——以廣東W市為例
從建國初期的城鄉(xiāng)分治到改革開放以來形成的城市主導(dǎo)，再到黨的十八大提出的城鄉(xiāng)一體化，社會(huì)各界對(duì)城鄉(xiāng)關(guān)系的認(rèn)識(shí)在不斷深化。事實(shí)上，我國把城市化多稱為“城鎮(zhèn)化”，其主旨在于突出城市化發(fā)展進(jìn)程中小城鎮(zhèn)的作用，因?yàn)橹行〕擎?zhèn)是承載農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移的主要區(qū)域。從中央到地方，正在大力實(shí)施新型城鎮(zhèn)化，鼓勵(lì)農(nóng)民進(jìn)城，目的是讓城鎮(zhèn)更加適合農(nóng)民居住，讓更多群眾共享城市文明，促進(jìn)整體生活水平和幸福指數(shù)的提升。由此可見，實(shí)現(xiàn)“人的城鎮(zhèn)化”是新型城鎮(zhèn)化的靈魂，是城鄉(xiāng)一體化的根本要義。但農(nóng)民難進(jìn)城、進(jìn)城難留住的問題卻十分突出，去農(nóng)民化的過程甚為漫長(zhǎng)，使得城鄉(xiāng)一體化進(jìn)城撲朔迷離。
一、農(nóng)民為什么難進(jìn)城
W市屬于珠江三角洲與南嶺山脈結(jié)合區(qū)域，下轄兩區(qū)四縣兩縣級(jí)市，截至2013年底，全市戶籍人口409.8萬人，其中農(nóng)業(yè)人口286.8萬人，農(nóng)業(yè)人口占全市人口比重69.9%，是典型的農(nóng)業(yè)人口大市。2013年市區(qū)建成區(qū)面積88.3平方公里，全市城鎮(zhèn)化率48%，比同期全國城鎮(zhèn)化率（53.7%）低4.3個(gè)百分點(diǎn)。可見，W市農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的任務(wù)十分艱巨，城鎮(zhèn)化率與全國水平的差距十分明顯。究其原因，主要由以下三個(gè)方面：
一是戶籍含金量不高，吸引力不夠。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2012-2013年W市遷入人口與遷出人口呈現(xiàn)凈流出狀態(tài)，即登記入戶人數(shù)少于登記流出人數(shù)總數(shù)，分別少7348、4054人。是進(jìn)城的門檻過高嗎？W市積分入戶辦法規(guī)定，積分達(dá)到35分（即初中學(xué)歷、來清工作一年）即可進(jìn)行登記入戶，應(yīng)該說入戶門檻非常低。但為什么會(huì)出現(xiàn)人口“倒掛”現(xiàn)象呢？根子還是在戶籍。傳統(tǒng)戶籍制度是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的最深印痕，是與土地直接聯(lián)系、以家庭為本位的人口管理方式，本質(zhì)上是管控型社會(huì)的產(chǎn)物，把農(nóng)民固定在土地上，把城市居民固定在各自的城市。由于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，過去城鎮(zhèn)戶籍擁有比農(nóng)村戶籍多得多的福利，城市戶口包括小城鎮(zhèn)戶口對(duì)農(nóng)民具有較大的吸引力，“農(nóng)轉(zhuǎn)非”成為香餑餑。但現(xiàn)在，城市戶籍對(duì)農(nóng)村人口、外來人口的吸引力不再那么“感冒”，其所附著的福利已經(jīng)越來越有限，反倒是農(nóng)村戶籍會(huì)帶來計(jì)生、承包地、宅基地等很多實(shí)惠。此外，隨著農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)制度的健全、農(nóng)村土地附屬的保障功能以及土地產(chǎn)出率的提高，一系列惠農(nóng)強(qiáng)農(nóng)政策出臺(tái)實(shí)施，農(nóng)村就業(yè)生活條件不斷改善，農(nóng)村的吸引力也在增強(qiáng)，農(nóng)民自然會(huì)“用腳投票”。一些市郊農(nóng)村如A社區(qū)，曾經(jīng)就在“村”和“居”之間改來改去，出現(xiàn)了農(nóng)民愿意做農(nóng)民而不愿意做市民的現(xiàn)象。另外，農(nóng)民就業(yè)技能有限，在城鎮(zhèn)大多從事低端低薪行業(yè)和個(gè)體私營企業(yè)，受經(jīng)濟(jì)波動(dòng)、產(chǎn)業(yè)調(diào)整等因素影響，就業(yè)不穩(wěn)定，收入無保障，無力承受較高的房?jī)r(jià)物價(jià)，造就“城鎮(zhèn)掙錢、農(nóng)村養(yǎng)老”現(xiàn)象。這些情況表明，戶籍城鎮(zhèn)化的激勵(lì)因素明顯不足，低成本推進(jìn)農(nóng)村人口市民化的最佳時(shí)期已經(jīng)過去了，戶籍分割同時(shí)產(chǎn)生了一種反制度的力量，使制度的正向功能失靈，成為進(jìn)城人口抗拒市民化的一種制度安排。
