1985年，家庭承包制出現了制度遞減效應以來，我國逐漸形成了三種農地改革的思路，一種是堅持和完善目前的農地集體所有制；一種是農地國有化；一種是實現耕者有其田。三種觀點從各自的角度都有一定的科學性，但他們都在一定程度上忽略了農地產權權利保護和改革所需的制度環境。即我國農地承擔了“土地財政”下的各級地方政府公共產品的部分供給、城市化和工業化的資本積累、糧食安全等功能。因此，筆者認為如果忽略了我國農地產權權利保護下的制度環境，任何農地產權變革在中國都不會成功。
一、目前農地產權改革觀點的評析
(一)堅持和完善農地集體產權制度是我國目前的主流觀點
主張在農地集體產權的前提下，實現農民永佃；農民租賃經營；股份合作制；股份投包制；多層次的土地所有制；共有制等各種創新模式。
從短期靜態看，農地集體產權的優勢在于能夠通過一定時期內無償“剝奪”同一社區內其他農民小塊土地來滿足新增農民的土地需要，即農地產權的不斷的邊際調整，有利于緩解人口增加帶來的就業壓力，促進農村社區的一定時期內的穩定。因此，一定社區內的邊際微調和土地不斷重分，在短期內能成為我國解決廣大農民隱性失業的蓄水池。但從長期動態分析和我國宏觀經濟的長遠發展看，農地集體所有制存在以下問題。
1.農地集體產權論者都假設集體(村、組)這個不具有法人地位的組織能代表和維護農民的利益，這不符合現實和歷史。目前集體產權的土地所有制在很大程度上就是權力所有制，集體所有就是官員所有。誰掌握了村子的政治權力，誰就擁有了這種壟斷權。農村集體侵害農民土地產權及其收益的案例數不勝數。
(1)農地集體產權論者認為“農地私有→自由買賣→集中兼并→兩極分化→農民戰爭→王朝更替”，這個推論不符合歷史事實。歷史上造成“土地兼并”主要是由封賜、圈地、投獻、有賦稅優免特權的權貴吞并不堪賦役負擔的民地等政治原因造成的，與平民間的土地流轉、甚至民間商業資本的土地購買沒有太大的關系。“農地私有—土地買賣—兩極分化”造成土地兼并只說純屬想象。而學者的研究，中國私有農地的買賣活動在歷史上從未造成土地的高度集中與高度分散。并且我國歷史上的“農民戰爭”主要是因官民矛盾而非主佃矛盾的計劃所致。
(2)步德茂等人(1994)對18世紀廣東土地商品化過程中的研究，美國學者帕金斯對中國農地租佃問題的研究，黃宗智對清代土地轉讓的研究，毛澤東同志對農地的調查，都證明了農民是最珍愛自己土地的所有者，除非是外力的原因才迫使他們轉讓自己的土地。在現實的農地征用過程中，農民對土地的熱愛和保護是公認的，因此熱愛農地的是農民個人，而非其代理人。
根據有關學者的調查，我國絕大多數農民沒有私有化的要求不符合農村社會的實際和農民作為理性的經濟人假設。
(3)許志永在2002年夏天對河南、山東等地做的調查發現80％以上的農民主張土地私有。因此，從經濟理性邏輯推理，對于存在極大級差地租的大中小城市的郊區以及沿海發達地區的農民和經濟不發達地區或山區的農民，他們的態度可能是不同的。前者傾向于要求實現耕者有其田，以享受農地的級差地租和溢價收益，后者傾向于對于有保障的使用權。
2.農地集體產權殘缺。即完整的所有權權利束中的一部分被刪除，這是因為“控制廢除私有權利束的職位已被安排給了國家，或已由國家來承擔。”其負外部性表現為：
(1)農地產權主體虛置和多元，即農地產權主體包括鄉鎮、村和組；而村委會和組不具備作為產權主體的法人資格。
(2)集體產權對我國計劃生育的外部性是負的。短期內不斷重新平均分配地權的制度，起到鼓勵生育的作用。例如：多生子女為父母增加個人福利而帶來的土地份額可以看作父母的生育效用。
(3)土地產權非穩定性，導致農地不斷重分和土地細碎化。根據農村發展研究中心1986年對28000戶農民的調查顯示，平均4～5口之家的9.2畝土地分成8.99塊，平均每塊只有1.02畝。1987年對同樣的抽樣戶調查顯示，8.9畝分成了10.3塊，每塊平均0.86畝。1990年農業部調查，我國每個農戶經營的土地面積僅為0.59公頃，分成6～7塊不等，平均每塊0.09公頃、0.33公頃以下的占54％。楊學成等人2000年對山東、江蘇、江西、河南四省344個縣(市、區)742個村的調查表明，89.6％的村對土地進行過調整，平均次數為3.9次，有的一年一調整。
