摘要：我國多地正在進行集體經營性建設用地入市改革試點。關于集體經營性建設用地的收益分配存在較多爭論,各地實踐做法也不盡相同。通過分析集體經營性建設用地分配的爭論和實踐困境可以得出這樣的結論:地方政府不宜直接參與集體經營性建設用地的收益分配,統一完整的集體經營性建設用地收益分配體系以及管理和監督制度亟須建立,與集體經營性建設用地入市相配套的法規仍然缺乏。要實現集體經營性建設用地收益分配的突破,必須制定集體經營性建設用地增值收益分配和使用監督的指導性方案,構建集體經營性建設用地收益分配的長效機制,建立集體經營性建設用地入市與農村宅基地流轉的聯動機制。
農村集體經營性建設用地直接入市是我國現階段深化改革的核心內容之一。2015年2月, 十二屆全國人大常委會第十三次會議通過了《關于授權北京市大興區等33個試點縣 (市、區) 行政區域暫時調整實施有關法律規定的決定》, 使農村土地制度改革獲得了法律保障。2015年7月, 國土資源部審批通過33個試點地區的改革方案, 推進集體經營性建設用地入市改革試點正式啟動。2016年中央一號文件明確要求總結農村集體經營性建設用地入市改革試點經驗, 適當提高農民集體和個人分享的增值收益。在試點過程中, 制度設計、部門協調、利益分配等問題成為難點, 而矛盾最為集中、影響最大的仍然就是利益分配問題。集體經營性建設用地入市后, 通過土地征收獲取土地增值收益的模式對于地方政府來說已經行不通, 如果將集體經營性建設用地流轉收益全部歸于農村集體經濟組織以及農戶個人, 其合理性并不充分。如何實現集體經營性建設用地入市后增值收益在政府、村集體和農民個人之間公平、合理分配, 以達到既保證地方政府推進改革試點的積極性, 又能切實合理提高農村集體和個人收益的目的, 是改革中亟待解決的問題。本文擬通過文獻梳理和實踐剖析, 探討集體經營性建設用地入市后的收益分配問題, 以期為現實問題的解決提供參考。
一、集體經營性建設用地收益分配的爭論
(一) 參與分配的建設用地范圍
學界對集體建設用地入市持贊成態度[1]。學者們普遍認為, 集體經營性建設用地入市的前提條件是:符合規劃和用途管制, 且不屬于公益性建設用地。但對于是否應該限定在“土地利用規劃確定的城鎮建設用地范圍外”, 沒有達成一致。一種觀點認為, 應當限定在土地利用規劃確定的城鎮建設用地范圍之外, 因為我國憲法第10條第1款明確規定城市的土地屬于國家所有, 所以處于土地利用規劃確定的城鎮建設用地范圍以內的集體建設用地必須先進行土地征收, 變為國有后才可以進入土地市場。這種做法可以維護城市土地純國有的格局[2]。但是, 從構建城鄉統一建設用地市場、保護農民土地權益、實現集體土地所有權的角度出發, 這一限定確實不妥。因此, 也有學者提出不應當做此限定。筆者對此觀點持贊同態度, 原因在于:其一, 建設用地的價格主要由一個地區的經濟條件和該地塊所處區位決定, 因而表現出較大的價格差異。位于土地利用規劃確定的城鎮建設用地范圍內的集體經營性建設用地由于區位條件好, 成為農村集體建設用地中“含金量”較高的部分, 也是最能得益于集體經營性建設用地入市改革舉措、體現土地價值的部分。如果將這部分土地限定為必須轉變為國有土地才能使用, 則明顯與改革的初衷背道而馳。其二, 如果有此限定, 無異于漠視農村集體土地所有權, 默許地方政府侵害農民土地權益的行為。通過土地征收的方式將集體土地轉變為國有土地, 土地收益絕大部分被地方政府攫取, 農民所獲得的征地補償無法與集體經營性建設用地直接進入市場流轉而獲得的土地收益相比。