【內容摘要】一個國家農業的發展需要持續不斷的財政政策支持以及財政資金的投入。通過考察加拿大對農產品的干預政策、糧食銷售與生產方面的政策、農業發展與農村社會改革政策、農場主收入穩定政策及信貸與補貼政策等問題，著重分析加拿大聯邦政府與省級政府農業財政政策的發展及其關系。
【關鍵詞】加拿大；農業財政政策；干預；補貼
歷史上，加拿大幾乎所有的農業政策都是聯邦政府制定的，這主要是由于聯邦政府享有較大的立法權和決策權。然而，聯邦政府很不情愿承擔這種角色，而且從農民角度來看，聯邦政府的這種作用也往往滯后。政治經濟方面的壓力，促使聯邦政府行使其立法權，為農民提供某些服務，制定法律法規。在聯邦和省農業的權力和責任劃分方面，聯邦政府趨于承擔較大的財政責任，而各省只承擔本省范圍內的一些事務，其農業項目不與聯邦政府的項目相重復。
1970年以前，聯邦農業政策主要有兩個條件和目的，第一，農業的發展要服務于國家的宏觀政策目標。從建立聯邦開始到20世紀50年代末期，聯邦農業部的政策和財政支出是促進向西部移民、加快地區經濟發展，從而鞏固政府在這一地區的政治權力，并且為工業提供原料。第二，聯邦官員對農業的緊急或特殊情況，如農業危機和戰爭給予特別關注。在兩次世界大戰期間，國家的中心任務是控制通貨膨脹和增加食物產量。盡管處于這種危機時期，前凱恩斯主義的經濟學家還是把政府的經濟職能規定得相當狹窄，政府政策的目標是促進自由競爭經濟的發展，對農業問題從來就沒有足夠的重視。僅有一些應付農業緊急情況的權宜之計，這些緊急情況包括經濟蕭條、干旱、戰爭、通貨膨脹和農產品過剩等。
1 對農產品國內市場的政策干預
一直到19世紀70年代，除了谷物以外，其他農產品均由各省負責市場調控和管理。省政府在這方面的責任主要是法律賦予的。銷售合作的動機最初是出自農場主，他們認識到把農產品儲藏起來是獲得較好的銷售價格的前提條件。農場主最初自愿成立銷售合作社，但是后來自愿合作社功能顯得不足。因為有些合作社成員只想得到合作銷售的好處，不愿意接受合作社的某些約束，為了獲得較好的價錢，不按照合作的條件和時間出售農產品。鑒于這種情況，1927年不列顛哥倫比亞省最先制定法規，對農產品的出售數量和出售條件進行管理。
從大不列顛哥倫比亞開始，到魁北克為止，所有的省政府都制定法令法規，對省或地方農產品流通進行調控。聯邦政府與這些省政府機構密切合作，使其更好地發揮作用。1949年，隨著農產品銷售法案的通過，如果對方省份允許，某省可以在對方省同樣行使對農產品市場的干預權力，某省的農產品市場委員會可以在對方省或者別的國家銷售農產品。1957年通過的法案允許一個省的農產品市場委員會可以對農產品征稅，以便更好地行使對農產品市場的調控權力。1970年，省級政府有80多個農產品市場委員會，主要是牛奶和禽肉的市場委員會，也有蔬菜和水果的市場委員會。
1.1價格支持和穩定收入
經濟大蕭條和第二次世界大戰時期，聯邦政府實施價格支持計劃，以解決農場主收入低和不穩定問題。1939年的“大平原農場援助行動”通過按耕地面積進行最低補償，使農場主免遭災難性的打擊。1944年建立的農產品價格支持委員會，在農產品剩余的地區直接購買農產品，或者對農產品市場價格進行擔保，通過這些方式對17種農產品實行基準價格支持。
對農產品價格制定價格上限和下限。價格下限的制定是為了促進戰時農產品生產，價格上限的制定是為了抑制通貨膨脹。但上限價格很低，以至于農場主抱怨農產品價格被農產品價格支持委員會壓得太低，低于非農產品的價格。有人說，政府的農產品價格支持政策是保證農場主的收入不至于波動太大，但是卻使得農場主的收入水平低于純粹市場調節下的收入水平。
