摘要：推進農業規模經營是農業政策長期以來的重要目標。然而, 規模經營主體的“非糧化”生產行為卻對糧食安全構成新的威脅, 讓政府規模化扶持政策陷入兩難。基于現有文獻, 從“工商資本”及“土地流轉”雙視角出發, 分類梳理并闡述現有“非糧化”研究的局限與不足。分析得出, 涉及規模經營“非糧化”經營的研究廣度有余而深度不足, 存在目標對象模糊、指向性過弱等問題。這種粗放的研究范式不僅不利于學界“非糧化”經營現實特征的把握, 更會對決策層的政策制定造成誤導。結合“非糧化”經營的本質, 認為以經營控制權差異分主體考察“非糧化”問題, 將有助于突破當前研究的局限, 進而提供更具針對性的政策建議。
關鍵詞：農業規模經營; 種植選擇; “非糧化”; 經營控制權; 工商資本; 土地流轉;
引言
近年來, 在糧食生產成本上漲和糧食價格低迷擠壓下, 農戶糧食生產積極性下降, “粗放種糧、少種糧、拋荒不種糧”現象普遍[1,2]。對此, 政府提出積極發展農業規模經營、培育新型農業經營主體的政策導向, 以求彌補傳統農業經營主體衰落中留下的生產力真空, 避免糧食安全受到過大沖擊[3,4,5]。但是, 政策扶持下農業規模經營主體的“非糧化”經營, 顯然背離了政策的初衷, 也引起了社會各界的廣泛關注[6,7,8,9,10]。
“非糧化”作為種植結構調整的一個方向, 根本上是既定約束下經營主體追求最大化收益的結果[11,12]。隨著多元化農業經營主體格局的形成, “非糧化”問題的研究對象也逐步由農戶向多元主體過渡[13]。尤其是隨著農業規模化的推進, 農業規模經營主體逐步成為“非糧化”研究的重心。而且與規模經營主體扶持政策的階段性特征相一致, “非糧化”研究的聚焦主體也發生著相應調整, 沿著“農民合作社—家庭農場—土地托管”的順序依次展開, 研究也更傾向于對策性與規范性[14]。
相關研究中, “工商資本”及“土地流轉”兩詞的出現頻率最高, 也往往被作為研究背景或分析起點, 得出諸如“工商資本或土地流轉會加劇非糧化”的結論。然而, 從根本上說, 無論“工商資本”抑或“土地流轉”, 都不足以指代某種特定類別農業規模經營主體。從以上兩點得出的相關結論, 也缺乏足夠的理論與現實意義, 而且, 還可能因模糊的對象指向而誤導政策制定[15]。因此, 有必要重新梳理和評價當前的“非糧化”研究, 探究邏輯更加嚴謹、更具現實指導意義的分析視角, 以求在準確把握“非糧化”現狀的基礎上, 揭示新型經營主體培育和糧食安全保障目標間的辯證關系, 這也是本研究的意義所在。
對此, 本文重新梳理了“工商資本”及“土地流轉”為要點的“非糧化”相關研究, 并在歸納“非糧化”問題實質的基礎上, 就如何突破當前“非糧化”研究的不足提出方向性嘗試。本文認為, 在決策控制權視角劃分主體的基礎上, 基于分主體視角探討“非糧化”成因并給出對應分析, 可以給政府農業規模經營扶持和糧食安全保障關系的權衡提供更多啟示。
一、規模經營下“非糧化”研究的梳理與評價
規模經營下“非糧化”現象的研究, 隨著政府新型農業經營主體培育重心的調整而相應改變。而且, 多數研究大致基于兩個爭論 (1) 1:第一, 工商資本是否會導致“非糧化”[15,16,17];第二, 土地流轉是否會加劇“非糧化”[18,19]。而且, 不少學者在第二個論點基礎上, 進一步展開研究, 不僅比較了土地規模化與服務規模化中的“非糧化”差異[20,21], 也對土地集中的其他若干形式, 如土地入股、土地托管及聯耕聯種等方式[22], 以及土地集中后的諸多主體, 如農民專業合作社、家庭農場等的“非糧化”相關問題進行了分析[23,24,25]。