從1978年～2000年，全國農地已經平均重新分配了3.01次。不斷重新分地的結果是戶均經營的土地面積持續減少。從1984年戶均耕地0.62公頃下降到2012年約0.59公頃。
為什么在一個高度重視農民對土地占有關系、強調土地穩定的國家，農地始終處于調整狀態呢？部分農村社區由于決策者的偏好，這些鄉村干部可以憑借調整土地權力獲得經濟租外，這導致了農村土地的頻繁調整(陳錫文，1993；Johnson,1995；黃小虎，2002；潘明才，2004；Brandt,L.Rozell S.and Turner M.A.,2003)。部分是苑囿于社區人口不斷增長，農民基于公平的要求和平均主義的傳統，而作出的選擇。比如楊學成等組織的4省調查，土地調整的原因依次為：人口增減78％，合并地便于耕作13.5％，耕地被征用7.3％，其他原因為1.2％。
這種土地產權制度所形成的分散、細碎、小規模的經營方式，不利于合理利用農業機械和水利設施，不利于實行合理耕作和采用先進技術，不利于調整作物結構和防止病蟲害，不利于保持優良品種的純度和品質，不利于增加農戶對土地的投入。
(4)現有的土地制度阻礙了農地流轉并造成了效率損失。由于農地產權缺乏排他性、承包經營權缺乏明晰性、安全性、穩定性，導致了農戶土地投資積極性受挫，降低了土地邊際生產率，使土地的邊際收益曲線位于較低的水平上，導致農地需求不足；同時，產權的殘缺降低了農地承包權交易價格，農戶土地承包經營權轉讓收益會因此下降，進而減少農地市場供給(孔涇源，1993；駱友生，張紅宇，1995；錢忠好，2003)。由于產權殘缺導致的農民作為理性經濟人對未來預期的不明朗，導致農民不會進行更多投資以改善耕地狀況或生產設施條件(Wen,1989; Wen,1995; Feder,1992; Prostern et al.,1996; Rozelle et al.,2000；何凌云，黃季焜，2001)等人的研究，都證明了土地使用權穩定性與農戶長期投資及產出有正相關關系。
農民在這種農地產權制度環境下普遍出現了經營行為的短期化，大量使用化肥而少用農家肥。比如我國每公頃農地的氮肥和磷肥施用量高出世界平均水平2.05倍和1.86倍，化肥的施用強度是發達國家化肥安全施用上限的2倍。農藥使用不合理。2006年中國農藥的過量使用在水稻生產中達40％，在棉花生產中超過50％。殘留率高，產品質量安全問題凸顯。2011年我國化肥施用量是5704.2萬噸(折純量)，合約468.7千克/公頃，遠超過世界(2008年)平均的0.1172噸/公頃的水平，也超過聯合國糧農組織規定上限(225千克/公頃)的2倍。農藥施用總量是178.7萬噸，約合14.68千克/公頃，超世界平均水平的2.5倍以上。據全國第二次土壤普查，全國優質耕地只占21％，土壤有機質低于0.5％的耕地約占10％。現有的耕地中，缺磷地占59％，缺鉀地占23％，缺磷鉀地占10％。水土流失，鹽漬化、沼澤化、沙化的耕地，共計占53％。
(5)阻礙了我國農村要素市場的發育和健全。我國經濟體制改革的目標就是建立社會主義市場經濟體制，其核心就是建立城鄉統一的要素市場。這要求以市場為主要手段對資源進行配置，使資源從效率低的主體中轉移到效率高的主體中。而目前均分和定期調整的土地制度，導致微觀主體對未來預期的不確定性大大增強，不利于我國農地的自由轉移和規模效率的提高，不利于農村土地市場和勞動力市場的發育和發展。由于土地是農民最重要的生活依靠，農民會擔心自己下一輪土地調整中分不到地而不敢外出打工，從而影響了農村非農經濟的發展和農民收入的增加(Yao,2000)。
