摘要：我國(guó)多地正在進(jìn)行集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革試點(diǎn)。關(guān)于集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的收益分配存在較多爭(zhēng)論,各地實(shí)踐做法也不盡相同。通過分析集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地分配的爭(zhēng)論和實(shí)踐困境可以得出這樣的結(jié)論:地方政府不宜直接參與集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的收益分配,統(tǒng)一完整的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地收益分配體系以及管理和監(jiān)督制度亟須建立,與集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市相配套的法規(guī)仍然缺乏。要實(shí)現(xiàn)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地收益分配的突破,必須制定集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地增值收益分配和使用監(jiān)督的指導(dǎo)性方案,構(gòu)建集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地收益分配的長(zhǎng)效機(jī)制,建立集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市與農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的聯(lián)動(dòng)機(jī)制。
農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地直接入市是我國(guó)現(xiàn)階段深化改革的核心內(nèi)容之一。2015年2月, 十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十三次會(huì)議通過了《關(guān)于授權(quán)北京市大興區(qū)等33個(gè)試點(diǎn)縣 (市、區(qū)) 行政區(qū)域暫時(shí)調(diào)整實(shí)施有關(guān)法律規(guī)定的決定》, 使農(nóng)村土地制度改革獲得了法律保障。2015年7月, 國(guó)土資源部審批通過33個(gè)試點(diǎn)地區(qū)的改革方案, 推進(jìn)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革試點(diǎn)正式啟動(dòng)。2016年中央一號(hào)文件明確要求總結(jié)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn), 適當(dāng)提高農(nóng)民集體和個(gè)人分享的增值收益。在試點(diǎn)過程中, 制度設(shè)計(jì)、部門協(xié)調(diào)、利益分配等問題成為難點(diǎn), 而矛盾最為集中、影響最大的仍然就是利益分配問題。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市后, 通過土地征收獲取土地增值收益的模式對(duì)于地方政府來說已經(jīng)行不通, 如果將集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益全部歸于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以及農(nóng)戶個(gè)人, 其合理性并不充分。如何實(shí)現(xiàn)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市后增值收益在政府、村集體和農(nóng)民個(gè)人之間公平、合理分配, 以達(dá)到既保證地方政府推進(jìn)改革試點(diǎn)的積極性, 又能切實(shí)合理提高農(nóng)村集體和個(gè)人收益的目的, 是改革中亟待解決的問題。本文擬通過文獻(xiàn)梳理和實(shí)踐剖析, 探討集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市后的收益分配問題, 以期為現(xiàn)實(shí)問題的解決提供參考。
一、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地收益分配的爭(zhēng)論
(一) 參與分配的建設(shè)用地范圍
學(xué)界對(duì)集體建設(shè)用地入市持贊成態(tài)度[1]。學(xué)者們普遍認(rèn)為, 集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的前提條件是:符合規(guī)劃和用途管制, 且不屬于公益性建設(shè)用地。但對(duì)于是否應(yīng)該限定在“土地利用規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍外”, 沒有達(dá)成一致。一種觀點(diǎn)認(rèn)為, 應(yīng)當(dāng)限定在土地利用規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍之外, 因?yàn)槲覈?guó)憲法第10條第1款明確規(guī)定城市的土地屬于國(guó)家所有, 所以處于土地利用規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍以內(nèi)的集體建設(shè)用地必須先進(jìn)行土地征收, 變?yōu)閲?guó)有后才可以進(jìn)入土地市場(chǎng)。