然而, 不論分析視角如何, 研究的范式近乎一致, 表現為經營主體利潤最大化的目標假定下, 從成本收益及影響成本收益的諸多要素出發, 探討“非糧化”成因并提出相應對策。考慮到多數“非糧化”相關研究都圍繞“工商資本”和“土地流轉”展開, 這里也主要從以上兩個方面對已有文獻進行梳理, 并給出相應評價。
(一) 基于工商資本視角的耕地“非糧化”經營研究
隨著工業化進程的不斷推進, 農業逐漸成為經濟增長短板[26]。農業部門的資本凈流出導致了農業資本與土地、勞動力配置的長期失衡。自2004年開始, 政府開始轉變政策傾向, 不斷出臺強農惠農政策, 逐年加大財政支農投入, 形成了“只予不取”的財政支農格局。然而, 有限的財政支農資金不足以彌補長期積累的農業資金缺口。因此, 政府將社會力量作為“三農”投入的重要補充而加以支持[27]。另一方面, 由于部分工商業科技創新能力不足, 產業競爭加劇, 利潤空間不斷縮小, 他們也主動投資農業, 以期獲得新的利潤點[27,28]。基于以上兩方面的原因, 近年來, 城市工商資本下鄉明顯增多, 工商資本涉農現象普遍[29,30]。工商資本涉農, 不僅彌補了政府“三農”投入的不足, 也有助于創新農業生產和經營模式, 促進農業技術進步[31,32,33]。然而, 工商資本在逐步成為農業投資重要力量的同時, 也因其“非糧化”經營特征而引起了社會各界的普遍擔憂[30,34,35]。
工商資本必然加劇“非糧化”嗎?為回應此問題, 首先應明確何為工商資本, 其涉農的形式又有哪些。如此, 才能對工商資本與“非糧化”的關系給出一個準確的判斷。目前, 無論在理論界還是實踐界, 都沒能給工商資本一個權威的界定, 全國各區域也缺乏統一的考量標準和參照體系[14]。因此, 圍繞工商資本的相關研究即便能夠得出一定結論, 也很難將之落實到具體的目標群體, 對現實的指導意義有限。在工商資本涉農形式方面, 隨著工商資本涉農的日漸普遍, 相關的模式歸納類研究也變得豐富, 涌現出大量的文獻。既有類似“直接進入農業”和“間接進入農業”的粗略分類, 也有類似“公司+農場”“公司+合作社+農戶”等的具體模式介紹[36,37], 并在基本模式分類或介紹的基礎上對不同模式給出比較和評價[28]。
誠然, 工商資本涉農模式研究取得了一定的進展, 遺憾的是, 當涉及工商資本和“非糧化”問題時, 多數文獻卻未能分模式對兩者關系給出判斷, 而僅僅將“工商資本”籠統抽象為一類主體。多數學者不僅在理論上, 更從實地調研中得出工商資本涉農更傾向于非糧作物生產的結論[27,38,39,40]。然而, 將工商資本看作同一主體得到的結論, 難免會因忽視問題本質而存在偏誤。同樣是工商資本, 因其涉農形式多樣, 種植結構選擇也各不相同。也正因為如此, 對工商資本導致非糧化原因的解析便缺乏足夠的針對性。綜合已有文獻, 惟一客觀的結論是, 工商資本的“非糧化”經營源于工商資本的趨利性和更低的種糧比較收益[30,41]。當然, 這一結論同樣不是工商資本所獨有, 不僅適用于工商資本涉農形成的各類主體, 也適合以農業經營為主要收入的普通農戶。理論界結論的一致性強化了理論判斷對決策層的影響。農業部農村經濟體制與經營管理司 (“經管司”) 負責人解讀一號文件時表示“截至2012年12月底, 全國家庭承包經營耕地流轉面積達到2.7億畝, 其中流入工商企業的耕地面積為2 800萬畝, 一些地區工商企業租地種糧食的只有6%”2。2013年時任國研中心副主任的韓俊也曾基于清華大學中國農村研究院“百村千戶”問卷得出, 公司經營的種植行為與農戶經營明顯不同, 其中85%用于非糧食生產3。