這將再次激起地方政府大量獲取土地財政的欲望, 造成新一輪的征地熱潮。《土地管理法》規定, 政府行使征地權的前提是“國家為了公共利益的需要”, 為保證土地利用規劃區內均為國有土地而行使征地權并不符合征地的基本前提條件。其三, 若有此規定, 土地利用規劃怎樣確定城鎮建設用地范圍必將成為不同利益群體爭相干預的對象, 使得劃分難度加大, 最終導致土地利用規劃確定的城鎮建設用地范圍成為各方利益平衡的結果, 其科學性與合理性將大打折扣。憲法中關于城市土地權屬的條款亦可以根據社會經濟發展的實際情況進行調整, 土地的公有制屬性在根本上不會發生改變。因此, 對此范圍無須限定。
盡管如此, 在各地開展多年的集體建設用地流轉試點實踐中, 將范圍限定于“土地利用規劃確定的城鎮建設用地范圍之外”的地方并不少見。這實際上是對農村土地所有權的侵犯和對農民土地收益的掠奪。應當在試點過程中逐步取消, 統一劃定集體經營性建設用地的入市范圍。
(二) 分配的理論依據
學界對土地增值收益歸屬有三種認識:漲價歸公論、漲價歸私論和公私兼顧論。三種增值收益的歸屬指出了完全不同的方向, 揭示出土地制度改革的復雜性和內在悖論性[3]。漲價歸公論者普遍認為土地增值是社會發展的結果, 個人不能對此做出貢獻, 具有代表性的學者包括John Stuart Mill和Henry George。我國以周天勇、蔡繼明、劉正山為代表的學者主張漲價歸私論, 即土地自然增值歸原土地所有者所有。公私兼顧論者則主張在充分補償失地者之后將其剩余部分收歸中央政府所有, 周誠教授為其首創人和主要代表。多數學者認同公私兼顧論, 認為其更具有可操作性。但也有學者對此提出質疑, 認為公私兼顧論實質上與漲價歸公論并無本質差別[4]。
在西方土地發展權研究的影響下, 越來越多的學者開始關注土地發展權, 并以此為理論依據探討農地非農化過程中的土地收益分配問題。(1)政府壟斷土地一級市場, 借用征地權力獲得集體土地, 并獲取土地收益, 其實質就是剝奪了農村集體土地發展權[5]。而集體建設用地入市改革試點與國外土地發展權轉移在要素對比中具有高度的一致性。這說明從發展權配置和發展權轉讓的角度對農村集體建設用地進行發展權配置不僅是必要的, 而且是可行的[6]。因此, 為保護農民土地權益, 防止地方政府強行掠奪農民的土地發展權, 需要從法律法規上嚴格界定只有公益性建設用地對應的發展權才歸地方政府擁有, 可以通過征收方式執行, 而經營性建設用地對應的發展權則歸農民所有, 必須通過集體建設用地流轉方式執行[7]。此外, 還有學者主張構建農村集體土地的各種權能相互獨立的制度, 各個利益主體依照土地的產權權能參與土地由于交易產生的增值收益的分配, 即“按權能分配”[8]。
總之, 在進行集體經營性建設用地收益分配中, 必須充分尊重集體土地的所有權擁有者, 保護并體現所有權在分配中的基本權利。
(三) 參與分配的主體
進行土地收益分配, 首先要明確分配主體。對于集體經營性建設用地分配主體, 學者們存在較多分歧, 爭論的焦點在于地方政府是否可以參與收益分配。持否定觀點的學者認為, 集體建設用地使用權增值收益的分配主體應以土地權利人為主, 即土地所有者、土地使用者和國家, 地方政府在法理上沒有理由參加土地增值收益分配[9]。還有學者提出, 政府不宜直接參與集體經營性建設用地使用權初次流轉的收益分配, 不僅因為初次分配主要基于產權原則, 作為集體建設用地流轉的主導者, 如果還直接參與收益分配, 勢必會造成土地市場秩序的混亂[10]。
