——以陜南L貧困村精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行為例
摘要:本文把某些村級組織根據(jù)不同場景定義和情境邏輯選擇并采取各類具體的、短期的、人格化的策略、技術(shù)、手段和方法來執(zhí)行中央政策指令和完成上級政府下達(dá)任務(wù)的行為概括為“權(quán)宜性執(zhí)行”。通過構(gòu)建“主體——場景（情境）——行為”分析框架，以筆者駐村扶貧的L村政策執(zhí)行為個案，本文對權(quán)宜性執(zhí)行行為生存和發(fā)展的邏輯機(jī)理從環(huán)境空間、社會基礎(chǔ)及內(nèi)生動力方面加以梳理和闡釋：政策設(shè)計(jì)與執(zhí)行分離的運(yùn)行機(jī)制、組織運(yùn)行資源與激勵強(qiáng)度失衡的科層結(jié)構(gòu)以及虛置的考核監(jiān)督機(jī)制為“權(quán)宜性執(zhí)行”生發(fā)提供了必要的環(huán)境空間；人情取向的鄉(xiāng)土邏輯、村民淡薄的政治參與意識和孱弱的參與能力為其生發(fā)提供了植根的社會基礎(chǔ)；政策執(zhí)行主體尷尬的角色定位和自利性的利益權(quán)衡為其生發(fā)提供了充分的內(nèi)生動力。
關(guān)鍵詞:權(quán)宜性執(zhí)行；村級組織；執(zhí)行力
一、問題的提出
“上傳下達(dá)、令行禁止”是中國政府權(quán)力運(yùn)行及政策設(shè)計(jì)與執(zhí)行的一種理想狀態(tài)。然而，當(dāng)前一個有目共睹的不爭事實(shí)是：在執(zhí)行上級政府的各項(xiàng)政策指令時，下級政府尤其是基層政府組織常常采取“上有政策、下有對策”的策略進(jìn)行落實(shí)，導(dǎo)致實(shí)際執(zhí)行過程及結(jié)果偏離政策初衷。下級政府慣用的執(zhí)行對策主要有選擇性執(zhí)行、應(yīng)對、變通、共謀、軟硬兼施、選擇性應(yīng)付等，這些做法實(shí)際上已經(jīng)成為下級政府組織結(jié)構(gòu)內(nèi)部運(yùn)作的一種“公開的秘密”和“共有常識”。世界銀行在《2020年的中國》的報告中對中國制度執(zhí)行和法律運(yùn)作情況提出了前瞻性擔(dān)憂，認(rèn)為中國當(dāng)前的情況不是缺少制度和法律，而是制度和法律執(zhí)行不力，在一些關(guān)鍵領(lǐng)域，“紙上的法規(guī)遠(yuǎn)不同于具體實(shí)施的法規(guī)”。近年來，中央政府也越來越重視執(zhí)行力問題，三令五申，多次強(qiáng)調(diào)提高政府政策的執(zhí)行力，“決不允許在貫徹執(zhí)行中央決策部署上打折扣、做選擇、搞變通”。然而事實(shí)上，政策執(zhí)行力問題卻并未得到明顯改觀。
執(zhí)行力是國家意志的重要體現(xiàn)，是政府組織生存和發(fā)展的必要前提和根本要求。習(xí)近平指出，“基層是一切工作的落腳點(diǎn)。……抓落實(shí)的重心一定要放在基層一線。”郭濟(jì)認(rèn)為，有效執(zhí)行政策是政府的重要職能之一，基層政府尤為如此，“其工作重點(diǎn)在于執(zhí)行，即努力貫徹執(zhí)行上級政府制定的政策、法規(guī)以及下達(dá)的指令和任務(wù)”。因而，對政策執(zhí)行邏輯及運(yùn)作機(jī)理的研究既具優(yōu)化政府權(quán)力配置的理論價值，也有應(yīng)對當(dāng)前農(nóng)村基層社會治理危機(jī)和政策執(zhí)行不力問題的現(xiàn)實(shí)意義。
眾所周知，執(zhí)行力問題是困擾世界各國政府的一個全球性難題，中國亦是如此。作為中央政策執(zhí)行體系的末梢，基層政府乃至村級組織在中國行政管理體系和公共服務(wù)系統(tǒng)中有著極其重要的戰(zhàn)略地位。相關(guān)問題早在20世紀(jì)90年代便成為海內(nèi)外學(xué)者廣泛關(guān)注的焦點(diǎn)。O'Brien and Li研究發(fā)現(xiàn)，20世紀(jì)90年代以來的中國鄉(xiāng)村，在執(zhí)行上級部門政策指令的過程中，逐漸形成了一種“選擇性政策執(zhí)行”模式，即許多干部盡職盡責(zé)地執(zhí)行著一些不受村民歡迎的政策，卻拒絕執(zhí)行其他那些受村民歡迎的織。孫立平、郭于華和吳毅采用“過程——事件”的分析策略，發(fā)現(xiàn)在鄉(xiāng)村社會中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府存在著一種獨(dú)特的權(quán)力運(yùn)作方式，即“正式權(quán)力的非正式運(yùn)作”。劉培偉則用“變通”來揭示鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在執(zhí)行中央政策時所表現(xiàn)出的行為策略和行為方式。趙樹凱、艾云認(rèn)為，上級政府在推出一項(xiàng)政策的過程中，會不遺余力地部署各種檢查、考核和驗(yàn)收，而下級政府采取形形色色的手段、策略予以“應(yīng)對”成為一種普遍的組織現(xiàn)象。周雪光研究發(fā)現(xiàn)，中國政府行為中的一個突出現(xiàn)象就是多元行動主體間有意或無意的“共謀”并對其生發(fā)邏輯進(jìn)行了細(xì)微的梳理。歐陽靜以梧鎮(zhèn)招商引資為研究透視點(diǎn)，認(rèn)為“策略主義”已是運(yùn)作于壓力型科層制與非程式化鄉(xiāng)土社會之間的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的運(yùn)行邏輯。楊愛平、余雁鴻以G市L社區(qū)居委會在“創(chuàng)建全國文明城市”和“第六次全國人口普查”工作中的政策執(zhí)行為個案，揭示了城市社區(qū)居委會存在大量有選擇地采取搞形式主義乃至欺騙的辦法應(yīng)對上級政府下達(dá)的各種工作任務(wù)的組織行為現(xiàn)象，并提出了“選擇性應(yīng)付”的概念。
上述研究成果使用了“選擇性政策執(zhí)行”、“正式權(quán)力的非正式運(yùn)作”、“變通”、“共謀”、“策略主義”和“選擇性應(yīng)付”等概念來揭示中國基層政權(quán)執(zhí)行上級政策及自身權(quán)力運(yùn)作過程中所表現(xiàn)出的組織行為邏輯，富有較強(qiáng)的現(xiàn)象解釋力，具有獨(dú)創(chuàng)性和啟發(fā)性。然而，從研究范圍來看，這些成果主要聚焦于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)和城市基層社區(qū)自治組織，極少涵蓋村級組織；從研究方法及研究范式來看，主要是從組織、制度、信息空間等個別層面詮釋國家與基層社會互動時的權(quán)力運(yùn)作策略，均未從環(huán)境空間、社會基礎(chǔ)及內(nèi)生動力等多維視角對權(quán)力運(yùn)作展開全面的闡釋。
本文以L村為分析對象，對該村在精準(zhǔn)扶貧施策中所表現(xiàn)出的組織行為現(xiàn)象做個案研究。打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)是當(dāng)前中國全面建成小康社會的重大戰(zhàn)略舉措，也是考核和檢驗(yàn)村級組織貫徹落實(shí)中央政策能力的重要方式。精準(zhǔn)扶貧政策由中央頂層設(shè)計(jì)和制定，經(jīng)黨的強(qiáng)大政治動員和領(lǐng)導(dǎo)號召，在政府科層組織系統(tǒng)內(nèi)，通過“層層量化”和“逐級加碼”的技術(shù)方法下派指標(biāo)和量化任務(wù)，最后經(jīng)由村級組織予以落實(shí)完成。從某種意義上講，精準(zhǔn)扶貧政策的貫徹落實(shí)是否有效，是觀察中國農(nóng)村村級組織運(yùn)作過程的較好切入點(diǎn)。
