新時期的貧困問題及其表現
改革開放以來，中國實施了全國范圍的有計劃有組織的開發(fā)式扶貧，減貧事業(yè)取得了舉世矚目的成就，使超過6億人口擺脫了貧困。從2011年實施新的扶貧開發(fā)綱要開始，到2014年底，中國新的扶貧標準下的減貧人口總量達到9550萬，貧困發(fā)生率從17.2%下降到7.2%，為聯合國千年發(fā)展目標的實現做出了巨大貢獻。
中國所取得的扶貧成績，既得益于專門設計的各項扶貧政策和項目，得益于全社會的廣泛參與和支持，也得益于長期的、廣泛的、全面的宏觀經濟增長。在農村自然資源稟賦條件不利的情況下，宏觀經濟增長為貧困地區(qū)勞動力帶來了非農就業(yè)的機會。中國政府通過先后制定和出臺《國家八七脫貧攻堅計劃（1994-2000年）》《中國農村扶貧開發(fā)綱要（2001-2010年）》《中國農村扶貧開發(fā)綱要（2011-2020年）》，通過采取專項扶貧、行業(yè)扶貧、社會扶貧等多種形式，實施了產業(yè)支持、貧困勞動力轉移與培訓、以工代賑、扶貧貼息貸款和扶貧小額貸款、貧困地區(qū)基礎設施改造和綜合開發(fā)等具體扶貧措施，經過大規(guī)模貧困區(qū)域開發(fā)、整村推進和到戶扶貧等幾個歷史階段，在扶貧開發(fā)方面積累了豐富經驗。
但中國的社會經濟發(fā)展在城鄉(xiāng)、地區(qū)和群體間是不平衡的，絕對貧困現象當前仍是一個社會頑疾。到2014年底，全國仍有14個集中連片貧困區(qū)、12.8萬個貧困村、7017萬貧困人口，重點分布在欠發(fā)達的中西部地區(qū)。其中貧困發(fā)生率超過10%的有西藏、甘肅、新疆、貴州和云南，貧困人口數量超過500萬的有貴州、云南、河南、廣西、湖南和四川。從20世紀“八七”扶貧起，我國農村扶貧政策已經從救濟式扶貧轉向開發(fā)式扶貧，實施以整村推進為主體、以產業(yè)化扶貧和“雨露計劃”為兩翼的“一體兩翼”扶貧戰(zhàn)略。但是在人口大規(guī)模流動的背景下，農村勞動力大量外出，鄉(xiāng)村空心化、社會原子化問題嚴重，村中缺乏年富力強的項目參與者，開發(fā)式扶貧的項目組織難度逐漸加大?？傮w來看，減貧效益遞減問題開始突出，減貧幅度從2010的26.1%下降到2014年的14.9%，要在2020年前如期實現每年減貧1000萬人的目標，任務十分艱巨。
理解精準扶貧戰(zhàn)略應著眼于三個層面
十八大以來，中央逐步形成了精準扶貧戰(zhàn)略這一科學的理論體系，習近平總書記在最近的講話中進一步提出了“扶持對象精準、項目安排精準、資金使用精準、措施到戶精準、因村派人（第一書記）精準、脫貧成效精準”六個精準的要求。精準扶貧戰(zhàn)略是基于我國基本國情、現階段貧困問題、社會經濟發(fā)展特點和中國特色扶貧體系的特征提出的，其核心要義是集中我們的注意力和各種資源，正視貧困問題，聚焦貧困地區(qū)和貧困對象，改善和提高扶貧工作的效益和質量，從而順利實現到2020年全面建成小康社會的目標。全面理解精準扶貧戰(zhàn)略的深意，應同時著眼于宏觀、中觀和微觀三個層面。
宏觀層面：認識精準、重心精準
宏觀層面上，精準扶貧戰(zhàn)略的核心是貧困地區(qū)各級領導的思想認識、工作重心和注意力要“精準”，聚焦扶貧工作和貧困人口。過去一個階段，一些地區(qū)（包括貧困地區(qū)）在開展相關工作時，主觀上存在只要宏觀經濟發(fā)展好了，貧困問題自然就得到解決了的錯誤認識；客觀上存在“忽視農業(yè)、忘記農民、淡漠農村”的問題。盡管扶貧工作在各地不斷開展，但是資金投入、組織保障和工作重心等方面都沒有得到應有的強化。
