在城鎮化進程中，大批農村富余勞動力外出尋找就業機會，在提高個人收入的同時，也為各行各業的發展提供了廉價勞動力，促進了城市建設與經濟發展。農民工群體的出現是城鎮化發展的必然趨勢，但在城鄉二元結構中，農民工在就業機會、社會保障、教育等各方面與城市居民有較大差別，這些差別使得該群體難以真正融入城市生活。
近幾年，黨中央和國務院對農民工的社保問題給予高度重視。2010年，中央一號文件《關于加大統籌城鄉發展力度，進一步夯實農業農村發展基礎的若干意見》首次出現“新生代農民工”這一稱謂，將他們與老一代農民工區別開來。①“新生代農民工”專指出生在20世紀80年代以后的農民工，他們大多初中畢業即外出打工，沒有干過農活，雖然戶口在農村，但該群體把自己定位為城市人，渴望融入城市生活。②2013年7月山東省人民政府發布《關于進一步做好新形勢下農民工工作的意見》，用人單位吸納農民工應當同工同酬，并且使其在醫療、住房、隨遷子女教育、社區生活等方面享有和普通市民同樣的權利。③到2015年基本實現將有穩定勞動關系的農民工納入城鎮社會保險制度，簽訂勞動合同的比例達到80%以上，工資基本無拖欠。
在城鎮化進程中，新生代農民工已經成為農民工隊伍的主力軍，要穩定與發揮這支隊伍在城鎮化建設中主力軍作用的重要措施就是完善新生代農民工的社會保障體系，充分調動他們的積極性。
社保體系建設綜述
在當前城鎮化建設進程中，相關部門和學者就農民工社會保障制度進行了大量研究：王玉玫在《建立健全城鎮農民工社會保障制度的構想》一文中提出，農民工社會保障應當以社會保險和社會救助為主要內容，按照工傷保險—醫療保險—養老保險的順序逐步將城鎮農民工納入城鎮社會保障體系。并對改革的指導思想和相關配套措施建設做了論述。王萍，王致萍在《影響農民工參加養老保險的因素分析—基于對武漢市的實證分析》中提出農民工尷尬的二元身份在城市難以得到認可，這使他們成為邊緣人，享受不到社保、教育、住房等應有的福利。農民工為城鎮化建設添磚加瓦，老來卻被排斥在城鎮養老保險體系之外，這無疑是一個潛在的社會問題。李迎生、袁小平在《新型城鎮化進程中社會保障制度的因應—以農民工為例》一文中提出，在當今的新型城鎮化推進過程中，需要包括城市管理創新、農業現代化、農民市民化等一系列相關條件作為支撐，其中，社保制度的改革與完善對推進農民的市民化與新型城鎮化具有重要意義。農民工社會保障制度的改革創新應針對目前存在的制度碎片化、體系不健全、覆蓋面過窄、繳費率過高、公平性不足和發展不均衡等幾大問題進行改進。尚甜的《農民工養老保險制度研究》提出了可以參照城鎮農民工實際工資標準為基數，結合當地生活成本基數，適當降低社保繳費費率，逐步調低門檻。嘗試將農民工養老保險與城鎮養老保險進行整合，實現真正的有效銜接。
這些研究從不同角度對我國農民工社保體系建設進行了有益的探索和研究，主要以上一代農民工為主要研究對象。而隨著老一代農民工年齡的增大，他們逐步返鄉養老，80、90后新生代農民工已成為打工的主體，該群體具有低齡化、高物質需求，較高知識水平等不同于上一輩的顯著特點。現有政策和文獻專門針對新生代農民工的研究很少，已有研究結論與該群體的契合度不高，但對如何做好新生代農民工的社會保障工作有一定的借鑒和啟發作用。
80、90后新生代農民工的現狀
農民工是我國在特殊歷史時期出現的特殊社會群體。他們是農業戶口，但從事著非農業的工作；他們生活工作在城市，為城市發展做出巨大貢獻。新生代農民工有以下的群體特征：第一，素質相對較高。主要表現為新一代農民工的文化素質和受教育程度普遍比第一代要高。課題組通過對新生代農民工群體的問卷調查，發現該群體已經基本不存在文盲，小學文化程度所占的比例也大大下降，大多擁有高中以上文憑。第二，非農化。與其父輩相比，新生代農民工絕大多數沒有農業生產的經歷與經驗，有的甚至不在農村長大，對農村不太了解，他們不再是農業生產的主要勞動力。第三，邊緣化。80、90后新生代農民工戶口在農村，一些在農村還有土地，但他們生活和工作在城鎮。因為戶籍制度，這些新生代農民工無法享受同城市居民同等的保障與福利。第四，社會化。新生代農民工對于在城市的職業期望值較高。但由于缺乏市場需求的專業技能和向上晉升的能力，心中較高的期望與現實形成巨大落差，但在強烈的自尊心驅使下卻不甘心回到農村務農。
