編者按：2016年1月15日，中國科學技術協會主辦、中國城市規劃學會承辦的“創新城市工作與多學科協同共治研討會”在京召開。會議上，北京大學教授、中國城市規劃學會顧問、曾任學會副理事長的周一星就中央城市工作會議上提出的“城市群作為城鎮化主體形態”相關問題作了精彩發言。
最近學習了中央城市工作會議的有關文件報道，講點想法。
城市工作會議所提出的當前和今后一個時期，我國城市和城鎮化發展的指導思想是完全正確的。我認為我們黨對城市工作和城鎮化的認識，已經從最初30年不認識其意義，城鎮化過程倒退或停滯；到改革開放后20年，對城鎮化是被動地認識，城鎮化處于自發和補償性的發展；從20世紀末以來，黨對城鎮化的認識開始上升到主動認識其規律，十八大以來這種認識更加深化。這我就不細講了。
但是，有一點我不理解，提出來商榷，請教諸位。
會議提出“要以城市群為主體形態，科學規劃城市空間布局”。類似的提法最早出現在“十一五規劃”中——“要把城市群作為推進城鎮化的主體形態”；在城鎮化工作會議上，又提出以“城市群作為城鎮化宏觀布局的主體形態”。我對其中的兩個關鍵詞“城市群”和“主體形態”的含義不太理解。
究竟什么叫“城市群”？“城市群”作為普通名詞，表示不是一個城市，而是“由若干個城市組成的群體”，沒有問題，容易理解。但是當它作為國家城市工作或城鎮化、城鄉規劃的專門名詞，作為一種空間地域概念，廣為使用時，問題就很多了。我希望有關部門對“城市群”給予一個比較科學準確的定義。
我本來以為，已經進入國家政策層面的“城市群”的概念，決策部門已有了清晰規范的理解?？上?，并不是這樣。這就導致在我國城市發展的現實中，“城市群”已經變成一個任意性極大，完全缺乏定量規范的一個正在泛濫的名詞，它既沒有內含的標準，也沒有尺度的標準和組合的標準。
例如，有把幾個省級單元作為一個“城市群”的（例如環渤海，京津冀）；有把全省作為一個“城市群”加以規劃建設的（如福建的海峽西岸）；有的省在全省一個城市群之下，又分若干個二級城市群，二級城市群下又包含若干個三級城市群；有的省把精華部分拎出來組成一個城市群（如河南）；有的省把3個縣、3個縣地圈起來，進行“城市群”建設，目標是要組建大城市。全國各省不少地方已經在構建各種不同的城市群，情況十分混亂。
然后，究竟什么叫城鎮化的“主體形態”？現在中國的一個縣或一個縣級市，就是由若干個中小城市或城鎮組成的群體，它們是我們推進城鎮化過程中最基本的單元，算不算主體形態？再例如，我國大多數地級以上的市，都是由若干個大中小城市組成的“城市群體”，地級以上的市，已經覆蓋了我國人口的90%以上，地級市這樣的“城市群”算不算主體形態？我國現在的行政上的市，本身就不是一個城市，而是城市或城鎮的群體。這就是今天汪部長發言的第一句話“究竟什么是城市”，很遺憾，在我國這是沒有正確解決的問題。
我體會會議的精神，顯然這些市縣的“城市群”不是會議所指的“主體形態”。決策者是把沿海發達的京津冀、長三角、珠三角，作為我國已經形成的“城市群”，而且要在我國的中西部和東北，也發展形成這樣的“城市群”，使它們成為經濟發展的增長極，推動國土空間均衡開發。那么請問：為什么說這三個“城市群”已經形成？有什么指標？以后要形成的“城市群”，就是像京津冀、長三角、珠三角那樣的超大型“城市群”嗎？它有普遍性嗎？
我認為京津冀、長三角、珠三角這樣的城市分布形態，地球上只有一個，不會形成第二個。如果說希望推動東北形成哈爾濱、長春、沈陽、大連相連的哈大城市群；形成蘭州、西安或蘭州、西安、西寧連在一起的西北城市群；在西南形成成渝昆貴城市群；在中部形成鄂豫湘贛城市群等一類的大膽設想，總之，就是把若干相對發達的大城市“圈”在一起，組成“城市群”，我建議倒真要十分的謹慎小心了。它也許會產生“大城市病”、“小城市病”和“農村病”兼而有之的新的“城市群病”。實際上，現今的“城市群”成了“把城市做大”和“加速城鎮化”的代名詞，可惜，在今天它已經過時了。
