山區村相比, 山區村量化資產總額達到了13 655.8萬元, 但是其中有89.4% (12 210.9萬元) 是不能轉化為資本的土地資產, 經營性資產僅為1 444.9萬元, 而平原村和半山村的平均經營性資產則分別為3 427.2萬元和3 997.1萬元。比較不同地區集體資產總量及構成, 發現山區村由于城鎮化進程緩慢, 集體土地資產僅是一種賬面資產, 短期內很難轉化為資本發揮實際作用, 集體土地的增值收益能力相對較弱。相反, 城鄉結合部或平原地區的土地資源更有機會變現, 實現集體資產收益的快速增長, 具備較好的資源稟賦基礎。
2. 提高資產的使用效率, 增進集體資產收益
通過64個村改革前后集體收益的變化情況, 可以看出產權改革對村莊集體經濟產生的影響。如表3所示, 農村集體經濟在產權改革前后, 村集體平均收入水平出現了大幅度提高, 集體收益在產權改革當年比改革前一年增長13.6%, 而改革后一年比改革當年增長84.5%。收益增長速度的提高, 得益于產權改革產生的積極影響。一方面, 產權改革激發了農村集體及農民經營集體資產的積極性, 另一方面, 產權改革對集體資產的運營管理起到了有效的監督, 減少了集體收益損失現象。
表3 產權改革前后集體收益變化情況
為進一步考察最近幾年資產收益變化情況, 2017年年底, 選擇東小口、興壽和十三陵鎮3個鎮的6個村進行調查。三鎮分別代表著昌平區城鎮化發展高、中、低三個層次, 南部的東小口鎮半截塔、中灘村是典型的城鄉結合部, 毗鄰朝陽區, 城鎮化發展速度快, 區位上的優勢使得村集體掌握著較為豐富的經營性資源, 頻繁的土地征用又使得農村集體有機會獲得大筆的現金收入。興壽鎮東新城、秦屯村地處中部, 距離北京城市中心區較近, 城鎮化有一定水平, 城鎮化對農村土地的開發利用程度有限, 農村集體經濟發展方式較為傳統。北部十三陵鎮仙人洞、西山口村屬于山區, 是世界文化遺產八達嶺—十三陵風景名勝區的重要組成部分, 距離昌平中心城區較遠, 城鎮化發展較為落后。通過6個村2014-2016年股份分紅與改革后第一年數據對比 (見表4) , 發現5個村的集體分紅數相比改革后第一年分紅有了大幅度增加, 而且近三年分紅數也在不斷增長。中灘村是一個拆遷村, 村民即將搬遷上樓, 連續幾年一直保持在300萬元的分配水平。村里利用積累資產已經蓋起來近萬平米商業配套樓, 成為村集體固定資產, 因毗鄰天通苑超大型社區, 可以預見未來村民的利益是有保障的。
表4 六個村改革后第一年和2014年、2015年、2016年股份分紅數 (單位:萬元)
6個村產權改革完成之后, 依托現有資源提高資產使用效率, 使土地或物業資源盡可能多的轉化為資本, 集體資產收益有了較大幅度的提升。南部東小口、回龍觀鎮等地處城鄉結合部, 區位優勢好, 發展物業、商業地產租賃, 集體經濟狀況普遍較好。中部平原和北部山區村積極規范土地承包和資產出租合同, 或是借助首都平原造林政策契機, 改變土地用途, 提高單位土地產出效益, 集體經濟得以逐步發展壯大。從2012年開始, 北京市啟動了大規模平原造林工程, 村集體將原來統一經營的土地交給政府進行造林, 政府按照2 500元/畝的租金標準給付村集體, 平原造林的租金收益成為許多村集體分紅的主要收益來源。如東新城村2016年分紅352萬元, 有300萬元是平原造林政府給的土地租金收益, 占比高達85%。由于北京市的平原造林政策具有公益性和長期性, 對于缺乏集體收入的平原村來說, 這是一項可預見的長期穩定的收入來源。
