——以廣東W市為例
從建國初期的城鄉分治到改革開放以來形成的城市主導，再到黨的十八大提出的城鄉一體化，社會各界對城鄉關系的認識在不斷深化。事實上，我國把城市化多稱為“城鎮化”，其主旨在于突出城市化發展進程中小城鎮的作用，因為中小城鎮是承載農村人口轉移的主要區域。從中央到地方，正在大力實施新型城鎮化，鼓勵農民進城，目的是讓城鎮更加適合農民居住，讓更多群眾共享城市文明，促進整體生活水平和幸福指數的提升。由此可見，實現“人的城鎮化”是新型城鎮化的靈魂，是城鄉一體化的根本要義。但農民難進城、進城難留住的問題卻十分突出，去農民化的過程甚為漫長，使得城鄉一體化進城撲朔迷離。
一、農民為什么難進城
W市屬于珠江三角洲與南嶺山脈結合區域，下轄兩區四縣兩縣級市，截至2013年底，全市戶籍人口409.8萬人，其中農業人口286.8萬人，農業人口占全市人口比重69.9%，是典型的農業人口大市。2013年市區建成區面積88.3平方公里，全市城鎮化率48%，比同期全國城鎮化率（53.7%）低4.3個百分點。可見，W市農村人口向城鎮轉移的任務十分艱巨，城鎮化率與全國水平的差距十分明顯。究其原因，主要由以下三個方面：
一是戶籍含金量不高，吸引力不夠。據統計，2012-2013年W市遷入人口與遷出人口呈現凈流出狀態，即登記入戶人數少于登記流出人數總數，分別少7348、4054人。是進城的門檻過高嗎？W市積分入戶辦法規定，積分達到35分（即初中學歷、來清工作一年）即可進行登記入戶，應該說入戶門檻非常低。但為什么會出現人口“倒掛”現象呢？根子還是在戶籍。傳統戶籍制度是計劃經濟體制的最深印痕，是與土地直接聯系、以家庭為本位的人口管理方式，本質上是管控型社會的產物，把農民固定在土地上，把城市居民固定在各自的城市。由于城鄉二元結構，過去城鎮戶籍擁有比農村戶籍多得多的福利，城市戶口包括小城鎮戶口對農民具有較大的吸引力，“農轉非”成為香餑餑。但現在，城市戶籍對農村人口、外來人口的吸引力不再那么“感冒”，其所附著的福利已經越來越有限，反倒是農村戶籍會帶來計生、承包地、宅基地等很多實惠。此外，隨著農村社會保險制度的健全、農村土地附屬的保障功能以及土地產出率的提高，一系列惠農強農政策出臺實施，農村就業生活條件不斷改善，農村的吸引力也在增強，農民自然會“用腳投票”。一些市郊農村如A社區，曾經就在“村”和“居”之間改來改去，出現了農民愿意做農民而不愿意做市民的現象。另外，農民就業技能有限，在城鎮大多從事低端低薪行業和個體私營企業，受經濟波動、產業調整等因素影響，就業不穩定，收入無保障，無力承受較高的房價物價，造就“城鎮掙錢、農村養老”現象。這些情況表明，戶籍城鎮化的激勵因素明顯不足，低成本推進農村人口市民化的最佳時期已經過去了，戶籍分割同時產生了一種反制度的力量，使制度的正向功能失靈，成為進城人口抗拒市民化的一種制度安排。
二是城市公共服務不到位，居民生活便捷性欠缺。按照規劃，到2020年，W市中心城區面積要達到135平方公里，城市人口占全市35%以上，地區生產總值占全市45%以上。要實現這一目標，壓力前所未有。目前，W市中心城區“城市病”已經十分明顯，如車位缺乏，停車不便，車站、商業綜合體、學校等人流密集場所經常找不到合適的停車地點；排水系統不暢，每逢雨季市區便會出現多個內澇地點，持續時間多達半小時，很多街道、小區成為“水上樂園”，車輛不得不熄火拋錨；公共交通不完善，市區700個公交站僅有180個建有候車亭，候車時間過長，而且摩的管理混亂，隨意闖紅燈卻無法有效約束；一些地段、水域的環境污染還比較嚴重，影響著人民群眾的身體健康，等等。市民的幸福感來自哪里？主要就是城市的公共服務水平，如果搭車不方便、看病看不起，買菜、上學都要繞很長的路，甚至連呼吸空氣、喝水都成了問題，宜居就是一句空話。