(二) 基于土地流轉視角的耕地“非糧化”經營研究
土地流轉會加劇“非糧化”嗎?且不論該提法是否嚴謹, 基于該提法確實涌現出了大量的研究。而且, 考慮到土地流轉集中在土地規模經營中的基礎性作用, 無論政府對新型經營主體的扶持重點怎樣調整, 基于土地流轉視角考察糧食安全問題注定能在較長時間內得到足夠的關注。
1. 在現實中土地流轉與“非糧化”經營是否具有一致性。
(1) 4“非糧化”現象并非土地流轉下的獨特產物, 傳統農戶也存在“非糧化”的種植選擇[1,15]。(2) 土地流轉未必會加劇“非糧化”走勢。例如, 張宗毅等在比對部分流轉土地“非糧化”案例與當年全國非糧作物播種面積比例后發現, 土地流轉并未提升“非糧化”比例[18]。也正因為事實上難于得到統一的認識, 當前學術界在土地流轉是否會加劇“非糧化”這一問題上, 尚未達成一致 (3) 5。那些建立在土地流轉加劇“非糧化”論斷基礎上提出的政策建議, 在指導現實方面的價值確實值得商榷。
2. 對土地“非糧化”或“趨糧化”成因的解釋。
已有研究對種植結構現狀的解釋主要基于制度和成本收益兩個層面。從制度層面看, 現有制度安排未對規模化經營主體的“非糧化”傾向給予足夠的重視和有效遏制。頂層設計上, 中央政府沒有對耕地具體經營范圍做出嚴格的限制。實際運作中, 地方政府又對土地流轉后“非糧化”經營持默許甚至鼓勵的態度[5,42,43,44]。以上, 共同構成了當前文獻中提及最多的、涉及耕地“非糧化”經營的制度背景。從成本收益層面看, 比較收益是決定規模經營主體種植選擇的重要原因, “非糧化”的經營特征源于糧食種植的比較劣勢[24,25,43,45,46,47]。由此, 一切能提升種糧收益的因素都可作為緩解經營“非糧化”, 甚至推動經營“趨糧化”選擇的關鍵。例如, 張宗毅等分析認為, 非糧作物和糧食作物在勞動生產率方面存在顯著差異, 隨著經營規模的擴大, 糧食作物勞動生產率方面的優勢會愈加明顯, 相應的, 糧食作物的比例也會隨之上升[18]。羅必良等則認為, 種植結構受農業勞動力充裕情況與社會化服務水平的影響, 隨著農戶勞動力的不斷轉移和農業生產服務市場的發育完善, 種植結構會轉向“趨糧化”[19]。即前者認為, 糧食作物品種稟賦下的種植特征 (即更低的畝均用工量) 決定了經營規模越大, 經營主體會更傾向于種植糧食作物;后者認為糧食作物用工成本的變動可以改變不同作物間勞動生產率的相對差異, 進而有利于種植“趨糧化”。
3. 學者們的對策建議。
現有文獻所提對策建議大致可以分為如下兩個層面:一是強化制度建設, 改變規模經營主體經營選擇的制度環境, 從制度上強化土地用途管制[48]。二是采用多種手段改變作物間比較優勢。鑒于種糧低收益是經營主體選擇“非糧化”經營的主要原因, 提升種糧收益, 改變糧食生產的利潤劣勢就成為緩解“非糧化”經營的重要切入點。具體來說, 該方面的建議大致有加強糧食經營補貼力度[24,47]、完善社會化服務體系、加強基礎設施投入[46]等。對于以上幾個層面的建議, 也有學者給出了比較評價, 如蔡瑞林等指出, 由于糧食具有公共品特性, 簡單動用法律或行政手段遏制“非糧化”現象并不恰當, 通過提高糧食種植收益來引導糧食經營可能更具效果[45]。
