城鎮化作為我國現階段經濟發展的重大戰略，已經得到社會普遍共識。如何實現城鎮化，無論在理論上還是在實踐上，目前都存在著以城市化代替城鎮化的問題。這種傾向導致的直接后果就是各地興起大城市熱，小城鎮建設越來越被忽視，甚至出現停滯萎縮的局面。據統計，我國現有600多家城市正在規劃拉開新一輪大城市框架， 180多個地級市正在規劃“國際大都市”，城鎮化演變成了城市規模競賽。從我國國情出發，這種只注重大城市的城鎮化發展是十分危險的。一方面，原有的大城市人滿為患，“城市病”越來越重，難以接納新的城市人口；另一方面，新的城市盲目追高求大，城市生活成本越來越高，同樣難以接納新的城市人口；更為重要的是，城市資源浪費嚴重，城市可持續發展難以為繼。因此，如果我們新一輪城鎮化不認識到這些，農民城鎮化夢想很可能落空。
“城鎮化”顧名思義，就是城市和小城鎮共同發展的進程。我國城鎮化最早拉開序幕是從小城鎮開始的，自黨的十五屆三中全會提出“小城鎮，大戰略”以來，小城鎮建設取得了可喜的成績，為經濟和社會發展做出了巨大貢獻。新時期要不要繼續建設小城鎮？回答是肯定的。從小城鎮具有的功能來看，當前我國小城鎮依然承擔著城鎮化的重要職責。一是解決農村地區就地城鎮化問題。自上個世紀80年代以來，隨著鄉鎮企業的發展，特別是中央關于建設小城鎮政策的出臺，各地小城鎮發展迅速，長三角、珠三角一帶的小城鎮，已經成為外來人口聚集地，有的人口規模已達到內地中等城市水平，實現了區域城鄉一體化。二是解決產業聚集問題。小城鎮不僅是農民創業的載體，也是地方政府招商引資的平臺，通過多年發展，形成了農村產業的集中區，已經成為地方經濟的重要組成部分。三是解決了農民進鎮就業問題。小城鎮發展的動力源于產業，產業的發展又為當地農民進鎮就業落戶創造了條件。四是解決帶動農村經濟發展問題。城鎮化發展的進程，一直是與“三農”問題緊密聯系的。我國還有一半左右的人口生活在農村，多數就業在農業，建設小城鎮既能促進傳統農業向現代農業轉型，加快農業現代化發展，特別是依托小城鎮發展專業市場、特色市場，帶動農村二、三產業發展。目前，一些地區正在嘗試家庭農場生產與田園村莊建設相結合，形成小城鎮與新農村城鄉互補的發展格局，這些都為新時期小城鎮發展創新提供了有益的借鑒。
當前我國小城鎮建設中，也存在著不容忽視的問題，主要表現在：一是發展無序，規模過小，總體規劃滯后。從小城鎮發展歷史來看，改革開放初期，各地特別是長三角、珠三角小城鎮發展較快，出現了“小城鎮熱”，但90年代后期，農村人口、資金、物流都涌向大中城市，小城鎮建設出現了低谷。2006年中央提出“新農村”政策后，小城鎮處在城市與新農村之間，依然是發展低谷，甚至邊緣化，更沒有長遠規劃和戰略布局。二是產業聚集不足，鄉鎮企業吸納就業能力下降。上世紀80、90年代，鄉鎮企業異軍突起，吸納了大量的農村勞動力，為小城鎮發展注入了活力。但90年代后期鄉鎮企業逐漸被東南沿海的外資企業發展所代替，一江春水向東流，內地鄉鎮經濟受其影響，出現萎縮甚至凋敝。三是基礎設施配套較差，人口聚集功能較弱。近年來，由于城市建設重點轉向大中城市，鄉鎮基礎設施投入不到位，商貿、居住、文化、教育、衛生功能不到位，影響了小城鎮聚集人口的能力。四是改革政策不到位，制度性障礙嚴重。一方面農民進入小城鎮，如何解決小城鎮就業、居住與農村原有生產、生活的關系，包括承包地、宅基地的財產化問題，沒有政策規范和指引。另一方面，小城鎮的戶籍政策、就業政策、創業政策以及金融信貸政策等，都沒有做出相應的改革與配套，影響了小城鎮的可持續發展。