三是產業支撐不足，就業機會不多。產業發展能夠為城鎮化提供經濟支撐、吸納就業人口,一個沒有產業支撐的城市，必然是經濟基礎脆弱、城市功能不健全的城鎮，必然缺乏造血功能、缺少發展動力。美國底特律市的衰落和破產，國內一些資源枯竭型城市面臨困境，很大程度上是由于沒有進行產業的升級換代而造成的。W市城鎮化水平滯后，一個重要原因就是產業發展不充分，不能提供足夠和有吸引力的就業崗位，難以滿足轉移人口的就業需求。經過多年的發展，W市初步形成了水泥陶瓷、再生資源利用、電力、金屬冶煉壓延、皮革制鞋、醫藥化工的工業體系，但這個體系以技術含量低、資源型或勞動密集型傳統產業為主，發展方式比較粗放，能耗高、污染高、產出低，缺乏高技術產業和先進制造業等現代工業產業。2011年—2013年，W市有27個月工業投資為負增長。同期，W市高技術制造業占比僅為2.6%左右，遠遠低于全省24%的水平。2013年，W市僅有3家企業入選廣東省企業500強，且年營業收入總額均在20億元以下，與同類型地區相比差距較大。今年一季度，W市規模工業企業只有515家，比2011年減少157家，總量居全省第18位。與此相對應，通過對第一季度W市159家工業骨干企業運營情況的調查，發現招工難和用工貴的矛盾十分突出，勞動力成本不斷上升。另外，W市大學生也上演著“孔雀飛往珠三角”。2011年、2012年、2013年回W市報到的高校畢業生（包括在W市本地就讀的外地學生、W市籍在外地就讀的學生）5350人、5716人、5807人，但在W市就業的學生分別只有1268人、1463人、1614人，也就是說有大概80%的學生選擇離開W市打拼，而這其中又有80%是流向珠三角。自家培養或出生的人才不能留在自家所用，更不論外來人才的蜂擁而至，這在根本上講，對一個城市的長久發展十分不利。
找到了病因，就需要對癥下藥。要采取符合W市實際的“療法”，補足W市城鎮化的短板，在戶籍、公共服務、產業等方面率先尋求突破，使“人的城鎮化”這一核心要義更好地落到實處。
二、如何打通農民進城的“綠色通道”
一是積極推進戶籍制度改革。從全國的形勢以及W市的實際來看，戶籍制度改革的重點與難點并不在于放開戶籍制度對人口自由流動進行約束等問題上，著力點與突破方向在于如何弱化戶籍本身具有的福利價值而使其回歸到僅僅作為對人口進行登記管理的必要手段，如何配套教育、醫療、社會保障等基本福利而不至于使市縣財政“揭不開鍋”。下一步，戶籍改革的方向應該是，建立以合法穩定住所、合法穩定職業為基本條件，按經常居住地登記戶口為基本形式的城鄉統一的戶籍管理制度，探索實行居住證與基本公共服務掛鉤。實行全市建成區范圍內戶口“一元化”登記工作，取消農業戶口和非農業戶口的區別，統一實行“W市市居民戶口”登記。全面放開各縣（市）域內落戶和中心城區“三投靠”人員落戶限制，縣（市）域內農民就近登記為城鎮居民和“三投靠”人員（夫妻、子女、老人）落戶均沒有任何附加條件。建立農民進城后的利益平衡機制，逐步實行農民經濟身份與社會身份分離，探索建立農民“帶地進城”的利益分配機制，農村居民戶口遷移城鎮后，其在農村原有的土地承包經營權、宅基地使用權、集體經濟收益權等權益繼續保留；城市建設使用周邊農民土地，可以準許農村社區股份合作組織以土地資產入股開發，用承包土地使用權入股企業，讓農民持續享受后續經營收益；農民也可以用農村宅基地按一定標準折算置換城鎮住宅用地或住房，解決農民進城后最大的心結——居住問題。這一舉措，涉及到戶籍遷出地政府與遷入地政府的利益調整問題，需要統籌協調解決。此外，隨著廣清一體化進程的加快，W市的交通區位條件將進一步改善，W市承接廣州城市功能轉移的態勢會更加明顯，必然會有大量來自廣州的人群在W市置業、安家、求學。從現在開始，有關部門就要著手研究專項戶籍政策，為他們的到來提前做好準備。
二是不斷提升公共服務水平。根據測算，轉移一個農村人口進城，W市財政每年需要增加基本公共服務支出2304元（以2013年基數進行計算），到2020年中心城區人口規模達到150萬人，也就是在現有基礎上增加約70萬，屆時市財政每年需要負擔1.6億元（不含基礎設施）。這給W市下一步基本公共服務建設提出了新的課題。要利用好廣清對口幫扶平臺，重點提升北部地區醫療衛生、教育、文化等基本公共服務水平，通過與珠三角地區學校、醫院建立“姐妹校”、開展托管合作等形式，提升辦學、醫技水平，努力縮小南北差異、城鄉差異。要加大醫療衛生事業投入，改變以往醫療主要靠醫院自我積累發展的做法，促使公立醫院回歸公益性質，實施市級公立醫院“去行政化”改革，確保醫院健康發展。要繼續推進教育創強工作，力爭年內所有縣（市）、所有鎮都創建達標，使W市成為真正的教育強市。要積極發展文化體育事業，盡快建成市區體育公園，在鄉村配建一批露天籃球場、乒乓球場等普惠型體育設施。要加快市區公交系統建設，優化完善公交線網，完善公交設施，提高中心城區萬人公交擁有標臺量，實現慢性系統與快行系統并行，公汽、出租車和摩的協調有序運行。
