原標(biāo)題：“無(wú)縣時(shí)代”的區(qū)縣變革:一字之差背后的百年歷史
7月22日上午，中共上海市委、市政府召開“崇明撤縣設(shè)區(qū)”工作大會(huì)，宣布上海目前唯一的一個(gè)縣——崇明縣“撤縣設(shè)區(qū)”。自明洪武二年（1369）開始存在了647年的“崇明縣”成為了歷史，今后崇明島將成為“崇明區(qū)”，崇明也站在了新的歷史起點(diǎn)上。
“區(qū)”和“縣”雖一字之差，卻有著眾多不同。
在我國(guó)，“縣”作為行政區(qū)劃，出現(xiàn)于春秋戰(zhàn)國(guó)時(shí)期，歷二千多年而到今日，是中國(guó)歷史上最為穩(wěn)定的一級(jí)行政區(qū)劃。我們這里所說(shuō)的“區(qū)”即“市轄區(qū)”，是城市“實(shí)行分區(qū)域分層級(jí)管理，是市發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，也是城市規(guī)模不斷擴(kuò)大的結(jié)果，它是大中城市不可分割的有機(jī)組成部分。”簡(jiǎn)單的說(shuō)，就是國(guó)家對(duì)城市進(jìn)行行政區(qū)域劃分的一種類型。
7月22日上海宣布崇明縣“撤縣設(shè)區(qū)”，由此，北上廣進(jìn)入“無(wú)縣時(shí)代”。
“市轄區(qū)”產(chǎn)生于何時(shí)？
相對(duì)于早至春秋戰(zhàn)國(guó)時(shí)期就已經(jīng)出現(xiàn)的“縣”而言，“市轄區(qū)”是很晚才出現(xiàn)的，其發(fā)端最早可追溯至光緒三十四年（1908）清政府頒布的《城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治章程》，其中規(guī)定“城鎮(zhèn)有區(qū)域過(guò)廣，其人口滿十萬(wàn)以上者，得就境內(nèi)劃分為若干區(qū)，各設(shè)區(qū)董，辦理區(qū)內(nèi)自治事宜，其細(xì)則以規(guī)約定之”。民國(guó)初年（1911）江蘇省臨時(shí)參議會(huì)通過(guò)的《江蘇暫行市鄉(xiāng)制》，依清舊制，“市有區(qū)域過(guò)廣，其人口滿10萬(wàn)以上者，得就境內(nèi)劃分為若干區(qū)”。其后，又有涉及市轄區(qū)的法規(guī)頒布，比如1921年北洋政府頒布的《市自治制》及其實(shí)施細(xì)則、1925年北洋政府頒布的《淞滬自治制》、1930年南京國(guó)民政府頒布的《市組織法》等等。
但是，由于當(dāng)時(shí)城市不夠發(fā)達(dá)，而且戰(zhàn)爭(zhēng)不斷，所以市轄區(qū)的建制只是存在于少數(shù)大城市，數(shù)量很少，而且“當(dāng)時(shí)市內(nèi)分區(qū)并不設(shè)置一級(jí)政府機(jī)關(guān)，僅由設(shè)政府相關(guān)分區(qū)設(shè)置的機(jī)構(gòu)承擔(dān)某種或某些特定的職責(zé)”，因此“市轄區(qū)”尚未成為普遍意義上的一級(jí)地方建制單位。
新中國(guó)成立后，“市轄區(qū)”的設(shè)置進(jìn)入了一個(gè)新階段。1949年12月2日，中央人民政府通過(guò)了《省、市、縣各界人民代表會(huì)議組織通則》，要求各地迅速召開省、市、縣、區(qū)、鄉(xiāng)各界人民代表會(huì)議，建立了各級(jí)人民政府。于是，各大中城市開始籌集召開城區(qū)人民代表會(huì)議，建立區(qū)政權(quán)工作。1950年11月，政務(wù)院公布《大城市區(qū)各界人民代表會(huì)議組織通則》和《大城市區(qū)人民政府組織通則》，規(guī)定人口10萬(wàn)以上的城市，應(yīng)召開區(qū)各界人民代表會(huì)議，建立區(qū)人民政府。