二是城市公共服務(wù)不到位，居民生活便捷性欠缺。按照規(guī)劃，到2020年，W市中心城區(qū)面積要達(dá)到135平方公里，城市人口占全市35%以上，地區(qū)生產(chǎn)總值占全市45%以上。要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，壓力前所未有。目前，W市中心城區(qū)“城市病”已經(jīng)十分明顯，如車位缺乏，停車不便，車站、商業(yè)綜合體、學(xué)校等人流密集場(chǎng)所經(jīng)常找不到合適的停車地點(diǎn)；排水系統(tǒng)不暢，每逢雨季市區(qū)便會(huì)出現(xiàn)多個(gè)內(nèi)澇地點(diǎn)，持續(xù)時(shí)間多達(dá)半小時(shí)，很多街道、小區(qū)成為“水上樂園”，車輛不得不熄火拋錨；公共交通不完善，市區(qū)700個(gè)公交站僅有180個(gè)建有候車亭，候車時(shí)間過長(zhǎng)，而且摩的管理混亂，隨意闖紅燈卻無法有效約束；一些地段、水域的環(huán)境污染還比較嚴(yán)重，影響著人民群眾的身體健康，等等。市民的幸福感來自哪里？主要就是城市的公共服務(wù)水平，如果搭車不方便、看病看不起，買菜、上學(xué)都要繞很長(zhǎng)的路，甚至連呼吸空氣、喝水都成了問題，宜居就是一句空話。
三是產(chǎn)業(yè)支撐不足，就業(yè)機(jī)會(huì)不多。產(chǎn)業(yè)發(fā)展能夠?yàn)槌擎?zhèn)化提供經(jīng)濟(jì)支撐、吸納就業(yè)人口,一個(gè)沒有產(chǎn)業(yè)支撐的城市，必然是經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)脆弱、城市功能不健全的城鎮(zhèn)，必然缺乏造血功能、缺少發(fā)展動(dòng)力。美國底特律市的衰落和破產(chǎn)，國內(nèi)一些資源枯竭型城市面臨困境，很大程度上是由于沒有進(jìn)行產(chǎn)業(yè)的升級(jí)換代而造成的。W市城鎮(zhèn)化水平滯后，一個(gè)重要原因就是產(chǎn)業(yè)發(fā)展不充分，不能提供足夠和有吸引力的就業(yè)崗位，難以滿足轉(zhuǎn)移人口的就業(yè)需求。經(jīng)過多年的發(fā)展，W市初步形成了水泥陶瓷、再生資源利用、電力、金屬冶煉壓延、皮革制鞋、醫(yī)藥化工的工業(yè)體系，但這個(gè)體系以技術(shù)含量低、資源型或勞動(dòng)密集型傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)為主，發(fā)展方式比較粗放，能耗高、污染高、產(chǎn)出低，缺乏高技術(shù)產(chǎn)業(yè)和先進(jìn)制造業(yè)等現(xiàn)代工業(yè)產(chǎn)業(yè)。2011年—2013年，W市有27個(gè)月工業(yè)投資為負(fù)增長(zhǎng)。同期，W市高技術(shù)制造業(yè)占比僅為2.6%左右，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于全省24%的水平。2013年，W市僅有3家企業(yè)入選廣東省企業(yè)500強(qiáng)，且年?duì)I業(yè)收入總額均在20億元以下，與同類型地區(qū)相比差距較大。今年一季度，W市規(guī)模工業(yè)企業(yè)只有515家，比2011年減少157家，總量居全省第18位。與此相對(duì)應(yīng)，通過對(duì)第一季度W市159家工業(yè)骨干企業(yè)運(yùn)營情況的調(diào)查，發(fā)現(xiàn)招工難和用工貴的矛盾十分突出，勞動(dòng)力成本不斷上升。另外，W市大學(xué)生也上演著“孔雀飛往珠三角”。2011年、2012年、2013年回W市報(bào)到的高校畢業(yè)生（包括在W市本地就讀的外地學(xué)生、W市籍在外地就讀的學(xué)生）5350人、5716人、5807人，但在W市就業(yè)的學(xué)生分別只有1268人、1463人、1614人，也就是說有大概80%的學(xué)生選擇離開W市打拼，而這其中又有80%是流向珠三角。自家培養(yǎng)或出生的人才不能留在自家所用，更不論外來人才的蜂擁而至，這在根本上講，對(duì)一個(gè)城市的長(zhǎng)久發(fā)展十分不利。