近年來，山東省農民工社會保障工作取得了較大成績，提高了我省農民工的積極性，促進了山東省城鄉經濟的發展，有力推動了山東省城鎮化建設。但是目前各險種參保仍存在比較突出的問題：一是工傷保險參保率低，勞動保障缺失。課題組調查發現我省相當多的農民工沒有工傷保險，參保率不到25%，使得農民工一旦遇到工傷事故，都難以得到相應的工傷保障，在身體受到傷害的同時，增大了農民工的經濟壓力；二是醫療保險嚴重缺失，重大疾病無從保障。課題組通過調查與文獻資料分析，山東省農民工的醫療保險缺失嚴重、參保率低，用人單位不愿支付農民工的醫保費用，相當多的農民工缺乏醫保意識，也不愿掏錢購買醫保；三是失業保險參保率極低，就業服務工作不完善。調查發現，與他們父輩相比，新生代農民工掌握的知識與技能要多很多，他們能憑借手中的技術獲取較高的報酬，因此失業危機感比較低，對失業保險大多也是持無所謂的態度，不會過多考慮自己哪天會失業；四是養老保險參保率低，新生代農民工參保意識淡薄。根據國家統計局調查結果顯示，2014年，農民工參加基本養老保險的比例為16.7%，而在高齡農民工聚集的建筑行業，養老保險的參保率僅為3.9%，過低的參保率將使他們的養老面臨窘境；五是農民工就業地點變換頻繁導致參保困難。高流動性使經辦各類保險的工作量倍增，增加了管理難度，還導致單位和本人都缺乏參保積極性，也給勞動保障部門繳費基數核定及監察執法等工作帶來困難。
課題組通過較充分的研究之后發現制約山東省新生代農民工社保體系建立的因素主要有戶籍制度、費率高、意識差以及統籌層次低等。城鄉二元戶籍制度是特定時期的特定產物，但這一制度的限制使得他們難以享受和城市居民一樣的的社保、教育、住房等福利政策，已經成為城鎮化發展的巨大阻礙；費率高則抑制了企業和農民工雙方的繳費積極性；意識差則表現為由于新生代農民工群體的年齡較低，尚未意識到養老、醫療對于將來生活的重要性，他們更愿意將工資用于當期的消費甚至超前消費；統籌層次及則使得養老、醫療等保險關系和資金無法轉移接續。
新生代農民工社保缺失對城鎮化的影響
相關數據顯示，到2013年底山東省農民工總數達到2330萬人，占全省總人口的近四分之一。如果把這些農民工的家庭也考慮在內，這一群體涉及全省近6000萬人口。通過調查發現，山東省農民工的就業年齡在20—60歲之間，80、90后新生代農民工所占比重大幅攀升，老一代農民工逐步退出勞動力市場。這些新生代農民工已經成為山東省勞動力市場的主力軍，但是他們的各項社會保障沒有得到根本性的解決，對山東省的城鎮化進程產生了一些消極影響。
其一，新生代農民工社保缺失是社會穩定的隱患。在推進城鎮化過程中，農村人口大量涌入城市，這些農村人口絕大多數是新生代農民工。由于工作不固定，收入不穩定，農民工數量的不斷增加，給城鎮化建設帶來了許多隱患，例如，環境問題、社會治安問題、就業問題、市政建設、兒童入學問題等等一系列問題都已經出現。如果農民工社會保障問題不加以解決，必將對社會穩定產生較大影響。
其二，新生代農民工社保缺失不利于城鎮產業的持續發展。近幾年愈演愈烈的“用工荒”最直接的原因之一，是現行工資制度、社保制度等的不平等造成的。由于在城市生活成本高，購房更是絕大多數新生代農民工無法奢望的，他們許多人都放棄城市工作，這樣城鎮的產業發展就受到了一定影響，不利于城鎮產業的持續壯大。其三，阻礙城鄉一體化建設的推進和社會結構的轉型。新生代農民工如能公平公正地享受與城鎮居民同等的待遇，那么必將有更多的新生代農民工轉化為市民，會促進城鎮消費水平的提升，帶動城市基礎設施的建設，而社保缺失必然會阻礙經濟發展與社會進步。
推進新生代農民工社保體系建設的對策
在國家大力推進城鎮化的進程中，統籌推進新生代農民工社保體系建設成為城鎮化建設中重要的一環，只有完善了新生代農民工社保制度，才能真正實現該群體的“市民化”，助力新型城鎮化建設。現針對目前山東省農民工社保的實際情況提出如下對策：
第一，擴大工傷保險的覆蓋范圍，加大勞動監察和懲處力度。課題組通過調查研究發現，新生代農民工對工傷保險比較重視，因為在工作中，特別是高危行業工傷事故比較多，一旦發生工傷事故是新生代農民工無力負擔的。針對目前山東省農民工繳納工傷保險比例非常低的現狀，一方面，應當將新生代農民工全部納入現行工傷保險制度。特別是針對化工、建筑、金屬冶煉、制鞋等高風險行業，農民工在上述行業就業比較集中，工傷危險較大；另一方面，加大監督和處罰力度，強制用人單位參加工傷保險。勞動保障部門應對轄區內農民工參加工傷保險的實際情況進行監察，認真執行《安全生產許可證條例》、《中華人民共和國安全生產法》等法律法規。對于沒有及時為農民工辦理工傷保險以及繳費的企事業單位，責令其限期參保，拒不參保的，依法進行查處。此外，將農民工工傷保險與工傷預防相結合，探索有效的工傷預防機制，考慮從工傷保險基金中提取一定比例的資金專門用于工傷預防，對于安全生產期限較長的企業適當降低工傷保險繳費費率，激勵企業加強自身的安全生產管理，切實保障農民工合法權益。