出于農場主的要求，價格支持計劃一直延續到戰后。1958年，農產品穩定委員會代替了價格支持委員會。新委員會對9種主要作物進行強制性價格支持。這些作物的支持價格是前10年平均價格的80%。然而在政府提高農場主收入水平的所有措施中，這些措施只能算是輔助性的，還有許多促進生產發展的計劃和項目。促進生產發展計劃是出于以下考慮，即如果農業生產翻番，農場主的收入也應翻番。促進農場主提高收入水平的措施之一是對農場主提供信貸支持。早在1944年就通過了“農場改良行動計劃”向農場主提供中短期貸款。1959年，政府建立農場信貸公司以滿足農場主的資金需求。20世紀60年代早期，貸款援助擴大到對農場主技術改良提供支持。
1.2市場和供給管理
為了維持、穩定和增加農場主收入，政府采取了一系列措施。在20世紀30年代經濟危機時，農場主要求政府通過法令，對農產品采取合作銷售的形式。20世紀70年代初期，許多省都有農產品市場委員會。有些省成立市場委員會的目的只是促進生產和尋找銷售市場，如艾伯塔省的市場委員會；有的委員會代表農場主與主要的購買者進行價格和銷售談判，如有些省的生豬委員會，也有的市場委員會試圖通過對農產品市場的管理固定農產品的價格，如牛奶市場委員會和禽肉市場委員會。
然而20世紀70年代早期，省級市場委員會在供給管理方面的局限性就體現出來了。如果某項農產品是本省生產和本省消費，或者某類農產品只有某一個省生產，那么省級農產品市場委員會完全可以進行管理，這些農產品不需要別省的保護。然而，這種自然保護僅僅適合于一小部分農產品。不同的省份生產相互競爭的農產品時，全國性的對供給進行管理就變得十分必要了。
2 糧食方面的財政政策
2.1加拿大小麥市場委員會的職能和作用
加拿大聯邦政府最早干預農業是干預西部的谷物生產，制定一些法律法規，規范谷物的運輸和銷售。在19世紀后期和20世紀初期，農場主面臨的主要問題是鐵路運輸收費高昂以及谷物運輸和銷售的壟斷控制。于是，聯邦政府向農場主提供倉儲設施、檢驗和定等定級等服務，制定規章制度對出口谷物的經營、儲藏、加工進行管理。西部農場主之所以能得到這些優惠政策，與西部經濟在國民經濟中的重要地位、農場主的選舉力量、聯邦政府中西部地區的代言人等因素的作用分不開。
加拿大小麥市場委員會的建立，標志著農場主為爭取公平的谷物銷售條件而進行的努力達到了高潮。一個強制性的國家谷物市場委員會的建立，是農場主們長期追求一個壟斷價格的結果。在自由競爭條件下，谷物的價格隨著期貨合同的買賣天天在波動。在第一次世界大戰期間，為了抑制由于需求上漲導致的價格攀升，聯邦政府關閉了溫尼伯谷物交易所，代之以谷物管理委員會這一政府組織，并按照固定價格買賣加拿大小麥。1917—1919年是按照這種方式進行。第一次世界大戰以后，由于市場的不穩定和通貨膨脹等因素的影響，使得政府成立了加拿大小麥市場委員會進行市場調控。這一委員會對國內市場和出口的小麥規定最低價格并壟斷經營，這種做法得到了農場主的大力支持。然而，當市場不穩定的因素過去了，政府馬上放棄了這一組織，1920年8月建立了公開市場。但是，政府控制期間小麥的高價格和放開經營后價格的顯著下跌形成鮮明對照，使得農場主強烈要求成立自己的組織，并恢復政府的小麥委員會。當政府拒絕了這一要求時，農場主就建立了自己的“大平原小麥儲藏協會”。1930年經濟大蕭條時，這一協會破產。1935年政府通過法令，重新成立國家小麥委員會[1]。但是，這一委員會的權力和職責范圍不能實現農場主的目的。1935年以后，加拿大小麥市場委員會的權力擴大了。1943年，政府遇到了與第一次世界大戰時期相似的情況，也采取了類似的措施。政府賦予小麥委員會對小麥進行壟斷經營的權力。1949年，小麥委員會的壟斷經營權力擴大到燕麥和大麥。1949—1973年，它是小麥、大麥、燕麥國內銷售業務和出口業務的唯一經營機構。