從小城鎮長遠發展戰略來看，為更好地完善城鎮化發展的格局，小城鎮的發展必須立足農村實際，立足農民需求，可以分三個層次有序開展。一是普通小城鎮建設，通常以行政區劃鄉鎮為主，依托當地鎮政府所在的集鎮，搞好小城鎮建設。這是小城鎮的基礎，是當地農民改善生活環境的首選。二是中心鎮建設，這類小城鎮人口相對較多，二、三產業相對集中，集貿市場較為繁榮，為當地農民就業、生活提供了便利條件，這是城鎮化體系建設的重點。三是縣城所在地的城關鎮建設，通常又稱為縣城。這是地方政府精心打造的小城市。我國東部地區的縣城，已經超出小城鎮概念，無論是外在的發展體量，還是內在的配套實施，都達到了中等城市水平，可以說是小城鎮升級的最高版。因此，這三級小城鎮盡管體量不同，功能差異較大，但共同組成了我國城鎮化體系“鎮”的核心內容，不僅是我國城鎮化涉及人口最多的載體，也是當前城鎮化最薄弱的基礎環節，更是城鎮化需要迫切關注的問題。因此，可以說，小城鎮建設是聯系農村與城市的重要橋梁，是我國新型城鎮化戰略的重要基石，也是城鎮化發展的潛力所在。
城鎮化的本質是為了滿足人們提高生活水平、增加就業機會、改善人生活質量的需求，提高城鎮化率的目的是為了更多的農民真正融入城鎮、分享城鎮化發展的成果，得到更多的公共服務。因此，實現這一要求，與以往的小城鎮建設不同，新時期小城鎮建設必須堅持以人文本的理念，完善小城鎮的配套功能，增加基本公共服務產品，改善居住生活環境，提升小城鎮的品質，使之在推進農村地區城鎮化中發揮積極的作用。
第一，要與培育地方產業相結合，打造產業特色鮮明的小城鎮。沒有產業支撐的小城鎮，就沒有吸納當地農民進鎮就業的能力。因此，小城鎮建設必須結合本地資源優勢，積極培育二、三產業，集中力量打造富有地方特色的產業，形成產業競爭優勢，帶動當地農民進鎮務工、定居生活，實現農村就地城鎮化、農民就地城鎮化。
第二，要與弘揚地方文化相結合，打造人文特色鮮明的小城鎮。我國地域產別很大，各地小城鎮風情各異，這是小城鎮的魅力所在，也是城鎮化可以承載“鄉愁”的文化所在。要發揮這一地域優勢，特別是小城鎮的歷史文化優勢，深度開發旅游文化資源，借鑒國外旅游小鎮的成功經驗，建設一批人文特色的小城鎮，帶動旅游文化業發展，為農民就業、創業提供更多機會。
第三，要與建設公共產品相結合，打造功能配套的高品質小城鎮。小城鎮之所以不被城鎮化看好的一個重要原因，就是公共設施配套不全，都市化的公共產品較少。因此，小城鎮要面向未來，高起點規劃，結合當地居民的實際需求，規劃建設好醫院、學校、圖書館、影視文化館等必要的公共產品，解決好自來水、燃氣、電力供給以及污水處理、垃圾處理等基礎設施配套問題，特別是城鄉交通路網的配套建設。同時，鼓勵多渠道開發興建有地域特色的住宅小區，滿足當地農民城鎮化的住房需求。
第四，要與保護生態環境相結合，打造生態宜居的小城鎮。生態環境惡劣是一直是困擾我國城鎮化的重要因素。小城鎮建設一定要吸取大城市的經驗教訓，高度重視保護好當地生態環境。要把生態環境作為核心競爭力，摒棄急功近利的工業化思想，凡是與生態環境相悖污染類項目一律不上，為子孫后代留下財富，為小城鎮可持續發展留下空間。
第五，要與建設新農村相結合，打造鎮村和諧的小城鎮。小城鎮一個天然的優勢就是與農村連為一體。在新一輪城鎮化發展影響下，我國農村出現了大量的“空心村”現象。為此，要通過小城鎮建設，特別是產業發展等措施，將“空心村”人口融入小城鎮，逐步改造“空心村”，騰出更多小城鎮發展空間，同時對有條件的村莊規劃建設為中心村，為未來的小城鎮建設創造條件。
第六，要與改革戶籍政策相結合，打造農民進鎮落戶自由的小城鎮。能不能真正實現城鎮化有一個重要衡量標準就是城鎮戶籍問題，這是城鎮化改革的重要內容。由于現有小城鎮保障水平較低，農民進鎮居住成本較低，完全具備戶籍政策放開的條件，由進鎮農民自主選擇，形成農民進鎮落戶無門檻政策，積極探索解決城鄉二元結構，推進鎮村一體化發展。
作者單位：國家行政學院辦公廳
中國鄉村發現網轉自：《農本》第三卷
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