這種做法可以維護(hù)城市土地純國(guó)有的格局[2]。但是, 從構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)、保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益、實(shí)現(xiàn)集體土地所有權(quán)的角度出發(fā), 這一限定確實(shí)不妥。因此, 也有學(xué)者提出不應(yīng)當(dāng)做此限定。筆者對(duì)此觀點(diǎn)持贊同態(tài)度, 原因在于:其一, 建設(shè)用地的價(jià)格主要由一個(gè)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)條件和該地塊所處區(qū)位決定, 因而表現(xiàn)出較大的價(jià)格差異。位于土地利用規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍內(nèi)的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地由于區(qū)位條件好, 成為農(nóng)村集體建設(shè)用地中“含金量”較高的部分, 也是最能得益于集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革舉措、體現(xiàn)土地價(jià)值的部分。如果將這部分土地限定為必須轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)有土地才能使用, 則明顯與改革的初衷背道而馳。其二, 如果有此限定, 無異于漠視農(nóng)村集體土地所有權(quán), 默許地方政府侵害農(nóng)民土地權(quán)益的行為。通過土地征收的方式將集體土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)有土地, 土地收益絕大部分被地方政府攫取, 農(nóng)民所獲得的征地補(bǔ)償無法與集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地直接進(jìn)入市場(chǎng)流轉(zhuǎn)而獲得的土地收益相比。這將再次激起地方政府大量獲取土地財(cái)政的欲望, 造成新一輪的征地?zé)岢薄！锻恋毓芾矸ā芬?guī)定, 政府行使征地權(quán)的前提是“國(guó)家為了公共利益的需要”, 為保證土地利用規(guī)劃區(qū)內(nèi)均為國(guó)有土地而行使征地權(quán)并不符合征地的基本前提條件。其三, 若有此規(guī)定, 土地利用規(guī)劃怎樣確定城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍必將成為不同利益群體爭(zhēng)相干預(yù)的對(duì)象, 使得劃分難度加大, 最終導(dǎo)致土地利用規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍成為各方利益平衡的結(jié)果, 其科學(xué)性與合理性將大打折扣。憲法中關(guān)于城市土地權(quán)屬的條款亦可以根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際情況進(jìn)行調(diào)整, 土地的公有制屬性在根本上不會(huì)發(fā)生改變。因此, 對(duì)此范圍無須限定。
盡管如此, 在各地開展多年的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)實(shí)踐中, 將范圍限定于“土地利用規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍之外”的地方并不少見。這實(shí)際上是對(duì)農(nóng)村土地所有權(quán)的侵犯和對(duì)農(nóng)民土地收益的掠奪。應(yīng)當(dāng)在試點(diǎn)過程中逐步取消, 統(tǒng)一劃定集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的入市范圍。
(二) 分配的理論依據(jù)
學(xué)界對(duì)土地增值收益歸屬有三種認(rèn)識(shí):漲價(jià)歸公論、漲價(jià)歸私論和公私兼顧論。三種增值收益的歸屬指出了完全不同的方向, 揭示出土地制度改革的復(fù)雜性和內(nèi)在悖論性[3]。漲價(jià)歸公論者普遍認(rèn)為土地增值是社會(huì)發(fā)展的結(jié)果, 個(gè)人不能對(duì)此做出貢獻(xiàn), 具有代表性的學(xué)者包括John Stuart Mill和Henry George。我國(guó)以周天勇、蔡繼明、劉正山為代表的學(xué)者主張漲價(jià)歸私論, 即土地自然增值歸原土地所有者所有。公私兼顧論者則主張?jiān)诔浞盅a(bǔ)償失地者之后將其剩余部分收歸中央政府所有, 周誠(chéng)教授為其首創(chuàng)人和主要代表。多數(shù)學(xué)者認(rèn)同公私兼顧論, 認(rèn)為其更具有可操作性。但也有學(xué)者對(duì)此提出質(zhì)疑, 認(rèn)為公私兼顧論實(shí)質(zhì)上與漲價(jià)歸公論并無本質(zhì)差別[4]。