在20世紀70年代末農民獲得了對土地生產產品的剩余索取權，極大地促進了農業和農村經濟社會發展。目前過于強調我國農地的保障功能，而忽視了其資本功能，因此阻礙了我國農村資本市場的發育。如果允許農民在土地農業用途的管制下有自主的處置權，如使用權的有償轉讓、轉包、租賃、入股、抵押和繼承等權利，尤其是抵押權，會極大地促進農村資本市場的發育和健全。
(6)最主要的缺陷就是在宏觀上我國的耕地不斷被侵占，微觀上不利于農民的土地財產權的保護。比如1979～997年我國失去2.7億畝耕地，1996～2008年我國耕地面積從130039.2千公頃減少到121715.9千公頃(見圖1)，而我國每年凈增1000萬以上的人口。目前人均只有1.21畝，不斷逼近“18億畝紅線”。
圖1 我國耕地面積變化(1996－2008)
資料來源：中國農村統計年鑒2012。
與此同時，由于土地產權殘缺，導致大量失地農民。農民的土地處分權和收益權沒有得到保護。據國家有關資料統計，被征土地征用費的利益分配為：地方政府占20％～30％，企業占40％～50％，村級組織占25％～30％，農民僅占5％～10％。原本作為土地集體所有的所有者農民，在土地征用收益上完全處于弱勢，被剝奪了土地所有者的絕大部分權益。而土地財政成為許多地方政府財政收入的重要來源。根據國土資源部的公報數據，2005年為5505億元，2006年為7000多億元，2007年為9200多億元，2008～2012年分別為9600億、1.59萬億、2.94萬億、3.15萬億、2.69萬億。
因此，想通過不改變目前農地產權而實現土地使用權和承包權的市場化、長期化和物權化，忽視了其代理人的“道德風險”和“敗德行為”導致的侵害委托人的產權收益問題，不利于我國糧食安全和農民利益的保護。
(二)農地國有化
土地國有化主張廢除農地集體所有制前提下實現農地國有，農民永佃，集體經營，或“國有999年”等。持這些觀點的學者，看到了集體所有制的弊端，充滿對國家所有制的高度信賴。但卻存在以下弊端：
1.從公共選擇理論看，農地國有，其代理人是各級政府，在沒有一定的權力制衡和約束下，由于層層的委托代理關系，信息的耗散，委托人和代理人之間的責、權、利不對稱。更由于各級地方政府尤其是縣鄉政府的財政壓力(有50％的縣鄉政府長期赤字)、GDP崇拜和政績考核機制，在中央和地方的“事權與財權”不對稱等壓力下，作為理性經濟人的各級政府實際上成為侵犯耕地的主體(占80％)，甚至國土管理部門都侵占農地，農地還能得到有效保護嗎？
2.農地國有制(包括集體經營)實踐并不成功。由于監督成本和激勵不相容等問題，前蘇聯農地國有化的效率低下，從糧食出口國轉變為進口國，到1953年還沒有恢復到1913年的糧食產量；現在因為農地產權變更，又成為糧食出口國。我黨在1930年代曾主張過土地國有制，但后來就放棄了。1956年在實行農業合作化中，國家也否決了土地國有化方案而實行集體所有制。
3.農地國由農民永佃是個租賃合同，其產權在國家、集體和個人之間進行分割。由于合同不完全和信息不對稱，各級政府是信息的優勢方，農民則處于弱勢，這容易出現農地被侵害的現象。如果在合同中規定產權不可轉讓，則不利于我國農村金融和土地市場的發育，如果可以，這和耕者有其田的主張在本質上是一致的。
4.農地國有化在政治上具有很大風險和經濟上不可行性。如果無償地實行農地國有化，意味著對農民的剝奪，具有很大的政治風險。在經濟上進行贖買，也根本不可能。2012年我國耕地面積18.26億畝，如按照目前的銀行利率計算3.0％(1年固定存款利率)，根據馬克思的土地價格公式，以每畝全國平均租金1000元算，僅購買耕地一項，就需要約61萬億資金，相當于2012年財政收入11萬億的近5.5倍。并且，有償征收土地可能是破壞性最大的再分配工具。
總之，農地國有化的錯誤在于混淆了生產的技術上可能性與經濟上的可能性，混淆了理論上耕地保護者國家是有限理性的和踐行者各級政府的利益多元化的關系。為此，農地國有化不可能克服我國農地集體所有制的弊端，并超越了我國社會主義初級階段生產力的發展要求。