2.2對谷物生產的其他鼓勵措施
(1)對谷物運輸費率進行法律規定。對谷物運輸費率的法律規定包括一系列的法律法規，其中包括對西部谷物的最高運輸費率進行規定。1897年政府和加拿大太平洋鐵路運輸公司達成協議，對西部谷物運輸到五大湖區港口的費率進行了規定。1927年，這一費率標準被法定化，并擴展到谷物運輸到五大湖區港口和太平洋沿岸所有的鐵路運輸。這些運輸費率標準現在還有效。
(2)牲畜飼料補貼。從1941年開始，聯邦政府開始對飼料的運輸成本進行補貼。1966年通過了“飼料補貼計劃”，并建立了加拿大飼料委員會。從1967年10月開始，從安大略運輸到魁北克和大西洋沿岸省份的小麥和飼料用玉米，其運輸費用也得到政府補貼。
(3)政府的谷物儲藏政策。聯邦政府不限制商業性儲藏以外的其他谷物儲藏。然而，小麥委員會力圖保證足夠的品種和數量，以滿足市場需要。小麥委員會沒有自己的儲藏和運輸設施，但它可以利用私人或合作機構的設施。小麥委員會與這些谷物儲藏運輸者達成一系列協議。為了鼓勵發展倉儲和烘干設施，1957年聯邦通過法令，允許這些企業加速折舊，從而降低企業所得稅。
3 農場主收入穩定政策
3.1聯邦政府的農業穩定政策
一直到20世紀70年代末，聯邦政府兩個主要的農產品穩定計劃是1958年的“農產品穩定計劃”和“加拿大牛奶計劃”。1975年，農產品穩定計劃得到修改和補充，并且通過了一個新的法案，即西部糧食穩定計劃。成立了牛奶供應管理協會，對聯邦牛奶供應進行管理。
1958年的農產品穩定計劃使政府有義務對9種農產品進行價格保護，保護價的水平是前10年平均市場價格的80%。這9種農產品是雞蛋、燕麥、部分地區生產的小麥、黃油、奶酪、豬和羊等。1975年，省政府和農場主要求聯邦政府修改法律，要求聯邦政府在穩定農場主收入方面承擔更多的責任，包括擴大保護的范圍和提高保證價格水平。在通貨膨脹情況下，政府提供的保證價格不能保證農場主獲得合理的收入水平。經過修訂的農產品穩定計劃內容發生了一些變化。價格保證水平不是根據前10年的平均水平計算，而是根據前5年的平均水平計算。保證價格是前5年平均價格的90%，而不是80%，并且還要根據當年的現金成本進行調整。加入成本調整這一項是很重要的，雖然不包括折舊和勞動力成本。
就西部糧食穩定計劃而言，建立一個西部糧食穩定計劃的提議是1970年最先提出的。這是由于1969年國際小麥協議的破裂以及隨后農產品價格的大幅度下降，迫于農場主組織的一些壓力提出的。1976年2月西部糧食穩定計劃得到正式批準，這一計劃與其說是價格支持計劃，不如說是收入穩定計劃。這一計劃在加拿大小麥市場委員會領導下進行，其目的是保證6種主要作物的凈利潤。凈利潤的保證水平是前5年或前6年的平均利潤水平。直到1983年，農場主將其總銷售收入的2%作為保證基金，聯邦政府支付農場主總銷售收入的4%作為準備金。如果利潤水平低于前5年的平均水平，參加計劃的農場主可以得到補償。補償的數額與其支付的保證基金成比例。這種計劃不是保證單個農場主的收入水平，而是保證整個西部大平原農場主的收入水平。
3.2省政府的農業穩定計劃
1973年哥倫比亞省首先通過了農場主收入穩定計劃，標志著省級農業穩定計劃的開始。從那時開始，魁北克省和安大略省也開始了農場主的收入穩定計劃。省級政府實行穩定計劃，是由于農場主想擺脫經濟蕭條。20世紀70年代早期嚴重的通貨膨脹使得農場主的狀況更加惡化，聯邦政府的保障政策越來越不能滿足農場主的要求。農場主要求聯邦政府進行支持的努力失敗后，便要求省政府進行支持。
