——基于蘇州市的案例分析
摘要： 轉向以人的城鎮化為核心的新型城鎮化，是應對傳統規模擴張型城鎮化所導致系列社會問題的必由之路。這種新型城鎮化發展需要政府的公共服務職能進一步轉變，實現公共服務均等化共享。針對推進新型城鎮化過程中公共服務的供給內容、結構、制度等層面的諸多挑戰，從多維度提出新型城鎮化建設所要求的公共服務職能轉變路徑。主要包括堅持以人為本和共享均等化公共服務的核心發展理念、調整和轉變公共服務供給結構、按照不同群體需求提供有效公共服務、促進多元協同的公共服務供給方式、改革公共服務的財政支出結構、轉變對地方政府考核的指揮棒。同時，也要注重解決轉變公共服務職能與城鎮化發展不平衡、與戶籍制度改革的關系、實現精準公共服務供給等不同層次的現實問題。
關鍵詞： 新型城鎮化；公共服務；職能轉變；均等化共享
與新型城鎮化發展思路和要求相聯系，公共服務發展進入一個新階段。在新型城鎮化建設階段，政府提供公共服務已經從“從無到有”的階段轉向“從無到有”和“從有到優”的任務并存階段：一方面是與城鎮化有關的特定群體的多層次公共服務需求沒有得到滿足；另一方面是已經獲得某些公共服務的特定群體，享受的公共服務質量并不高。從這個角度而言，新型城鎮化的以人為本，不只是人的進城這種空間變化，更為本質和核心的是農民以及農民工得到公共服務的均等化。
實現人的城鎮化，除了從經濟角度解決城鎮化的經濟效率，還要從政治角度來解決城鎮化的社會公平，因為它涉及流動人口尤其是非戶籍流動人口共享公共服務的基本權利問題。中國現階段新型城鎮化建設發展要求政府治理轉型，其中包括公共服務職能轉變和思路轉型。政府在提供公共服務的內容和結構、供給方式、財政支出與考核機制等方面，都需要進一步調整和轉變。
一、新型城鎮化要求公共服務職能轉變升級
我國政府職能轉變把公共服務職能作為一個重要部分以及要求基本公共服務均等化，經歷了不同發展階段。推進新型城鎮化則要求公共服務職能進入轉變升級的新階段，與新型城鎮化建設同步，應實現公共服務均等化共享。
我國確定建立社會主義市場經濟體制目標之后，經歷了快速城市化過程，“城鎮化率從1992年的27.46%提高到2011年的51.27%”[1]。長期快速城市化進程在取得成就的同時也產生了不能再忽視和回避的嚴重社會問題和矛盾，尤其是數量規模化、粗放型擴張帶來城鎮化質量不高的問題和結構失衡的矛盾。地方政府在向農業轉移人口提供公共服務和增加公共支出上比較消極的態度和重視城鎮化率的數量而輕視人的城鎮化的質量，無法使得伴隨城鎮化形成的流動人口這一特定人群共享改革發展成果和公共服務。說到底，城鄉公共服務的統籌和協調發展尚未實現。
新型城鎮化要求政府公共服務職能轉變進入一個新階段。“中國城鎮化推進模式及動力機制的最突出特征是政府主導，就是通過行政手段和政策引導等政府行為對城市發展的各方面進行調控，從而推進城鎮化的發展。”[2]市場發展的不健全和社會發展的滯后決定中國的城鎮化轉型需要政府治理轉型與創新，需要政府的參與、引導和干預。全面推進基本公共服務均等化是實現可持續性新型城鎮化的要求。在我國政府公共服務職能轉變的發展過程中，2002年國務院首次提出了政府職能新定位，“切實把政府職能轉到經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務上來”[3]。這說明我國政府職能轉變進入一個新時期。后來發展到要求公共服務均等化，《國家基本公共服務體系“十二五”規劃》把總體實現基本公共服務均等化作為2020年全面建成小康社會戰略目標的重要內容。但實際上，與新型城鎮化要求相應的不僅是一般層面的公共服務均等化，還包括推進城鄉基本公共服務均等化、推進城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋等多層次目標。為此，進一步轉變政府的公共服務職能就勢在必行。