L村是地處陜南一隅的邊遠(yuǎn)村莊，現(xiàn)有456戶1680人，其中，貧困戶207戶763人，為建檔立卡貧困村。本文作者自2016年5月起以省級駐村扶貧工作隊(duì)隊(duì)員的身份進(jìn)駐該村，參與了該村貫徹落實(shí)上級精準(zhǔn)扶貧政策的各項(xiàng)工作。本文研究的對象主要是L村在2016年4-7月開展的全省扶貧對象核實(shí)及數(shù)據(jù)清洗工作中的政策執(zhí)行和權(quán)力運(yùn)作過程，所采用的方法是體驗(yàn)式觀察和田野訪談。本文試圖通過構(gòu)建村級組織政策執(zhí)行和權(quán)力運(yùn)行的邏輯框架，以觀察和訪談獲取的資料為佐證展開個案研究，在對村級組織執(zhí)行精準(zhǔn)扶貧政策過程中所表現(xiàn)出偏離政策初衷的各種實(shí)際組織行為進(jìn)行學(xué)理分析的基礎(chǔ)上，得出理論剖析的判斷和結(jié)論，并對如何有效提高村級組織的政策執(zhí)行力略呈淺見。
二、村級組織的“權(quán)宜性執(zhí)行”：概念與分析框架
（一）村級組織政策執(zhí)行與權(quán)力運(yùn)作的邏輯：權(quán)宜性執(zhí)行
在中國廣大農(nóng)村，村黨支部是黨在農(nóng)村最基層的組織，是村級各種組織和各項(xiàng)工作的領(lǐng)導(dǎo)核心，是落實(shí)黨的方針政策和帶領(lǐng)村民脫貧致富的戰(zhàn)斗堡魚，而村委會則是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾自治性組織。但當(dāng)前，村委會的日常實(shí)際運(yùn)轉(zhuǎn)與彰顯其自治實(shí)體性價值的法律文本規(guī)定之間存在一定縫隙，表現(xiàn)為有限的村民自治組織。作為上級政府有效整合和控制鄉(xiāng)村資源的“腿腳”和“抓手”村級組織不得不想方設(shè)法去貫徹落實(shí)上級政府的政令和完成其下達(dá)的名目繁多的工作任務(wù)。L村日常公共事務(wù)中僅代辦的行政性事項(xiàng)就多達(dá)六大項(xiàng)82小項(xiàng)。此外，當(dāng)下還有脫貧攻堅(jiān)這一重大政治任務(wù)要落實(shí)完成。僅就脫貧攻堅(jiān)來說，村干部要開展的工作主要有入戶宣傳政策、調(diào)查采集信息、填寫各種表卡薄冊、迎接各種檢查考核等，這些工作需要耗用大量的人力、物力、財(cái)力和時間。繁瑣雜重的工作任務(wù)使得村干部怨聲載道，他們經(jīng)常訴苦稱他們的工作模式常態(tài)是“5加2、白加黒”。但實(shí)際上，村委會工作果真是他們經(jīng)常掛在嘴邊的“5加2、白加黑”的局面嗎？村委會這“一根針”能穿下上級政府名目繁多的“千條線”嗎？筆者觀察到的真實(shí)情況并非如此。若要保質(zhì)保量、不折不扣地落實(shí)上級政策，就目前村級組織的人員配備、設(shè)備配置和經(jīng)費(fèi)投入而言，絕大部分村委會是幾乎做不到的，“萬能村委會”有時候也不是萬能的。那么，在現(xiàn)有資源短缺的條件下，村委會如何執(zhí)行上級政令？他們又是采取何種行動策略完成如此繁重的工作任務(wù)？根據(jù)前面的文獻(xiàn)梳理，已有研究成果并未直接回答村委會在執(zhí)行上級政府下達(dá)的政策時存在的上述兩個問題。村委會的屬性及其所處的獨(dú)特位置決定了它的行動邏輯與鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府以及城市社區(qū)居民委員會的行動邏輯具有較大差異。村委會既要服務(wù)于自上而下的壓力型科層組織和貫徹執(zhí)行上級政府的各項(xiàng)政策，又要直面人格化的鄉(xiāng)村社會，給村民提供各種公共服務(wù)。這種獨(dú)特的處境在很大程度上決定了村級組織尤其是村委會在執(zhí)行上級政策時不會也不可能做到對每項(xiàng)政策都不打折扣、不做選擇、不搞變通，但也絕非全打折扣、都做選擇、均搞變通。對于上級政策的落實(shí)和執(zhí)行，村干部更多地是采用權(quán)宜之計(jì)和靈活的策略。諸如哪些政策需要不打折扣地執(zhí)行、哪些可以變通、哪些只要應(yīng)對即可、哪些可以做到“各親其親”等，他們都會根據(jù)當(dāng)時所處的環(huán)境、利益、態(tài)度等，采取適宜當(dāng)下的執(zhí)行策略付諸實(shí)施。村委會上述這些因事、因境、因人而選擇暫時適宜之策執(zhí)行上級下達(dá)的工作任務(wù)中所呈現(xiàn)的組織行為與中國古文中“權(quán)宜”一詞有相通之處。本文借用“權(quán)宜”一詞，把村級組織非科層化的政策執(zhí)行和非正式化的組織行為定義為“權(quán)宜性執(zhí)行”，具體是指：村委會根據(jù)不同的場景定義和情景邏輯選擇并采取各類具體的、短期的、人格化的策略、技術(shù)、手段和方法來貫徹執(zhí)行中央政策法令和落實(shí)完成上級政府的工作任務(wù)。不論是正式的還是非正式的，合理的還是不合理的，合法的還是不合法的，只要是有助于目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的策略、技術(shù)、手段和方法，都有可能成為村委會政策執(zhí)行的原則和權(quán)力運(yùn)作的邏輯，其中的一些運(yùn)作方式具有明顯的“只問結(jié)果不問過程”“不計(jì)成本不惜代價”的非理性特點(diǎn)，造成政策實(shí)際執(zhí)行結(jié)果偏離設(shè)計(jì)初衷，目標(biāo)替代現(xiàn)象層出不窮，屢見不鮮。
（二）村級組織權(quán)宜性執(zhí)行的分析框架
熟知“地方性知識”和深諳基層權(quán)術(shù)的村級組織在執(zhí)行上級政策時采取權(quán)宜策略絕大多數(shù)是針對信息不對稱和信息模糊性問題。但這并不意味村委會必然會作出權(quán)宜性執(zhí)行行為。如果村委會內(nèi)部有充裕的資源稟賦足以保障執(zhí)行上級政策和完成指令任務(wù)，如果上級政府和基層鄉(xiāng)村社會有良好的機(jī)制、足夠的意愿和動力監(jiān)督上級政策執(zhí)行，那么，村委會的權(quán)宜性執(zhí)行還會存在和發(fā)生嗎？如果鄉(xiāng)村社會結(jié)構(gòu)和村民價值體系是一個完全的非人格化的社會，那么，村委會在執(zhí)行上級政策的過程中還會只顧維護(hù)鄉(xiāng)村社會某些特定群體的利益嗎？還會打著執(zhí)行政策的幌子營私舞弊，為私利而變通執(zhí)行嗎？從另一視角管窺上述問題，其實(shí)這也是權(quán)宜性執(zhí)行在中國穩(wěn)定存在和反復(fù)發(fā)生的機(jī)理。這需要建立一個分析問題的理論框架。
