我國(guó)現(xiàn)階段的農(nóng)地制度主要面臨農(nóng)村勞動(dòng)力的流出所引起的農(nóng)村土地資源閑置和再配置問題、家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制難以適應(yīng)現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求等；通過三權(quán)分置，在保持農(nóng)村土地集體所有前提下，實(shí)現(xiàn)承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分開，滿足土地資源再配置和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的要求。三權(quán)分置屬于土地權(quán)利束理論的演變，其法權(quán)屬性具有特定性。農(nóng)地制度改革應(yīng)以保障土地生產(chǎn)功能發(fā)揮為前提，防止過度資本化和過度集中，應(yīng)嚴(yán)格實(shí)施土地用途管制，加強(qiáng)產(chǎn)權(quán)登記保護(hù)合法權(quán)益。
黨的十九大報(bào)告進(jìn)一步明確提出，“鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，深化農(nóng)村土地制度改革，完善承包地‘三權(quán)’分置制度。保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變，第二輪土地承包到期后再延長(zhǎng)三十年?！边@為農(nóng)村土地制度改革與發(fā)展指明了方向。然而，關(guān)于“三權(quán)”的具體權(quán)利關(guān)系，乃至“三權(quán)”分置的具體實(shí)施路徑，仍存在著較多爭(zhēng)議，需要從理論上進(jìn)行清晰地梳理。
在我國(guó)的土地制度體系中，農(nóng)村土地制度包括農(nóng)用地制度和農(nóng)村建設(shè)用地制度。本文重點(diǎn)討論農(nóng)村農(nóng)用地制度。
一、農(nóng)地制度改革的背景與源起
我國(guó)現(xiàn)階段的農(nóng)村土地制度，起源于20世紀(jì)前半葉的土地革命，形成于20世紀(jì)中期的公有化改造；自20世紀(jì)80年代以后，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)體制的變革，不斷進(jìn)行改革與完善，形成現(xiàn)行的制度體系。近代中國(guó)在“打土豪、分田地”的斗爭(zhēng)中實(shí)現(xiàn)了“耕者有其田”；在公有化改造過程中建立了集體土地所有制；但由于集體化生產(chǎn)的低效率，不得不實(shí)行在集體所有制背景下的“家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制”，既解放了農(nóng)村土地生產(chǎn)力，也解放了農(nóng)村剩余勞動(dòng)力，為我國(guó)三十多年的城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展奠定了制度基礎(chǔ)。
（一）現(xiàn)階段農(nóng)地制度面臨的矛盾
隨著城鎮(zhèn)化、工業(yè)化快速發(fā)展，農(nóng)村人口大量流出及現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的要求，現(xiàn)行農(nóng)地使用制度的矛盾日漸突出，改革的呼聲也日益強(qiáng)烈，盡管在具體改革方式上存在一定爭(zhēng)議，但是基本一致的觀點(diǎn)是必須允許集體土地流轉(zhuǎn)，放開集體土地市場(chǎng)，充分利用市場(chǎng)機(jī)制重新配置農(nóng)村土地資源。
現(xiàn)階段我國(guó)農(nóng)地制度面臨的主要矛盾體現(xiàn)在：
一是在城鎮(zhèn)化、工業(yè)化背景下，農(nóng)村勞動(dòng)力的不斷流出所引起的農(nóng)村土地資源閑置和再配置問題。二是家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制所形成的家庭生產(chǎn)單位難以適應(yīng)現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求。
這些矛盾對(duì)現(xiàn)行農(nóng)地制度的主要沖擊是，必須進(jìn)行土地資源再配置，再配置的方式就是采取市場(chǎng)的方式實(shí)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)。一方面農(nóng)村勞動(dòng)力退出所引起的閑置土地需要通過流轉(zhuǎn)進(jìn)行再配置；另一方面現(xiàn)代規(guī)模經(jīng)營(yíng)、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體也需要通過農(nóng)村土地資源再配置獲得經(jīng)營(yíng)耕作所必需的土地，以滿足由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)、以家庭為單位的生產(chǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)代農(nóng)業(yè)、規(guī)模經(jīng)營(yíng)的要求。