(三)主張耕者有其田
1.我國農地實現耕者有其田在可預見的將來難以實現農地規模經營。從理論上講，農地私有后，土地的自由買賣、出租、抵押等會促進土地的流動和集中。這個設想在我國耕地資源稟賦剛性制約下，是很難實現的。因為耕地的經濟價值隨著經濟的發展不斷提高，作為理性經濟人的農地所有者農民一般傾向于惜售農地。如果出售，農地的市場均衡價格也很高，農地農用的經濟價值就不高了。這已經被農地資源稟賦和我國類似的日本、韓國和我國臺灣地區所證實。如日本1950年～1985年農業就業下降了70％，但農場的數量只下降了29％；日本農地經營規模從戶均0.8公頃擴大到1.2公頃花了近35年。韓國1975年～1997年間農業就業人數下降了53％，而農場數量減少了不到18％。在我國臺灣地區1952年戶均耕地1.29公頃，1975年下降為1.06公頃，2012年為1.15公頃。我國即使到2050年實現了70％的城市化，人口到了15億人的拐點，農村仍然還有4.5億農民，按30％的農村勞動力算，也有1億多，在土地經濟價值不斷提高的情況下，除非是國家的財政優惠政策刺激，否則實現耕地規模經營是很難的。唐忠在對我國無錫地區的調查中發現90％以上的農戶仍不愿放棄土地經營，其實，在土地稀缺的現代國家中，農地私有妨礙了兼并，而不是促進兼并。另外，我國山地占33％，丘陵占10％，高原占26％，盆地占19％，平原占12％，像這樣的土地資源分布狀況，即使在現代市場經濟條件下也難以很快地實現規模經營。
2.耕者有其田未必可以提高農地的經濟產出和經濟效益。前社會主義國家波蘭和南斯拉夫是實行耕地私有的，但是農業績效與其他完全廢除了私有部門的國家相比，并沒有顯著的差異。如波蘭當時大約有3/4的土地留在私人手中，但在1950年～1990年期間，其農業增長幅度并不比其他中歐國家高。只有在財政和金融等政策框架支持下，在市場經濟有效運作所要求的法律和制度業已建立的情況下，私有化才能夠取得預期的積極效果。否則，農地私有化本身對資源的有效利用以及農業的繁榮并沒有太大的幫助。而目前中國的農業很大程度上還是從傳統農業向現代農業的轉變，由于缺乏完整的社會化服務體系，農業面臨著自然風險和市場風險，我國的農地私有也未必可以大幅度提高經濟效益。不要忘記，即便是發達國家每公頃農地也獲得了巨額補貼。如美國為100～150美元，歐盟為300～350美元，日本約為600美元。其實，農地的經濟效益主要取決于農地的外部規模問題。
3.在一個可以任意指定所有權和改變所有權合約而無須由社會協商的環境里，即使農地私有，也無助于農民利益保護。如果行政權力可以任意的不受約束的侵害農民的農地財產權的話，農民本身沒有多少決策前的發言權和決策后的選擇發言權，那么即使農地是私人所有的也毫無意義。
當然，如果真正實現耕者有其田有利于培育和完善土地市場和資本市場；有利于實現土地規模、提高農地效率和農業現代化；有利于克服原有農地的產權虛置，保護農民農地利益，增加農戶收入；有利于從根本上緩解城鄉收入差距，解決我國的“三農”問題。這些學者主要從效率角度來闡述農地私有化。
二、我國農地產權超產權改革論
在以耕地為主的社會，土地不僅是農民謀生的主要手段，而且也是農民積累財富和在他們之間代際傳承的主要工具。土地的權利決定家庭可持續生產的能力、市場供給的能力以及農民的社會和經濟地位；以及激勵他們對土地進行投資或在金融市場中獲得信貸的能力。
筆者認為不管是農地集體所有(或國有)農民永佃，或者目前農地集體所有，農民擁有使用權等的制度安排，只要能確保農民的產權權利的保護，其實和耕者有其田本身都沒有很大區別。但是由于目前轉軌時期，“權力”作弄“權利”的情況下，農民其使用權、收益權和處分權都得不到保證，即便是耕者有其田其產權及其收益也得不到保證。其主要原因為：土地在中國不僅承擔糧食安全的功能，也承擔土地財政下城市化、工業化和地方政府公共產品以及各級官員敗德行為下的尋租成本。
