我國現階段的農地制度主要面臨農村勞動力的流出所引起的農村土地資源閑置和再配置問題、家庭聯產承包責任制難以適應現代市場經濟發展的要求等；通過三權分置，在保持農村土地集體所有前提下，實現承包權與經營權分開，滿足土地資源再配置和現代農業發展的要求。三權分置屬于土地權利束理論的演變，其法權屬性具有特定性。農地制度改革應以保障土地生產功能發揮為前提，防止過度資本化和過度集中，應嚴格實施土地用途管制，加強產權登記保護合法權益。
黨的十九大報告進一步明確提出，“鞏固和完善農村基本經營制度，深化農村土地制度改革，完善承包地‘三權’分置制度。保持土地承包關系穩定并長久不變，第二輪土地承包到期后再延長三十年?！边@為農村土地制度改革與發展指明了方向。然而，關于“三權”的具體權利關系，乃至“三權”分置的具體實施路徑，仍存在著較多爭議，需要從理論上進行清晰地梳理。
在我國的土地制度體系中，農村土地制度包括農用地制度和農村建設用地制度。本文重點討論農村農用地制度。
一、農地制度改革的背景與源起
我國現階段的農村土地制度，起源于20世紀前半葉的土地革命，形成于20世紀中期的公有化改造；自20世紀80年代以后，隨著社會經濟體制的變革，不斷進行改革與完善，形成現行的制度體系。近代中國在“打土豪、分田地”的斗爭中實現了“耕者有其田”；在公有化改造過程中建立了集體土地所有制；但由于集體化生產的低效率，不得不實行在集體所有制背景下的“家庭聯產承包責任制”，既解放了農村土地生產力，也解放了農村剩余勞動力，為我國三十多年的城鄉經濟社會快速發展奠定了制度基礎。
（一）現階段農地制度面臨的矛盾
隨著城鎮化、工業化快速發展，農村人口大量流出及現代農業發展的要求，現行農地使用制度的矛盾日漸突出，改革的呼聲也日益強烈，盡管在具體改革方式上存在一定爭議，但是基本一致的觀點是必須允許集體土地流轉，放開集體土地市場，充分利用市場機制重新配置農村土地資源。
現階段我國農地制度面臨的主要矛盾體現在：
一是在城鎮化、工業化背景下，農村勞動力的不斷流出所引起的農村土地資源閑置和再配置問題。二是家庭聯產承包責任制所形成的家庭生產單位難以適應現代市場經濟發展的要求。
這些矛盾對現行農地制度的主要沖擊是，必須進行土地資源再配置，再配置的方式就是采取市場的方式實現土地流轉。一方面農村勞動力退出所引起的閑置土地需要通過流轉進行再配置；另一方面現代規模經營、新型農業經營主體也需要通過農村土地資源再配置獲得經營耕作所必需的土地，以滿足由傳統農業、以家庭為單位的生產轉變為現代農業、規模經營的要求。
（二）當前農地制度改革目標及需防止的問題
現行農地制度需要改革是普遍一致的看法，但是如何改革，改革的目標及需要遵循的原則卻存在較多分歧。目前社會上有兩種觀點值得討論：一種觀點是，既然城市土地市場化促進了城市發展和土地資本化，農村也應該依靠土地市場化、資本化實現農村發展。這種說法看起來是對的，但是必須注意農村土地市場化中應防止城市土地市場化過程中出現的過度資本化問題。另一種觀點是，農村土地市場化就是為了讓農民分享土地增值收益。這種說法看起來也是對的，農民和集體作為土地財產主體應該分享土地財產收益，但要注意土地增值收益最終要來源于土地本身的產出，如果過分追求土地增值導致地租地價過快上漲，必將導致土地產出不能支撐過高增值的土地成本，則農業生產將不可持續，這會直接影響農產品的產出與供應，影響農產品價格，一旦出現這種狀況是很危險的。
因此，農村土地制度改革的基本方向是推進市場化。但是，農村土地制度改革的根本目標應該是充分利用市場機制實現土地資源再配置，利用市場配置資源的基礎性作用促進土地生產功能的充分發揮，改革過程中必須防止土地過度資本化、地價過快上漲、土地過度增值等對土地生產功能的影響和沖擊。
要達到這一目標，改革路徑要在滿足農村土地資源市場化配置要求的同時，必須注意從制度建設上防止幾個方面的傾向：一是防止土地過度集中，滿足適度規模經營的要求。二是防止過度資本化，滿足農地作為農業生產要素的基本生產成本邊界要求。三是滿足農村居民的基本生活保障要求。
二、三權分置的理論分析
所謂“三權”分置，就是農村土地所有權、承包權、經營權可以分別存在，可以分別歸屬不同的經濟主體。在過去實行“家庭聯產承包責任制”，實際上是“兩權”分離，即承包經營權與集體土地所有權分開，在保持集體所有的公有制前提下，實現了以家庭為單位的承包經營?，F在提出“三權”分置，就是進一步將經營權與承包權分開，滿足農戶擁有承包權前提下，將經營權轉移給農業生產者，滿足現代農業、規模農業、新型農業經營主體的生產用地需求，在保持集體所有制、農戶成員權的承包權收益前提下，實現了土地資源再配置。
（一）三權分置的提出