習近平總書記提出兩個“重中之重”，指出“‘三農’工作是重中之重，革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、貧困地區(qū)在‘三農’工作中要把扶貧開發(fā)作為重中之重，這樣才有重點”。以兩個“重中之重”思想為指導，貧困問題突出地區(qū)的黨政主要負責同志理應當好扶貧開發(fā)的第一責任人。
精準扶貧戰(zhàn)略要求，“貧困地區(qū)要把提高扶貧對象生活水平作為衡量政績的主要考核指標”，引導貧困地區(qū)黨政領導班子和干部把工作重點放在扶貧開發(fā)上，要強化貧困地區(qū)各級特別是縣級扶貧開發(fā)領導小組的綜合協(xié)調職能。“十三五”期間，黨政主要領導應擔任扶貧開發(fā)領導小組的負責人。此外，扶貧開發(fā)領導小組應是跨部門和主流化的核心樞紐，能夠整合各方面資源。在這一框架下，省市兩級重點做好扶貧工作的宏觀統(tǒng)籌，做到決不讓一個地區(qū)掉隊；縣鄉(xiāng)兩級重點做好扶貧和民政、人保、教育等部門的制度政策的銜接，對貧困人口進行全面排查，保證“一個都不能少，一戶都不能落”。
中觀層面：措施精準、管理精準
中觀層面上，精準扶貧戰(zhàn)略的重點之一是做好扶貧項目設計、創(chuàng)新扶貧方式方法，提高扶貧項目的針對性、適應性，即幫扶措施要精準。我國目前絕大部分的貧困地區(qū)都存在著自然條件惡劣、社會服務和基礎設施短缺的情況，在農業(yè)生產的資源環(huán)境條件和市場風險雙重約束下，普通農產品的利潤空間縮小、優(yōu)質農產品的經營難度加大，產業(yè)化扶貧的項目識別難度和運行風險都很高。村莊勞動力外出造成了很多發(fā)展項目無法得到落實。而一些貧困村的干部因自身能力較弱，無力組織項目實施。即便一些扶貧項目得到了實施，因勞動力在項目實施完成后又外出務工，導致這些項目缺少后續(xù)的管理和維護，造成了扶貧行為的短期性和扶貧資源的浪費。而且，農村青壯年人口的外出，也給公平公正地分配扶貧資源帶來嚴峻考驗，一些貧困農村地區(qū)，村里組織召開村民大會或村民代表大會都比較困難，即便是要通過民主程序來識別貧困戶和分配扶貧資源，也很難得到落實。這就需要把扶貧資源這塊蛋糕做大的同時，增加蛋糕的種類，使不同的種類能夠對應不同的貧困地區(qū)和群體。
中觀層面上，精準扶貧戰(zhàn)略的另一重點是做好貧困村莊的組織建設和幫助支持工作，這要求做到因村派人和管理精準。扶貧到戶工作對完善基層治理體系具有很高的要求，從目前的政策實踐來看，鄉(xiāng)、村兩級是很多到戶項目的關鍵實施主體，其不僅要開展精準識別貧困戶的工作，還承擔著設計扶貧項目和監(jiān)督扶貧資金使用的任務。盡管很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)實行了干部包村制（擔任第一書記），但因鄉(xiāng)、村兩級往往面臨非常復雜的農村社會環(huán)境，因此對鄉(xiāng)、村兩級工作人員的素質提出了很高的要求，今后需要在包村干部干事能力和積極性的提升方面進行系統(tǒng)的制度設計。
微觀層面：識別精準、幫扶精準