在西方土地發(fā)展權(quán)研究的影響下, 越來越多的學(xué)者開始關(guān)注土地發(fā)展權(quán), 并以此為理論依據(jù)探討農(nóng)地非農(nóng)化過程中的土地收益分配問題。(1)政府壟斷土地一級(jí)市場(chǎng), 借用征地權(quán)力獲得集體土地, 并獲取土地收益, 其實(shí)質(zhì)就是剝奪了農(nóng)村集體土地發(fā)展權(quán)[5]。而集體建設(shè)用地入市改革試點(diǎn)與國(guó)外土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移在要素對(duì)比中具有高度的一致性。這說明從發(fā)展權(quán)配置和發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓的角度對(duì)農(nóng)村集體建設(shè)用地進(jìn)行發(fā)展權(quán)配置不僅是必要的, 而且是可行的[6]。因此, 為保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益, 防止地方政府強(qiáng)行掠奪農(nóng)民的土地發(fā)展權(quán), 需要從法律法規(guī)上嚴(yán)格界定只有公益性建設(shè)用地對(duì)應(yīng)的發(fā)展權(quán)才歸地方政府擁有, 可以通過征收方式執(zhí)行, 而經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地對(duì)應(yīng)的發(fā)展權(quán)則歸農(nóng)民所有, 必須通過集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)方式執(zhí)行[7]。此外, 還有學(xué)者主張構(gòu)建農(nóng)村集體土地的各種權(quán)能相互獨(dú)立的制度, 各個(gè)利益主體依照土地的產(chǎn)權(quán)權(quán)能參與土地由于交易產(chǎn)生的增值收益的分配, 即“按權(quán)能分配”[8]。
總之, 在進(jìn)行集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地收益分配中, 必須充分尊重集體土地的所有權(quán)擁有者, 保護(hù)并體現(xiàn)所有權(quán)在分配中的基本權(quán)利。
(三) 參與分配的主體
進(jìn)行土地收益分配, 首先要明確分配主體。對(duì)于集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地分配主體, 學(xué)者們存在較多分歧, 爭(zhēng)論的焦點(diǎn)在于地方政府是否可以參與收益分配。持否定觀點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為, 集體建設(shè)用地使用權(quán)增值收益的分配主體應(yīng)以土地權(quán)利人為主, 即土地所有者、土地使用者和國(guó)家, 地方政府在法理上沒有理由參加土地增值收益分配[9]。還有學(xué)者提出, 政府不宜直接參與集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)初次流轉(zhuǎn)的收益分配, 不僅因?yàn)槌醮畏峙渲饕诋a(chǎn)權(quán)原則, 作為集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的主導(dǎo)者, 如果還直接參與收益分配, 勢(shì)必會(huì)造成土地市場(chǎng)秩序的混亂[10]。
事實(shí)上, 集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓得以發(fā)生的一個(gè)重要原因在于地方政府對(duì)于基礎(chǔ)設(shè)施的投入改變了該地區(qū)的開發(fā)利用條件, 使得土地使用者愿意支付租金。也就是說, 政府在公共基礎(chǔ)設(shè)施等方面的投入是引起土地增值的重要原因之一。如果政府不參與集體土地收益分配, 只強(qiáng)調(diào)集體土地權(quán)利而不使集體承擔(dān)責(zé)任, 顯然也是不公平的[11]。雖然從法理上講, 地方政府并非權(quán)利主體, 無權(quán)分享集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地收益, 但地方政府實(shí)際上是區(qū)域經(jīng)濟(jì)建設(shè)和發(fā)展的主體, 基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入并未因土地所有權(quán)性質(zhì)的不同 (集體土地與國(guó)有土地) 而將其置于規(guī)劃管理之外, 事實(shí)上, 每年政府都投入專項(xiàng)資金加強(qiáng)農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。因此, 集體建設(shè)用地的增值實(shí)際上是政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)產(chǎn)生的外部正效應(yīng)。如果在集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地收益分配時(shí)忽視地方政府在土地增值過程中的作用, 必然會(huì)傷害地方政府的熱情與積極性, 從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看, 只能產(chǎn)生對(duì)雙方都不利的影響。因此, 就集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地增值收益分配來看, 其主體應(yīng)當(dāng)包括地方政府。至于地方政府參與分配的形式, 可以通過收取管理費(fèi)用或土地增值稅等來參與分配過程。(1)
二、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地增值收益分配的實(shí)踐