政策執(zhí)行是發(fā)生在多個層級、多個主體間的從政策設(shè)計(jì)到實(shí)踐再到完善的一個組織行為互動過程。從本質(zhì)上看，政策執(zhí)行是一種組織行為。組織的行動取向往往要受到組織內(nèi)部資源稟賦及其所處外部環(huán)境的影響。本文借鑒這一理論邏輯，嘗試從村委會執(zhí)行上級政策的內(nèi)部條件和外部環(huán)境兩大維度來加以詮釋。從組織內(nèi)部條件來看，決定其行動取向的動力源泉是行動主體的認(rèn)知、感情、利益以及其對財(cái)力、物力、權(quán)力等資源的控制和支配。利益訴求的得失、可控資源的多寡直接影響組織執(zhí)行政策是否偏離政策設(shè)計(jì)既定目標(biāo)。從組織行動的外在條件來看，影響組織行動取向的環(huán)境因素很多。著名行政專家奧圖爾通過對相關(guān)文獻(xiàn)的研究，梳理出影響政策執(zhí)行的300個因素，其中最為重要的是制度環(huán)境和社會情境。中國是單一制國家，政策出自中央（上級）的設(shè)計(jì)并依賴于地方（包括基層）的執(zhí)行，是這一體制的顯著特征。作為農(nóng)村政策目標(biāo)對象的農(nóng)民，長期在“熟人社會”或“半熟人社會”場域中生活和生產(chǎn)。他們相對彼此熟悉和親密，由此形成的鄉(xiāng)村情面和關(guān)系網(wǎng)絡(luò)則成為規(guī)范村民個人行為和鄉(xiāng)村社會秩序的基本力量，同時也是影響農(nóng)村公共政策執(zhí)行的重要力量。人們聚居一起而成的“村落共同體”在利益面前，很多情況下并非一個“利益共同體”。村民所顧及和維護(hù)的更多的是自我眼前的利益，這也使得“土生土長”的村干部在執(zhí)行政策過程中采取權(quán)宜之策略，在上級政府、村民和自我利益之間尋求最佳平衡點(diǎn)。
綜上所述，本文構(gòu)建村級組織執(zhí)行中央政策和完成上級下達(dá)任務(wù)的“主體——場景（情境）——行為”分析框架（見圖1）。中央或上級政府在一定時間內(nèi)、特定條件下為實(shí)現(xiàn)特定利益和貫徹自我意志，設(shè)計(jì)政策并出臺相應(yīng)的政策文本。在職責(zé)同構(gòu)的政府結(jié)構(gòu)和壓力型體制下，出臺的政策經(jīng)逐級分解量化和層層加碼，最后由基層村級組織落實(shí)完成。受制于國家制度環(huán)境空間、鄉(xiāng)村社會秩序規(guī)范以及行動主體間結(jié)成的特定利益關(guān)系網(wǎng)絡(luò)等諸方面外在因素和內(nèi)在條件，村級組織在執(zhí)行上級政策的過程中更多地采取權(quán)宜性執(zhí)行的方式，最終致使政策執(zhí)行結(jié)果偏離政策設(shè)計(jì)初衷。本分析框架不僅用社會學(xué)制度主義的解釋框架強(qiáng)調(diào)正式的以及非正式的制度規(guī)則、程序、規(guī)范對組織行為的影響，而且也以行為主義、過程主義政治學(xué)的視角考察行為主體出于理性選擇在執(zhí)行政策過程中與所處場景（情境）互動與交換資源所采取的行為。在上述框架下，本文重點(diǎn)對L村在執(zhí)行中央和上級精準(zhǔn)扶貧政策中所表現(xiàn)出來的幾個具體的權(quán)宜性執(zhí)行現(xiàn)象進(jìn)行描述，并對其為何生發(fā)提出以下三個命題：
第一，在單一制國家結(jié)構(gòu)形式下，政策設(shè)計(jì)與執(zhí)行的分離、組織運(yùn)行資源短缺、激勵強(qiáng)度逐級加碼的沖突以及上級對下級考核監(jiān)督的虛置，為村級組織權(quán)宜性執(zhí)行行為提供環(huán)境空間。
第二，鄉(xiāng)村社會是一個地方性社會，人們相互熟悉和彼此親密，建立其上的情面關(guān)系網(wǎng)絡(luò)是規(guī)范村民個人行為的鄉(xiāng)土邏輯和影響農(nóng)村公共政策執(zhí)行的重要力量，這為村級組織權(quán)宜性執(zhí)行行為提供植根的社會土壤。此外，留守農(nóng)村的這部分村民政治參與意識的淡薄和參與能力的低下更加劇權(quán)宜性執(zhí)行的發(fā)生。
第三，當(dāng)前大多數(shù)村干部并沒有真正的干部編制和身份，尷尬的角色定位很大程度上決定他們的行事原則是“干一步，算一步”。另外，作為“理性社會人”，村干部在面對政府、村民及自身等多元利益沖突時，他們往往會利用體制漏洞實(shí)現(xiàn)自身的利益。這都為權(quán)宜性執(zhí)行的發(fā)生提供內(nèi)生動力。
三、L村“權(quán)宜性執(zhí)行”上級政策行為的個案分析
（一）貧困戶核實(shí)及數(shù)據(jù)清洗之政策設(shè)計(jì)
精準(zhǔn)識別扶貧對象是精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧的基礎(chǔ)。在2016年建檔立卡“回頭看”工作中，全國有扶貧任務(wù)的22個省（區(qū)、市）普遍存在貧困人口識別、扶貧對象信息等不全、不實(shí)、不精、不準(zhǔn)的現(xiàn)象。其中，陜西省的上述問題較為突出。鑒于此，2017年4月，省委、省政府決定開展一次扶貧對象核實(shí)及數(shù)據(jù)清洗工作。省扶貧辦出臺了《全省扶貧對象核實(shí)及數(shù)據(jù)清洗工作方案（試行）》。該文件規(guī)定，本次核實(shí)及清洗工作的范圍是全省107個縣（區(qū)、市）中98個有扶貧開發(fā)任務(wù)縣（區(qū)）的全部行政村及轄區(qū)內(nèi)所有農(nóng)村戶籍人口。L村所在的S市、S縣、S鎮(zhèn)分別根據(jù)上級政策文件及時出臺了相應(yīng)的貫徹落實(shí)文件，并根據(jù)具體情況逐級細(xì)化、明確了政策目標(biāo)、運(yùn)行程序及激勵（懲罰）制度。
1.目標(biāo)設(shè)計(jì)：“軟指標(biāo)”定量化與“硬指標(biāo)”定性化。為確保貧困對象識別的“準(zhǔn)”與“實(shí)”，陜西省規(guī)定的貧困戶識別及核實(shí)標(biāo)準(zhǔn)有兩條，即家庭年人均純收入低于3015元以及“兩不愁、三保障”未得到有效解決。在實(shí)際執(zhí)行中，識別主要依據(jù)第一條。對于人均純收入，政府設(shè)計(jì)了一套完整的計(jì)算公式。但是，針對家庭經(jīng)營性收入、工資性收入等計(jì)算指標(biāo)無法準(zhǔn)確獲取的問題，政策規(guī)定由村兩委通過比對、測算的方法確定農(nóng)戶家庭人均純收入。因此，這一識別指標(biāo)實(shí)為“軟指標(biāo)”。
另外，為了提高政策執(zhí)行的有效性，文件明確提出將扶貧對象識別過程中不能觸及的“紅線”作為“硬指標(biāo)”。S縣在省、市“九條紅線”的基礎(chǔ)上增加了一條，將其細(xì)化為“十條紅線”。S鎮(zhèn)在落實(shí)政策時又在“十條紅線”的基礎(chǔ)上明確規(guī)定了貧困戶識別的“十不進(jìn)”條件，具體為：財(cái)政供養(yǎng)人員不進(jìn)；村支書、村主任、村監(jiān)委會主任、村文書及村級副職不進(jìn)；購買商品房的不進(jìn)；有私家車或大型工程機(jī)械的不進(jìn)；因違法亂紀(jì)被公安機(jī)關(guān)處理仍拒不悔改的不進(jìn)；人戶分離一年以上的不進(jìn)；自費(fèi)出國留學(xué)或購買商業(yè)養(yǎng)老保險的不進(jìn)；長期雇傭他人從事經(jīng)營活動的不進(jìn)；獨(dú)立分戶但子女中有財(cái)政供養(yǎng)人員或企業(yè)主的不進(jìn)；對舉報已查實(shí)或?qū)|(zhì)疑不能合理解釋的不進(jìn)。
上述省、市、縣、鄉(xiāng)各級政府有關(guān)貧困戶識別的政策規(guī)定中，對貧困識別標(biāo)準(zhǔn)這一形似“硬指標(biāo)”但實(shí)為“軟指標(biāo)”的政策設(shè)計(jì)實(shí)際上為村級組織的具體執(zhí)行提供了較大的尋租空間。對不能觸及的“紅線”這一“硬指標(biāo)”，自上而下通過層層加碼，逐級細(xì)化，其初衷是通過指標(biāo)管理與技術(shù)治理相結(jié)合的方法來推進(jìn)政府行政法治化，確保扶貧開發(fā)依法施策、精準(zhǔn)識別、靶向發(fā)力。但是，如此規(guī)定往往又會造成技術(shù)治理走偏，出現(xiàn)技術(shù)對治理的取代，導(dǎo)致政策執(zhí)行過程中運(yùn)行成本增大及政策落實(shí)僵化。