事實上, 集體經營性建設用地使用權轉讓得以發生的一個重要原因在于地方政府對于基礎設施的投入改變了該地區的開發利用條件, 使得土地使用者愿意支付租金。也就是說, 政府在公共基礎設施等方面的投入是引起土地增值的重要原因之一。如果政府不參與集體土地收益分配, 只強調集體土地權利而不使集體承擔責任, 顯然也是不公平的[11]。雖然從法理上講, 地方政府并非權利主體, 無權分享集體經營性建設用地收益, 但地方政府實際上是區域經濟建設和發展的主體, 基礎設施建設的投入并未因土地所有權性質的不同 (集體土地與國有土地) 而將其置于規劃管理之外, 事實上, 每年政府都投入專項資金加強農村的基礎設施建設。因此, 集體建設用地的增值實際上是政府基礎設施建設產生的外部正效應。如果在集體經營性建設用地收益分配時忽視地方政府在土地增值過程中的作用, 必然會傷害地方政府的熱情與積極性, 從長遠來看, 只能產生對雙方都不利的影響。因此, 就集體經營性建設用地增值收益分配來看, 其主體應當包括地方政府。至于地方政府參與分配的形式, 可以通過收取管理費用或土地增值稅等來參與分配過程。(1)
二、集體經營性建設用地增值收益分配的實踐
集體經營性建設用地流轉收益在農民集體與農民之間如何分配是學界關注的焦點之一, 而且研究主要是從集體內部收益分配比例、農民集體成員財產權益保障及收益分配機制完善等方面進行論述的[12]。作為集體經濟組織的成員, 農民有權決定如何進行集體內部收益分配, 包括集體經營性建設用地收益分配。但是, 由于我國基層民主制度還不完善及集體所有權主體虛位, 使得農民合法權益受到侵害的現象仍然存在。因此, 一方面, 要構建土地收益的外部分配機制;另一方面, 要按照集體成員權理論完善內部分配規則[13]。在進行流轉收益分配時, 分配的比例可以按照當地的生活水平進行調整, 而非固定比率, 以免造成收益過高或過低的問題[14]。實踐中, 各地集體建設用地增值收益分配辦法也不盡相同, 但多數以固定比例的方式, 由地方政府收取土地增值收益調節金, 剩余部分在村集體與農民個人之間進行分配。具體情況如下頁表格所示。
目前, 對于集體經營性建設用地增值收益分配的政策研究仍在探索之中。部分學者基于實踐提出了不同設想, 包括推行年租制[15], 實行“農民—公司—業主”的土地股份合作制、出租土地以收取租金和土地權益入股的集體土地收益分配模式[16], 運用聯盟收益分配機制實現增值收益分配共贏[17], 通過股份合作社將額外增值收益保留在集體[18], 集體經濟產權制度改革、土地換社保和土地基金會的收益分配方式等[19]。
通過以上分析可以得出以下四個結論:第一, 集體經營性建設用地入市的改革試點仍處于起步階段, 各試點地區集體建設用地增值收益及分配比例均由地方政府自行制定, 缺乏統一完整的收益分配體系。這不僅導致各地農村集體建設用地的交易成本不一樣, 也成為影響農村集體建設用地流轉及市場統一發展的重要問題[20]。第二, 允許集體經營性建設用地入市是承認集體土地所有權、保護農民土地權益的第一步, 但是對于入市后產生的建設用地收益應當如何分配和使用, 還缺乏統一的管理和相應的監督。第三, 集體經營性建設用地入市制度建立后, 需要進一步完善, 以保證有可持續的集體經營性建設用地資源進入土地市場, 達到既提高農村建設用地效率、又持續增加農村和農民收入的目的。第四, 與集體經營性建設用地入市相配套的法規仍然缺乏。集體經營性建設用地入市首先要明確實施主體, 是單個農民還是廣義的合作主體, 由誰組織, 誰來代表, 如何代表, 如何建立公開公平的決策體系?所有這些問題的回答都需要建立相應的規范。僅僅出臺一個集體經營性建設用地入市暫行規定, 是遠遠不夠的。