集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益在農(nóng)民集體與農(nóng)民之間如何分配是學(xué)界關(guān)注的焦點(diǎn)之一, 而且研究主要是從集體內(nèi)部收益分配比例、農(nóng)民集體成員財(cái)產(chǎn)權(quán)益保障及收益分配機(jī)制完善等方面進(jìn)行論述的[12]。作為集體經(jīng)濟(jì)組織的成員, 農(nóng)民有權(quán)決定如何進(jìn)行集體內(nèi)部收益分配, 包括集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地收益分配。但是, 由于我國(guó)基層民主制度還不完善及集體所有權(quán)主體虛位, 使得農(nóng)民合法權(quán)益受到侵害的現(xiàn)象仍然存在。因此, 一方面, 要構(gòu)建土地收益的外部分配機(jī)制;另一方面, 要按照集體成員權(quán)理論完善內(nèi)部分配規(guī)則[13]。在進(jìn)行流轉(zhuǎn)收益分配時(shí), 分配的比例可以按照當(dāng)?shù)氐纳钏竭M(jìn)行調(diào)整, 而非固定比率, 以免造成收益過高或過低的問題[14]。實(shí)踐中, 各地集體建設(shè)用地增值收益分配辦法也不盡相同, 但多數(shù)以固定比例的方式, 由地方政府收取土地增值收益調(diào)節(jié)金, 剩余部分在村集體與農(nóng)民個(gè)人之間進(jìn)行分配。具體情況如下頁(yè)表格所示。
目前, 對(duì)于集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地增值收益分配的政策研究仍在探索之中。部分學(xué)者基于實(shí)踐提出了不同設(shè)想, 包括推行年租制[15], 實(shí)行“農(nóng)民—公司—業(yè)主”的土地股份合作制、出租土地以收取租金和土地權(quán)益入股的集體土地收益分配模式[16], 運(yùn)用聯(lián)盟收益分配機(jī)制實(shí)現(xiàn)增值收益分配共贏[17], 通過股份合作社將額外增值收益保留在集體[18], 集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)制度改革、土地?fù)Q社保和土地基金會(huì)的收益分配方式等[19]。
通過以上分析可以得出以下四個(gè)結(jié)論:第一, 集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的改革試點(diǎn)仍處于起步階段, 各試點(diǎn)地區(qū)集體建設(shè)用地增值收益及分配比例均由地方政府自行制定, 缺乏統(tǒng)一完整的收益分配體系。這不僅導(dǎo)致各地農(nóng)村集體建設(shè)用地的交易成本不一樣, 也成為影響農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)及市場(chǎng)統(tǒng)一發(fā)展的重要問題[20]。第二, 允許集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市是承認(rèn)集體土地所有權(quán)、保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益的第一步, 但是對(duì)于入市后產(chǎn)生的建設(shè)用地收益應(yīng)當(dāng)如何分配和使用, 還缺乏統(tǒng)一的管理和相應(yīng)的監(jiān)督。第三, 集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市制度建立后, 需要進(jìn)一步完善, 以保證有可持續(xù)的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地資源進(jìn)入土地市場(chǎng), 達(dá)到既提高農(nóng)村建設(shè)用地效率、又持續(xù)增加農(nóng)村和農(nóng)民收入的目的。第四, 與集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市相配套的法規(guī)仍然缺乏。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市首先要明確實(shí)施主體, 是單個(gè)農(nóng)民還是廣義的合作主體, 由誰組織, 誰來代表, 如何代表, 如何建立公開公平的決策體系?所有這些問題的回答都需要建立相應(yīng)的規(guī)范。僅僅出臺(tái)一個(gè)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市暫行規(guī)定, 是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。
表：各地集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地收益分配做法
三、推進(jìn)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地收益分配的建議
第一, 加強(qiáng)多規(guī)融合, 實(shí)現(xiàn)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地與城鎮(zhèn)建設(shè)用地的協(xié)調(diào)使用。由于建設(shè)用地開發(fā)具有較強(qiáng)的不可逆性, 因此, 建設(shè)用地規(guī)劃應(yīng)當(dāng)具有科學(xué)性和合理性。土地利用規(guī)劃一旦制定, 必須嚴(yán)格執(zhí)行。確立農(nóng)村整體規(guī)劃和各項(xiàng)規(guī)劃目標(biāo), 統(tǒng)籌制定農(nóng)村各項(xiàng)規(guī)劃編制技術(shù)標(biāo)準(zhǔn), 做好土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局規(guī)劃統(tǒng)籌協(xié)調(diào)與對(duì)接[21]。注重城市、集鎮(zhèn)和村莊規(guī)劃的有機(jī)協(xié)調(diào), 建構(gòu)城鄉(xiāng)一體的建設(shè)用地利用格局[22]。