2.工作程序：階段化與程式化。為保證信息公開、程序公正、結(jié)果公平，省、市文件規(guī)定，本次核實(shí)及清洗工作的方法步驟包括7個主要環(huán)節(jié)。第一步：宣傳告知和信息摸底，宣傳告知到戶到人；第二步：入戶核實(shí)和民主評議，形成村級新增及退出初選名單；第三步：兩次公示、兩級審核，即村級公示鄉(xiāng)鎮(zhèn)審核，鄉(xiāng)鎮(zhèn)公示縣級審定；第四步：備案審核，即縣級審定后市級核查，省級隨機(jī)抽查和明察暗訪，并形成審核備案結(jié)果；第五步：信息采集，即調(diào)查貧困戶基礎(chǔ)信息，填寫“四書”；第六步：數(shù)據(jù)錄入和清洗，即錄入信息并留存圖片資料；第七步：制作精準(zhǔn)脫貧明白卡，一戶一卡，存放于貧困戶家中。
S縣出臺的文件將上級政府的規(guī)定細(xì)化為4個階段，并明確了每個階段的時間節(jié)點(diǎn)。從文件規(guī)定的村級組織的職責(zé)看，其主要任務(wù)是重新識別村內(nèi)貧困人口，為此，S縣專門出臺了《貧困人口識別村組“九步工作法”》。具體來說，第一步是成立村組貧困人口識別審定小組。第二步是逐戶宣傳精準(zhǔn)識別政策。第三步是逐戶入戶摸底核準(zhǔn)貧困戶和非貧困戶收入、財(cái)產(chǎn)、產(chǎn)業(yè)、人口等家庭信息。第四步是召開村民小組戶代表評議會議，評議貧困戶初步名單。第五步是組內(nèi)公示貧困戶初步名單，公示時間為3天。在公示期內(nèi)，有異議的由村民小組組織人員在1天內(nèi)重新入戶核查并回復(fù)。公示到期后，提出組貧困戶名單。第六步是召開村群眾大會，對組貧困戶名單進(jìn)行評議，并根據(jù)評議結(jié)果提出村貧困戶名單。第七步：召開村審定小組會議，審定村貧困戶名單；第八步：村內(nèi)公示貧困戶名單，公示時間為5天。公示期間有異議的，由村審定小組組織人員在1天內(nèi)核實(shí)并回復(fù)。公示到期后，形成村貧困戶名單；第九步：由村審定小組將村貧困戶名單以正式文件上報鎮(zhèn)黨委鎮(zhèn)政府。
周雪光認(rèn)為，政府越是在責(zé)任目標(biāo)上強(qiáng)調(diào)行政效率的提高，就越會在復(fù)雜的程序設(shè)計(jì)上付出高昂的成本；越是力圖在考核指標(biāo)和報表制度上規(guī)劃得細(xì)密和周全，就越會顯露出技術(shù)監(jiān)管的不充分性，進(jìn)而越會使尋租行為工具化和技術(shù)化。在不斷被壓縮了的落實(shí)時間內(nèi)，基層組織即便真正開啟“5加2、白加黑”的工作模式，也無法完成既定的工作任務(wù)，最后政策的執(zhí)行只剩下一個“扎扎實(shí)實(shí)走程序，認(rèn)認(rèn)真真走過場”的完整形式。
（二）權(quán)宜性執(zhí)行之過程
1.各親其親：被分配的貧困戶“指標(biāo)”。此次貧困對象核實(shí)工作，國家和陜西省的政策要求是“應(yīng)進(jìn)則進(jìn)，應(yīng)退則退”。但在實(shí)際操作中，上級政府要求每個村的貧困對象在重新識別時要保持相對穩(wěn)定性。在本次扶貧對象核實(shí)初選中，L村擬新增54戶209人，擬剔除41戶111人。擬剔除的41戶是由于觸碰了S縣制定的“十條紅線”和S鎮(zhèn)制定的“十不進(jìn)”政策的“硬指標(biāo)”規(guī)定，該政策執(zhí)行起來不存在打折扣、搞變通現(xiàn)象。那么，新增的54戶貧困戶是怎么評定的呢？筆者實(shí)地調(diào)查發(fā)現(xiàn)，新識別的貧困戶名單并非是嚴(yán)格按照S縣制定的“九步工作法”程序，經(jīng)村民小組戶代表評議會議及村群眾大會兩級民主評議的結(jié)果，實(shí)則是在簡化了的工作程序下，由村兩委主導(dǎo)和左右的審定結(jié)果。換言之，在貧困戶重新識別過程中，民主評議和決策權(quán)并非掌控在全體村民或村民代表手中，而更多地是由村委會說了算。“咱們這個村方圓幾十里，人口居住非常分散，按照規(guī)定，摸底核準(zhǔn)家庭信息入戶率要達(dá)到100%，那咱們村兩委都要去嗎？要是都去，那工作量可不是一般地大啊。”面對筆者的提問，村委會主任回答道：
“上次（2015年）貧困戶識別中，其實(shí)村里已經(jīng)把能識別進(jìn)入的都弄進(jìn)去了。這次除了幾戶特殊家庭外，大家條件其實(shí)都差不了多少，究竟誰進(jìn)誰不進(jìn)區(qū)分不大，最后基本上就村上說了算了。這一來是出不來什么大的亂子，二來是也能保證按時完成上級任務(wù)。”（訪談資料ZH20170430）
根據(jù)筆者觀察，L村新增的54戶貧困戶除了特殊情況外，基本上都是與村兩委成員有一定血緣和利益關(guān)系的“關(guān)系戶”和“人情戶”。在貧困戶識別上，村委會在執(zhí)行上級政策時，之所以敢于采取靈活多變的策略，主要是因?yàn)檎咭?guī)定的貧困戶識別標(biāo)準(zhǔn)在實(shí)際運(yùn)行中具有很大的操作空間，加之信息不對稱導(dǎo)致上級政府無力實(shí)施有效的監(jiān)管和核實(shí)。在“你可以進(jìn)，他也可以進(jìn)”的情況下，村兩委自然就會根據(jù)人情、關(guān)系及利益的親疏、遠(yuǎn)近及大小分配名額，“幫窮”在很大程度上演變?yōu)椤皫陀H”。
2.數(shù)字游戲：“表”里的潛規(guī)則。本次貧困對象識別中，村兩委的職責(zé)除組織開展宣傳與村級民主評議、入戶調(diào)查及采集信息外，還要填寫和簽訂“一卡一簿三表四書”以及貧困戶花名冊、工作臺賬等。據(jù)筆者粗略計(jì)算，村級組織需要填寫的表、書等大概有近20種，其中，信息采集表是貧困戶識別中最為基礎(chǔ)的數(shù)據(jù)表格。村級組織采用“一進(jìn)二看三算四比五議”的工作步驟，通過對農(nóng)戶入戶調(diào)查獲取各項(xiàng)收入、支出真實(shí)數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上計(jì)算農(nóng)戶家庭年人均純收入，來判斷其是否要被納入建檔立卡貧困戶名單。但是，在實(shí)際運(yùn)作中，農(nóng)戶家庭經(jīng)營性收入、工資性收入等收入具有很大的隱蔽性，基本上無法準(zhǔn)確地獲得真實(shí)數(shù)字。針對上述問題，S縣印發(fā)了《關(guān)于全縣扶貧對象核實(shí)及數(shù)據(jù)清洗工作的補(bǔ)充意見（八）》文件，規(guī)定“入戶調(diào)查核實(shí)時，要詢問本人收支情況，查看住房、家具、家電、交通工具等情況，和周邊的左鄰右舍比較生活質(zhì)量。切實(shí)核不清的，收入情況可以在群眾評議會上議定。”實(shí)際上，無論是省、市文件的規(guī)定，還是縣級文件的補(bǔ)充規(guī)定，都無法在技術(shù)上真正解決上述問題。測算成為計(jì)算農(nóng)戶家庭純收入的主要手段和確定農(nóng)戶是否屬于建檔立卡貧困戶的主要工具。測算即推測計(jì)算，推測者不同的行為意圖會導(dǎo)致推測結(jié)果迥異，直接影響甚至決定農(nóng)戶是否達(dá)到建檔立卡貧困戶的標(biāo)準(zhǔn)。因此，對某一特定農(nóng)戶家庭純收入的測算，村兩委擁有極大的尋租空間，表現(xiàn)出來其實(shí)就是一場“數(shù)字游戲”。在“時間緊、任務(wù)重”的壓力面前，村兩委對于這樣一項(xiàng)“技術(shù)含量最高”“專業(yè)性最強(qiáng)”的工作一般采取“倒推法”執(zhí)行和落實(shí)。所謂“倒推法”，就是根據(jù)業(yè)已確定的貧困對象，按照陜西省貧困戶界定標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合特定貧困戶的“戶情”，合理地倒推其家庭收入和支出的一種測算方法。從外在形式上看，這是一種“數(shù)字游戲”，容易催生形式主義；從內(nèi)容上看，這是技術(shù)治理走偏后技術(shù)形式對治理實(shí)質(zhì)的取代，為村兩委權(quán)宜性執(zhí)行政策和尋租行為留足了空間。在人力、物力、財(cái)力、時間等政策運(yùn)行資源短缺的條件下，L村采用上述方法，在規(guī)定的時間內(nèi)完成了上級下派的各項(xiàng)政策表格的填寫任務(wù)。