（二）當(dāng)前農(nóng)地制度改革目標(biāo)及需防止的問題
現(xiàn)行農(nóng)地制度需要改革是普遍一致的看法，但是如何改革，改革的目標(biāo)及需要遵循的原則卻存在較多分歧。目前社會(huì)上有兩種觀點(diǎn)值得討論：一種觀點(diǎn)是，既然城市土地市場(chǎng)化促進(jìn)了城市發(fā)展和土地資本化，農(nóng)村也應(yīng)該依靠土地市場(chǎng)化、資本化實(shí)現(xiàn)農(nóng)村發(fā)展。這種說法看起來(lái)是對(duì)的，但是必須注意農(nóng)村土地市場(chǎng)化中應(yīng)防止城市土地市場(chǎng)化過程中出現(xiàn)的過度資本化問題。另一種觀點(diǎn)是，農(nóng)村土地市場(chǎng)化就是為了讓農(nóng)民分享土地增值收益。這種說法看起來(lái)也是對(duì)的，農(nóng)民和集體作為土地財(cái)產(chǎn)主體應(yīng)該分享土地財(cái)產(chǎn)收益，但要注意土地增值收益最終要來(lái)源于土地本身的產(chǎn)出，如果過分追求土地增值導(dǎo)致地租地價(jià)過快上漲，必將導(dǎo)致土地產(chǎn)出不能支撐過高增值的土地成本，則農(nóng)業(yè)生產(chǎn)將不可持續(xù)，這會(huì)直接影響農(nóng)產(chǎn)品的產(chǎn)出與供應(yīng)，影響農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格，一旦出現(xiàn)這種狀況是很危險(xiǎn)的。
因此，農(nóng)村土地制度改革的基本方向是推進(jìn)市場(chǎng)化。但是，農(nóng)村土地制度改革的根本目標(biāo)應(yīng)該是充分利用市場(chǎng)機(jī)制實(shí)現(xiàn)土地資源再配置，利用市場(chǎng)配置資源的基礎(chǔ)性作用促進(jìn)土地生產(chǎn)功能的充分發(fā)揮，改革過程中必須防止土地過度資本化、地價(jià)過快上漲、土地過度增值等對(duì)土地生產(chǎn)功能的影響和沖擊。
要達(dá)到這一目標(biāo)，改革路徑要在滿足農(nóng)村土地資源市場(chǎng)化配置要求的同時(shí)，必須注意從制度建設(shè)上防止幾個(gè)方面的傾向：一是防止土地過度集中，滿足適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的要求。二是防止過度資本化，滿足農(nóng)地作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素的基本生產(chǎn)成本邊界要求。三是滿足農(nóng)村居民的基本生活保障要求。
二、三權(quán)分置的理論分析
所謂“三權(quán)”分置，就是農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)可以分別存在，可以分別歸屬不同的經(jīng)濟(jì)主體。在過去實(shí)行“家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制”，實(shí)際上是“兩權(quán)”分離，即承包經(jīng)營(yíng)權(quán)與集體土地所有權(quán)分開，在保持集體所有的公有制前提下，實(shí)現(xiàn)了以家庭為單位的承包經(jīng)營(yíng)?，F(xiàn)在提出“三權(quán)”分置，就是進(jìn)一步將經(jīng)營(yíng)權(quán)與承包權(quán)分開，滿足農(nóng)戶擁有承包權(quán)前提下，將經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)移給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者，滿足現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、規(guī)模農(nóng)業(yè)、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的生產(chǎn)用地需求，在保持集體所有制、農(nóng)戶成員權(quán)的承包權(quán)收益前提下，實(shí)現(xiàn)了土地資源再配置。
（一）三權(quán)分置的提出
三權(quán)分置的源起，按照陳錫文的研究，自1984年一號(hào)文件中提出農(nóng)村承包土地的流轉(zhuǎn)，“鼓勵(lì)耕地向種田能手集中”時(shí)開始有了雛形，尤其隨著一些地方農(nóng)村勞動(dòng)力的大量流動(dòng)，土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)象不斷擴(kuò)大，一些發(fā)達(dá)地方農(nóng)民總結(jié)為“明確所有權(quán)、穩(wěn)定承包權(quán)、放活經(jīng)營(yíng)權(quán)”。