1973年哥倫比亞省實行一個農場主收入綜合補償計劃。它在農產品穩定計劃方面有一些新的突破，倒不是因為它是首先實行農產品穩定計劃的省，而是因為，第一，它是以標準農場的成本為標準計算補償水平。第二，成本水平的確定是由省政府和農場主的一些民間組織通過談判進行商定。第三，農場主不僅參與計劃的設計，對計劃的執行也負有某些責任。第四，聯邦的農產品穩定計劃是由政府全部負擔資金來源，而省級的農產品穩定計劃是由農場主負擔1/3的資金，省政府負擔2/3的資金[2]。
4 聯邦政府和省政府在制定農業財政政策方面的關系
一直到20世紀60年代，盡管農業方面的責任是聯邦政府和省政府共同承擔，但是省政府愿意讓聯邦政府承擔更大的責任。20世紀60年代以前，聯邦政府干預農業的重點是促進生產。聯邦政府農業支出主要用于農業研究和其他項目，以實現增加生產的目的。聯邦政府干預農業的另一個重要領域是價格支持，其主要目的是減少損失、維護農場主收入的穩定。它主要涉及農產品出口、省與省之間的貿易以及衛生檢查等。省級農業項目主要涉及農業生產和流通，涉及農業研究和教育的項目也不與聯邦政府重復。聯邦的農業政策是面向全國的，考慮農業在國民經濟中的作用，而省級農業政策和農業項目主要是從地方利益出發。除了生產糧食的農場主，其他農場主更加感覺到省級農業政策和農業項目的作用。牛奶生產者必須接受省級衛生檢查，所有的生產者都離不開省級各個部門的咨詢服務。省級農業部門，就像與其相似的聯邦農業部門一樣，采取措施提高農業產量和農業經營效率，以達到增加和穩定農場主收入的目的。
但是，省級農業項目與聯邦政府的農業項目不相同。省級農業項目對省范圍內的共有土地進行開墾利用，發展灌溉和防洪設施，對農場主的土地改良措施提供財政和工程援助。另外，省級政府在以下兩個領域里的作用幾乎是其所獨有的，一是對地方食物市場的規范化管理，二是地方農業科技推廣和技術服務。農產品市場委員會是省級政府穩定和增加農場主收入的主要機構。然而，僅僅是在大不列顛哥倫比亞省和安大略省，市場委員會的作用發揮得比較充分。在教育和推廣領域，省級政府支持農業大中專院校，將農業技術傳授給農場主。聯邦政府對省政府在農業教育和推廣方面的作用持贊同和肯定的態度，它自身在這方面的職能很少。但是，實際上它也承擔了某些責任，它對實驗農場和研究機構進行財政援助。
當支持農業的某些省級機構撤銷后，農業政策成了聯邦和省之間關系緊張的根源。有時矛盾達到白熱化的程度。如1944年，聯邦政府不同意薩斯喀徹溫省中止抵押支付和降低利率支付水平，薩斯喀徹溫省的總理要求其公民抵制聯邦政府的壓力。另外，“艾伯塔社會貸款宣言”也對聯邦農業政策進行攻擊。除了這些情況，聯邦政府和省政府之間的沖突主要表現在運輸和社會貸款的貨幣政策方面。
20世紀60年代是一個過渡時期，聯邦政府和省政府的矛盾開始緩和。1959年，聯邦和省政府共同負擔的農作物保險計劃以及“農業恢復和保持項目”開始了聯邦政府和省政府共同承擔農業責任并制定農業政策的新時代?！稗r業恢復和保持項目”得到省政府的接受是由于其緊迫性、靈活性和分散管理。聯邦政府和省政府開始參與相似的項目。如省政府開始通過貸款補貼資助農場主。到了1969年，聯邦政府組建的農場信貸公司提供農場貸款的2/3，而省政府是除聯邦政府之外的最重要的資金提供者。
參考文獻：
[1]黃旭鋒.2013.加拿大農業生產力的布局優化[J].世界農業，2013(8)：97.
[2]李武艷，等.2013.加拿大農地保護補償機制及其啟示[J].中國土地科學，2013(7)：75.
中國鄉村發現網轉自：中國農經信息網 2016/07/18
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