找到了病因，就需要對(duì)癥下藥。要采取符合W市實(shí)際的“療法”，補(bǔ)足W市城鎮(zhèn)化的短板，在戶籍、公共服務(wù)、產(chǎn)業(yè)等方面率先尋求突破，使“人的城鎮(zhèn)化”這一核心要義更好地落到實(shí)處。
二、如何打通農(nóng)民進(jìn)城的“綠色通道”
一是積極推進(jìn)戶籍制度改革。從全國的形勢(shì)以及W市的實(shí)際來看，戶籍制度改革的重點(diǎn)與難點(diǎn)并不在于放開戶籍制度對(duì)人口自由流動(dòng)進(jìn)行約束等問題上，著力點(diǎn)與突破方向在于如何弱化戶籍本身具有的福利價(jià)值而使其回歸到僅僅作為對(duì)人口進(jìn)行登記管理的必要手段，如何配套教育、醫(yī)療、社會(huì)保障等基本福利而不至于使市縣財(cái)政“揭不開鍋”。下一步，戶籍改革的方向應(yīng)該是，建立以合法穩(wěn)定住所、合法穩(wěn)定職業(yè)為基本條件，按經(jīng)常居住地登記戶口為基本形式的城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍管理制度，探索實(shí)行居住證與基本公共服務(wù)掛鉤。實(shí)行全市建成區(qū)范圍內(nèi)戶口“一元化”登記工作，取消農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口的區(qū)別，統(tǒng)一實(shí)行“W市市居民戶口”登記。全面放開各縣（市）域內(nèi)落戶和中心城區(qū)“三投靠”人員落戶限制，縣（市）域內(nèi)農(nóng)民就近登記為城鎮(zhèn)居民和“三投靠”人員（夫妻、子女、老人）落戶均沒有任何附加條件。建立農(nóng)民進(jìn)城后的利益平衡機(jī)制，逐步實(shí)行農(nóng)民經(jīng)濟(jì)身份與社會(huì)身份分離，探索建立農(nóng)民“帶地進(jìn)城”的利益分配機(jī)制，農(nóng)村居民戶口遷移城鎮(zhèn)后，其在農(nóng)村原有的土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體經(jīng)濟(jì)收益權(quán)等權(quán)益繼續(xù)保留；城市建設(shè)使用周邊農(nóng)民土地，可以準(zhǔn)許農(nóng)村社區(qū)股份合作組織以土地資產(chǎn)入股開發(fā)，用承包土地使用權(quán)入股企業(yè)，讓農(nóng)民持續(xù)享受后續(xù)經(jīng)營收益；農(nóng)民也可以用農(nóng)村宅基地按一定標(biāo)準(zhǔn)折算置換城鎮(zhèn)住宅用地或住房，解決農(nóng)民進(jìn)城后最大的心結(jié)——居住問題。這一舉措，涉及到戶籍遷出地政府與遷入地政府的利益調(diào)整問題，需要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)解決。此外，隨著廣清一體化進(jìn)程的加快，W市的交通區(qū)位條件將進(jìn)一步改善，W市承接廣州城市功能轉(zhuǎn)移的態(tài)勢(shì)會(huì)更加明顯，必然會(huì)有大量來自廣州的人群在W市置業(yè)、安家、求學(xué)。從現(xiàn)在開始，有關(guān)部門就要著手研究專項(xiàng)戶籍政策，為他們的到來提前做好準(zhǔn)備。
二是不斷提升公共服務(wù)水平。根據(jù)測(cè)算，轉(zhuǎn)移一個(gè)農(nóng)村人口進(jìn)城，W市財(cái)政每年需要增加基本公共服務(wù)支出2304元（以2013年基數(shù)進(jìn)行計(jì)算），到2020年中心城區(qū)人口規(guī)模達(dá)到150萬人，也就是在現(xiàn)有基礎(chǔ)上增加約70萬，屆時(shí)市財(cái)政每年需要負(fù)擔(dān)1.6億元（不含基礎(chǔ)設(shè)施）。這給W市下一步基本公共服務(wù)建設(shè)提出了新的課題。要利用好廣清對(duì)口幫扶平臺(tái)，重點(diǎn)提升北部地區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生、教育、文化等基本公共服務(wù)水平，通過與珠三角地區(qū)學(xué)校、醫(yī)院建立“姐妹校”、開展托管合作等形式，提升辦學(xué)、醫(yī)技水平，努力縮小南北差異、城鄉(xiāng)差異。