此外, 基于土地流轉和“非糧化”關系的分析差異, 張宗毅等指出, 既然土地經營規模越大, 經營主體就越傾向于“趨糧化”經營, 隨著農業規模經營的繼續推進, 當經營規模擴大到一定程度后, 便無需擔心規模經營下的“非糧化”問題, 當然, 這里涉及土地適度規模經營的問題, 當經營規模超過最優均衡點時, 規模的繼續擴大并不能帶來收益持續的增長[18]。相比于強化政府干預的建議, 該文的建議可能更有助于農業規模經營的健康發展及糧食安全的有效保障。
(三) 相關研究結論可能會負向影響政府決策
從以上兩類文獻來看, 前一類基于涉農資金來源, 后一類則基于土地集中模式。因選題角度不同, “兩類”文獻難免會有一定重合, 問題表現也存在共性。在不能獲得具體主體指向的前提下, 相關結論不僅不能提供“非糧化”問題的現實全貌, 還可能導致信息混淆或放大某些片面信息, 乃至影響到決策層的政策選擇。根據谷小勇等的研究, 自2007年中央政府支持“工商資本進入農業生產領域”[15]之后, 不少學者得出工商資本企業是導致農地“非糧化”重要原因的判斷[16,17]。中央政府在類似觀點的引導下, 徹底轉變了對“工商資本企業”這類主體的政策導向:政策從2007年的“支持”修改為2013年的單獨探索建立工商企業“租賃農戶承包耕地 (林地、草原) 準入和監管制度”。然而, 土地“非糧化”并非工商資本農企獨有[1,15,49]。以“非糧化”現象等負面效應為由, 否定工商資本下鄉的一系列“堵”的手段未免過于以偏概全[30]。同樣的, 土地流轉是否一定會導致“非糧化”以及基于該問題所做的相關研究也面臨同樣的困境, 無論回答肯定與否, 都不足以用來評判某一具體主體。因此, 當前圍繞對耕地“非糧化”問題的一系列研究, 對現實的指導意義有限。在土地規模經營不斷推進和糧食安全保障日益嚴峻的當下, 亟需從理論層面找尋問題源頭, 構造一套更科學的分析框架, 以更好地了解當前“非糧化”現實, 并找出應對之策。
二、耕地“非糧化”的問題實質與分主體視角的考量
(一) 耕地“非糧化”的問題實質與論斷
耕地“非糧化”屬于種植結構調整的一種趨勢, 從根本上說, 是經營主體在一定約束下為實現既定目標的決策結果。因此, “非糧化”研究的核心應集中于兩點:第一, 經營者的既定目標差異;第二, 約束的結構與存在形式。
根據前文分析, 相較于農業規模經營下的“非糧化”問題, 兼業農戶的“非糧化”問題可能同樣嚴重[50]。因此, 決策層對規模經營下“非糧化”的關注, 并非由于規模經營下“非糧化”問題更為突出, 而是因為規模經營被決策層在糧食安全保障方面賦予了更多期待[35]。
(二) 由契約關系分類農業經營主體在“非糧化”研究中的必要性
綜合前文論述, “非糧化”問題的研究不能僅限于規模經營主體, 也不能止步于利潤最大化的前提假設, 糧食安全目標下的“非糧化”研究應該包含更多的主體, 有更全面的分析視角。考慮到本文同屬對策性研究, 側重對“非糧化”現狀的把握并提出針對性政策建議, 這里有必要對當前經營主體類別進行劃分。否則, 就會出現類似已有文獻的研究缺陷———因對象不聚焦而影響結論的有效性。