在我國農地產權制度變革中，部分學者孤立地討論自己關心的某項具體制度比如土地制度的改革而假定其他制度的“靜止狀態”，在實踐中也常常出現某一單項制度改革“孤軍深入”的情況。土地制度并不是孤立地身處國家制度結構之外，不能單純地就土地制度改革而改革，沒有其他相關制度的配套改革，任何所謂土地制度改革的“最佳方案”，都會最終歸于失敗。
因此，以上三種改革思路都忽視了農地產權改革需要一系列制度環境來保護和支持，所謂制度環境就是一系列用來建立生產、交換與分配基礎的基本的政治、社會和法律基礎準則。就我國農地而言，我國農地不僅承擔著縣鄉政府的運行和農村公共產品的供給；中國的城市化和工業化的資本積累；而且還承擔中國糧食安全等任務。
為此，筆者分析了中國農地改革所需要的以下制度環境。
(一)我國農地產權改革和縣鄉(鎮)政府機構改革
我國現行的鄉鎮政府組織是計劃經濟時代的產物，是人民公社政治經濟一體化特征的延續。這種政經合一的組織特征，在計劃經濟時代發揮了重要作用，功不可沒。但在1984年鄉鎮擁有財權后，由于缺乏一定的制約機制和權力制衡，表現出極強的自我擴張慣性。按照劉尚希(2005)的研究，在取消農業稅之前，每個鄉鎮大約要花費1000萬的支出(包括鄉鎮工作人員、離退休職工、教師的工資、村委會干部和組干部的工資等)。截至2011年年底，我國有40466個鄉鎮機構，其中鄉13587個，鎮19683個，街道7194個；到2008年我國村委會有603589個，大約需要供養至少超過1300萬人，但在取消農村稅后，2011年中央財政轉移支付專項資金為416.56億元，這遠遠不能彌補鄉村兩級組織的資金缺口。另外，在市場經濟背景下，鄉鎮政府官員的“三公”消費以及“在職消費和辦公設備等的‘棘輪效應’等都加大了財政支出。”另外，在我國2853個縣市中，財政長期呈現赤字的縣市已超過50％，全國1080個縣發不出工資來，約有50％～60％的鄉(鎮)入不敷出。據估計，2004年，全國縣級政府債務大約在6000～10000億元之間。目前估算至少超過5萬億；我國人均1.21畝耕地的小農經濟的經濟基礎根本養不起如此龐大的縣鄉上層建筑。
因此，必須實現毛澤東同志所說的“精兵簡政”，做到毛澤東同志講的“必須是嚴格的、徹底的、普遍的，而不是敷衍的、不痛不癢的、局部的。”即徹底撤銷目前我國的鄉鎮機構，實現我國鄉村自治，大幅度縮小縣級政府的機構和人員。江澤民同志在1998年也指出：“現在農民負擔重，一個主要的原因就是靠農民負擔供養的人員太多。‘養民之道，必以省官為務’。鄉鎮機構改革，要認真研究解決這個問題。”正如馬克思指出：“權力永遠不能超出社會的經濟結構以及由經濟結構所制約的社會的發展。”其實目前我國鄉鎮職能大大弱化。原來鄉鎮的主要職能就是“脫褲和入庫”。在取消農業稅后，“入庫”的職能取消了，剩下的只有計劃生育；隨著我國人口素質提高和計劃生育政策的改革，尤其是隨著“劉易斯拐點”的到來，這個職能也會消失，鄉鎮完全沒有必要設置。其實，根據調查，鄉鎮所干的事情，80％不為農民喜歡。這符合市場經濟發展的要求、符合社會改革的發展趨勢和社會發展實際需要。
(二)財權和事權不對稱下土地財政
我國實行了財稅體制改革以來，1995年和2011年，中央財政收入分別占全國財政收入的比重為52.2％(地方占47.8％)、49.4％(地方占50.6％)，而其支出1995年和2011年占全國的比重分別為29.2％(地方占70.8％)15.1％(地方為84.9％)。也就是說地方政府在2011年用占全國50.6％的財權支撐84.9％的事權(見圖2)。
圖2 1995年～2011年我國地方政府的財權和事權的比重
資料來源：2012年國家統計年鑒。