產權制度改革不僅提高了村莊集體經濟收益, 而且還具有促進農戶增收的長期效應。根據區經管站提供數據, 2012年-2016年, 全區305個產權制度改革村賬面集體資產總額 (不含土地等資源型資產) 共增加47.14億元, 人均增加13 662元。5年來累計分紅總量45.48億元, 人均分紅13 180元。2012年人均分紅數2 199元, 2016年人均分紅數2 853元, 提高了654元。按照2012年分配人口241 207人計算, 人均財產性收入2 379元, 按照2016年分配人口247 498人計算, 人均財產性收入5 925元, 提高了3 546元?？梢? 2016年不僅人均財產性收入有了較大幅度的增長, 而且農民股份分紅在財產性收入占比達到了48%, 已經達到了較高的比重。
(二) 產權制度改革對鄉村治理的影響
1. 化解各項社會矛盾, 為農村城市化穩步推進奠定了制度基礎
改革順利解決了在農村城市化進程中遇到的土地征用、房屋拆遷、轉工轉非、土地補償款分配、集體經濟組織成員身份界定等諸多矛盾, 讓農民帶著資本進城, 使農民成為城市建設和管理的主人, 為推進農村城市化奠定了制度基礎。對產權改革實施階段產生的信訪問題進行分析, 能夠發現鄉村治理中社會矛盾發生的具體變化。
表5是2009-2011年涉及農村土地和集體資產的上訪案件情況。涉及農村土地和集體資產的上訪案件發生次數分別為113次、165次和148次, 占當年全區上訪案件總量的比例分別為23.5%、37.1%和31%, 其中涉及農村土地和集體資產的集體訪案件次數分別為45次、84次和72次, 占當年全區集體訪案件總量的比例分別為16.2%、37.5%和21.1%。在所有農村土地和集體資產的上訪案件中, 集體訪的比例分別為39.8%、50.9%和48.6%, 集體訪的發生比例仍然較高, 平均在40%以上。分析原因在于這幾年全面推行產權制度改革, 各類矛盾糾紛因產權改革而集中爆發, 農民維權意識普遍增強, 這一特定階段出現高比例的上訪, 成為鄉村治理問題的集中表象。
表5 昌平區涉及農村土地和集體資產的上訪案件情況
數據來源:北京市昌平區信訪辦。
從信訪案件的歸類情況看 (見表6) , 2011年排名前五的案件分別為農民工討薪、拆遷問題、老舊小區物業、農村黨政、農村問題。在集體產權制度改革以前, 與農村土地和集體資產相關的上訪案件數量在總的上訪案件中排在第一位, 比例在50%-60%。產權改革之后, 涉及農村土地和集體資產的矛盾和糾紛明顯下降, 在2011年排在上訪總量的第五位。2011年前后這一階段產權改革基本結束, 改革從根本上改變了集體資產的管理和支配方式, 各種利益關系得到合理調整, 集中爆發的矛盾糾紛得到了解決, 涉及農村土地和集體資產的上訪案件已經大幅度減少。
表6 2011年昌平區信訪案件歸類排名
數據來源:北京市昌平區信訪辦。
回龍觀鎮北店嘉園改制前村民要求分光土地補償款, 在村黨支部、村委會換屆選舉時, 各種矛盾異常突出, 群體訪一度成為區里非常棘手的老大難問題, 嚴重影響社會穩定。改制后, 由于產權明晰、管理民主, 全體社員有了穩定的收入, 村集體資產管理和使用不再成為社區班子換屆的焦點, 北店已經變成全鎮換屆最順利、最先完成的和諧社區。南邵鎮南邵村產權制度改革的完成, 消除了利益分配中的焦點問題, 化解了土地征占款分配等積存多年的矛盾, 昌平新城東區、地鐵昌平線等重點工程項目占了南邵村870多畝土地, 全村400多戶村民私有房屋的拆遷工作, 在3個月的時間內拆除完畢。