3.制造同意：“被委托”代辦的簽名及摁手印。為確保此次貧困對象核實(shí)及數(shù)據(jù)清洗政策真正做到“上令下行、令行禁止”，貧困戶識別“準(zhǔn)”和“實(shí)”，政策明確規(guī)定，駐村第一書記、村支書、駐村工作隊(duì)隊(duì)長及包村干部要與貧困戶簽訂“四書”，并要求雙方要簽名并摁手印。文件還規(guī)定，結(jié)對幫扶干部需要每月至少兩次入戶實(shí)地開展幫扶活動，如實(shí)填寫“精準(zhǔn)幫扶紀(jì)實(shí)資料簿”，結(jié)對幫扶干部和貧困戶雙方簽名，以示落實(shí)。為保證這一政策規(guī)定真正落地，各級政府都安排了相應(yīng)的檢查。但是，受人力、物力、財(cái)力、精力及時間等因素的制約，上級政府組織安排的各類檢查基本都是采取抽查方式。抽查表面上看是隨機(jī)的，但實(shí)際上還是有一定規(guī)律性的。比如，交通條件差的村莊被抽查的概率往往要小于交通條件較好的村莊。此外，上級安排的這類檢查更多強(qiáng)調(diào)的是對政策執(zhí)行結(jié)果的“觀”和“查”，尤其是把檢查的重點(diǎn)放在上級政府要求的各類材料是否規(guī)范、是否完備上。L村地處偏遠(yuǎn)的秦嶺深山區(qū)，距縣城80公里，其中一半路程是翻越秦嶺的傍山險路，正常情況下從縣城到L村需要2個小時左右的車程。基于時間和安全的考慮，在各類檢查中像L村這樣的偏僻村莊很少被抽到。即使被抽到，L村入戶檢查的范圍也都被選擇在以村委會為中心的人口相對集中聚居區(qū)，像該村下轄的距村委會較遠(yuǎn)的J村民小組被要求抽查的概率微乎其微。此外，目前在L村居住生活的村民多為老弱婦孺，文化程度低。基于現(xiàn)實(shí)的考慮，在簽訂“四書”的過程中，部分貧困戶的簽名及摁手印內(nèi)容被村委會“代理”執(zhí)行，這樣做確有違規(guī)之嫌，但在特定的鄉(xiāng)村政治場域卻能被上級政府默認(rèn)和接受。正因此，需要貧困戶簽名及摁手印以示知曉并同意的精準(zhǔn)扶貧政策的其它內(nèi)容，很多情況下都被村委會權(quán)宜執(zhí)行，“制造了同意”。其原因有利益的共謀，有選擇讓寸的策略，也有替代執(zhí)行之嫌。
4.有名無實(shí)：“被簡化了的公示”。公示是健全科學(xué)民主決策機(jī)制的保障和體現(xiàn)，用于征詢意見和改進(jìn)工作。按照S縣文件規(guī)定的村組貧困戶識別“九步工作法”，貧困戶識別需要組內(nèi)公示和村內(nèi)公示。其中，組內(nèi)公示期為3天，村內(nèi)公示期為5天。L村所在的S鎮(zhèn)下轄13個村，全部屬于深度貧困村，而且每個村（社）又由若干個村民小組組成，山大溝深，村民居住分散。因此，在具體落實(shí)上級政策時，S鎮(zhèn)對公示做了部分“變通”，即取消了組內(nèi)公示環(huán)節(jié)，但強(qiáng)化了村內(nèi)公示環(huán)節(jié)，具體規(guī)定為除了在村委會進(jìn)行公示外，還要在人口居住相對集中區(qū)域張榜公示。按照L村所在S鎮(zhèn)的要求，公示文本需按照鎮(zhèn)上統(tǒng)一要求的規(guī)格印制，并在顯著位置張榜公示。但據(jù)筆者觀察，L村的村內(nèi)公示實(shí)實(shí)在在走了形式。一方面，村委會的公示位置不夠顯著且有意刁難村民，公示文件張貼在村委會狹小的公示櫥窗內(nèi)，櫥窗玻璃舊、劃痕多，采用A4紙張打印，字跡淺、字體小、行距窄，要真正能夠找到并認(rèn)認(rèn)真真看清公示內(nèi)容需要花費(fèi)一定的時間。另一方面，村內(nèi)人口居住相對集中區(qū)域張榜公示時間不夠，村民沒有機(jī)會閱看公示內(nèi)容。L村在實(shí)際執(zhí)行過程中，并未嚴(yán)格按照上級文件要求在規(guī)定時間、規(guī)定地點(diǎn)張榜公示，而是將公示材料張貼于村委會及其他兩處人口居住相對集中區(qū)域，用手機(jī)同步照相留存影像資料，呈報鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府并經(jīng)審核通過后，隨即提前“完成”了村內(nèi)人口居住相對集中區(qū)域張榜公示環(huán)節(jié)。這導(dǎo)致在公示期5天內(nèi)，村民沒有提出任何實(shí)質(zhì)性的異議，僅僅有幾個外出務(wù)工的村民電話咨詢了相關(guān)的評議情況。L村貧困對象公示被村級組織“簡約化”地權(quán)宜性執(zhí)行，導(dǎo)致公示環(huán)節(jié)有名無實(shí)，公示制度被大打折扣，嚴(yán)重虛置。究其原委，主要是留守在村的村民政治參與意識薄弱和政治參與能力低下，這在一定程度上縱容了村級組織權(quán)宜性執(zhí)行的發(fā)生。
5.多一事不如少一事：“被剔除”的寡居老人。本次貧困對象核實(shí)中，L村剔除了41戶，其中有1戶情況比較特殊。該戶只有一位年滿60歲的寡居老人，由于兒子因公去世其每月領(lǐng)取政府發(fā)放的300元撫恤金，但又因其失去勞動能力又沒有其他收入來源，故在2015年貧困戶識別時被列入貧困戶行列。本次貧困對象核實(shí)中，這位寡居老人卻被列入擬剔除貧困戶名單，“剔除依據(jù)”一欄醒目寫著“財(cái)政供養(yǎng)人員”。但根據(jù)筆者查閱的一些相關(guān)政策文件，所謂財(cái)政供養(yǎng)人員是指因任職或受雇按照國家有關(guān)規(guī)定由財(cái)政性資金統(tǒng)發(fā)工資的人員，包括國家政府部門、行政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、社會團(tuán)體、軍隊(duì)、國有企業(yè)等在編在崗人員及離退休人員，也包含政府購買服務(wù)的政府機(jī)構(gòu)聘用制人員、社區(qū)服務(wù)者、農(nóng)村護(hù)林員等。其界定標(biāo)準(zhǔn)主要為是否存在任職或受雇關(guān)系及是否由財(cái)政統(tǒng)發(fā)工資。據(jù)此，該寡居老人每月領(lǐng)取的撫恤金雖屬財(cái)政統(tǒng)發(fā)，但顯然不屬于因任職或受雇而取得的工資性收入，不屬于“財(cái)政供養(yǎng)人員”的界定范圍。那么，在實(shí)際操作中，他為何又會被剔除？原因有二：其一，本次貧困戶識別政策文本及解釋說明不夠具體造成有關(guān)上述問題缺失權(quán)威界定依據(jù)，出于激勵壓力，村委會選擇“少一事”而非“多一事”。其二，政策文本中雖有“在冊貧困戶如有觸碰‘十不進(jìn)’情況，由縣脫貧攻堅(jiān)領(lǐng)導(dǎo)小組核定后，根據(jù)實(shí)際情況決定保留或剔除”之規(guī)定，但是，啟動這一程序意味著村委會需要投入時間、精力和經(jīng)費(fèi)等資源，且最終結(jié)果具有較大的不確定性。對于沒有進(jìn)入村級組織人情和關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的寡居老人的貧困對象識別，基于多維利益的權(quán)宜，村委會最終選擇漠視，選擇性不主動執(zhí)行。