從世界范圍觀察，城市化是一個多維結構的變化過程，不僅是產業結構、就業結構、社會結構的變化，還包括城鄉結構、治理結構、公共財政結構和公共服務結構的變化。而我國目前城鎮化的現實狀況是，這些結構變化沒有同步進行，特別是在城鄉結構和公共服務結構上，還需補齊短板。公共服務供給數量嚴重不足，包括未能充分實現“人的城鎮化”所要求的教育、醫療、住房等公共服務供給，而且優質資源更少；公共服務供給結構分布不均、配置錯位，也體現在醫療、教育等公共服務供給領域。例如，雖然政策提出了流動人口隨遷子女義務教育“以輸入地政府管理為主、以全日制公辦中小學為主”的要求，但實際執行變樣。“一些地方政府仍然設置一些不合理的門檻條件，把流動人口子女擋在公辦學校外面……與本地學生存在明顯的區隔。”[4]170在醫療保險和社會保障服務上也存在類似問題。
中央發展戰略與政策的指向之一是加強公共服務共享。《國家新型城鎮化規劃(2014—2020年)》的一部分內容是強化政府公共服務職能。城鄉協調、統籌發展是新型城鎮化的必由之路，這一路徑要進一步轉變政府職能。“十三五規劃”確定的新發展理念，同樣適用對新型城鎮化的指導。關鍵的“共享”發展理念，強調新型城鎮化必須以大力推動城鄉基本公共服務為立足點，建立起城鄉公共服務均衡發展體系。“抓住人的城鎮化這個核心和提高質量這個關鍵……著力增加適應居民需求的公共產品和公共服務供給”[5]，更加注重城鄉基本公共服務均等化。這是從根本上縮小城鄉權利差別和實現城鄉融合發展。“如果遷移、就業、教育、醫療保險等方面存在城鄉之間的巨大不平等，那么討論城鎮化以及農民能不能富裕就不是一個有意義的問題，真正的問題是先解決城鄉居民權利平等問題，解決城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置問題”[6]。消除了城鄉之間公共服務的巨大不平等和實現了城鄉居民權利平等，才能真正達到“共享”的結果。
“十三五規劃”要求以供給側結構性改革為主線，全面推進改革任務。公共服務領域的職能履行和服務供給，也要在公共服務的結構、層次、內容、供給制度和價值排序等方面進行調整與改革，促進新型城鎮化進程中的公共服務均等化，實現“共享”發展的目標。公共服務結構和內容調整與轉變，以及對不同群體公共服務供給的側重點轉變，在深層次上推進時，就是利益格局的深刻調整。打破各級地方政府在公共服務財政支出上幾乎固化的利益格局，給予城鎮化進程中出現的農民工、流動人口等群體以傾斜性分配、轉移性分配，兼顧不同新群體的切身利益和根本利益。所以，要對公共服務進行供給側結構性改革，不僅向特定群體增加公共服務供給，還要提升公共服務質量，確保平等共享公共服務的權利。
二、新型城鎮化建設中公共服務統籌與挑戰
落實國家新型城鎮化的戰略，地方政府逐步開始實踐轉型。分析一些試點地區在推進新型城鎮化過程中注重公共服務職能轉變提升的實踐與挑戰，為全國普遍實現這種轉型提供經驗教訓。江蘇省把新型城鎮化與統籌城鄉一體化發展融合在一起，體現在《江蘇省新型城鎮化與城鄉發展一體化規劃（2014—2020）年》中，在地市級層面，多數地方也是把新型城鎮化與城鄉一體化結合在一起統籌、協調發展，像蘇州、淮安、徐州等市。其中，蘇州市作為城鄉一體化和新型城鎮化綜合改革試點，也是城鄉居民收入差距最小、發展最協調的區域之一。為此，選擇蘇州市在轉向以人為本的新型城鎮化道路上，進一步轉變政府公共服務職能、統籌城鄉共享公共服務的案例給予分析。
（一）多領域統籌城鄉公共服務均等化共享
蘇州市在新型城鎮化建設中堅持城鄉一體化整體設計和系統安排，推動傳統外延擴張式的城鎮化轉向內涵提升式的城鎮化發展模式，加快政府職能轉變，強化公共產品和公共服務供給。蘇州市包括其下轄的太倉、張家港、相城等縣市區，統籌城鄉就業社保，促進教育衛生服務均等化，通過系列相關政策和制度創新，不斷促進全體居民同等的權益保障和共享公共服務，推進基本民生公共服務向常住人口覆蓋。