三是強化產業支撐的砥柱作用。要加大招商引資力度，按照“大項目帶動、配套企業跟進、產業集群發展”的產業發展思路，對照國家產業政策和W市產業發展定位，強化產業鏈招商。圍繞汽車零部件、新材料、電子信息、生物醫藥等產業，全面梳理招商引資的重點區域、重點行業、重點環節，深入跟蹤分析有意向遷移或擴張的企業，加強與大型央企、內地優勢企業、知名民企的聯系對接，力爭引進一批投資大、帶動力強、具有支撐和引領作用的產業項目，不斷壯大工業總量。支持重點骨干企業實施項目升級改造，加快技術創新，延長產業鏈條，以品牌化發展帶動企業規模擴張和提質增效。鼓勵支持中小企業走小而專、小而精道路，為龍頭企業當好配套，實現區域內產業無縫對接。要同步發展生產性服務業和生活性服務業。注重發揮物流、金融、信息、商務、研發等生產性服務業對工業尤其是先進制造業的綜合服務功能，促進制造業提質發展。要針對產學研脫節的問題，加快發展科技服務業，完善面向中小企業的科技服務體系，重點加強市、縣兩級生產力促進中心建設，扶持和培育一批咨詢服務型科技中介機構。要加快粵中現代物流產業集聚區規劃建設，以源潭物流園區為核心，完善快捷綜合運輸體系，積極引進物流企業，鼓勵企業使用第三方物流，探索發展以現代物流為核心的空港經濟。突出發展生態旅游、餐飲住宿、健康養生、文化體育、批發零售、居民服務、社區服務等生活性服務業，發揮其擴大消費、吸納就業、富民惠民等方面的作用。要注重提升城市商業業態，加快應用科學管理模式、先進適用技術和現代經營業態改造傳統服務業，大力推行電子商務、連鎖經營，促進餐飲、旅游、休閑等傳統優勢服務業提檔升級。W市已在江北規劃建設現代服務業基地，包括創建省職教基地和“華南聲谷”呼叫產業、金融保險后臺服務中心。現階段，要加快保險產業園建設進度，放大“鰱魚效應”，吸引更多的金融保險后臺機構進駐，以便吸引素質較高的產業人員就業。要加強與省教育部門的銜接溝通，推動省屬高校早日移地進駐省職教基地，找到新的發展空間，放大高校對地方經濟社會發展的促進作用。預計到2020年，W市省職教基地將有12所中高等院校、近20萬大中專學生聚集，大量的人才儲備也將成為W市最核心的競爭力。同時，隨著長隆國際森林旅游度假區建成，預計每年將接待游客3000萬人次，帶動就業5萬人，帶動相關產業就業20萬人，W市轉型升級的平臺將更加堅實，產業體系將更加完備，吸引人才、留住人才、成就人才的環境也將更加成熟。
三、余論
必須認識到，推進城鄉一體化，不是要消滅農村，而是要更好地保護農村，給農民更多選擇機會，讓他們既進得了城，又回得了鄉。對能夠就近就業、就近落戶的，要積極創造條件就地、就近城鎮化。W市目前有近100萬農業轉移人口“候鳥式”、“搖擺式”工作生活在城鄉之間，處于“半城鎮化”狀態，亟需要因勢利導，抓住就業這一核心，鼓勵農業轉移人口就近就業，為完全進入城鎮打下基礎。還要改善縣、鎮就業環境，通過加強技能培訓，增強農業轉移人口的就業創業能力，從根本上解決生活和出路問題。對還要長期留在農村的，要積極改善生產生活條件，促進城鎮化與新農村建設協調推進。要注重發揮農村中“能人”的作用，鼓勵一部分先富起來的農民通過成立專業合作社、金融互助組織，壯大農村集體經濟，在城鎮化的進程中找到做強農業的機會，帶動更多人致富。值得注意的是，實施城鄉一體化戰略，必須將農村綜合改革貫穿始終，盤活土地、勞動力、農民信用等資源，面向市場為農村開辟出路，這樣才能駛入聯通城鎮的快車道。
（作者單位：廣東省清遠市委政策研究室（清遠市委改革辦公室））
來源：第八屆縣鄉干部論壇
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