3月22日，中央全面深化改革領導小組第22次會議審議通過了《關于健全生態保護補償機制的意見》。這意味著，隨著社會經濟在踐行綠色發展上的進一步深化，生態環境保護領域的改革逐漸進入更深層次的核心領域，而各種問題和挑戰也將隨之出現，值得認真研究。
生態環境問題為什么會產生？表面上看，是污染問題、標準問題或技術問題，深究起來，其背后其實是利益問題，是利益分配關系的問題。
從環境污染的排放角度看，少部分群體因為歷史原因而被豁免了相應的環保義務，得到了環境利益，而其他群體則在這個過程中利益受損，得不到必要的補償。久而久之，就有越來越多的人加入到排放環境污染物的隊伍中，最終全社會在利益分配上日益失衡，影響到了社會總體福利。
從生態環境保護的角度看，在相應制度缺位的情況下，保護環境者并沒有得到應得的利益補償。相反，由于保護環境而受益的其他群體又沒有付出任何代價就獲得了優質的生態環境。最終，保護者也逐漸失去保護的積極性，甚至還可能加入到破壞的隊伍中。
這兩個角度都說明，如果在利益問題上處理不當，只會加劇環境問題。這其實也完全符合社會主義市場經濟在利益配置上的基本原則，那就是按勞分配。保護者付出了各種勞動，就必須獲得相應的勞動成果，而受益者則有義務來購買這個勞動成果。只有這樣，才能真正在保護者和受益者之間形成良性互動，真正調動起全社會保護生態環境的積極性。因此，實現社會群體間利益的再平衡是建立有效生態補償機制的要害所在。
理解這個結論并不難，難就難在如何落實。最主要的癥結在于，生態環境并不是一種隨時可買可賣的商品，它是附著在其他土地形態上的某種生態屬性。比如在森林、草原、濕地、荒漠、海洋等各種土地形態上各有各的天然生態環境屬性，即便森林的樹木可以交易，但依附于樹木的生態環境屬性無法交易。這決定了所謂的利益，在其價值量上是無法進行有效定價的。其實這也是長期以來生態保護補償機制很難真正落地的重要原因所在。正是生態價值評估上的特殊性和復雜性，使得原本就處于弱勢地位的保護者更加無法與其他受益者進行有力的價格和利益博弈。同時，削弱了各種保護制度的影響力，因為即便保護好環境，似乎也很難將其好處說清楚。
這個問題如何解決？事實上，生態環境在價值上，除了有其客觀性的一面，還有著非常強烈的主觀性。尤其是在不同收入、不同教育背景以及不同文化習俗的人群之間，都有著不同的評判標準。這意味著，要真正追根溯源地將生態環境的價值搞清楚，在任何一個國家都非常困難。而在沒有明確生態環境價值的基礎上建立某種以政府為主導的生態補償機制，就會使這個機制很難持續發揮作用。
將生態環境的保護與市場上對于綠色生產和消費方式的需求結合起來，從中挖掘其價值，或許可以成為為生態環境價值定價的一種新思路。也就是說，通過各種方式，可以將無法交易的生態環境產品化，將看起來無法實現的某種生態環境需求市場化。比如，人們對于有機農產品的需求、對于生態旅游的需求，甚至是對于原生態環境的需求，這些過去都是很難實現的，現在因為有了更好的經濟條件和支付能力，其實現就變得有可能了。這其實都為我們建立有效的、真正的生態保護補償機制創造了有利的條件。所謂的“完善轉移支付制度，探索建立多元化生態保護補償機制”的重要內涵在于，充分借助市場這個工具，解決過去政府無法解決的問題，其中的轉移支付并不單單指政府主導下的地區間財政轉移，而是要在各種市場主體之間建立基于價格機制和激勵機制基礎上的轉移支付，市場的交易在事實上也是一種在購買者和供給者之間的轉移支付機制。當然，在此過程中，政府仍有必要發揮必要的市場監管職能，確保市場的有效性。
政府究竟可以發揮什么作用？除對市場交易過程進行必要的監管之外，政府還可以在推進生態保護補償機制的基礎設施建設上發揮作用。此處的基礎設施并非是指環保設施設備等，而是指體現為制度的認知和治理框架。
首先，要對生態環境保護的定義進行界定。什么是受到嚴格保護的，什么是受到一般保護的，這其實是劃定生態環境價值的一個標準。例如，受到嚴格保護的生態環境自然有著較高的品質和價值，受到一般保護的則次之。這是決定生態保護補償價值量高低的關鍵。也就是說，在整個補償的體系中，要杜絕以次充好的現象，這樣才能令補償真正發揮其保護生態的作用。否則，一旦市場出現了劣幣驅逐良幣的趨勢，整個補償機制就會失去其應有的功能。
比如，在很多地區開發的生態旅游項目中，游客并沒有真正感受到美好生態環境所帶來的舒適和享受，生態環境質量反而在過度旅游開發的過程中受損了，這樣的偽市場化轉移支付機制應該引起我們的警覺。
其次，要建立生態環境保護的科學治理結構。例如，在生態保護補償的機制設計中，公眾如何參與、企業如何參與、社會組織發揮什么作用，讓不同利益群體都參與進來，形成一種相互制約的合力，這是在綠色發展意識高漲，生態支付能力上升的背景下，有條件也有必要推進的重大制度建設。在生態保護補償的過程中，我們要從政府單一驅動的路徑逐漸轉向體現為政府、市場和社會三輪驅動的“政商社”共舉模式，從僵化的應對機制走向更具彈性的體制機制，進而在此基礎上實現更為平衡的、共贏的生態保護與經濟發展之道。
總之，環境問題的重要原因之一是利益分配上的失衡，是在資源錯配基礎上的名義利益平衡，而不是實際意義上的利益平衡。改變這種現狀，就要實現真正的利益平衡。要打破源頭上的體制機制障礙，尤其是理順“政商社”關系。在生態保護補償中，理順“政商社”關系既是實現綠色發展的重要途徑，也是檢驗生態保護補償機制成效的標準。
（作者系復旦大學環境經濟研究中心副主任）
中國鄉村發現網轉自：中國環境報2016-03-30
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