1.構建統一公共就業服務平臺
穩定和擴大就業是新型城鎮化的一個重要維度。推進城鄉統一就業，要求政府加強就業保障職能。2009年蘇州市在全省率先探索了城鄉一體化就業的實踐，實現了城鄉就業政策統一、就業服務共享、就業條件平等，建立了城鄉統一的就業失業登記制度、就業困難人員援助制度。加快就業服務體系的標準化建設和高質量就業的評價標準體系建設，提升城鄉居民的就業質量和水平。
提供就業服務的重要載體之一是基層公共就業服務平臺，將農村勞務合作社也納入政府扶持范圍。優化就業市場環境，發揮蘇州人力資源服務產業園的集聚效應，有效優化和提升全市就業結構和質量。2014年，全市三次產業從業人員占比為3.5∶60.6∶35.9，第三產業吸納就業潛力逐步顯現。①例如，太倉市建立了保障勞動就業的基層公共服務平臺，作為基層公共服務網絡的一個重要載體，逐步建立城鄉統一的人力資源市場和平等就業制度。在2007年建立“社區勞動保障服務站”的基礎上，2014年根據市政府《關于進一步扶持農村勞務合作社發展促進農民就業創業的意見》，太倉市成立了農村勞務合作社建設領導小組，實施農村勞務合作社實體化建設，擴大城鄉統一就業，實現了突破，尤其為農民工就業提供高效便捷的公共服務。②這類勞務合作社既是實現農民充分就業和滿足市場用工需求的有效組織形式，又是政府履行服務職能的重要載體。勞務合作社的規范化發展及其就業培訓職能的發揮，促進了農民就業，有效整合了農村勞動力資源。
張家港從市、鎮兩級不斷完善公共就業服務平臺，在村級建立勞動保障服務站，服務對象可在各個平臺得到免費的公共就業服務。政府規范了本地戶籍勞動者和非本地戶籍的流動人員統一就業失業登記管理制度，通過統一的公共就業信息化服務網絡和統一規劃的人力資源市場，使城鄉勞動者均等地享受到各類求職和就業服務。
2.實現城鄉社會保障服務并軌
蘇州市推進社會保障并軌，優化布局現有的社會保障資源，建立健全了城鄉一體化的社會保障體系。2011年7月，全市城鄉低保實現全面并軌，標準從當年每人每月500元提高到目前750元；城鄉居民養老保險、醫療保險也在2012年全面并軌。以社會保險統籌區為單位，全市范圍內的本市戶籍人口和持有居住證的非本市戶籍人口統一參保，率先實現城鄉低保、養老、醫療保障的三大并軌，在企業就業的城鄉勞動力，統一納入城鎮企業職工社會保險，將已經享受新農保、城鎮老年居民補貼、新農合、少兒學生大病保險在內的城鄉居民，統一納入居民社會養老保障和醫療保障制度。③
張家港市以推動資源要素向農村配置為著力點，促進城鄉公共服務均等化。為了提高社會保障水平，實行了城鄉低保一體化；2011年全面推進農保轉城保，21.6萬農民兩年全部納入城鎮職工養老保險體系，在蘇州率先實現了城鄉養老保險并軌，取消了農民養老保險這個險種。④太倉市建立城鄉一體的最低生活保障制度、居民醫療保險和社會養老保險制度，解決落戶城鎮而集中居住的農民社區服務訴求，為進城農民提供社保和福利等公共服務。
3.均衡配置教育資源共享同城待遇
蘇州市大力促進教育公平，以創建“全國首個義務教育發展基本均衡地級市”和“江蘇省義務教育優質均衡改革發展示范區”為契機，優化教育資源配置，促進優質教育資源向農村傾斜。同時，在外省來蘇和省內異地務工人員隨遷子女的教育方面也有一定的措施。例如，在統籌教育發展上，太倉市建立區域內骨干教師到農村學校任教、巡回授課，城鎮教師到鄉村學校任教等制度，實現城鄉統一的辦學標準，促進教育資源均衡配置。
在基礎教育方面，相城區不斷擴大教育資源，統一學校建設標準，均衡提升辦學條件。推進公辦學校吸納外來務工子女入學，享受同城待遇。“公辦學校吸納率逐年提高，從2005年的50.60%提高到2012年的76.28%，2012年全區義務教育公辦學校共吸納外來務工子女19740人。目前已有80%外來務工子女進入公辦學校上學。”⑤同時，區政府還通過學校建設規模與標準的統一、師資隊伍流動管理的統一、經費投入與使用的統一等“六個統一”，來促進城鄉教育資源的均衡配置與共享。