第二, 制定集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地增值收益分配和使用的指導(dǎo)性方案, 切實(shí)保護(hù)農(nóng)民權(quán)益。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地收益分配辦法大部分試點(diǎn)地區(qū)已經(jīng)公布。從公布的方案來看, 各地的收益分配比例不盡相同。分配方案的差異直接影響各個(gè)地區(qū)村集體及其成員的收入。因此, 建議中央政府應(yīng)當(dāng)對(duì)地方政府參與分配的比例給予指導(dǎo)性規(guī)定, 各地可以在指導(dǎo)性分配的辦法內(nèi)設(shè)定具體分配比例。在分配過程中必須明確“農(nóng)民應(yīng)為最大受益者”的原則, 其他投資者 (包括地方各級(jí)政府) 則應(yīng)根據(jù)各自在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、公共設(shè)施、工業(yè)等方面的投資情況享受合理的投資收益[23]。而對(duì)于村集體內(nèi)部之間的分配應(yīng)當(dāng)充分尊重村民的意愿, 分配方案需由大多數(shù)村民同意方可執(zhí)行。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益屬于農(nóng)民集體收益, 應(yīng)當(dāng)納入集體財(cái)務(wù)進(jìn)行管理, 在村民的監(jiān)督下使用和分配。為防止村集體管理者濫用職權(quán)、以權(quán)謀私, 可以明確規(guī)定分配給農(nóng)民的最低比例;同時(shí), 對(duì)集體分配到的收益限定用途, 只能用于集體基礎(chǔ)設(shè)施、公益事業(yè)或者償還集體因發(fā)展本村經(jīng)濟(jì)、償還本村社會(huì)服務(wù)欠下的債務(wù)[24]。
第三, 加緊構(gòu)建集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地收益分配的長(zhǎng)效機(jī)制。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓可以在短期內(nèi)增加村集體和村民的收入, 從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看, 這一方式卻難以從根本上改變村民的生活狀態(tài)。村集體所獲得的一次性收益若用于村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)固然是好的, 但是基礎(chǔ)設(shè)施的維護(hù)與再投入將會(huì)又一次遇到資金瓶頸。村民所獲得的一次性收益應(yīng)當(dāng)如何使用, 盡管從本質(zhì)上說是村民個(gè)人的事情, 但在目前我國(guó)農(nóng)村地區(qū)社會(huì)保障仍然不完善的情況下, 村民今后的養(yǎng)老和醫(yī)療問題村集體也不能完全坐視不管。因此, 村民如何使用土地收益也并非與集體毫不相干。基于此, 有必要探索集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地收入分配的長(zhǎng)效機(jī)制, 即嘗試建立“一次性固定收益+長(zhǎng)期分紅”的收益分配模式。“一次性固定收益”是指轉(zhuǎn)讓集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地所獲得的總價(jià)款, 而“長(zhǎng)期分紅”就是根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的實(shí)際情況, 采用土地入股、年租制或是建設(shè)物業(yè)收取租金等辦法, 將集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的收益長(zhǎng)效化。長(zhǎng)期分紅模式的優(yōu)勢(shì)不僅可以讓村集體和村民從集體土地中獲取長(zhǎng)期的收益, 更重要的是, 可以隨著土地市場(chǎng)的變化, 享受到土地價(jià)格的增值變化。
第四, 應(yīng)當(dāng)建立集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市與農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的聯(lián)動(dòng)機(jī)制, 實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的可持續(xù)性入市。農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市對(duì)于提高農(nóng)村建設(shè)用地使用效率、增加農(nóng)民收益具有重要意義, 應(yīng)當(dāng)使其成為一項(xiàng)長(zhǎng)期的制度。這就需要農(nóng)村集體建設(shè)用地有可持續(xù)的土地資源進(jìn)入市場(chǎng)。要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo), 必須與宅基地使用制度改革相結(jié)合。積極探索農(nóng)村宅基地有償流轉(zhuǎn)或有償回收制度, 建立低效、閑置宅基地轉(zhuǎn)化為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的通道, 進(jìn)而構(gòu)建有效的農(nóng)村集體城鎮(zhèn)化土地資源配置機(jī)制, 最終實(shí)現(xiàn)以人為本的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略[25]。
作者單位：寧波大學(xué)法學(xué)院
中國(guó)鄉(xiāng)村網(wǎng)轉(zhuǎn)自：學(xué)習(xí)與探索2017年02期
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