從開支來源結構上看，中央與省靠稅，市地靠稅、土地和收費，而縣鄉開支的30％、甚至50％只能靠收費、罰款、借債和賣土地來維持。2011年我國審計總署審計地方政府債務在2010年年底10.7萬億元，如果加上隱性債務遠不止這個數目。而有些學者的研究在2005年我國鄉鎮政府就負債5000億元，每個鄉鎮平均負債400萬元。在現行體制下，鄉鎮需要保證供給大量的全國性公共產品(如義務教育、計劃生育、烈軍屬等)和區域性公共產品，而地方政府不能發行地方公債，沒有舉債權和稅收立法權，缺乏其他收入來源。并且由于中國是壓力型行政體制，在上級政府“一票否決”的壓力下，雖然“財權上收，事權下放”，作為理性經濟人的縣鄉地方政府，面對的“具有信息、素質等方面弱勢的農民”，自然土地財政成為他們地方政府財政稅收最大化的來源。并且由于地方政府的短期行為，尤其是中國現行行政管理體制也刺激了地方政府追求土地財政。畢竟“在使統治者和他的集團租金最大化的所有權結構與降低交易費用和促進經濟增長的有效體制之間，存在著持久的沖突。”
在計劃經濟向市場經濟的轉型過程中，地方政府公司化行為極其嚴重(Nee,1996; Nee & Cao,1999; Bian & Logan,1996; Zhou,2000; Walder,2003)。地方政府尤其是縣、鄉、村三級組織的公司化，一方面促進了本區域經濟發展，但是也由于監督機制缺乏，其獲得市場租賃的機會主義行為和敗德行為也十分嚴重。在GDP考核和追求自己升遷的“政治周期”內，各級地方政府在“壓力型體制”下，只好把目光轉向土地，以土地撬動銀根，獲得資金，獲得土地財政。
圖3 地方政府介入后的土地市場
在圖3中，如果沒有政府的強力介入，我國農地供給曲線應該是一條垂直于橫軸的直線，如果在自由市場經濟下，農民作為農地的供給者會獲得其均衡價格P[,1]，隨著中國耕地資源的減少以及中國經濟、社會的發展，中國的耕地價格會越來越貴。但是在地方政府的政績需要、GDP崇拜、土地財政壓力下，土地的商業化和工業化供給從Q[,1]移動到Q[,2]，但土地的價格卻下降到P[,2]。工業化用地是比較低廉的，只好用商業化用地來彌補。這樣導致了我國大量農地被過量征用。各級地方政府壟斷一級土地市場下，農地被商業開發后農民收益和地方政府的收益如圖4。
圖4 土地兩業用地的收益分配圖
政府介入后，其中P[,1]和P[,2]之間的利差就是地方政府征地的收益，也是地方政府征地的動力機制，其源頭很大程度上就是中央政府和地方政府財權和事權不對稱的各級地方政府機會主義行為下造成的。因此，我們必須按照黨的十八大要求逐漸規范中央政府和地方政府的財權和事權，否則在土地財政壓力下任何的農地產權都不會保護農民的利益。
(三)建立農民專業合作協會和農協
在一個“權力捉弄財產”和“權力租”代替“權利租”的社會轉軌時期，從理論上講，國家是不會自動提供產權保護的，只有當社會與國家在對話、協商和交易的過程中形成一種均衡，才可能使國家租金最大化與保護有效產權創新之間達成一致。因此，應該建立起屬于農民的專業合作協會和農協組織。發達國家在農業市場化過程中都建立了全國性的農民利益團體，如英國的“全國農民聯盟”，丹麥、荷蘭、德國的農業工會，法國的“全國農業經營者工會”，日本和韓國的全國農協，美國有農民協會、農場主聯盟和農場局三個團體等。除了全國性農民利益團體外，地方農民合作經濟組織也都兼有非市場交易談判的性質，他們代表農民的利益向政府反映農民的要求，保護農民利益，有效防止了農業市場化過程中制度創新的過度扭曲，而且有利于增強國家在推行農業和農村改革中的社會支持，特別在保護農地方面和農地被征用過程中的集體談判以及分配等都會起到很好的作用。事實上中國改革的總設計師鄧小平同志就有過建立農會的想法。原中共中央政策研究室主任杜潤生就說：“80年代中期的時候我曾經給鄧小平同志建議過恢復農民協會。鄧小平說，成立一個農民協會的意見可以考慮，這樣吧，我們看3年，真的需要即可籌辦。”