2. 股份經濟合作社成為治理的重要主體, 村級治理水平得到提升
股份經濟合作社成立以后, 自然替代了原有的村經濟合作社。村黨支部、村委會和村集體經濟組織各司其職、各負其責, 成為村級事務治理的主體。從理論上看, 在村級治理組織架構中, 三者的組織目標、價值訴求和運作邏輯完全不同。改革使黨支部從原有體制下對村級事務尤其是經濟事務的絕對支配地位中解脫出來, 以更加超然的姿態, 實施對農村工作的領導。村委會是村民自治、協助政府工作的組織, 資產經營管理方面的功能逐漸剝離出去, 交給股份經濟合作社。股份經濟合作社以獨立的產權主體身份代表農民集體進行經濟活動, 真正履行了集體資產的經營、使用和保護職能, 成為村級事務尤其是經濟事務治理的重要主體。
通過產權制度改革普遍賦予了村民股份分紅權, 這是一項重要的個人財產性權利。作為集體經濟組織的成員, 在享有村集體分紅財產權利的同時, 還應在村級公共利益和公共事務管理方面負有遵守相應規則的義務和職責?！霸诋敶耐恋毓煞莺献髦聘母镏? 很多農村基層治理所依據的鄉規民約都明確寫明:“一旦刑事犯罪, 其地權形成的股份收益, 或者村社內部股權分配的福利就隨即喪失?！?在昌平區鄉村治理實踐中, 十三陵鎮仙人洞村通過自治章程和村規民約的形式, 充分發揮股份分紅的激勵約束職能, 巧妙地將村民享有分紅權利和遵守村規民約的義務結合起來, 取得了良好效果。2017年, 仙人洞村為了保障本村村民實行自治, 結合村內實際, 通過村民大會 (戶代表會) 表決通過了《仙人洞村村民自治章程》和系列村規民約?！断扇硕创宕迕褡灾握鲁獭返?27條創設了違反村規民約的承擔責任方式, 包括減少當期股份分紅或下調違規人員的股權比例、取消享受或暫緩享受村里的優惠待遇等。在《宅基地翻建初審管理辦法》第5條規定:“對于巡查發現的宅基地上新生違法建設, 立即予以制止, 對不聽勸阻者, 村委會有權立即停止該戶的水電供應服務, 同時停發該戶在村里可以享有的福利、股份分紅等待遇, 待整改驗收合格后方可恢復股份分紅?！币郧皩τ谶`法建設行為, 村里沒有很好的管理手段, 導致村級治理的低效率?，F在把村民對規則的遵守同個人股份分紅權進行掛鉤, 相當于對鄉村治理施加一種經濟懲戒手段, 通過村規民約的形式, 形成全體村民共同意志, 豐富了村級治理手段, 提高了村級治理水平。
(三) 產權制度改革對權利保障的影響
1. 對農民土地承包經營權的保護
2014年9月29日, 在中央全面深化改革領導小組第五次會議上, 首次提出“三權分置”的改革舉措?！叭龣喾种谩痹诩彝ヂ摦a承包責任制實現農用地所有權與承包經營權分離的基礎上更進一步將經營權從土地承包經營權中分離出來, 形成“所有權—承包權—經營權”三權分置的格局。10昌平區在產權制度改革過程中, 注重依法賦予農民長期而有保障的土地承包經營權。土地承包經營權“三權分置”的實現形式包括以下四種:
——確權確地。落實家庭承包經營, 在二輪承包中將土地承包期延長到30年以上, 嚴格執行“增人不增地, 減人不減地”的原則, 保持土地承包經營權長久不變, 并向農戶頒發《土地經營權》證書, 即傳統意義上的“家庭承包經營為基礎, 統分結合的雙層經營體制”。
——確權確利。明確集體成員的土地承包經營權, 但不將土地承包到戶, 即“確權確利不分地”。享受確權確利的成員, 平均分配全部待確權土地, 并獲得土地確權確利證書, 確權土地由集體統一經營管理, 按照產權改革方案的要求, 確權土地的收益30%歸集體所有, 70%由獲得確權確利證書的集體成員平均分配。隨著產權制度改革的完成, 確權確利的“利”全部轉化為確權確股的“股”, 確權確利這種土地承包經營權形式已經不復存在。