一般而言, 不同經營主體掌握的資源不同, 利用農地的方式也存在差別[5]。因此, 主體分類基礎上的“非糧化”問題研究就能夠提供更為清晰的分析邏輯。姜長云[51]、張藕香[48]基于農戶分化視角的研究給本文提供了很好的啟示, 匡遠配等[5]在“非糧化”問題的分析中, 也簡單提及了不同主體的分類問題。總體而言, 基于分類基礎上的分析, 比“工商資本”或“土地流轉”層面的“非糧化”研究, 更具現實指向性。然而, 由于分類角度及“非糧化”本身特征差異, 以上分類在研究“非糧化”問題中尚存在如下不足: (1) 規模經營主體并非完全來自分化農戶, 姜長云[51]、張藕香[48]基于農戶分化視角的分類不能囊括當前全部土地經營主體。(2) 以流轉面積大小與主要收入來源為判斷標準, 主觀性過強, 主體界限不清晰。例如, 在種糧大戶和家庭農場概念尚難區分的前提下[52,53], 得出種糧大戶傾向于糧食種植而家庭農場“非糧化”比例很高的結論就值得懷疑。因此, 如何準確地劃分主體類別, 成為本文“非糧化”問題分析的關鍵。對此, 本文梳理了現有農業經營主體分類的相關研究, 嘗試從中找出更適合“非糧化”研究的分類標準。農業經營主體如何劃分, 學術界當前尚沒有統一的界定[4,54]。當然, 以上結果與更多經營主體源于自發形成的背景有關[55]。但對本文而言, 分主體有助于更清晰地把握“非糧化”現狀, 提高分析的條理性和對策的針對性。因此, 本文仍需給出一個恰當的主體分類標準。“非糧化”是經營主體經營決策的結果, 而經營者的經營目標、對土地的控制權屬、自身的資源稟賦條件 (自然資源稟賦和社會資本等) 是影響經營者決策的最重要因素。在經營主體經濟理性人假定的基礎上, 對土地的經營控制權和經營者自身的資源稟賦條件就成為既對經營主體經營決策結果有重要影響, 又能作為劃分各類經營主體的有效維度。由此, 本文認為, 以對土地的經營控制權差異為主, 輔以土地的經營規模, 作為經營主體的劃分標準將更有益處。畢竟, 經營規模是當前經營者資源稟賦條件最有效且易獲取的代理變量。
當前土地制度下, 規模經營主體的土地多來自個體農戶, 受限于地權合約的特殊性, 經營權的獲得并非完全[56,57]。進一步, 在地權合約的限制下, 同為利潤最大化目標的經營主體, 其經營選擇就存在差異。
以經營控制權差異為標準, 按照由強到弱的順序, 當前經營主體大致可分為流轉經營主體、入股經營主體及社會化服務經營主體 (含下游企業) 三類。此外, 考慮到普通農戶同樣是與村集體簽訂地權合約基礎上的經營主體, 也同樣存在“非糧化”經營問題。作為參照, 這里也將普通農戶作為一類主體加入分析當中, 以更好地對當前“非糧化”現實給出判斷。
(三) 基于經營控制權差異的分主體耕地“非糧化”選擇分析
1. 比照對象:普通農戶。根據農業部公布的數據, 截至2016年年底, 土地經營權流轉面積達到4.7億畝, 占整個二輪承包面積的35.1%。以上數據同時意味著, 還有66.9%的承包土地未發生流轉, 當前我國家庭經營為主的農業生產模式仍未發生改變[58]。因此, 基于糧食安全視角的“非糧化”研究, 不能忽視這類最基礎、數量最多的經營主體。
自實施家庭聯產承包經營之后, 我國農業經營方式的選擇, 一直在朝著強化農民在農業生產上的主體地位的方向發展[59]。而且, 相比于其他主體, 小農承包地的獲得近乎零租金, 對承包地的經營決策權也最強。也正因為如此, 隨著勞動力流動的放開和非農比較收益的提升, 兼業農戶大量出現, 農戶粗放種糧、少種糧、拋荒不種糧的現象普遍。因此, 如何提高農戶種糧積極性, 尤其是兼業農戶的種糧積極性成為新時期保障糧食安全的重點[2]。