要加大醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)投入，改變以往醫(yī)療主要靠醫(yī)院自我積累發(fā)展的做法，促使公立醫(yī)院回歸公益性質(zhì)，實(shí)施市級(jí)公立醫(yī)院“去行政化”改革，確保醫(yī)院健康發(fā)展。要繼續(xù)推進(jìn)教育創(chuàng)強(qiáng)工作，力爭(zhēng)年內(nèi)所有縣（市）、所有鎮(zhèn)都創(chuàng)建達(dá)標(biāo)，使W市成為真正的教育強(qiáng)市。要積極發(fā)展文化體育事業(yè)，盡快建成市區(qū)體育公園，在鄉(xiāng)村配建一批露天籃球場(chǎng)、乒乓球場(chǎng)等普惠型體育設(shè)施。要加快市區(qū)公交系統(tǒng)建設(shè)，優(yōu)化完善公交線網(wǎng)，完善公交設(shè)施，提高中心城區(qū)萬人公交擁有標(biāo)臺(tái)量，實(shí)現(xiàn)慢性系統(tǒng)與快行系統(tǒng)并行，公汽、出租車和摩的協(xié)調(diào)有序運(yùn)行。
三是強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)支撐的砥柱作用。要加大招商引資力度，按照“大項(xiàng)目帶動(dòng)、配套企業(yè)跟進(jìn)、產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展”的產(chǎn)業(yè)發(fā)展思路，對(duì)照國家產(chǎn)業(yè)政策和W市產(chǎn)業(yè)發(fā)展定位，強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)鏈招商。圍繞汽車零部件、新材料、電子信息、生物醫(yī)藥等產(chǎn)業(yè)，全面梳理招商引資的重點(diǎn)區(qū)域、重點(diǎn)行業(yè)、重點(diǎn)環(huán)節(jié)，深入跟蹤分析有意向遷移或擴(kuò)張的企業(yè)，加強(qiáng)與大型央企、內(nèi)地優(yōu)勢(shì)企業(yè)、知名民企的聯(lián)系對(duì)接，力爭(zhēng)引進(jìn)一批投資大、帶動(dòng)力強(qiáng)、具有支撐和引領(lǐng)作用的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，不斷壯大工業(yè)總量。支持重點(diǎn)骨干企業(yè)實(shí)施項(xiàng)目升級(jí)改造，加快技術(shù)創(chuàng)新，延長(zhǎng)產(chǎn)業(yè)鏈條，以品牌化發(fā)展帶動(dòng)企業(yè)規(guī)模擴(kuò)張和提質(zhì)增效。鼓勵(lì)支持中小企業(yè)走小而專、小而精道路，為龍頭企業(yè)當(dāng)好配套，實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)無縫對(duì)接。要同步發(fā)展生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)和生活性服務(wù)業(yè)。注重發(fā)揮物流、金融、信息、商務(wù)、研發(fā)等生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)對(duì)工業(yè)尤其是先進(jìn)制造業(yè)的綜合服務(wù)功能，促進(jìn)制造業(yè)提質(zhì)發(fā)展。要針對(duì)產(chǎn)學(xué)研脫節(jié)的問題，加快發(fā)展科技服務(wù)業(yè)，完善面向中小企業(yè)的科技服務(wù)體系，重點(diǎn)加強(qiáng)市、縣兩級(jí)生產(chǎn)力促進(jìn)中心建設(shè)，扶持和培育一批咨詢服務(wù)型科技中介機(jī)構(gòu)。要加快粵中現(xiàn)代物流產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)規(guī)劃建設(shè)，以源潭物流園區(qū)為核心，完善快捷綜合運(yùn)輸體系，積極引進(jìn)物流企業(yè)，鼓勵(lì)企業(yè)使用第三方物流，探索發(fā)展以現(xiàn)代物流為核心的空港經(jīng)濟(jì)。突出發(fā)展生態(tài)旅游、餐飲住宿、健康養(yǎng)生、文化體育、批發(fā)零售、居民服務(wù)、社區(qū)服務(wù)等生活性服務(wù)業(yè)，發(fā)揮其擴(kuò)大消費(fèi)、吸納就業(yè)、富民惠民等方面的作用。