第二，建立新生代農民工大病醫療保險制度，理順醫療保險轉移接續工作。伴隨著新生代農民工群體的不斷壯大，該群體醫療保險的缺失正成為當前構建和諧社會的主要矛盾之一。勞動力成本不斷攀升及用工荒的出現，都與農民工社保待遇不公平有密切關系。尤其要建立新生代農民工大病醫療制度，并實現農民工的無障礙參保，減小他們經濟方面的壓力，并提高患病農民工的生存質量。可考慮在合適的時機將他們逐步納入到城鎮醫療保險體系，以促進和體現社會公平。目前山東省醫保基金的管理大多還是停留在市級統籌水平，在全省范圍內尚無法實現異地轉移接續，使得已經參加新農合的農民工在外地就醫之后無法及時報銷，造成很多人迫于經濟壓力不敢去醫院看病或者背負上沉重的經濟負擔。此現狀也影響了農民工在原籍參加新農合的積極性。理順醫療保險轉移接續的措施可以從以下幾方面入手：一是改進當前醫療保險制度, 提高醫療保險管理水平；二是制定全國性的政策規定,明確規定醫療保險繳費年限、繳費總額、繳費基數和基金的轉移，建立統一的基本醫療保險繳費年限確認辦法與規定全國統一的基本醫療保險費轉移辦法，方便不同省份醫療保險轉移接續；三是打破封閉的醫療保險管理體制，建立開放聯動的醫療保險管理平臺。
第三，逐步將新生代農民工納入城鎮養老保險體系。新的農民工養老保險政策在社保的繳費、轉移、領取等方面較以往均有了根本性的變化。政策明文規定用人單位必須按相關政策給農民工辦理養老保險。課題組認為，對于就業相對穩定的農民工來說，養老保險的問題比較好解決，但對流動性強的農民工來說較難以解決。可以考慮將穩定就業的新生代農民工納入城鎮職工養老保險制度，將未實現穩定就業的新生代農民工引入過渡性養老辦法。對于穩定就業或比較穩定就業的農民工地方人力資源部門、工商行政部門、稅務部門等單位應該形成聯動機制，把給農民工辦理養老保險作為用人單位發證、考核、評級等的主要指標之一，從源頭上強制用人單位執行國家、地方頒布的相關養老政策。主要從以下兩方面入手，一是地方相應的職能部門加強監管，所有企業不管規模大小實行注冊制，定期檢查與評估；二是加強對從業人員的教育與培訓，讓所有農民工養成自覺維護自己權益的意識，讓農民工自己主動找用人單位給自己繳納相應社會保障費用。
第四，完善新生代農民工就業服務制度。一是完善失業保險制度，保障新生代農民工失業后的基本生活。《社會保險法》第五章失業保險的相關說明中是這樣規定的：“職工應當參加失業保險，由用人單位和職工按照國家規定共同繳納失業保險費。”該規定只是對職工失業保險做了說明性的規定，沒有專門針對農民工失業保險做任何具體規定。目前絕大多數單位給農民工繳納失業保險都是參照本法律執行。
2015年9月省政府頒發的《山東省人民政府關于進一步做好新形勢下就業創業工作的意見》（魯政發〔2015〕21號）就當前就業形勢作了精辟的分析，對失業包括農民工的失業也做了具體的規定。例如，積極預防和有效調控失業風險。落實降低失業保險費率政策，全省統一執行1.5%的失業保險費率，進一步減輕企業負擔。立法部門應盡快制定專門針對農民工社會保障的法律法規，規范用人單位、農民工、相應國家主管部門的行為，切實保障在職農民工和失業農民工的合法利益。二是暢通勞動力供求信息，建立符合新生代農民工需求的就業服務。農民工的就業不僅是農民個人的事，而且與政府息息相關。就業匹配率較低也說明山東省在這方面做得不是很到位，政府在推動勞動力供求信息的溝通和對接方面還有待進一步做更多工作，特別是經濟欠發達地區，政府部門更應主動積極地創造就業機會，尋找就業信息，并及時與農民工溝通對接。
注：本文系2014年度山東省人文社會科學課題研究成果，項目編號：14-ZC-ZF-10
【注釋】
①沈原：《社會轉型與新生代農民工》，北京：社會科學文獻出版社，2013年。
②郭開元：《新生代農民工權益保障研究報告》，北京：中國人民公安大學出版社，2012年。
③韓俊：《城鎮化與農民工市民化：頂層制度設計與地方實踐創新》，北京：工人出版社，2014年。
中國鄉村發現網轉自：人民論壇 2015年12月15日
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