綜合來看，L村村級組織根據(jù)不同的場景和情境，采取各種權(quán)宜性執(zhí)行策略和手段落實(shí)和執(zhí)行上級政府出臺的貧困對象識別政策。對于貧困對象識別，村級組織根據(jù)人情、關(guān)系的親疏、遠(yuǎn)近以及利益的大小選擇“各親其親”，采取變通執(zhí)行、共謀執(zhí)行。對于上級下達(dá)的各種有關(guān)精準(zhǔn)識別、精準(zhǔn)施策的表、書、卡、簿等填寫工作任務(wù)，村級組織基于時間和任務(wù)不相匹配的矛盾以及上級檢查的重點(diǎn)等，往往會選擇應(yīng)付執(zhí)行、象征執(zhí)行這樣的權(quán)宜之策。對于結(jié)對幫扶貧困戶的“四書”、紀(jì)實(shí)資料簿等簽名，村級組織從上級政府檢查概率的大小及村民文化程度的高低來權(quán)衡，選擇采取村民權(quán)利“被委托”的替代執(zhí)行，實(shí)則也屬變通執(zhí)行。對于在貧困對象的公示，村兩委則選擇“簡約化”的折扣執(zhí)行策略。對于寡居老人每月領(lǐng)取300元撫恤金是否真正碰觸到S縣出臺的“十條紅線”和S鎮(zhèn)出臺的“十不進(jìn)”政策“硬指標(biāo)”，村級組織表現(xiàn)出“事不關(guān)己，髙高掛起”的冷漠態(tài)度，選擇的是一種“不出事”的消極執(zhí)行。此外，通過筆者的駐村體驗(yàn)和長期觀察，村級組織完成其他各項(xiàng)工作任務(wù)也不同程度上采用了權(quán)宜性執(zhí)行的策略。這說明，權(quán)宜性執(zhí)行已成為村兩委常用的工作模式和行動邏輯。
四、村委會“權(quán)宜性執(zhí)行”行為發(fā)生的原因分析
（一）政策設(shè)計(jì)與執(zhí)行的分離、組織運(yùn)行資源短缺與激勵強(qiáng)度的失衡及上級對下級考核監(jiān)督的虛置為權(quán)宜性執(zhí)行提供了環(huán)境空間
1.政策設(shè)計(jì)與執(zhí)行的分離。March指出，政策執(zhí)行過程是組織決策過程的延續(xù)，一個沒有考慮執(zhí)行過程的決策是一個不完整的決策。因此，一項(xiàng)政策執(zhí)行結(jié)果的好壞在很大程度上取決于政策設(shè)計(jì)與政策執(zhí)行是否有機(jī)結(jié)合。在科層組織體制中，組織結(jié)構(gòu)規(guī)模的擴(kuò)大和層級鏈條的拉長必然會在政策設(shè)計(jì)與執(zhí)行環(huán)節(jié)之間注入大量不確定因素，造成結(jié)構(gòu)分離、鏈接松散，最終使得決策意圖被消融，甚至被消解、曲解，其結(jié)果常常與初衷偏離、背離。中國的行政結(jié)構(gòu)總體而言是倒金字塔型的，造成政策制定的一個直接后果就是決策的“一統(tǒng)性”和內(nèi)容的“一刀切”。然而，中央政策的對象是條件不平衡的農(nóng)村及差異化的農(nóng)民個體，各地農(nóng)村硬件條件和軟件條件大相徑庭，農(nóng)民個體家境、性格、技能也千差萬別。差異性和不平衡性意味著政策執(zhí)行必須“因地制宜”。因此，中共中央、國務(wù)院《關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》提出了統(tǒng)一的總體目標(biāo)，但基本原則之一是“堅(jiān)持因地制宜，創(chuàng)新體制機(jī)制”。可見，“靈活性”是政策執(zhí)行過程中一個不可缺少的運(yùn)行機(jī)制。政策賦予下級組織實(shí)際執(zhí)行政策一定的“機(jī)動權(quán)”，恰恰為權(quán)宜性執(zhí)行的生發(fā)提供了必要的環(huán)境空間。
2.組織運(yùn)行資源短缺與激勵強(qiáng)度的失衡。任何組織的運(yùn)行都面臨著內(nèi)部資源約束問題。組織運(yùn)行資源是否充足且穩(wěn)定，使用是否便利而有效，直接決定著組織能力的大小和組織目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度。就當(dāng)前實(shí)際而言，村委會運(yùn)轉(zhuǎn)中人力、財(cái)力、權(quán)力及時間等運(yùn)行資源短缺的問題十分明顯。面對自上而下不斷加大的激勵強(qiáng)度以及無法保質(zhì)保量完成的工作任務(wù)，村委會在現(xiàn)有資源稟賦下只能采取權(quán)宜之計(jì)，靈活執(zhí)行上級政策。L村村委會主任經(jīng)常訴苦：
“上面只管下任務(wù)，也不看我們能不能完成。我們村部就這么五六個人，既要宣傳到戶，又要入戶調(diào)查，還有各種填不完的表格！還有，辦公經(jīng)費(fèi)少得可憐，每花一分錢都要精打細(xì)算！而且有些工作上級是今天下任務(wù)，明天要結(jié)果，這不是逼著大家做權(quán)衡嘛!”（訪談資料ZH20170505）
米爾格羅姆和羅伯茨的研究也證實(shí)了這一點(diǎn)，如果員工無論怎樣努力，都難以改變其產(chǎn)出，那么，增加激勵強(qiáng)度只能誘導(dǎo)員工通過作假、胡編來達(dá)到自上而下的預(yù)期。
3.上級對下級考核監(jiān)督的虛置。中央在制定一項(xiàng)政策時考慮到政策執(zhí)行過程中會出現(xiàn)偏離政策初衷的情形，故在政策實(shí)施中，往往會動員部署諸多人力、物力對下級政府的政策執(zhí)行過程和績效進(jìn)行檢查與考核。因此，檢查與考核成為上級政府對下級政府的一種工作監(jiān)督制度。但實(shí)際上，這樣的考核監(jiān)督作用羸弱，甚至變成一種虛置的形式。究其原委，首先，上級政府無法完全獲取下級政府及政策對象的全部真實(shí)信息，導(dǎo)致有效監(jiān)督無法展開。政策制定與政策執(zhí)行相分離使得上下級政府獲取和掌握的信息是不對稱的。上下級科層層級距離越長，信息流動過程中被注入的不確定因素就越多，上下級政府之間信息不對稱程度也就越深。按照市場交易理論，下級政府永遠(yuǎn)是信息市場中的“賣家”，它們擁有更大的信息優(yōu)勢。誠如L村村委會主任所言：
“我們村的面積就是過去的一個鄉(xiāng)那么大，地廣人稀，居住分散，每家每戶有幾口人？都是干什么的？收入主要有啥？住房怎樣？這些我們心里清楚得很，像你們可不知道。”（訪談資料ZHH20170613）
其次，檢查考核中人力、物力及財(cái)力投入先天不足成為考核監(jiān)督作用羸弱的一個重要誘因。受制于資源不足，上級政府對下級政府政策執(zhí)行和落實(shí)過程中的折扣、變通、權(quán)宜現(xiàn)象“心知肚明”，但也只能“默許”。再次，下級政府組織間出于利益、政績、問責(zé)等多方面的考慮，會結(jié)成各種“利益共同體”“政績共同體”，采取各種權(quán)宜策略來應(yīng)對上級檢查考核，最終導(dǎo)致考核監(jiān)督大多以失敗告終。
（二）人情取向的鄉(xiāng)土邏輯、村民淡薄的政治參與意識和孱弱的政治參與能力為權(quán)宜性執(zhí)行提供了賴以植根的社會土壤
