其核心內(nèi)容可概括為農(nóng)村土地的“三權(quán)分置”，把土地集體所有權(quán)、農(nóng)戶的承包權(quán)、土地的經(jīng)營權(quán)這“三權(quán)”分開來
近日，中辦、國辦印發(fā)了《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》。其核心內(nèi)容可概括為農(nóng)村土地的“三權(quán)分置”，把土地集體所有權(quán)、農(nóng)戶的承包權(quán)、土地的經(jīng)營權(quán)這“三權(quán)”分開來。有評論說，這是繼家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后，我國農(nóng)村改革又一重大制度創(chuàng)新。
在中國改革進程中，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的創(chuàng)新意義毋庸置疑，其通過土地所有權(quán)和承包權(quán)的“兩權(quán)分離”，避免了大鍋飯體制下農(nóng)民積極性匱乏的大問題。在不觸碰所有權(quán)的前提下，激發(fā)了農(nóng)民的積極性，改變了農(nóng)村甚至中國的面貌。
但世易時移，舊制度遇到了新問題，既有的“兩權(quán)分離”應(yīng)對不了農(nóng)村“人地分離”的新形勢，限制了“土地紅利”的釋放。
隨著城市化進程的推進，很多農(nóng)民進城，土地不再是掙錢的唯一渠道，這些“剩余”土地閑置就是極大的浪費，但要轉(zhuǎn)讓給別人經(jīng)營，如果不能保證經(jīng)營者的相關(guān)權(quán)利，那就會影響“土地接盤”的積極性，最終損失的還是農(nóng)民利益。所以，“三權(quán)分置”確實如同當(dāng)年的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制一樣，既是基于現(xiàn)實需要的一種務(wù)實選擇，也是具備重大示范意義的創(chuàng)新。
“三權(quán)分置”首要的意義在于傳達一種信號。土地經(jīng)營權(quán)地轉(zhuǎn)移，這些年在很多地方早已或明或暗地進行。但因為沒有“合法”的身份，所以極大地影響了投資者轉(zhuǎn)包土地的積極性。
農(nóng)業(yè)投資往往具有投資大、收效緩慢的特征，政策不確定性太大導(dǎo)致的高風(fēng)險，會讓投資者要么不敢大規(guī)模投入，要么只想著短期收益，最終無法實現(xiàn)預(yù)期中的共贏。現(xiàn)在“三權(quán)分置”意見出臺，至少給投資者吃了定心丸，消除了政策風(fēng)險，其他具體問題可以在改革進程中探索解決方案。
對于“三權(quán)分置”，也有一些觀點認為，即便經(jīng)營權(quán)可以轉(zhuǎn)移，但畢竟不同于直接的承包權(quán)有保障，投資、融資會受到經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓合同期限的制約，總體來說這并非一種徹底的解決方案。如果站在投資者的立場，“三權(quán)分置”確實不是最完美的方案，不過需要看到的是，農(nóng)村的土地問題確實非常復(fù)雜。
有些徹底告別農(nóng)村，能夠變成城市人的農(nóng)民，自然可以放心地把成承包權(quán)都轉(zhuǎn)讓；但還有相當(dāng)數(shù)量的農(nóng)民，在城市打工，但未必可以順利融入城市，土地依然是他們最后的保障。如果允許承包權(quán)的徹底流轉(zhuǎn)，很可能給未來留下不穩(wěn)定因素。所以“三權(quán)分置”是保守但也是比較穩(wěn)妥的漸進方案。
對中國這樣的大國來說，同樣是農(nóng)村，在經(jīng)濟水平不一樣的地區(qū)，現(xiàn)實情況千差萬別。經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)可能覺得新政策保守，但對于一些欠發(fā)達地區(qū)來說，可能已經(jīng)非常“激進”。所以在政策推行中，非常值得提醒的一點就是，一定要充分尊重農(nóng)民的自主選擇。
正如過去讓農(nóng)民“上樓”本是好政策，但在一些地方還是念歪了經(jīng)，強制收取農(nóng)民的土地，“逼農(nóng)民上樓”，結(jié)果導(dǎo)致很多糾紛甚至沖突。在土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的問題上，千萬不要出現(xiàn)威逼利誘農(nóng)民轉(zhuǎn)讓經(jīng)營權(quán)的情況。不要輕易剝奪農(nóng)民的土地保障，這正是“三權(quán)分置”方案的初衷。
當(dāng)然，從長遠來看，“三權(quán)分置”可能只是過渡，農(nóng)村土地問題應(yīng)該有更完美的方案。而這將取決于城市化的進程，如果更多農(nóng)民能夠完成徹底的城市化，可以在城市就業(yè)、居住，有穩(wěn)定的社保，那他們就會愿意徹底地離開土地。在那樣的背景下，土地承包權(quán)就可以實現(xiàn)轉(zhuǎn)讓，經(jīng)營權(quán)也就變得多余。
農(nóng)村的很多問題“解藥”在城市，“三權(quán)分置”對于城市也是一種提醒——如果盡可能降低城市化的門檻，把社保福利和戶籍脫鉤，讓更多農(nóng)民能夠便捷地融入城市，那農(nóng)村的很多問題就能更容易解決。
土地改革是中國經(jīng)濟發(fā)展的重要動力源泉。過去的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，對于中國過去幾十年的飛速發(fā)展居功至偉，如今的“三權(quán)分置”會釋放多大的“土地紅利”？這取決于有多少農(nóng)村勞動力能夠走進城市，在城市的工業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)中找到位置，發(fā)揮出他們的能量；還取決于有多少資本能夠“下鄉(xiāng)”，利用經(jīng)營權(quán)實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的集約化、現(xiàn)代化生產(chǎn)。如果這個過渡方案能像家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制一樣，很好地完成它的階段使命，有理由相信未來還會有更徹底的土地改革，釋放出更多的“土地紅利”。
(作者系時評人、 法治周末特約評論員)
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：法治周末 2016-11-08
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