——確權確股。在產權改革中, 沒有承包到戶或者沒有經過確權確利的集體土地, 在有資格獲得土地的集體成員之間以股份的形式平均分配, 形成股份合作社個人股中的“土地確權股”。已經承包到戶的土地, 其承包經營關系維持不變, 不再轉化為“土地確權股”。經過確權確利的土地, 則直接轉化為“土地確權股”。
——確權確地與確權確股相結合。在產權改革中, 已經承包到戶的土地, 其承包經營關系維持不變, 確權確地依然有效;未承包到戶的土地和經過確權確利的土地形成股份合作社個人股中的“土地確權股”, 現階段部分村莊的土地承包經營權包括確權確地和確權確股兩種實現形式。
以上四種形式中, “確權確利不確地”是常見的一種承包權與經營權分置的實現方式, 通過“確權”確認了集體經濟組織成員的資格, 取得資格的人有權共同所有集體土地, 產權改革中“確利”或“確股”確定了承包戶參與土地收益分配的具體方式?！安淮_地”就是不把具體的地塊明確在每家每戶頭上, 有利于土地經營權的分置和流轉。表7所示是當前全區農村土地承包經營權實現形式的分布情況。
表7 昌平區各鎮街農村土地承包經營權實現形式一覽表
由表7中可見, 土地承包經營權的實現具有以下特點:
第一, 確權確地和確權確股是農村土地承包經營權的主要存在形式。在全區302個村莊中, 確權確地和確權確股的村莊比例分別為34%和51%, 如果考慮到確權確利在產權改革中轉化為了確權確股, 那么確權確股的比例則高達58%。
第二, 農村土地承包經營權的實現形式與當地自然資源稟賦、經濟發達程度緊密相關。
山區、半山區村莊適宜通過“確權確地”賦予農民土地承包經營權。南口、興壽、長陵、流村、十三陵等鎮位于山區或者半山區, 經濟發展水平不高, 農村集體土地流轉到二、三產業的比例較低, 土地性質轉變和用途轉換的潛力不大, 比較適宜通過確權確地的形式將土地承包經營權落實到戶。這些地區一般都采取確權確地的形式, 其中十三陵、流村兩鎮所有村莊均為確權確地的土地承包形式, 比例達100%, 南口、長陵兩鎮確權確地的比例也非常高。
城鎮近郊的平原村莊適宜通過“確權確股”賦予農民土地承包經營權。城南、回龍觀、東小口、北七家、百善等鎮位于平原地區, 這些鎮所轄村莊的二、三產業發展較快。農村集體土地經過大規模的流轉由農業企業經營, 集體建設用地大多通過出租廠房或者出租土地的形式進行經營管理, 因此, 這些地區的土地不適宜通過確權確地的形式承包到戶, 而是適宜由集體統一經營管理, 農民通過占有集體土地的股份而分享集體土地的收益, 即確權確股。這些地區農村土地承包經營權以確權確股 (包括確權確利) 形式存在的比例一般在70%以上。
第三, 因地制宜, 采取多種形式相結合的農村土地承包經營權實現形式。土地承包經營權的具體形式在村莊范圍內也不是唯一的, 因為對于一部分村莊, 就整體來說非常適合確權確地的形式, 但由于一些歷史原因, 集體土地存在規模流轉等現象, 這樣就需要以確權確地為主, 結合確權確股。對于另一部分村莊, 就整體來說非常適合確權確股 (確權確利) 的形式, 但一部分集體土地已經承包到戶, 需要維持現有的承包經營關系不變, 這樣就需要以確權確股為主, 同時允許確權確地的形式存在。此外, 村集體一般都存有一定規模的“四荒”地, 此類土地適于規模性開發, 因此也適于確權確股的形式。從總體上看, 昌平區通過確權確地與確權確股相結合的方式實現土地承包經營權的村莊占據著相當的數量, 全區302個村莊中有28個村莊采用此種方式, 占村莊總數的8%, 陽坊、小湯山、崔村、馬池口等鎮采用此種方式的村莊比例都在20%以上。