1.人情取向的鄉(xiāng)土邏輯。在鄉(xiāng)土熟人或半熟人社會，人情面子是鄉(xiāng)土社會秩序的情理規(guī)范和非正式治理的軟法規(guī)制。費(fèi)孝通認(rèn)為，人情構(gòu)成了中國鄉(xiāng)土熟人社會的基本思維方式和行動原則。在林語堂看來，面子是中國人“調(diào)節(jié)社會交往的最細(xì)膩的標(biāo)準(zhǔn)”。在鄉(xiāng)村社會，“情面”成為維系村莊社會結(jié)構(gòu)與秩序以及規(guī)范村民價值和行動的重要力量。依托關(guān)系是為了變通規(guī)則，人情就是為了打破“原則”，“原則”只有在陌生人之間才能得到遵守。在施政過程中，村干部需要面對中央政策指令與鄉(xiāng)村社會地方性知識相互碰撞、現(xiàn)代社會普遍性規(guī)則與熟人社會鄉(xiāng)土邏輯相互交織、依法施行的正式治理與依據(jù)情面的非正式治理并存的特殊場域，講人情、顧面子成為村委會權(quán)力運(yùn)行和政策執(zhí)行必須遵循的基本原則。L村村委會主任對此是這樣說的：
“都是一個村子里的鄉(xiāng)里鄉(xiāng)親，大家低頭不見抬頭見，凡是做事情都不能太絕了，要顧及人情世故，弄得我們也是左右為難。就拿這次貧困戶認(rèn)定來說，大家情況基本上差不了多少，沒有評議上的人肯定是有怨氣，背地里還不知道怎么說我們不近人情。”（訪談資料ZHH20170615）
2.村民淡薄的政治參與意識和孱弱的政治參與能力。徐勇認(rèn)為，農(nóng)民傳統(tǒng)政治文化存在二重性，即對權(quán)威崇拜和疏遠(yuǎn)的二元情感，逆來順受與官逼民反的矛盾心態(tài)，均平與特權(quán)觀念共存一體的雙重人格。時下的鄉(xiāng)村社會與徐勇筆下的傳統(tǒng)社會不可同日而語。但是，依然留守在鄉(xiāng)村的這部分村民（絕大部分為老弱婦孺）的群體性格基本上并未發(fā)生實(shí)質(zhì)性改變，他們?nèi)匀还淌刂鴤鹘y(tǒng)的思維模式和行為習(xí)慣。由于個人知識素養(yǎng)、獲取信息能力相對低下，他們很少主動參與政治。取消農(nóng)業(yè)稅后，村委會與村民之間越來越?jīng)]有關(guān)系，村民對誰當(dāng)村干部也不關(guān)心。加之在項(xiàng)目制下，“項(xiàng)目下鄉(xiāng)”基本上都是村干部通過個人能力和關(guān)系“據(jù)理力爭”來的，而依托項(xiàng)目轉(zhuǎn)移資源開展的村級公共事務(wù)治理和公共產(chǎn)品供給實(shí)際上就與村民漸行漸遠(yuǎn)。“村民無政治”為村委會的權(quán)宜性執(zhí)行提供了生存的土壤。這從筆者與一個L姓老人的閑聊中可窺一斑。
“現(xiàn)在黨的政策好了，我的白內(nèi)障手術(shù)基本上都是政府報銷了，政府還不時地送米送面。別看咱（村）書記比我小，輩分可比我大，我們是自家人，還帶點(diǎn)親，有些事情還很照顧我們老兩口。至于其他事，咱也不知道是個啥，也不該咱管，也不想摻和他們的事。”（訪談資料ZHH20170608）
當(dāng)下，部分農(nóng)民自立自強(qiáng)的意識和行為不強(qiáng)，“等靠要”思想比較嚴(yán)重。他們的貧困既是受制于資源稟賦的物質(zhì)貧困，更是受制于思想觀念的精神貧困。這些人常常是“蹲在墻角曬太陽，等著政府送小康”。基于親緣、血緣和人情面子，村干部對貧困村民常常也是哀其不幸，怒其不爭，在動員無效下，采取權(quán)宜性執(zhí)行也實(shí)屬無奈。
（三）政策執(zhí)行主體尷尬的角色定位和自利的利益權(quán)衡為權(quán)宜性執(zhí)行提供了內(nèi)生根源
1.尷尬的角色定位。農(nóng)村公共政策執(zhí)行主體包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級組織。其中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府雖處于行政體制的“末梢”，是法理層面上農(nóng)村公共政策的直接執(zhí)行層，但基于主體利益、行政效率的現(xiàn)實(shí)考量，往往又會把政策落實(shí)和任務(wù)完成傳導(dǎo)給村級組織。村級組織則處在連接基層政府與農(nóng)村之間的鄉(xiāng)村政策執(zhí)行的節(jié)點(diǎn)上，村干部仍然是“鄉(xiāng)村中的重要人物”。但在當(dāng)下農(nóng)村公共政策的實(shí)際執(zhí)行過程中，村干部的作為與文本描述還存有較大差距。這在很大程度上與村干部尷尬的身份和角色有關(guān)系。村干部是“干部”，村里的大小事宜都由他們負(fù)責(zé)，尤其是在村民眼里，他們是名副其實(shí)的干部；但是，他們卻不屬于國家干部編制，戶籍大多數(shù)在農(nóng)村，身份大多數(shù)是農(nóng)民。這也是為什么要在干部前面加個“村”字的原因。正因如此，村干部很清楚自己的位置：往前看，幾乎沒有體制內(nèi)政治發(fā)展的空間；往后看，無非就是“解甲歸田”，回歸土地。他們身份和角色的特殊性決定了他們行事往往是“干一步，算一步”，執(zhí)行政策過程中能撈到“自己籃子”里面的，往往都不會放過。對此，L村村委會主任是這樣向我訴苦的：
“現(xiàn)在農(nóng)村的工作實(shí)在是不好搞，我們做的都是一些出力不討好的事情，有時候是里外不是人。上級說咱干的好，村民讓咱干，咱就繼續(xù)干下去；干的不好，不讓干了，大不了重新回家種地。”（訪談資料ZHH20170517）
2.自利性的利益權(quán)衡。任何一項(xiàng)政策都需要組織去執(zhí)行和落實(shí)。組織是一個由一個個的人作為成員而組成的有機(jī)體。這些人并不是機(jī)械地執(zhí)行上級命令的抽象“組織人”，而是有著各自想法、情感、利益的“具體人”和“社會人”。在政策執(zhí)行中，他們必然要把自己的認(rèn)知、思想、利益帶入政策的執(zhí)行過程，在現(xiàn)實(shí)面前做出“趨利避害”式的利益權(quán)衡。就農(nóng)村公共政策的執(zhí)行來看，村干部既是政策的執(zhí)行主體，又是其目標(biāo)群體，這決定了他們必然會遵循自身獲利最大和受損最小的邏輯來權(quán)宜執(zhí)行政策：對于那些涉及本家族利益或個人利益的事項(xiàng)，他們往往會利用職務(wù)之便或者信息交流不暢實(shí)現(xiàn)自身獲利；對于事關(guān)村莊公共利益的政策，他們往往又會與村民結(jié)成“利益共同體”，在政策執(zhí)行中采取欺瞞上級的策略；對于那些需要村級組織極力配合的、事關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展和維穩(wěn)的大事，村干部深知鄉(xiāng)鎮(zhèn)一定會與其結(jié)成“政績共同體”，他們會應(yīng)付性執(zhí)行某些政策，對此鄉(xiāng)鎮(zhèn)也會“睜一只眼閉一只眼”、任之縱之。一言以蔽之，在自利性驅(qū)動下，具有豐富鄉(xiāng)村處事和治理經(jīng)驗(yàn)的村干部，善于在鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和村民之間不斷“變臉”，來尋求最佳的利益平衡點(diǎn)和實(shí)現(xiàn)最大化的自我利益訴求。
L村在鎮(zhèn)上算是明星村，L村黨支部書記和村委會主任也算得上當(dāng)?shù)啬堋昂麸L(fēng)喚雨”之人。該村建立了中藥材種植、食用菌種植和髙山蔬菜種植三大特色產(chǎn)業(yè)示范基地，在精準(zhǔn)扶貧的產(chǎn)業(yè)發(fā)展路子上走在了S鎮(zhèn)各村的前列。在一次L村召開的S縣脫貧攻堅(jiān)現(xiàn)場觀摩推進(jìn)會后，該村黨支部書記講道：
“鎮(zhèn)上接待的各級各類觀摩活動一般都會安排到我們村來，實(shí)地考察特色產(chǎn)業(yè)示范基地。場面的工作咱們一點(diǎn)兒都不含糊，鎮(zhèn)上的領(lǐng)導(dǎo)也有面子，但有些不出彩的工作，我們也就權(quán)衡應(yīng)付一下，鎮(zhèn)上也就默認(rèn)了。”（訪談資料ZHH20170625）