從國(guó)家層面正式提出是習(xí)近平在2013年12月23日召開的中央農(nóng)村工作會(huì)議上正式提出的，順應(yīng)農(nóng)民保留土地承包權(quán)、流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的意愿，把農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分為承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)，實(shí)現(xiàn)承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分置并行，這是我國(guó)農(nóng)村改革的重大創(chuàng)新。
2014年11月20日中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見》，明確規(guī)定，“堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有，實(shí)現(xiàn)所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)三權(quán)分置，引導(dǎo)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)，堅(jiān)持家庭經(jīng)營(yíng)的基礎(chǔ)性地位，積極培育新型經(jīng)營(yíng)主體，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度?！庇纱耍r(nóng)用土地三權(quán)分置基本構(gòu)成了新時(shí)期的農(nóng)村土地制度模式。
（二）三權(quán)分置的理論實(shí)質(zhì)
三權(quán)分置體現(xiàn)了土地所有權(quán)的權(quán)利束可以分割行使的土地權(quán)利關(guān)系。即在保持農(nóng)地集體所有權(quán)的前提下，農(nóng)戶基于成員權(quán)資格獲得承包權(quán)，再將經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)移給農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，三權(quán)分別行使。
三、現(xiàn)實(shí)問題與解決路徑
農(nóng)地實(shí)行三權(quán)分置，很好地解決了在保持集體土地所有權(quán)的前提下，穩(wěn)定了農(nóng)民基于成員權(quán)獲得的承包權(quán)的保障，實(shí)現(xiàn)了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)再配置，既保障了農(nóng)村基本土地制度穩(wěn)定，又實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地資源再配置，滿足了城鎮(zhèn)化背景下農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移后的土地流轉(zhuǎn)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、規(guī)模經(jīng)營(yíng)的土地需求等。然而，三權(quán)分置的實(shí)施，也將引起一些需要進(jìn)一步研究與解決的問題。
（一）土地承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)的法權(quán)屬性問題
先看承包權(quán)。在我們討論的三權(quán)分置體系中的“農(nóng)地承包權(quán)”，是特指基于農(nóng)戶作為一定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員，所獲得的土地承包權(quán)利。其基本特征，第一，以成員權(quán)為前提，實(shí)際上相當(dāng)于作為集體經(jīng)濟(jì)組織的一員，本身是集體土地所有權(quán)產(chǎn)權(quán)主體的一員，而分配到的土地權(quán)利；第二，這種權(quán)利不同于普通僅僅基于合約關(guān)系形成租賃、承包關(guān)系。因此，應(yīng)該屬于用益物權(quán)，而非簡(jiǎn)單的債權(quán)。