2. 創新設置個人股股權的種類
產權改革在對農戶土地承包經營權有效保障的基礎上, 各村因地制宜, 對直接關系村民利益的個人股股權設置方面, 根據需要靈活創設了諸多個人股種類, 以利于改革的順利推進。
延壽鎮黑山寨村針對未獲得土地承包經營權的集體成員, 設置了“無地補償股”;小湯山鎮常興莊村和酸棗嶺村設置了“剩余土地勞齡股”, 將未經過確權確利的集體土地轉化為“剩余土地勞齡股”, 分配給有資格獲得普通勞齡股且擁有本村戶籍的集體成員;延壽鎮黑山寨村和下莊村設置了“預留股”, 其含義是改革基準日之后一段時間以內, 新增加的有條件獲得個人股的集體成員, 有資格從預留股中分得相應的個人股, 比如新出生并獲得戶籍的小孩、娶進來的媳婦等;小湯山鎮常興莊村和酸棗嶺村的公共積累勞齡股 (普通勞齡股) 可以選擇一次性清退, 這種做法主要是針對一部分戶口已經遷出該村、該村戶籍的非農業戶口人員以及因子女接班而農轉非的人員。這樣做一方面, 是因為這部分群體的股份一般較少, 僅有一小部分公共積累勞齡股, 而該股份在總股本中的比例又非常低, 他們持有這樣小規模的股份, 獲得分紅收益較少, 又會增加交易成本。另一方面, 戶籍已經遷出的人員, 比如外嫁的、外出求學并落戶的人員, 他們已經與集體經濟組織脫離了聯系, 可以為他們清退股金。
北七家鎮曹碾村和羊各莊村設置了“股份合作社經營管理保險金”, 由股份制合作社經營管理者出資認購, 董事長的認購額度為5萬元;監事長的認購額度為3萬元。董事長和監事長以認購金額參與股份合作社分紅, 若在任職期間, 有失職行為或給集體造成重大損失, 則風險金不退還, 如果任期內因個人原因辭職, 則合作社扣除風險金的50%。董事長和監事長在職期間和離開工作崗位后的第一個會計年度內, 其所持有的風險金不得轉讓。離開董事長、監事長工作崗位后的第一個會計年度期滿后, 必須將所持有的風險金轉讓給繼承者。經營管理風險控制機制的建立, 一方面, 對董事長和監事長的經營管理進行正向激勵作用, 另一方面, 也起到約束和風險控制的效果。
以上這些個人股靈活設置實例, 都是各村在改革實踐中創造出來的新鮮經驗, 將有可能出現的群眾矛盾和糾紛化解在了萌芽階段, 有效地保障了不同利益群體農民的合法權益。
3. 提高農戶對于集體產權制度改革的滿意度
為了研究農戶對于集體產權改革的評價, 本文選取以上6個村共計254個樣本農戶, 對于集體產權改革的總體評價以及對各項指標的評價分別進行分析。其中, 農戶對于集體產權改革的總體評價選取“對集體產權改革前后生活變化的自我評價”進行表示;對于各項指標的評價, 分別用“村里福利是否變好”、“鄰里關系是否更融洽”、“村莊環境是否改善”、“生活是否更有保障”四個方面進行評價。
從總體上看 (見表8) , 農戶對集體產權改革后生活的評價較好, 68.88%的農戶認為集體產權改革后生活有所提高, 僅有2.04%的農戶認為產權改革后生活水平有所下降或者沒有變化?？傮w來看, 農戶對于集體產權制度改革后生活的變化持肯定態度。
表8 農戶對集體產權改革前后生活變化的評價
分指標來看 (見表9) , 將農戶對于集體產權制度改革的評價分為四部分, 分別為改革后對村里福利的影響、對鄰里關系的影響、對村莊環境的影響、對農戶生活保障的影響。由統計數據可以看出, 多數農戶認為集體產權改革后對于生活的保障和村莊環境的改善有明顯的促進作用, 分別占比93.26%、92.75%;其次, 76.68%和71.5%的農戶認為集體產權制度改革促進了鄰里關系和村里福利的改善?？傮w上農戶對于集體產權制度改革帶來的經濟、鄰里關系、環境、公共保障方面的變化評價較好。