微觀層面上，精準扶貧戰(zhàn)略的重點之一是對貧困人群的精準識別。由于貧困村莊總體發(fā)展水平不高，貧困（線）標準設定得也不高，故而精準識別貧困人群的過程應被視為識別村情的過程。在目前的情況下，貧困村應該包括四種人群：具有發(fā)展?jié)摿Φ呢毨后w；缺少發(fā)展能力的特殊貧困群體；收入略高于貧困線或剛剛脫貧的群體；非貧困群體。從精準扶貧角度，目前開發(fā)式扶貧的主要對象是第一類群體；對于第二類群體，要重點做好扶貧與社會救助政策的銜接工作，發(fā)揮低保等社會救助制度的托底作用；第三類群體實際上也屬于脆弱人群，在風險和災害面前容易返貧，因此要協(xié)調好信貸、保險等方面的政策支持；對于第四類群體，要充分利用新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展機遇和國民經濟中高速發(fā)展的條件，激發(fā)他們發(fā)揮能人的帶動效應，既為村莊減貧創(chuàng)造有利的宏觀環(huán)境，鞏固和擴大扶貧工作成效，也使自身走上快速發(fā)展的良性循環(huán)軌道。
微觀層面上，精準扶貧戰(zhàn)略的另一個重點是向精準識別出的貧困人群提供量體裁衣式的菜單式扶貧，即精準幫扶。即使在一個村莊內部，不同貧困人口的致貧原因往往也是不同的，因此在實務中要做到精準幫扶，這需要以“戶”為項目單元，開展一對一的幫扶活動。
落實精準扶貧戰(zhàn)略的七點建議
習近平總書記提出的“四個一批”（通過扶持生產和就業(yè)發(fā)展一批，通過移民搬遷安置一批，通過低保政策兜底一批，通過醫(yī)療救助扶持一批）脫貧攻堅行動計劃和“扶貧必先扶智”等要求，辯證地說明了扶貧工作要做到戰(zhàn)略上精準和方法上多樣的統(tǒng)一。為此，要鼓勵各級各地發(fā)揮創(chuàng)造性和能動性，積極進行改革和創(chuàng)新，探索新的靈活多樣、適應性強的扶貧方式，具體可圍繞七個方面：
第一，建立貧困村村級扶貧資金項目，主要用于擴大集體資產和發(fā)展集體經濟，項目收益用于村內的扶貧和臨時救助，以提升村一級治理貧困的能力。
第二，在當前基礎設施（水路電）都已基本到位的前提下，將村級扶貧重點落實在社區(qū)公共服務功能的培育方面，如幼兒教育、公共衛(wèi)生以及養(yǎng)老服務等。
第三，在貧困村組設立公益性服務崗位，由政府購買服務的方式提供補貼，這一方面可以為中老年貧困人口創(chuàng)造就業(yè)機會，另一方面可以提升貧困村管理質量和水平。
第四，創(chuàng)新具有合作性質的集體幫扶機制，如合作社、集體林場、股份制企業(yè)等，允許貧困農戶以自然資源、實物資產、國家?guī)头鲑Y金入股，以此永久性或長期性地獲得利益分紅。
第五，提升貧困地區(qū)特色明顯、低資金成本的鄉(xiāng)土經濟的競爭力，實行有利于窮人的農業(yè)產業(yè)鏈政策。
第六，依托小城鎮(zhèn)為進城務工的低收入農民提供城鎮(zhèn)就業(yè)崗位，如環(huán)衛(wèi)、道路維護、綠化等；與當地企業(yè)合作，將扶貧資金引入到企業(yè)繼而發(fā)揮其在激勵方面的杠桿效應，鼓勵企業(yè)更多雇用貧困戶。
第七，做實縣一級扶貧開發(fā)領導小組平臺，做好扶貧機制與社會救助等制度的銜接工作。
（作者為中國農業(yè)大學人文與發(fā)展學院教授）
中國鄉(xiāng)村發(fā)現網轉自：《國家治理》周刊
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