再看經(jīng)營(yíng)權(quán)。在三權(quán)分置體系中的“農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)”，是由新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體通過流轉(zhuǎn)的方式，以合約約定、并支付流轉(zhuǎn)租金獲取的一定期限的農(nóng)地經(jīng)營(yíng)使用的權(quán)利。這種權(quán)利能否構(gòu)成用益物權(quán)，我認(rèn)為要從以下三個(gè)方面進(jìn)行判斷：第一，經(jīng)營(yíng)權(quán)期限，期限越長(zhǎng)越有條件構(gòu)成物權(quán)；第二，合同中的相關(guān)約定，比如合同約定經(jīng)營(yíng)方在經(jīng)營(yíng)使用期限內(nèi)具有土地投資、改造的權(quán)利等；第三，是否有固定投資的增加，如果有固定設(shè)施及地上物投資，可與農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)共同構(gòu)成經(jīng)營(yíng)權(quán)期限內(nèi)的財(cái)產(chǎn)用益物權(quán)。
因此，針對(duì)農(nóng)地承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)不能簡(jiǎn)單說一定是債權(quán)，或者一定是物權(quán)。對(duì)于基于成員權(quán)基礎(chǔ)的農(nóng)戶農(nóng)地承包權(quán)，具有用益物權(quán)性質(zhì)；對(duì)于有相對(duì)長(zhǎng)期合約約定、又有一定的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)固定設(shè)施投入，可在合約期限內(nèi)共同形成一定的用益物權(quán)。
（二）土地流轉(zhuǎn)以后的經(jīng)營(yíng)成本問題
改革需要預(yù)計(jì)到全面流轉(zhuǎn)背景下的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本提升問題。一是要從制度設(shè)計(jì)上合理引導(dǎo)租金形成機(jī)制，二是防止少數(shù)工商資本過度圈地，抬升土地流轉(zhuǎn)租金。
（三）土地流轉(zhuǎn)以后的非糧化、非農(nóng)化問題
在土地流轉(zhuǎn)過程中，不可避免地會(huì)出現(xiàn)非糧、非農(nóng)利用現(xiàn)象。因此，在改革過程中，一方面要鼓勵(lì)與引導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)，另一方面必須加強(qiáng)流轉(zhuǎn)以后土地利用的監(jiān)管，必須保證流轉(zhuǎn)后的利用方式符合土地用途管制的基本要求，制約非糧利用，制止非農(nóng)利用。
四、建議
總體來(lái)說，我國(guó)新時(shí)期農(nóng)地制度改革的方向應(yīng)是在堅(jiān)持集體土地所有制基礎(chǔ)上，在保障農(nóng)村土地生產(chǎn)功能的前提下，有限度地放開集體土地市場(chǎng)，目的是滿足農(nóng)村土地資源合理流轉(zhuǎn)與有效配置的要求，但必須嚴(yán)格實(shí)施土地用途管制和土地交易監(jiān)管，清晰界定土地產(chǎn)權(quán)，有效保護(hù)土地合法權(quán)益。
首先，放開集體土地市場(chǎng)的根本目標(biāo)是為了利用市場(chǎng)機(jī)制實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地資源利用的合理配置，必須防止借農(nóng)村土地市場(chǎng)化之機(jī)搞土地資本化和非農(nóng)業(yè)開發(fā)，必須從制度上防止社會(huì)資本尤其是非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)目標(biāo)的資本購(gòu)買乃至炒作農(nóng)村土地。
其次，必須制定詳細(xì)的土地利用規(guī)劃，實(shí)施嚴(yán)格的土地用途管制。規(guī)劃明確劃分農(nóng)業(yè)用地區(qū)和建設(shè)占地區(qū)，嚴(yán)格控制建設(shè)用地范圍和規(guī)模，防止農(nóng)地自主開發(fā)、投資開發(fā)對(duì)18億畝耕地紅線的沖擊。
第三，加快推進(jìn)農(nóng)地三權(quán)分置以后的登記發(fā)證，保障合法土地權(quán)益。這是利用產(chǎn)權(quán)機(jī)制進(jìn)行農(nóng)村土地保護(hù)的基本措施。對(duì)于農(nóng)村土地權(quán)屬主體，從法律上既賦予其可以按用途經(jīng)營(yíng)使用、按生產(chǎn)功能享受財(cái)產(chǎn)的權(quán)利，又要明確其保護(hù)土地自然性狀、防止土地被占用甚至被破壞的義務(wù)。
原文刊于：《改革》，2017（10）。
作者簡(jiǎn)介:朱道林，中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)土地科學(xué)與技術(shù)學(xué)院教授，中國(guó)土地政策與法律研究中心秘書長(zhǎng)。
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：土地學(xué)人 微信公眾號(hào)（原創(chuàng)）
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