4.為公共服務均等化增加財政支出
新型城鎮化推進過程中的公共服務均等化供給，離不開政府財政支出的基礎。財政支出結構不斷向公共服務傾斜，比如，相城區的財政支出結構在逐步優化，全區城鄉公共服務支出由2010年的21.95億元，占一般公共預算支出的74%，增加到2014年的39.96億元，占一般公共預算支出的78.9%。⑥地方政府為均等化共享公共服務加大財政保障和支持。比如，太倉市優先教育領域的財政投入，建立義務教育生均公用經費撥款的聯動增長機制。2015年，生均公用經費撥款標準提高至小學1000元、初中1200元，并逐年增長。⑦在公共文化和體育服務上，也不斷加大財政投入和對下級政府轉移支付，落實文化惠民工程包括文化基礎設施建設。進一步加大公共衛生服務的財政投入，促進城鄉公共衛生服務均等化，保障全市城鄉居民都享受到更好的基本公共衛生服務。
除了像蘇州市這樣一些試點地方通過城鄉一體化來推進實現新型城鎮化的公共服務均等化共享，還有一些試點地方是通過就地城鎮化來解決農民享受公共服務的市民化。比如，晉江市在新型城鎮化過程中，堅持“保障全覆蓋，待遇均等化”原則，增加財政支出，縮小城鄉差距，把社會保障等公共服務向農村延伸覆蓋，讓農民實現就地就近城鎮化和市民化。政府還結合從居住證制度到戶籍制度改革，使得新晉江人享受同等服務。又如，德州市兩區同建的就近城鎮化方式，政府一方面為就近城鎮化提供產業支撐、為產業發展提供服務，保證轉移農民充分就業；另一方面加強政府的公共服務職能，健全公共服務配套供給，改善就地市民化的這些農民的生產方式和生活方式，目的都是為了促進新型城鎮化的可持續發展。
（二）新型城鎮化過程中公共服務供給面臨的挑戰
上述東部發達地區的一些地市在新型城鎮化過程中，統籌推進城鄉公共服務一體化發展和均等化共享，雖然與中西部較不發達地區相比，取得了明顯進展和成就，但同時也不可忽視一些現實問題的存在。
第一，各項公共服務供給結構不平衡的問題。在新型城鎮化過程中轉變公共服務職能，從具體領域分析，對統一就業領域的公共服務比重較大，其次注重的是社會保障服務并軌。而對流動人口的住房、子女教育等基本民生公共服務的傾斜和轉變力度還不足，這對于實際達到新型城鎮化的目標而言，仍然是很大的挑戰。
第二，公共服務的數量不足、質量不高的問題。這與公共服務結構失衡的問題是并存的。就全國總體狀況分析，中國城鎮化發展的不均衡，除了土地城鎮化快于人口城鎮化的問題之外，還有就業城鎮化快于人口城鎮化的進展。2014年和2015年，在經濟發展下行壓力較大的不確定性復雜國際環境下，新增城鎮就業人數突破了既定目標，分別是1322萬人和1312萬人[7]。由此，也導致了新型城鎮化中的政府公共服務職能履行和公共服務供給中的很多問題。在基礎教育領域里，進城流動人口子女上學難度大，再加上農村撤點并校和教育資源分配不均，導致了城鎮和農村的基礎教育供給都存在缺失。城鎮人口不斷增多以及老齡化加快，給醫療衛生公共服務提出了更大挑戰。保障房的公共服務，在建設環節和分配環節都有很多問題，不少地方政府“未足額提取或安排保障性安居工程資金，一些單位違規向城鎮保障性安居工程項目收取行政事業性費用和政府性基金，未按規定撥付、使用或管理專項資金”[8]。這些都是政府公共服務職能履行應該重點解決好的問題。
第三，公共服務領域的財政支出問題。雖然政府對公共服務總體支出的絕對數量有所增加，但是公共支出的比例與結構還有問題。蘇州市在公共服務職能履行方面的某些財政支出問題也具有一定普遍性。對公共服務支出分析，以教育支出為例，蘇州市在2012年到2014年，教育支出占財政預算支出的比重分別下降0.37%和3.28%，而城鎮化率則分別增長0.84%和0.8%。⑧住房保障支出也有所下降，影響到保障性住房的公共服務供給。這從一個側面說明了公共服務供給的增長率趕不上城鎮化率的提高。