1954年，《中華人民共和國(guó)憲法》規(guī)定，“直轄市和較大的市分為區(qū)、縣”。這明確了市轄區(qū)作為一級(jí)行政區(qū)域單位的法律地位。1955年6月9日國(guó)務(wù)院頒發(fā)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于市、鎮(zhèn)建制的決定》規(guī)定，“人口在二十萬(wàn)以上的市，如確有分設(shè)區(qū)的必要，可以設(shè)市轄區(qū)”，這是“市轄區(qū)”概念的在中央文件中正式出現(xiàn)。1983年以來(lái)，由于市管縣體制的推行，省轄市作為地級(jí)市的地位被明確，大多數(shù)縣級(jí)市升為地級(jí)市后，都相應(yīng)設(shè)置了市轄區(qū)建制。改革開放以來(lái)，隨著我國(guó)城市化的不斷發(fā)展，一些直轄市和特大的市將所轄縣改為市轄區(qū)，市轄區(qū)的設(shè)置在數(shù)量上有增無(wú)減，從1985年的621個(gè)增加到2014年底的897個(gè)。截至今日，長(zhǎng)三角核心區(qū)域的上海、南京、鎮(zhèn)江、無(wú)錫、常州、蘇州等六大城市以及在全國(guó)范圍內(nèi)的北京、廣州、深圳、天津、武漢、青島等城市都已無(wú)“縣”的建制。
“市轄區(qū)”與“縣”有何不同？
《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民政府組織法》第25條明確規(guī)定：“市轄區(qū)為縣級(jí)行政單位。”然而由于“市”的級(jí)別不同，所以在現(xiàn)實(shí)中“市轄區(qū)”的級(jí)別也不盡相同，一般可以概括為：地級(jí)市的轄區(qū)相當(dāng)于縣級(jí)；副省級(jí)市的轄區(qū)相當(dāng)于副地級(jí)；直轄市的轄區(qū)相當(dāng)于地級(jí)。
在行政體制上，“縣”是憲法規(guī)定的一級(jí)政區(qū)，較市轄區(qū)政府有更大的自主權(quán)，保留相對(duì)獨(dú)立的財(cái)權(quán)、事權(quán)；“市轄區(qū)”隸屬于市并由市直接領(lǐng)導(dǎo)的行政區(qū)域單位，與市的行政體制相關(guān)聯(lián)動(dòng)，不具有獨(dú)立性。
在政府職能上，“縣”作為地域性政區(qū)，重點(diǎn)在發(fā)展農(nóng)業(yè)，職能范圍較大且全面，涉及到縣域發(fā)展的各個(gè)方面。“市轄區(qū)”作為城市型政府，顯著的特點(diǎn)就是成為城市主體（即市區(qū)）的一部分，重點(diǎn)發(fā)展第二、三產(chǎn)業(yè)，工作重點(diǎn)是為市政府分擔(dān)部門城市管理和公共服務(wù)職責(zé)，完成城市整體發(fā)展規(guī)劃所賦予的使命。
也就是說(shuō)，“縣”是與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)形態(tài)相適應(yīng)的行政區(qū)劃建制；而“區(qū)”是與城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)相適應(yīng)的行政區(qū)劃建制。
參考文獻(xiàn)：
1、高祥榮：《“撤縣（市）設(shè)區(qū)”與政府職能關(guān)系的協(xié)調(diào)》，《甘肅行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2015年第3期；
2、楊芳芳：《我國(guó)城市轄區(qū)制度研究》，西南交通大學(xué)碩士學(xué)位論文，2007年6月；
3、田穗生：《中國(guó)行政區(qū)劃概論》，北京大學(xué)出版社，2005年。
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：澎湃新聞2016-07-23
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