我能夠理解國家希望通過全國的“城市群化”來推動國家的總體發展，來解決區域差異、貧富差異的問題。我國確實存在著由沿海向中部和西部地區發展水平明顯遞降的梯度差。最近一、二十年來，地域間貧富差距還在拉大。而這種巨大發展差距，并不主要體現在東中西和東北板塊之間，而是體現在以大都市或所謂的“城市群”所在地區發達的核心與其外圍落后的以農村為主的縣域之間。京津冀就是一個很好的例子。甚至北京市域的核心與邊緣之間，這種差距就很典型。這種現象在相對發達的江浙和廣東同樣存在。
中、西部地區的一些較發達的大都市核心，與東部發達的核心地區之間，可能差距并不大，甚至可能高于東部所謂“城市群”地區的平均水平。但中西部大城市與它們的外圍地區對比，同樣存在著巨大的差距。把這些相對發達的城市密集區“圈”在一起組成“城市群”，不一定能縮小這種差距，反而可能通過要素向核心城市集聚，而擴大這種差距。
不同地域條件的不同城市體系，并不是都可以像長三角、珠三角那樣發展所謂的“城市群”，有的可能適合于走廊式的，有的可能適合于據點式的，等等，要因地制宜。
如果再分析一下長三角、珠三角等真正發達部分的形成原因，我認為，是因為中心城市帶動了周圍的縣域單元，縣域經濟的水平非常高。這些中心城市與這些發達的外圍縣組合在一起，用我們專業的術語講，叫“都市區”，即這里的都市區非常發育。長三角、珠三角之所以發展得好，是由于密集的都市區連在了一起，形成了都市連綿區。就是說一個區域的發達是由于中心城市及其外圍縣，即“都市區”的發達帶來的。不是靠“城市群”劃得大或劃得多帶來的?？h域經濟實際是其中的關鍵。這是城市發展的一種規律性。
通過以上粗淺分析，我的觀點是：
（1）中國城市發展或城鄉發展的當務之急是組織都市區。改革開放以來，大多數城市發展經過中心城市擴展，已經進入需要區域協調，組織都市區的階段。都市區是城市的功能地域概念。在中國，市域范圍仍然是一種行政地域，不是功能地域?，F在的都市區有可能與市域范圍一致，也可能與市域范圍不一致，有的可能小于市域范圍（例如重慶），有的可能大于市域范圍（例如上海），要具體情況具體分析。要給都市區確定一個界定的標準。
（2）最好不要用“城市群”這個任意性很大的，與國際也不能接軌的名詞。中國“城市群”使用的英文名字，Urban Agglomeration，恰恰在國際上就相當于都市區的尺度。如果大家對“城市群”三個字情有獨鐘，一定要保留這一個充滿“中國特色”的名字，那么，我也要說，“都市區”就是“城市群”的基本內容和基礎形態。基本功要放在加強縣域社會、經濟、文化、環境的建設以及與中心城市之間的協調上。在都市區密集的區域，當務之急是展開都市區之間的協調。
（3）再退一步講，如果國家仍然沿用現在的“城市群”作為城鎮化的主體形態的理念，那么請決策部門下一步細化一下：
①“城市群”這個概念究竟用于什么目的？
②劃入“城市群”范圍的基本單元是什么？現在地級市的市域范圍，是大多數“城市群”組成的基本單元，這行不行？
③如何確定“城市群”的組成？為什么有的地方進入，有的地方不能進入？有沒有標準？對沒有進入“城市群”的市縣該如何辦？是永遠不進去？還是鼓勵發展，然后也進去？是否全國地級市都要進入“城市群”？甚至，最后隨著國家繼續強大，經濟繼續發展，全國組成一個統一的“城市群”？
④對現在正在泛濫的“城市群”要不要清理一下？是否有不同規模、不同級別、不同類型？是統稱“城市群”，還是分別用不同的名字？我最關心的還有，所有“城市群”的規劃原則是否是一樣的？或者說，不同級別和類型的“城市群”應該有不同的規劃原則？“城市群”的規劃與區域規劃、城鎮體系規劃、都市區規劃的原則有無區別？或者“城市群”就是作為“優先發展地區”或者“積極發展地區”簡單進入主體功能區規劃的范疇？
⑤最后，全國有多少個“城市群”比較合適？
說得不妥的，請批評指正，謝謝。
（作者簡介：周一星，北京大學教授，中國城市規劃學會顧問，曾任學會副理事長，長期從事城鎮化領域的學術研究。）
中國鄉村發現網轉自：中國城市規劃網
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