第四，公共服務供給能力面臨著挑戰。伴隨著新型城鎮化的推進，人們對公共服務和產品的需求進一步增大，政府的公共產品和公共服務供給能力的短缺進一步凸顯出來。比如，許多地方實行了城鄉居民養老保險全覆蓋和全統籌，但保障水平還相當低，對于縮小貧富差距、促進社會和諧穩定發展的作用不充分。這些都給政府公共服務職能轉變帶來更大壓力。有研究預測，“2016—2020年我國城市化進程中公共服務潛在需求規模與供給能力的預測差值分別為1.91萬億元、1.86萬億元、1.78萬億元、3.09萬億元、4.24萬億元。需求大于供給，基本公共服務供給存在缺口，且缺口呈逐漸擴大的趨勢。”[9]而政府的實際公共服務供給能力和公共服務結構仍存在不同程度的問題，需要進一步通過公共服務職能轉變升級來解決。
三、新型城鎮化進程中轉變公共服務職能的路徑選擇
新型城鎮化的系統推進并不是具備了強大財政支撐這一個必要條件就能完全實現，那樣會把問題簡單化，更重要的還有公共服務職能轉變與制度改革。通俗而言，新型城鎮化的持續性推進不能單單計算政府的財政支出，或者計算一個農民工在城市落戶需要的財政成本，那是一個無法完全計算準確的數據，因為還有很多不確定性和連帶性成本。所以，政府要從經濟增長導向型的城鎮化轉向走民生型城鎮化的發展道路，堅持“公共服務主導”的民生優先，這是核心內容和主要任務。尤其是一些較為不發達地區在借鑒蘇州市作為經濟發達地區的新型城鎮化和公共服務城鄉一體發展經驗時，更要注重進一步轉型。一方面，從注重土地擴張型的GDP轉向加強公共服務職能和供給；另一方面，調整公共服務供給結構和優化資源配置。下面是路徑選擇的關鍵著力點。
（一）公共服務供給必須堅持以人為本的發展邏輯和理念
城鎮化率是衡量城鎮化進程的一個指標，但又不能“唯城鎮化率”，正如不能“唯GDP”一樣。“僅靠提高城鎮化率并不一定能走向現代化。如果違背規律，一味追求城鎮化速度，而不顧就業、公共服務和基礎設施等方面的條件，則有可能使現代化過程出現反復、中斷甚至倒退。”[4]6政府要轉變對增長型城鎮化率的過度追求，堅持共享發展理念，把更多精力放在以公共服務有效供給來提升城鎮化的質量和效益上。可借鑒的蘇州經驗是，樹立“城鄉共生型的新型城鎮化”理念，在一定區域內統籌考慮公共服務供給，不再城鄉分治。
新型城鎮化的公共服務需要財政支出的基礎，但財政支出要在系統配套制度下做到“好鋼用在刀刃上”，必須考慮城市和城鎮的承載能力，包括就業需要的產業發展、教育需要的學校和師資、住房需要的土地、醫療需要的醫生和醫院等，這些資源并不是只依賴財政資金就能立即解決的。為此，在有限的資源基礎上，調整政府為“人的城鎮化”提供公共服務的思路，不一定是完全進城，人的城鎮化≠完全進城享受公共服務，或者人的城鎮化≠完全落戶城市和城鎮；而是人的城鎮化=享受與市民同樣公共服務的同等權利，對公共服務的共享可以在不同的空間來實現，而不一定都在城市。所以，根本上是增強公共服務在不同區域、不同城鄉之間的覆蓋程度，增加供給數量和調整供給結構。新型城鎮化并非讓農民完全進城落戶，更現實的是農民在生產、生活方式以及享受公共服務上的市民化。
建立不分地域、城鄉統一的公共服務體系，使得農民、流動人口都能共享均等化的公共服務。“重視人的城鎮化的實際推進，除了重視經濟領域產業體系的演進外，對影響民眾生活質量的醫療、文教等現階段的短板性領域，結合各自的區域特點采取不同力度的傾斜政策，并將各項改進措施盡量制度化。”[10]比如，東部地區地方政府必須補上歷史欠賬，通過財政支出及政策傾斜來彌補對農民工或外來常住人口的公共服務供給。西部地區在推進人的城鎮化進程中，吸取東部地區快速城鎮化的教訓，繞過或不經過那種只重視土地規模擴張的城鎮化，而注重公共服務城鎮化在整體新型城鎮化進程中的地位與各方面協調推進。
（二）按照不同群體需求分類提供有效公共服務