那么, 農戶糧食生產積極性該如何維持?在農業生產中集體經濟組織統籌作用漸弱的當下[60], 依靠農村集體經濟組織直接干預農戶生產經營活動既不具備可操作性[47], 也不合規[59]。讓農戶自發從事糧食種植, 就要讓糧食種植成為農戶經營決策的首選。然而, 受人多地少的資源稟賦和普通糧食產品價格不可能大幅度提升的制約, 不論如何努力, 都很難讓農民以種糧為主要收入來源且不降低總收入水平[61]。因此, 對數量最多的農戶群體而言, 提高糧食價格或更為完善的社會化服務, 即便能一定程度緩解農戶種糧意愿的衰退, 也難以逆轉小農不再以糧食生產作為主要經營目標的歷史走勢[62]。
種糧收入占比趨低的背景下, 小農從事糧食生產, 更多的來自一種傳統習慣[51,63], 這也是近年來糧食播種面積對價格敏感性下降及糧食種植面積得以保持穩定的重要原因[64]。然而, 隨著具有種糧習慣的老一代農民逐步退出糧食經營, “農二代”延續種糧的可能性大大降低, 極有可能留下生產力真空, 這也是“誰來種糧”被看做嚴重問題的原因[65]。當然, 從現實看, 這種新老交替既是挑戰, 也是機遇。因為多數“農二代”不愿從事農業經營, 隨著新老交替的延續, 將有助于土地經營權的集中, “誰來種糧”的責任將逐步由新型農業經營主體來承擔。與小農經營模式不同, 土地規模集中后, 糧食生產在經營主體經營活動中的定位發生了改變, 已有的部分問題也會得到替代性解決[45]。
2. 目標對象:規模經營主體。與兼業戶或小農戶不同, 利潤最大化是多數規模經營主體參與土地規模經營的基本動力。因此, 如果糧食收益低于非糧, 非糧化經營的出現就不可避免。然而, 由于契約關系原因, 不同規模主體對經營控制權存在差異, 其經營行為極可能受到土地承包戶或村集體的制約, 由此導致了如下事實:即便非糧收益高于種糧收益, 部分主體也會選擇糧食種植。
下面, 根據經營控制權差異, 分別對諸主體展開分析。
第一, 規模經營主體的基本分類及特征。(1) 流轉經營主體。通過土地流轉實現經營規模擴大是當前規模經營的主要模式[22,66]。而且, 多樣化的流轉模式對流轉規模戶的經營選擇具有重要影響。最早期的土地流轉多是在農戶之間自發形成, 表現為無償流轉, 或其他低租金形式, 如代耕[55]。隨著時間的推移, 轉包、出租等有償流轉方式逐漸占據主流。尤其是, 在政府“規模化偏好”的引導下, 更多主體在政策支持下通過流轉土地進入農業經營領域, 形成以契約地租為紐帶的經營權轉移[67]。此時, 對流轉經營主體而言, 意味著用租金換取了經營決策權。而且, 其之所以選擇支付土地租金以參與農業經營, 也更多是為了獲得更高收益[48]。換句話說, 與普通小農相比, 流轉經營主體的農業經營目的更“純粹”, 其經營特征可類似于以利潤最大化為目標的普通農戶。在此基礎上, 已有文獻中有關“非糧化”領域的成本收益分析在此處都能適用, 此處不做贅述。(2) 入股經營主體。以入股形式參與農業經營是農業經營主體的又一類型。土地入股多數會成立股份合作社, 也不乏入股企業的形式[68,69]。按照股份制的一般規則, 股份合作組織的經營決策權相對發散, 由股東大會等主體決定。實際上, 當前更多的股份制經營組織 (如土地股份合作社或股份制企業) 其經營控制權仍然集中于個別成員手中。尤其是, 當前土地股份合作社多為村集體組織而成, 經營主體也常常是村委會干部, 或村委會干部委托的代理人[70]。(3) 社會化服務經營主體 (含下游企業) 。與其他幾類主體不同, 社會化服務經營主體對種植結構選擇的影響是間接的。一般情況下, 這類主體不直接決定種植結構, 但可通過降低農戶或其他經營主體勞動力投入來間接影響經營主體的經營決策。而且, 由于多數社會化服務需要最低的服務規模和最優的服務半徑, 這就決定了社會化服務組織往往會主動引導同類作物的規模化經營, 其對經營主體經營選擇, 尤其是糧食作物的選擇可能具備更強的影響力。羅必良等[19]指出, 隨著農業生產性服務市場的不斷發育, 種植結構將轉向“趨糧化”。此外, 部分學者在闡述土地托管比土地流轉的優勢時, 也提出相比于土地流轉, 土地托管更傾向于糧食種植的結論[21,56]。