要注重提升城市商業(yè)業(yè)態(tài)，加快應(yīng)用科學(xué)管理模式、先進(jìn)適用技術(shù)和現(xiàn)代經(jīng)營業(yè)態(tài)改造傳統(tǒng)服務(wù)業(yè)，大力推行電子商務(wù)、連鎖經(jīng)營，促進(jìn)餐飲、旅游、休閑等傳統(tǒng)優(yōu)勢(shì)服務(wù)業(yè)提檔升級(jí)。W市已在江北規(guī)劃建設(shè)現(xiàn)代服務(wù)業(yè)基地，包括創(chuàng)建省職教基地和“華南聲谷”呼叫產(chǎn)業(yè)、金融保險(xiǎn)后臺(tái)服務(wù)中心。現(xiàn)階段，要加快保險(xiǎn)產(chǎn)業(yè)園建設(shè)進(jìn)度，放大“鰱魚效應(yīng)”，吸引更多的金融保險(xiǎn)后臺(tái)機(jī)構(gòu)進(jìn)駐，以便吸引素質(zhì)較高的產(chǎn)業(yè)人員就業(yè)。要加強(qiáng)與省教育部門的銜接溝通，推動(dòng)省屬高校早日移地進(jìn)駐省職教基地，找到新的發(fā)展空間，放大高校對(duì)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的促進(jìn)作用。預(yù)計(jì)到2020年，W市省職教基地將有12所中高等院校、近20萬大中專學(xué)生聚集，大量的人才儲(chǔ)備也將成為W市最核心的競(jìng)爭(zhēng)力。同時(shí)，隨著長(zhǎng)隆國際森林旅游度假區(qū)建成，預(yù)計(jì)每年將接待游客3000萬人次，帶動(dòng)就業(yè)5萬人，帶動(dòng)相關(guān)產(chǎn)業(yè)就業(yè)20萬人，W市轉(zhuǎn)型升級(jí)的平臺(tái)將更加堅(jiān)實(shí)，產(chǎn)業(yè)體系將更加完備，吸引人才、留住人才、成就人才的環(huán)境也將更加成熟。
三、余論
必須認(rèn)識(shí)到，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化，不是要消滅農(nóng)村，而是要更好地保護(hù)農(nóng)村，給農(nóng)民更多選擇機(jī)會(huì)，讓他們既進(jìn)得了城，又回得了鄉(xiāng)。對(duì)能夠就近就業(yè)、就近落戶的，要積極創(chuàng)造條件就地、就近城鎮(zhèn)化。W市目前有近100萬農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口“候鳥式”、“搖擺式”工作生活在城鄉(xiāng)之間，處于“半城鎮(zhèn)化”狀態(tài)，亟需要因勢(shì)利導(dǎo)，抓住就業(yè)這一核心，鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就近就業(yè)，為完全進(jìn)入城鎮(zhèn)打下基礎(chǔ)。還要改善縣、鎮(zhèn)就業(yè)環(huán)境，通過加強(qiáng)技能培訓(xùn)，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的就業(yè)創(chuàng)業(yè)能力，從根本上解決生活和出路問題。對(duì)還要長(zhǎng)期留在農(nóng)村的，要積極改善生產(chǎn)生活條件，促進(jìn)城鎮(zhèn)化與新農(nóng)村建設(shè)協(xié)調(diào)推進(jìn)。要注重發(fā)揮農(nóng)村中“能人”的作用，鼓勵(lì)一部分先富起來的農(nóng)民通過成立專業(yè)合作社、金融互助組織，壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，在城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中找到做強(qiáng)農(nóng)業(yè)的機(jī)會(huì)，帶動(dòng)更多人致富。值得注意的是，實(shí)施城鄉(xiāng)一體化戰(zhàn)略，必須將農(nóng)村綜合改革貫穿始終，盤活土地、勞動(dòng)力、農(nóng)民信用等資源，面向市場(chǎng)為農(nóng)村開辟出路，這樣才能駛?cè)肼?lián)通城鎮(zhèn)的快車道。
（作者單位：廣東省清遠(yuǎn)市委政策研究室（清遠(yuǎn)市委改革辦公室））
來源：第八屆縣鄉(xiāng)干部論壇
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