新型城鎮化的推進影響的是農民工群體、農村人口和非戶籍流動人口等不同群體。有當地農村人口在城鎮化過程中的公共服務權益沒有得到保障的問題，更有非戶籍流動人口在社會權利方面無法享受公共服務的嚴重問題。要明確公共服務涉及的不同群體，根據群體需求來提供公共服務。蘇州市一些縣市區分為兩部分解決本地農民進城和外來人口進城問題，本地農民通過戶籍平等化，對外來打工者實行積分落戶，最終目的都是享受均等化公共服務。除了進城的外來流動人口之外，進入城鎮的農民集中居住小區的群體、城中村群體的公共服務都需要有針對性的解決。
即使非戶籍流動人口也有差別，又可分為不同的次級群體。“我國流動人口群體內部在教育、就業、收入等多方面都存在很大差距，生存型流動和發展型流動并存。統籌兼顧不同流動人口群體的利益訴求。”[11]在流動人口中，有些是在不同城市之間的“城——城流動”，多數屬于發展型流動，這一群體對于基本公共服務的需求并不是那么迫切。有些群體是“城——鄉流動”，這一類群體具有農業戶口，為了生存而在城市尋求就業或長期就業，他們主要是生存型的公共服務訴求。因此，要區分不同群體，分別提供有所側重的公共服務。對于流動人口的公共服務供給，先著重解決城鄉之間為了生存而流動的群體的公共服務供給。
（三）調整和轉變公共服務的供給結構
公共服務的供給結構，一方面是公共服務內容本身的結構，主要是基礎教育、就業、醫療、養老和社會保障服務等服務內容的結構調整與側重點的變化；另一方面是公共服務的地域空間結構，主要是公共服務在城鄉之間、大中城市與小城鎮之間的結構調整與公共服務資源的均衡優化配置。通過一體化的公共服務供給，實現不同群體的基本權利保障。
首先要加強流動人口和城鄉基礎教育公共服務。調整公共服務供給的價值排序、供給優先次序，把教育公共服務放在重要位置，這是最能體現均等和公平的公共服務。“教育權利平等絕對是至關重要的。只要中國不明確農民工子弟接受教育的平等權利，那就等于是在準備后果不堪設想的定時炸彈。”[12]受教育是每一個公民的權利和義務。在轉變公共服務職能中，教育是一個極為重要的方面。新型城鎮化過程中的教育均等化共享，關鍵點在于解決流動人口和農村教育問題，不要把這些兒童的教育與農民（工）沒有城市戶籍聯系在一起，由此帶來的一個正面效應是解決農村大量留守兒童問題。
其次是就業和住房的公共服務。促進充分穩定的就業是新型城鎮化的一個關鍵。蘇州市統一的公共就業服務平臺和系列相關制度保障值得借鑒。流動人口在城市穩定落戶的另一個關鍵是住房，在為這一群體解決住房問題上，政府的保障房制度要有突破性改革，使得真正需要住房的低收入群體獲益。
再次是醫療和養老社會保障服務。調整與改革醫療資源和公共服務格局，以及相應的財政投入分配格局。注重統籌各類保障待遇，逐步實現城鄉居民基本養老保險、基本醫療保險、最低社會保障的一元化制度，縮小不同群體之間社會保障公共服務的差距。按照國家政策，允許在農村參加的養老保險和醫療保險規范接入城鎮社保體系，建立基本醫療保險異地就醫醫療費用結算制度。
最后要為推動產業升級發展提供服務。沒有產業支撐的城鎮化是不可持續的，尤其是新型城鎮化必須推動農業現代化，為農村產業發展、農業產業的一產、二產和三產的結構調整提供基礎設施服務、金融服務、信息服務、產銷對接服務。
（四）以多元主體協同的方式增加公共服務
改善民生公共服務沒有終點，世界上任何國家的政府都不會保證有無限增長的公共服務支出。隨著城鎮化的不斷發展，政府作為公共服務的唯一提供者，不僅財政負擔過重，而且提供公共服務的效率也會降低。“公共產品和服務的提供缺少市場化和社會力量參與，供給和需求之間存在很大張力。”[13]因此，要在公共服務均等化的實現方式上，激發其他社會主體的活力和服務能力，解決有限的公共資源與無限的公共服務需求之間的矛盾。與有效政府治理轉型相一致，公共服務職能轉變，同時需要供給主體和供給方式的多元化。“社會人口的流動實際上需要公共服務提供方式發生一個大的轉變，也就是要‘讓公共服務跟著人走’。……不能說公共服務在農村而人在城里，這樣的話人與公共服務就脫節了。”[14]