第二, 規模經營主體經營決策與耕地“非糧化”。與普通農戶, 尤其是兼業農戶相比, 規模經營主體對農業經營既有著更強的利潤最大化目標和更強的風險敏感性, 也面臨著更強的經營權約束。結合“非糧化”問題的本質, 其經營大致有如下幾點特征: (1) 更高比例的規模經營主體傾向于利潤最大化的經營目標。因此, 如果沒有其他限制條件, “非糧化”經營是其理性的選擇[43]。從經濟和效率角度看, 這本身不應該被稱為問題。(2) 土地契約的權責條款決定了新型經營主體的經營選擇空間, 農戶或村集體對土地經營權放棄程度越高, 規模經營主體自主決策權也相應越高。此時, 利潤最大化目標的土地流轉主體有更傾向于“非糧化”的可能。(3) 土地契約下的成本因素決定了規模經營主體對風險的承受能力差異。相比而言, 流轉經營主體投入的成本最高, 對風險的敏感性也最強。因此, 在考慮風險的情況下, 即便擁有了更大的經營控制權, 也會有部分流轉主體為回避風險而選擇糧食作物種植。
3.“非糧化”研究的繼承與分主體基礎上的框架構建。
在已有研究的基礎上, 本文提出應優先以經營控制權差異為標準對主體進行分類, 再去考察工商資本涉農及土地流轉后的“非糧化”問題。結合已有文獻和本文視角, 將“非糧化”研究梳理, 以形成更為完整的“非糧化”問題研究框架 (見圖1) 。
圖1 耕地“非糧化”研究時局與本文視角
注:既有研究的邏輯主線, 圖中以加深顏色予以突出
圖1不僅將“工商資本”與“土地流轉”的既有研究融入其中, 更進一步分主體整合了兩者與“非糧化”間的邏輯關系。
當前, “非糧化”研究多圍繞“工商資本”和“土地流轉”兩個關鍵詞展開。其中, 工商資本下“非糧化”的研究更多是將工商資本抽象為一類主體, 然后對兩者關系展開討論。土地流轉后“非糧化”形勢的判斷, 一則容易忽略農戶本身經營中的“非糧化”現象, 二則對流轉主體個體差異方面欠考慮。
然而, 正如文獻梳理部分所述, 在既有研究的邏輯框架下, 尚不能得出“工商資本”抑或“土地流轉”與“非糧化”關系的結論或判斷。與“非糧化”種植或者種植結構非糧化調整直接相關的, 是經營主體的經營決策。而經營決策的制定, 則與經營主體的經營目標和經營控制權有直接聯系。按照經營控制權差異, 當前農業經營主體可分為普通農戶、流轉主體、入股主體和生產服務主體。除普通農戶外, 后三種主體既可能來自工商資本, 也可能由普通農戶分化而來。工商資本涉農渠道可分為直接渠道和間接渠道兩類, 直接渠道即直接參與農業生產環節, 通過土地流轉、土地托管或提供服務形成不同的經營主體, 進而決定種植結構。間接渠道則包括農資銷售、農產品貿易等上下游環節 (如企業與農戶間的訂單農業) , 可間接對經營主體 (這里包括普通農戶和普通農戶演化后的三類主體) 的種植結構選擇造成影響。
三、結論與啟示
本文基于“工商資本”和“土地流轉”兩個視角, 分別梳理了耕地“非糧化”相關研究, 并就現有研究的局限給出分析。最后, 根據已有文獻研究的不足, 提出基于控制權差異的分主體“非糧化”研究的必要性, 并做了分類和說明。通過普通農戶與不同經營控制權主體的比較, 得出如下結論:
