2016年10月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》（以下簡稱《意見》），明確提出要完善“三權分置”辦法，不斷探索和豐富“三權分置”的具體實現形式。實踐中集體所有權具體如何體現？筆者認為堅持集體所有權，須清楚認識其所有權本質屬性，遵循基本法理，堅持和維護其在“三權分置”下作為所有權的基本權能。同時，也要尊重我國農村土地制度改革發展歷程和現狀，承認集體所有權在實踐中形成的特殊權能。
農村土地集體所有制度的形成
回顧新中國成立以來農村土地集體所有制形成過程，有助于我們認清制度變遷脈絡，明確改革方向，為科學界定“三權分置”理清思路。
一是1949至1952年土地改革階段。該階段，全國進行了徹底的土地改革，廢除地主土地所有制，實現“耕者有其田”，建立了土地“農民所有、農戶自營”的產權結構。
二是1952年至1978年的合作化和人民公社階段。從避免土地兼并、農民貧富分化等諸多因素考慮，農村實行了社會主義改造，實現了農村土地集體所有。人民公社時期實行“一大二公”，廢除私有財產，一切生產資料歸公社所有。
三是1978年改革開放以來。各地積極探索，在堅持集體所有前提下，出現了統一經營、聯產到勞，包產到戶、包干到戶，專業承包、聯產計酬等多種經營形式，最終形成集體所有、家庭承包經營的土地制度，確立了家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營模式。
從農村土地集體所有制形成的歷史過程可以看出，農村土地集體所有權是一定范圍內（村級或者村民小組）農民群體的權利，與農民個體存在權利沖突，但不是對立關系，從外部看，二者利益一致。通過改革建立家庭承包經營制度的目的是適應農村生產力發展需要，通過滿足農民群眾的物質利益需要，調動其發展社會主義的積極性，最終目的是生產發展，實現社會主義。因此，深化農村土地改革，實行“三權分置”，不能與終極目標背道而馳，把集體改弱了；也不能違背生產力發展規律，侵害農民財產權利，妨礙其發展積極性。
農村土地集體所有權的屬性
從土地制度沿革歷史可以看出，與普通財產所有權相比，土地集體所有權具有以下特殊性：
一是標的物特殊。集體土地所有權標的物是土地。與其他資源相比，土地具有稀缺性、不可再生性等特征，是社會經濟發展的基礎條件，是人類生產生活必不可少的資源。這就決定了以土地為標的的所有權在設立、行使、處置等方面必然受到法律的特殊約束。在我國，土地所有制關系到社會主義公有制性質，這直接決定了土地所有權權能必然與普通財產所有權、國外私有制下的土地所有權不同。只有清楚認識這一點，才能科學界定集體土地所有權權能。
二是權利來源特殊。物權的取得可分為原始取得和繼受取得。原始取得不以他人的權利和意志為依據，根據法律規定直接取得物權。繼受取得是為他人在自己的物上創設物權或通過法律行為移轉物權，使得他人取得物權。集體土地所有權，是在經歷了土地改革、互助、合作、人民公社等階段，最終確立“三級所有、隊為基礎”的歷史沿革中形成的，具有深厚的歷史背景。這決定了集體土地所有權，不能如原始取得的所有權那樣單純絕對，也不能像繼受取得的所有權那樣權利變動和歸屬路徑清晰。
三是權利主體特殊。物權法規定，農民集體所有的土地，屬于本集體成員集體所有。與其他民事主體的清晰邊界相比，農民集體具有先天開放性，新增人口自動取得成員資格，享有包括土地所有權在內的集體財產權益。這導致集體土地具體權利人處于不斷變動之中，造成了事實上的權利人模糊。作為權利人的農民集體，與作為土地承包經營權人的農戶家庭相互重合交織，增加了明晰集體權利界限與農戶權利界限的難度。因此，堅持土地集體所有，必須先明確界定權利主體，并從具體農戶集合中抽象出來，才能確保農民集體對內對外行使所有權，使其各項權能落到實處。
農村土地集體所有權的權能
（一）作為所有權的基本權能