在提供公共服務的過程中，政府要與市場有機結合，政府引導搭建平臺，企業主體負責提供一些領域的公共服務，發展多種形式的政府購買服務方式。連接政府與社會，即指政府機構、社會組織、經濟主體等在推進公共服務均等化過程中的協同合作。在政府與農民的關系上，實現政府引導、農民為主體，這里主要適用于就地城鎮化過程中的公共服務供給。政府通過提供和創造制度環境，引導社會主體力量參與城鎮基礎公共服務的供給，運用多種激勵方式把多元社會主體的各自優勢和資源都發揮出來、利用起來。養老服務體系與其他領域的公共服務比較而言，相對較容易采取多元主體供給的方式，鼓勵社會資本和非營利組織進入，滿足老人不同層次和類型的公共服務需求。擴大教育服務資源，積極扶持民辦的流動人口子女學校，使之成為公辦教育資源的一種補充。學前教育領域，也可以用政府購買服務的方式擴大和扶持民辦幼兒園的發展。
（五）改革公共服務的財政支出結構
轉變公共服務結構更為深層次的經濟基礎是，公共財政在公共服務支出上的結構調整。城鄉公共財政人均投入水平從一個側面反映了城市和鄉村的發展差距。但問題是，這些人均指標不能準確全面反映公共服務均衡化程度，甚至更不能反映城鄉公共服務“共享”程度，以及結構性需求與供給狀況。由此，重要的是改革財政支出結構，保證公共服務的資源要素在城鄉之間均衡配置。公共服務向農村傾斜，表現為財政在農村公共服務支出上的絕對數量增加，更重要的是在農村公共服務支出上的比例要有絕對提高。
與此相聯系，評價一個地區公共服務供給狀況，經常用人均占有量為指標，這不能說沒道理，但還應有其他衡量尺度作為補充或配套方式。比如基礎教育供給，用人均指標只能說明一定的支出比率，而對新型城鎮化所要求的加大基礎教育供給，要求學校基礎設施擴建和彌補師資力量的缺口而言，卻無法反映出來。所以，從源頭上通過公共財政在公共服務支出結構上的調整，促進公共服務結構的轉變。同時，建立多元化公共服務投入機制，包括吸引社會投資或社會主體對公共服務的投入。更深層次上，公共服務財政支出結構的調整以及財政體制改革，是中央與地方之間的博弈，要觸動地方政府財政分配的原有利益格局，需要中央改變對地方政府考核的指揮棒，才可能有效。
（六）轉變中央對地方政府公共服務考核機制
由于缺乏有力的激勵機制，地方政府常常將非本地戶籍流動人口排除在享受公共服務的群體之外，地方政府在實現經濟增長目標上的動力要遠遠大于實現社會發展目標和公共服務均等化目標的動力。如果不改變只注重城鎮化率的數量考核的指揮棒，地方政府難以有足夠動力來促進流動人口包括農民工在城鎮共享基本的公共服務。GDP還是各級地方政府關心的核心指標，包括城鎮化率、就業率、人均收入等指標，都與短期GDP增長密切相關。雖然這些指標能在一定程度上說明經濟發展或者城鎮化發展狀況，但是像人均收入這樣的指標很容易掩蓋城鄉之間的巨大差距，以及同樣作為國民應該享受的公共服務的差距。
為此，必須進一步調整轉變對地方政府的考核指揮棒，使其在新型城鎮化進程中注重不同群體享受公共服務的實際效果，而不單是表面上人均收入的數字。“各級政府的政績考核體系和激勵機制需要更根本的改變，把為社會提供公共服務、滿足廣大居民的實際需要……促進社會長期穩定協調發展作為自己的主要職責。”[15]改革對地方政府考核的指揮棒，中央政府應盡快建立一套比較完善的與新型城鎮化要求相適應的地方政府公共服務績效評估體系。
結語
伴隨新型城鎮化推進而轉變政府的公共服務職能，一個核心思想是結合供給側結構性改革要求，改變以前認為僅依靠增加財政投入數量就能解決城鎮化結構性問題的看法與認識，堅持協調、共享發展的根本理念，對新型城鎮化所需的公共服務供給思路、方式方法、內容結構和配套制度進行調整和改革。加強基本公共服務的均等化共享，以結構改革和制度轉型促使公共服務資源配置的公平與正義，避免有貧富差距的不同階層和不同群體之間的對立，增強社會包容性發展。