表：各地集體經營性建設用地收益分配做法
三、推進集體經營性建設用地收益分配的建議
第一, 加強多規融合, 實現集體經營性建設用地與城鎮建設用地的協調使用。由于建設用地開發具有較強的不可逆性, 因此, 建設用地規劃應當具有科學性和合理性。土地利用規劃一旦制定, 必須嚴格執行。確立農村整體規劃和各項規劃目標, 統籌制定農村各項規劃編制技術標準, 做好土地利用總體規劃、城鄉規劃和產業發展布局規劃統籌協調與對接[21]。注重城市、集鎮和村莊規劃的有機協調, 建構城鄉一體的建設用地利用格局[22]。
第二, 制定集體經營性建設用地增值收益分配和使用的指導性方案, 切實保護農民權益。集體經營性建設用地收益分配辦法大部分試點地區已經公布。從公布的方案來看, 各地的收益分配比例不盡相同。分配方案的差異直接影響各個地區村集體及其成員的收入。因此, 建議中央政府應當對地方政府參與分配的比例給予指導性規定, 各地可以在指導性分配的辦法內設定具體分配比例。在分配過程中必須明確“農民應為最大受益者”的原則, 其他投資者 (包括地方各級政府) 則應根據各自在農村基礎設施、公共設施、工業等方面的投資情況享受合理的投資收益[23]。而對于村集體內部之間的分配應當充分尊重村民的意愿, 分配方案需由大多數村民同意方可執行。集體經營性建設用地流轉收益屬于農民集體收益, 應當納入集體財務進行管理, 在村民的監督下使用和分配。為防止村集體管理者濫用職權、以權謀私, 可以明確規定分配給農民的最低比例;同時, 對集體分配到的收益限定用途, 只能用于集體基礎設施、公益事業或者償還集體因發展本村經濟、償還本村社會服務欠下的債務[24]。
第三, 加緊構建集體經營性建設用地收益分配的長效機制。集體經營性建設用地使用權轉讓可以在短期內增加村集體和村民的收入, 從長遠來看, 這一方式卻難以從根本上改變村民的生活狀態。村集體所獲得的一次性收益若用于村基礎設施建設固然是好的, 但是基礎設施的維護與再投入將會又一次遇到資金瓶頸。村民所獲得的一次性收益應當如何使用, 盡管從本質上說是村民個人的事情, 但在目前我國農村地區社會保障仍然不完善的情況下, 村民今后的養老和醫療問題村集體也不能完全坐視不管。因此, 村民如何使用土地收益也并非與集體毫不相干。基于此, 有必要探索集體經營性建設用地收入分配的長效機制, 即嘗試建立“一次性固定收益+長期分紅”的收益分配模式。“一次性固定收益”是指轉讓集體經營性建設用地所獲得的總價款, 而“長期分紅”就是根據當地經濟和社會發展的實際情況, 采用土地入股、年租制或是建設物業收取租金等辦法, 將集體經營性建設用地的收益長效化。長期分紅模式的優勢不僅可以讓村集體和村民從集體土地中獲取長期的收益, 更重要的是, 可以隨著土地市場的變化, 享受到土地價格的增值變化。
第四, 應當建立集體經營性建設用地入市與農村宅基地流轉的聯動機制, 實現農村集體經營性建設用地的可持續性入市。農村集體經營性建設用地入市對于提高農村建設用地使用效率、增加農民收益具有重要意義, 應當使其成為一項長期的制度。這就需要農村集體建設用地有可持續的土地資源進入市場。要實現這一目標, 必須與宅基地使用制度改革相結合。積極探索農村宅基地有償流轉或有償回收制度, 建立低效、閑置宅基地轉化為集體經營性建設用地的通道, 進而構建有效的農村集體城鎮化土地資源配置機制, 最終實現以人為本的新型城鎮化戰略[25]。
作者單位：寧波大學法學院
中國鄉村網轉自：學習與探索2017年02期
(掃一掃，更多精彩內容！)