三權分置的源起，按照陳錫文的研究，自1984年一號文件中提出農村承包土地的流轉，“鼓勵耕地向種田能手集中”時開始有了雛形，尤其隨著一些地方農村勞動力的大量流動，土地流轉的現象不斷擴大，一些發達地方農民總結為“明確所有權、穩定承包權、放活經營權”。
從國家層面正式提出是習近平在2013年12月23日召開的中央農村工作會議上正式提出的，順應農民保留土地承包權、流轉土地經營權的意愿，把農民土地承包經營權分為承包權和經營權，實現承包權和經營權分置并行，這是我國農村改革的重大創新。
2014年11月20日中共中央辦公廳、國務院辦公廳發布《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》，明確規定，“堅持農村土地集體所有，實現所有權、承包權、經營權三權分置，引導土地經營權有序流轉，堅持家庭經營的基礎性地位，積極培育新型經營主體，發展多種形式的適度規模經營，鞏固和完善農村基本經營制度。”由此，農用土地三權分置基本構成了新時期的農村土地制度模式。
（二）三權分置的理論實質
三權分置體現了土地所有權的權利束可以分割行使的土地權利關系。即在保持農地集體所有權的前提下，農戶基于成員權資格獲得承包權，再將經營權轉移給農業經營主體，三權分別行使。
三、現實問題與解決路徑
農地實行三權分置，很好地解決了在保持集體土地所有權的前提下，穩定了農民基于成員權獲得的承包權的保障，實現了土地經營權再配置，既保障了農村基本土地制度穩定，又實現農村土地資源再配置，滿足了城鎮化背景下農村勞動力轉移后的土地流轉和現代農業、規模經營的土地需求等。然而，三權分置的實施，也將引起一些需要進一步研究與解決的問題。
（一）土地承包權、經營權的法權屬性問題
先看承包權。在我們討論的三權分置體系中的“農地承包權”，是特指基于農戶作為一定農村集體經濟組織的成員，所獲得的土地承包權利。其基本特征，第一，以成員權為前提，實際上相當于作為集體經濟組織的一員，本身是集體土地所有權產權主體的一員，而分配到的土地權利；第二，這種權利不同于普通僅僅基于合約關系形成租賃、承包關系。因此，應該屬于用益物權，而非簡單的債權。
再看經營權。在三權分置體系中的“農地經營權”，是由新型農業經營主體通過流轉的方式，以合約約定、并支付流轉租金獲取的一定期限的農地經營使用的權利。這種權利能否構成用益物權，我認為要從以下三個方面進行判斷：第一，經營權期限，期限越長越有條件構成物權；第二，合同中的相關約定，比如合同約定經營方在經營使用期限內具有土地投資、改造的權利等；第三，是否有固定投資的增加，如果有固定設施及地上物投資，可與農地經營權共同構成經營權期限內的財產用益物權。
因此，針對農地承包權、經營權不能簡單說一定是債權，或者一定是物權。對于基于成員權基礎的農戶農地承包權，具有用益物權性質；對于有相對長期合約約定、又有一定的農業經營固定設施投入，可在合約期限內共同形成一定的用益物權。
（二）土地流轉以后的經營成本問題
改革需要預計到全面流轉背景下的農業生產成本提升問題。一是要從制度設計上合理引導租金形成機制，二是防止少數工商資本過度圈地，抬升土地流轉租金。
（三）土地流轉以后的非糧化、非農化問題
在土地流轉過程中，不可避免地會出現非糧、非農利用現象。因此，在改革過程中，一方面要鼓勵與引導土地流轉，另一方面必須加強流轉以后土地利用的監管，必須保證流轉后的利用方式符合土地用途管制的基本要求，制約非糧利用，制止非農利用。
四、建議
總體來說，我國新時期農地制度改革的方向應是在堅持集體土地所有制基礎上，在保障農村土地生產功能的前提下，有限度地放開集體土地市場，目的是滿足農村土地資源合理流轉與有效配置的要求，但必須嚴格實施土地用途管制和土地交易監管，清晰界定土地產權，有效保護土地合法權益。
首先，放開集體土地市場的根本目標是為了利用市場機制實現農村土地資源利用的合理配置，必須防止借農村土地市場化之機搞土地資本化和非農業開發，必須從制度上防止社會資本尤其是非農業生產目標的資本購買乃至炒作農村土地。
其次，必須制定詳細的土地利用規劃，實施嚴格的土地用途管制。規劃明確劃分農業用地區和建設占地區，嚴格控制建設用地范圍和規模，防止農地自主開發、投資開發對18億畝耕地紅線的沖擊。
第三，加快推進農地三權分置以后的登記發證，保障合法土地權益。這是利用產權機制進行農村土地保護的基本措施。對于農村土地權屬主體，從法律上既賦予其可以按用途經營使用、按生產功能享受財產的權利，又要明確其保護土地自然性狀、防止土地被占用甚至被破壞的義務。
原文刊于：《改革》，2017（10）。
作者簡介:朱道林，中國農業大學土地科學與技術學院教授，中國土地政策與法律研究中心秘書長。
中國鄉村發現網轉自：土地學人 微信公眾號（原創）
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