轉變政府的公共服務職能，實現公共服務均等化，有世界性實踐經驗。從世界城市化發展歷史進程分析，政府有效干預和在實現公共服務均等化當中的作用是不可忽視的。針對城市化帶來的城鄉差距擴大和城市貧民窟問題，“很多國家的政府開始轉變政府職能，出臺大量傾向于社會弱勢群體的公共政策，特別是推行公共服務均等化，即為全體居民提供基礎教育、基本醫療、保障性住房、衛生設施以及清潔的飲用水等基本公共產品和服務”[16]。在發揮市場主導力量的同時，以政府引導城鎮化的可持續性發展，特別是在理念上要從對流動人口的管理轉向為這些群體提供公共服務，“在新型城鎮化過程中，政府職能定位不再是傳統的管理型政府，政府應把提供‘高水平、寬覆蓋、均等化’的公共服務作為其基本職能，實現市民化與公共服務的對接”[17]。
在宏觀層面，我國東中西部的城鎮化發展水平極不平衡，在實現人口城鎮化目標的過程中，要注意適度性，不搞一刀切，避免在就業機會供給不足的情況下，就以行政力量強制農民集中落戶城鎮。審視人類歷史的發展進程，伴隨城鎮化鄉村是否消失，是一個自然的、歷史的變遷過程，而不是只靠行政力量推動的過程。全體國民共享均等化公共服務也不只是依靠流動人口在城市落戶來實現。各級地方政府要從對城鎮化率的過度關注和追求，轉移到以城鄉統籌來提供公共服務、改革公共服務的供給結構與內容等方面上來。“在公共服務提供上，要充分考慮到城鎮化過程中人口的流動及變化，考慮到農民變市民節奏的變化。以靜態的思維來追求公共服務的均等化和一體化，就有可能導致公共服務的供應與需求兩張皮。”[18]可見，這些公共服務供給應注重動態調整。戶籍制度改革與城市資源的公共服務承載能力之間的矛盾，也要配套解決。有些促進共享公共服務的政策不一定非要通過戶籍制度改革來實現。公共服務職能轉變和促使流動人口與非戶籍人口共享公共服務與戶籍制度改革可以同時推進。比如，2014年三部委聯合印發《關于進一步做好基本醫療保險異地就醫醫療費用結算工作的指導意見》，為全面實現跨省異地就醫結算奠定了基礎，這也會使流動人口受益。
在中觀層面，借鑒國家“精準扶貧”的做法，做到對流動人口或城鎮化市民的“精準公共服務”而避免有限公共服務資源的浪費或流失。這方面也有一些問題應進一步探討。當前關于流動人口的信息不充分、各部門不共享，影響到公共服務的政策調整。應對大數據時代給政府職能履行帶來的挑戰，要打破部門之間的信息壁壘，建立全面的流動人口信息動態管理和監測體系以及部門共享這個信息管理體系的制度，為公共服務的政策調整與結構轉變提供數據支撐。
在微觀層面，對就地城鎮化而形成農村集中居住的社區，如何提供公共服務也有一些新問題。例如，張家港市楊舍鎮就面臨著由集中安置形成的新社區公共服務供給無法滿足農民實際需求的問題。如何使集中居住與農民生活習俗兼顧起來，解決集居后出現村和社區的交叉管理與管理銜接問題、新來的流動人口問題、社區服務隊伍建設問題，地方政府在解決這些問題上應扮演何種角色，需要進一步思考。
轉變和強化政府在新型城鎮化發展中的公共服務職能，有很大空間和現實需求。基本發展方向只能是不斷協調推進、擴大共享公共服務的范圍。只有通過制度改革不斷打破一些制約因素，才能逐步實現公共服務的均等化共享。當然，任何一個經濟社會發展問題都無法在一個層面解決，在推進新型城鎮化的道路上轉變政府公共服務職能的新階段，還需要其他領域和層面的制度改革與協調性、系統性推進。
注釋與參考文獻：略
作者簡介：孫彩紅（1976—），女，山東夏津人，中國社會科學院政治學研究所，副研究員，管理學博士，從事政府治理與體制改革研究。
中國鄉村發現網轉自：《哈爾濱工業大學學報（社會科學版）》
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