1.農戶種植決策具有多目標特征。隨著非農比較收益的上升, 減少家庭勞動力投入成為農業經營中的主要目標, 傳統的利潤最大化和規避風險目標則在逐步弱化, 這種現象在普通承包戶及自發流轉戶中比較普遍。比較而言, 這類農戶更傾向于選擇經營勞動力投入更低的作物, 也就出現了類似“良田種樹風”的結果[71], “非糧化”趨勢不可避免。當然, 相對于其他多數經濟作物而言, 更低勞動投入的糧食作物也更受歡迎。而且, 與大多外來主體不同, 農戶具有更強的戀地情結, 往往會保持一定的種植慣性。這種慣性, 在土地平坦、非農收入相對較低的地區更為明顯[64]。
2.與近乎零成本獲得土地經營權的農戶不同, 規模經營主體參與土地經營不得不考慮成本收益和風險規避。而且, 由于地權合約的差異, 規模經營主體的經營決策權也各不相同。在地權合約限定下, 即便規模經營主體在比較收益的引導下存在“非糧化”甚至“非農化”意愿, 也不可能得到完全執行。“非農化”限于法律的明令禁止[18], “非糧化”則取決于成本收益及地權合約的共同約束。成本收益層面在現有文獻中已有了較為豐富的討論, 地權合約方面的研究卻尚待補充。一般而言, 規模經營主體經營控制權越強, “非糧化”趨勢越明顯的結論有一定道理。三類經營權差異化的規模經營主體中, 流轉主體經營控制權最強, 也更容易“非糧化”經營;社會化服務規模戶及下游企業的經營控制權最弱, “非糧化”程度也相對較輕。然而, 如果考慮到風險承受能力, 以上結論可能并不穩健。此外, 需要注意的是, 村集體參與程度和經營主體的風險敏感度, 也是影響經營“非糧化”的重要因素。
基于以上結論, 針對不同群體, 提出如下政策建議:
1.小農戶依舊是當前糧食安全保障的重要主體, 但糧食生產的比較劣勢卻難以扭轉。短期內要想讓小農戶繼續保持糧食生產, 應從其“較少家庭勞動力投入”的目標著手, 通過提供更為便捷、全面的社會化服務, 以維持其糧食生產的積極性[2]。但從長期看, 農業經營的家庭繼承特征已不復存在, 年輕一代對土地的感情也已然弱化。隨著年老一代種植能力和意愿的消失, 維持小農種糧積極性的努力可能并不奏效。與此同時, 土地流轉及規模化趨勢卻會加快, “誰來種糧”的問題就轉移到規模經營主體的層面。
2.一旦簽訂契約 (假定契約具有約束力) , 規模經營主體選擇何種經營模式, 都是契約限定下成本收益考量的結果。對其而言, 基于糧食安全保障的“堵”的措施 (即限制或禁止規模經營主體從事非糧經營) , 顯然并不合適, 那不僅會阻礙土地規模經營的發展, 還可能加速已進入生產環節的規模經營主體的退出, 最終導致更大程度的糧食安全問題[72]。對此, 在已有文獻所提“梳”的建議 (即如何提升規模經營主體糧食生產的比較收益) 的基礎上, 旨在從契約角度提出更多建議。當前土地契約的簽訂, 多數隱含著強烈的行政色彩。政府和集體推進的規模化經營, 在實現短期成效的同時, 也導致了一系列問題。其中, 比較突出的一點就是土地契約的問題:更多契約不是市場雙方相互作用的結果。因此, 相比于有效的市場形成而言, 政府推動導致了更加高昂的成本。此時, 即便規模經營主體了解非糧作物的潛在風險, 在高昂土地成本面前, 也不得不選擇非糧經營。因此, 土地契約的市場化可以作為緩解土地經營“非糧化”的重要視角。
參考文獻:略
中國鄉村發現網轉自：西北農林科技大學學報(社會科學版) 2019（19）
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