原標題：“無縣時代”的區縣變革:一字之差背后的百年歷史
7月22日上午，中共上海市委、市政府召開“崇明撤縣設區”工作大會，宣布上海目前唯一的一個縣——崇明縣“撤縣設區”。自明洪武二年（1369）開始存在了647年的“崇明縣”成為了歷史，今后崇明島將成為“崇明區”，崇明也站在了新的歷史起點上。
“區”和“縣”雖一字之差，卻有著眾多不同。
在我國，“縣”作為行政區劃，出現于春秋戰國時期，歷二千多年而到今日，是中國歷史上最為穩定的一級行政區劃。我們這里所說的“區”即“市轄區”，是城市“實行分區域分層級管理，是市發展到一定階段的產物，也是城市規模不斷擴大的結果，它是大中城市不可分割的有機組成部分?！焙唵蔚恼f，就是國家對城市進行行政區域劃分的一種類型。
7月22日上海宣布崇明縣“撤縣設區”，由此，北上廣進入“無縣時代”。
“市轄區”產生于何時？
相對于早至春秋戰國時期就已經出現的“縣”而言，“市轄區”是很晚才出現的，其發端最早可追溯至光緒三十四年（1908）清政府頒布的《城鎮鄉地方自治章程》，其中規定“城鎮有區域過廣，其人口滿十萬以上者，得就境內劃分為若干區，各設區董，辦理區內自治事宜，其細則以規約定之”。民國初年（1911）江蘇省臨時參議會通過的《江蘇暫行市鄉制》，依清舊制，“市有區域過廣，其人口滿10萬以上者，得就境內劃分為若干區”。其后，又有涉及市轄區的法規頒布，比如1921年北洋政府頒布的《市自治制》及其實施細則、1925年北洋政府頒布的《淞滬自治制》、1930年南京國民政府頒布的《市組織法》等等。
但是，由于當時城市不夠發達，而且戰爭不斷，所以市轄區的建制只是存在于少數大城市，數量很少，而且“當時市內分區并不設置一級政府機關，僅由設政府相關分區設置的機構承擔某種或某些特定的職責”，因此“市轄區”尚未成為普遍意義上的一級地方建制單位。
新中國成立后，“市轄區”的設置進入了一個新階段。1949年12月2日，中央人民政府通過了《省、市、縣各界人民代表會議組織通則》，要求各地迅速召開省、市、縣、區、鄉各界人民代表會議，建立了各級人民政府。于是，各大中城市開始籌集召開城區人民代表會議，建立區政權工作。1950年11月，政務院公布《大城市區各界人民代表會議組織通則》和《大城市區人民政府組織通則》，規定人口10萬以上的城市，應召開區各界人民代表會議，建立區人民政府。
1954年，《中華人民共和國憲法》規定，“直轄市和較大的市分為區、縣”。這明確了市轄區作為一級行政區域單位的法律地位。1955年6月9日國務院頒發的《國務院關于市、鎮建制的決定》規定，“人口在二十萬以上的市，如確有分設區的必要，可以設市轄區”，這是“市轄區”概念的在中央文件中正式出現。1983年以來，由于市管縣體制的推行，省轄市作為地級市的地位被明確，大多數縣級市升為地級市后，都相應設置了市轄區建制。改革開放以來，隨著我國城市化的不斷發展，一些直轄市和特大的市將所轄縣改為市轄區，市轄區的設置在數量上有增無減，從1985年的621個增加到2014年底的897個。截至今日，長三角核心區域的上海、南京、鎮江、無錫、常州、蘇州等六大城市以及在全國范圍內的北京、廣州、深圳、天津、武漢、青島等城市都已無“縣”的建制。
“市轄區”與“縣”有何不同？
《中華人民共和國地方各級人民政府組織法》第25條明確規定：“市轄區為縣級行政單位。”然而由于“市”的級別不同，所以在現實中“市轄區”的級別也不盡相同，一般可以概括為：地級市的轄區相當于縣級；副省級市的轄區相當于副地級；直轄市的轄區相當于地級。
在行政體制上，“縣”是憲法規定的一級政區，較市轄區政府有更大的自主權，保留相對獨立的財權、事權；“市轄區”隸屬于市并由市直接領導的行政區域單位，與市的行政體制相關聯動，不具有獨立性。
在政府職能上，“縣”作為地域性政區，重點在發展農業，職能范圍較大且全面，涉及到縣域發展的各個方面?！笆休爡^”作為城市型政府，顯著的特點就是成為城市主體（即市區）的一部分，重點發展第二、三產業，工作重點是為市政府分擔部門城市管理和公共服務職責，完成城市整體發展規劃所賦予的使命。
也就是說，“縣”是與農村經濟社會形態相適應的行政區劃建制；而“區”是與城市經濟社會相適應的行政區劃建制。
參考文獻：
1、高祥榮：《“撤縣（市）設區”與政府職能關系的協調》，《甘肅行政學院學報》2015年第3期；
2、楊芳芳：《我國城市轄區制度研究》，西南交通大學碩士學位論文，2007年6月；
3、田穗生：《中國行政區劃概論》，北京大學出版社，2005年。
中國鄉村發現網轉自：澎湃新聞2016-07-23
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