當需要保護農地產權的“排他性收益權利”時，通常都要強調產權是被強制實施的，因此產權的強度不能不涉及國家所提供的保護有效性(A.Alchian,1965)。我國農地屢屢被侵占，已經嚴重威脅到我國的糧食安全。這就需要增加農地產權的保護硬度，即農民對土地的產權保護要與農民民主權利的實現相結合，權利的提高要給“農民以國民待遇”，讓農民獲得對公共事務的知情權、參與權和決策權，以及完善的農地法律保護體系，可操作的法律執行程序，低廉的訴訟成本等；以及一個健全的并能保護民眾合法權益的法制秩序、一個發育良好的公民社會。否則，無論是哪種土地產權，都不可能保護我國農民農地的根本利益。在農民與各級政府的土地利益博弈過程中，關鍵是農民應得權利，它們能把公民的地位變成為一種實現了的身份地位。
(四)在科學發展觀指導下，轉變經濟增長方式，改變原有的政績考核機制
1.需要轉變我國粗放型和高投入、高污染的經濟增長方式。目前全國受污染的耕地約占全部耕地的10％，其中，污水灌溉污染耕地3250萬畝，固體廢棄物堆存占地和毀田200萬畝，合計約占耕地總面積的1/10以上，其中多數集中在經濟較發達的地區。其次是土壤污染危害巨大。據估算，全國每年因重金屬污染的糧食達1200萬噸，造成的直接經濟損失超過200億元。如果不轉變這種高污染造成的嚴重負外部性的經濟增長方式，那么耕地在任何產權形式下，也毫無意義。
2.轉變對各級政府的政績考核機制，從而轉變各級政府的GDP崇拜。地方政府在現有的考核、激勵和約束機制下，希望在任期內實現收益最大化，即在一屆任期內，政府有內在沖動把能夠使用的土地等資源盡可能地用完，而取得短期內的最大回報。再加上各級政府的“吃飯”財政，政府各級官員的“三公消費”，這樣經濟發展和經營城市的都需要資金，從而促使政府一方面作為農地征用和保護的游戲規則制定者，另一方面卻是大量農地的需求者，導致農地被征用和侵占。
(五)應該實現各項關于“三農”的制度創新和增加制度供給的“普照之光”
1.我國由于特殊的地理位置，導致每年大量的自然災害，如2011年我國受災面積為32471千公頃，占全國耕地面積的26.7％，人均1.27畝的耕地即使是私人所有也是難以抗拒自然風險的，應建立適應我國農村社會主義市場經濟的金融(保險)服務體系。
2.逐步取消戶籍制度的前提下建立全國統一的勞動力市場，否則只有要農民土地的城市化，而沒有大量減少農民的情況下，土地的規模經營和糧食安全難以實現。
3.建立健全我國面向農村教育體系，提高農民的科學文化素質，因為在人均耕地資源的剛性約束下，全世界成功實現農業現代化的國家都是提高農民的素質，在轉移農民，減少農民前提下，實現工業化和現代化。
4.隨著我國經濟總體實力和財政收入的迅速提高，逐步建立全國性的農村社會保障，尤其是養老保障，以實現土地換社保。
5.逐步建立城鄉一體化的社會制度。真正做到工業反哺農業，城市支持農村，目前尤其應該實現農村全國性公共產品供給的全國性供給。
三、結論
從以上分析，筆者認為如果能夠實現農地經營的這些制度環境，三種農地產權制度都不錯，如果沒有以上制度的供給任何農地產權都不可能實現我國的農業現代化。當然如果在實現耕者有其田的前提下實現我國以上制度環境供給是最優的。我國幅員遼闊，為啥不可以在祖國的西北如新疆、青藏高原等地實現耕者有其田呢？這些地方絕對不影響我國的“土地財政”，國外的產權理論和經驗都證明了如果在以上制度配合下實現耕者有其田的話，能夠促使外部效應內部化。比如我國荒漠化面積達263.6萬平方公里，占全國陸地總面積的27.46％，相當于全國農田總面積的2.5倍，其中沙化土地面積約達174萬平方公里。全國有近4億的人口遭受荒漠化的危害。因此，對于西北、西南等我國水資源匱乏、耕地質量不高，甚至被沙漠化等威脅的邊遠山區，是否可以實現耕者有其田呢？
中國鄉村發現網轉自：《新疆農墾經濟》2013年第7期
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