表9 農戶對集體產權改革后各項工作的評價
六、結論與建議
(一) 研究結論
本文以昌平區產權改革作為研究對象, 分析了產權制度改革的動因和實踐, 探討了產權改革對農村集體資產收益、鄉村治理和農民權利保障產生的影響, 得出如下研究結論:
第一, 隨著農村城市化進程的加快, 傳統“共同共有”的集體產權制度弊端日益突出。通過產權改革明晰集體資產產權主體, 按照“資產變股權, 農民當股東”的方向, 明確每一個集體經濟組織成員應得的集體資產份額, 平等參與集體資產收益的分配, 是集體經濟組織適應市場經濟發展、重新煥發生機活力的必然選擇。
第二, 產權改革一方面激發了農村集體及農民經營集體資產的積極性, 另一方面對集體資產的運營管理起到了有效監督, 減少了集體收益損失現象。在對集體資產量化評估、摸清底數的基礎上, 通過進一步優化資源配置, 提高資產使用效率, 能夠達到持續增進集體資產收益, 進而促進農民財產性收入增長的目標。
第三, 產權改革有效地化解了長期存在的集體資產處置、土地利益分配和干群關系緊張等諸多社會矛盾, 為農村城市化穩步推進奠定了堅實的制度基礎。改革建立的新型集體經濟組織, 履行民主決策程序, 集體經濟發展的凝聚力得到增強, 成為村級治理的重要主體之一。對于農民股份分紅權的適當激勵和約束, 能夠豐富村級治理手段, 提高治理效果。
第四, 通過確權確地、確權確股等多種方式, 保障農民土地承包經營權“三權分置”的有效實現。在股權設置尤其是個人股設置方面, 靈活創新設置股權種類, 充分保障不同群體的利益訴求, 進而不斷提高農民對股權的認知和對集體產權改革的滿意度。
(二) 政策建議
第一, 進一步深化農村集體產權制度改革, 引導和支持改制后的新型集體經濟組織健康發展, 提高集體資產經營效益。挖掘農民財產性收入潛力, 增加農民收入, 增強農民對改革的獲得感。堅持股份分紅, 并逐步提高分紅收入, 讓農民更好地享受到改革成果, 從而更加支持各項農村改革。
第二, 在改革過程中要兼顧到實際情況, 改革的速度、程度和措施要因地制宜, 在城鎮化水平較高的東部地區、城市周邊地區、城中村地區, 農民對改革的需求度、認可度較高, 這些地區改革推進速度可以快一些, 改革措施可以適當超前一些。對于城鎮化較低的中西部地區、邊遠農村地區, 可以待先行地區的示范效應顯現, 農民對改革有了一定的認知, 適時推進改革。可通過建立合適的衡量體系標準, 加強地區間交流學習, 充分的民意調查等途徑對各地改革的時機進行一個全面、準確的評估, 然后再結合先行地區的經驗推進實施。
第三, 在改革過程中要注意區分各類集體經濟組織成員對改革訴求的不同, 廣泛征求牽涉到的各種利益相關者的意見, 最大限度地保障農民財產收益分配權。具體可通過確保各類人員在決策會議中的參與度和民主意見表達, 實現最終政策法規的制定充分考慮到其差異性, 真正實現農民合法權益保障和村級事務有效治理二者目標的統一。
作者簡介： 方桂堂 (1974-) , 男, 河南信陽人, 中國農業大學經濟管理學院博士研究生。研究方向為農業經濟理論與政策。
中國鄉村發現網轉自：中國政法大學學報2019年01期
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