對于上級而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村莊實(shí)際上就是“一家人”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工作業(yè)績需要村莊的支持，作為回報，村莊自然能夠獲得更多上級政府政策、項(xiàng)目及經(jīng)費(fèi)的傾斜。在政策執(zhí)行和工作中，雙方建立起的密切的“庇護(hù)關(guān)系”和“工具性互惠關(guān)系”，也成為村級組織權(quán)宜性執(zhí)行的一種支配力。
五、結(jié)論與討論
在當(dāng)代中國，村級組織權(quán)宜性執(zhí)行上級政府政策行為普遍存在。它反映了中國政府組織結(jié)構(gòu)、決策運(yùn)行過程、激勵和監(jiān)督機(jī)制、農(nóng)村基層社會環(huán)境空間、村干部的角色定位及利益權(quán)衡等諸方面的不兼容性。村級組織權(quán)宜性執(zhí)行行為之所以能夠普遍存在和反復(fù)發(fā)生，有其生存和發(fā)展的邏輯機(jī)理。本文的判斷和結(jié)論是：政策設(shè)計(jì)與執(zhí)行分離的運(yùn)行機(jī)制、組織運(yùn)行資源、激勵強(qiáng)度失衡的科層結(jié)構(gòu)以及虛置的考核監(jiān)督機(jī)制為權(quán)宜性執(zhí)行的生存和發(fā)展提供了外在必要的環(huán)境空間；人情取向的鄉(xiāng)土社會邏輯、村民淡薄的政治參與意識和孱弱的參與能力為權(quán)宜性執(zhí)行的生存和發(fā)展提供了植根的社會基礎(chǔ)；政策執(zhí)行主體尷尬的角色定位和自利性的利益權(quán)衡為權(quán)宜性執(zhí)行的穩(wěn)定存在和反復(fù)再生提供了強(qiáng)有力的內(nèi)生動力。上述三方面因素的疊加和共同作用使得權(quán)宜性執(zhí)行行為不可避免。
本文研究同時引發(fā)了如下思考：
首先，中國行政管理體系中組織結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)的科層化與運(yùn)作模式的壓力型化的悖論值得反思。中國現(xiàn)行的行政管理組織結(jié)構(gòu)是按現(xiàn)代科層制設(shè)計(jì)的，但是，在實(shí)際運(yùn)作上，上級政府往往通過職責(zé)（任務(wù)指標(biāo)和獎懲）發(fā)包，層層加碼，下級政府處在一種政治高壓和激勵高壓的雙重壓力狀態(tài)下落實(shí)各項(xiàng)政策和完成各項(xiàng)任務(wù)。在人力、物力和財(cái)力等資源稟賦制約下，政策的執(zhí)行和落實(shí)偏離其設(shè)計(jì)初衷不可避免。村級組織權(quán)宜性執(zhí)行政策是一種非正常的社會現(xiàn)象，它會滋生形式主義、官僚主義等不良的工作作風(fēng)，撕裂群眾與干部間的血肉關(guān)系，侵蝕中國共產(chǎn)黨執(zhí)政的合法基礎(chǔ)。對此，從外在形式上采取限制、禁止等手段予以堵塞固然重要，但更重要的是如何從根源上疏通，即如何改進(jìn)政府運(yùn)作機(jī)制，提高政府工作效能。本文認(rèn)為，宏觀層面上，需徹底分離現(xiàn)代科層制的組織架構(gòu)與壓力型體制和錦標(biāo)賽體制的運(yùn)行模式，優(yōu)化各級政府組織的職責(zé)權(quán)任務(wù)分工和激勵機(jī)制，形成一個程序化、常態(tài)化的公共事務(wù)上下級傳導(dǎo)機(jī)制。只有如此，才能從制度上避免權(quán)宜性執(zhí)行政策的行動邏輯。現(xiàn)代科層制度，既是一種組織結(jié)構(gòu)，也是一種管理方式和運(yùn)作模式。那么，為何現(xiàn)代科層制在中國行政組織體系運(yùn)作中卻實(shí)現(xiàn)了與壓力型體制的“有機(jī)結(jié)合”？這個問題有待今后進(jìn)一步研究。
其次，中央與地方之間財(cái)力與事權(quán)不匹配的財(cái)稅體制誘發(fā)基層政府在政策執(zhí)行過程中減少政策執(zhí)行成本和降低政策執(zhí)行質(zhì)量，導(dǎo)致政策執(zhí)行最終偏離其設(shè)計(jì)初衷。1994年的分稅制財(cái)政體制改革使得中央政府走出了與地方政府不斷就財(cái)政收入分配討價還價的困境，但同時卻使地方政府陷入了一種“財(cái)權(quán)不斷上收，事權(quán)逐級下放”的體制性困境。在現(xiàn)行體制下，更多依靠中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的地方政府確立了對中央政府的政治依附和經(jīng)濟(jì)依賴，而且這種依附性隨著政府層級的降低而強(qiáng)化和凸顯。到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，基本上是較高層次政府的“出納”。在財(cái)權(quán)和事權(quán)極度分離的情況下，作為一級“準(zhǔn)政權(quán)組織”的村委會只能以減少政策執(zhí)行成本、降低政策執(zhí)行質(zhì)量為代價來執(zhí)行上級的政策和完成下達(dá)的任務(wù)，這也為村級組織權(quán)宜性執(zhí)行行為提供了一定的解釋力。因此，需要盡快構(gòu)建和完善中央與地方間事權(quán)財(cái)權(quán)劃分的法治化體系和同一級事權(quán)、財(cái)權(quán)與責(zé)權(quán)相匹配的財(cái)稅體制，以此呼應(yīng)并回應(yīng)中國同步不斷推進(jìn)的民主政治體制改革、行政體制改革以及社會治理體制改革等全面深化改革的戰(zhàn)略部署。
再次，權(quán)宜性執(zhí)行的普遍存在會導(dǎo)致村委會實(shí)體性價值的加劇消減與合法性危機(jī)的日益加深。村委會是民主選舉產(chǎn)生的，其權(quán)力是村民賦予的，無論從法理層面還是倫理層面上講，村委會都理應(yīng)忠實(shí)地維護(hù)村民的合法權(quán)益。但在實(shí)際運(yùn)作中，村委會權(quán)力運(yùn)行所需的財(cái)力、物力等資源卻是由政府賦予的，這實(shí)質(zhì)上形成了村委會對政府的經(jīng)濟(jì)依附和權(quán)威依附，其直接后果就是村委會的行政化和村干部角色的異化。作為“弱者”的村民會動用“非對抗性抵制”這一“韌武器”，在維護(hù)自身合法權(quán)益之余同時消解上級政策的初衷，這也在很大程度上促使村級組織在執(zhí)行上級政策時往往需要采取權(quán)宜性執(zhí)行策略和技術(shù)手段，以便“順利”開展工作和完成任務(wù)。因此，應(yīng)該理順基層政府科層組織與村民自治組織之間的關(guān)系。基層群眾自治制度作為中國的基本政治制度被寫入憲法，但在實(shí)際運(yùn)作中，“四個民主”在中國基層實(shí)踐成效較好的只有民主選舉。因此，國家權(quán)力應(yīng)還原村委會的法理屬性，使得村民自治回歸本原，村干部的角色回歸本真。當(dāng)然，這也需要廣大村民通過學(xué)習(xí)和實(shí)踐不斷增強(qiáng)民主意識和民主能力，真正能夠有效駕馭民主制度和有序?qū)嵤┗鶎又卫怼?/p>
作者：鐘海，西安財(cái)經(jīng)學(xué)院馬克思主義學(xué)院研究人員
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：中國農(nóng)村學(xué) 微信公眾號（原創(chuàng)）
(掃一掃，更多精彩內(nèi)容！)