1.處分權。處分是財產所有權人在法律規定范圍內決定財產事實上和法律上命運的權能，是所有權的基本權能之一。按照法律規定，土地集體所有權不得轉讓。從《物權法》和《農村土地承包法》等來看，其處分權能主要表現為設置用益物權（土地承包經營權），以及農民集體在討論決定承包方案、因自然災害嚴重毀損等特殊情形調整承包地、“四荒地”發包給本集體經濟組織以外的單位和個人經營、農戶在本集體經濟組織內部轉讓承包權和流轉土地經營權、土地征收及征地補償款分配等有關土地重大事項中的知情權和決策權。
2.直接經營權。集體土地所有權是主要的農村產權之一。在家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制下，農民集體有權按照國家法律政策規定實行家庭承包經營，也可以依法經過民主決策，采取直接經營等方式利用集體土地。直接經營權的對象可以是部分集體土地，也可以是全部集體土地。在后者情形下，直接經營權表現為統一經營權。
3.收益權。從目前的法律政策看，土地集體所有權的收益權主要體現在發包“四荒地”時可以收取承包費；集體土地對外流轉時，利用集體資金改良土壤、提高地力的，可向本集體經濟組織以外的流入方收取基礎設施使用費和土地流轉管理服務費；集體統一組織經營時，收獲和處置農作物等權利。
4.獲得補償和賠償權。物權法規定，為了公共利益需要，征收集體所有的土地，應當依法足額支付土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗的補償等費用。其中土地補償費即為對土地所有者的補償。物權法第三十七條規定，侵害物權，造成權利人損害的，權利人可以請求損害賠償，也可以請求承擔其他民事責任。這條關于損害賠償的一般規定，當然適用于集體土地所有權。
5.監督使用和收回權。首先，按照農村土地承包法等規定，所有權人主要對經營權人合理利用和保護土地進行監督，對經營權人損害、浪費承包地和農業資源的行為進行制止，包括長期撂荒、拋荒等。其次，當經營者再流轉土地經營權時，需按照規定告知土地所有權人或征得土地所有權人同意。當經營權人拒不改正損害土地的行為時，土地所有權人有權采取相應措施。
（二）因實行家庭承包制而具有的權能
1.發包權。《物權法》和《農村土地承包法》規定，農村集體經濟組織可以發包本集體土地，土地承包經營權自合同生效時成立。即通過發包，在土地集體所有權上設置了土地承包經營權這種用益物權，因此發包權是集體所有權處分權能在家庭承包經營制度下的一種特殊體現。在以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制下，即使不再對承包土地進行重新發包調整，發包權也應該作為所有權的一項重要權能存在。
2.優先受讓權。為發揮集體“統”的功能，推動發展適度規模經營，可以賦予土地所有權人，在承包農戶流轉土地時，同等條件下優先受讓的權利。集體對流入土地可以統一經營或組織流轉。
3.調整權。按照農村土地承包法規定，承包期內，因自然災害嚴重毀損等特殊情形，發包方經過民主程序可以對個別農戶之間的承包地進行適當調整。一般認為，此為發包方的調整權。但土地的特殊性決定實行該權利需充分考慮社會發展利益，符合法律政策有關規定，尤其不能以少數服從多數等名義，違規調整土地，侵害農戶承包權，影響土地承包關系穩定。
《意見》強調在保護集體所有權、農戶承包權的基礎上，平等保護經營主體以流轉合同取得土地經營權。有人認為對農戶承包權、土地經營權的保護，使得集體土地所有權權能部分落空，形同虛設。這種觀點值得商榷。從法律角度看，設置用益物權和建立合同關系，讓渡部分權能或承擔合同義務，本身就是所有權權利行使的體現，所有權因此受到限制是所有權人自愿選擇的后果，是應有之義。從實踐角度看，采取何種經營方式，是由農戶家庭一家一戶分散經營還是由集體統一經營，可以通過民主程序由農民自行決定。因此，在設置集體土地所有權權能時，要在充分考慮歷史和實踐基礎上，擺正心態，遵從法理，真正賦予農民集體完整、可實施、受尊重和保護的所有權。
（作者單位：農業部經管總站仲裁指導處）
中國鄉村發現網轉自：《農民日報》（2017年01月14日03版）
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