農村土地流轉是土地產權制度的深度改革和創新，是推進農業結構調整和實現農民增收的重要舉措，符合市場經濟的基本原則和現代農業的發展趨勢。目前，在國家和地方一系列土地流轉政策推動下，部分地區農村土地流轉進程不斷加快，市場活躍度持續提高，取得了良好的經濟效益。但從土地規模化利用看，農村土地流轉仍呈現零散化狀態，土地流轉率依然偏低，尚未形成規模化發展態勢，還有較大發展空間。
土地規模化流轉的現實困境
在農村土地第二輪承包工作中，政府部門以地塊好壞搭配按比例對集體耕地進行分配，使得農民田地分散于鄉村不同區域，既不利于土地的規模化種植，也不利于土地利用率的提高。部分村民反映，自家所承包的土地在村組內分布于各個區域，呈多片塊種植形態，并沒有形成真正的規模，給土地經營帶來諸多不便，而且流轉價格也普遍偏低。調查顯示，農民戶均土地流轉面積還不足6畝，且分散于村鎮不同區域，不能形成土地規模集中狀態，流轉價格也低于成片土地。
從土地流轉機制看，土地供求雙方信息流動不夠充分，信息輻射面小，對土地流轉的規模和效率造成較大影響。雖然政府部門已經出臺政策明確發展“市縣鄉村”統一的土地流轉市場，但目前仍處于初始化階段，還不能規范化運轉。另外，農村土地流轉交易范圍狹窄，流轉對象多集中于村集體內部成員或村集體之間，沒能在更廣范圍內調動社會資源，合理開發利用土地。而有意投資農業的非農工商企業多從事農業產前和產后服務，很難進入農地流轉市場。
目前，農村土地流轉大多是農戶自發形成的，雙方達成口頭協議或書面協議，并無嚴格文本約束，普遍缺乏對土地出租方的有效約束和監督。在土地流轉中，以轉包、出租、互換和轉讓等傳統形式流轉的占大多數，流轉周期短且無保障，多為短期非正式合同，而一些新型土地流轉方式如土地入股流轉程度不高。更難以置信的是，在調查的農戶中存在一些土地轉入農戶甚至沒有明確流轉期限的案例，轉出方隨時可以收回轉讓出去的土地。傳統民間土地流轉制度使多數農民缺乏對轉入土地進行長期投資的激勵，農戶投資熱情不高。
農村土地流轉經營需要多元化的金融產品和服務，多數金融機構并未將“三農”作為主要業務領域，而涉農金融機構金融產品也不多。目前，針對農村市場的金融產品僅有農民小額信用貸款、聯保貸款和擔保貸款三種。而農村土地經營權抵押貸款雖已在多地試點，但進展相對緩慢，尚未形成規模化發展態勢，所發揮效果有限，難以滿足農村土地流轉規模化經營和多元化發展的金融需求。
制約土地規模化流轉的深層原因
當前土地流轉制度和管理制度更傾向于傳統農戶種植方式，而農業種植技術的高速發展產生了對土地規模化經營的需求。由此產生土地經營大戶對土地的大量需求與傳統小農戶對土地保障需求的矛盾以及土地流轉制度缺位與農戶外出就業對土地流轉需求的雙重矛盾。而土地本身所體現出的生產力提高緩慢且缺乏活力，特別是土地流轉制度不健全嚴重阻礙土地經營權轉換。農村土地市場還比較封閉，土地資源配置市場化明顯不足。而從事農村土地流轉的中介組織明顯不足，因缺乏完善的流轉市場操作以及市場信息不充足，土地流轉變得更加無序，導致流轉成本虛高，流轉效率低下。
土地流轉交易價格普遍較高，加上土地供需雙方難以形成流轉信息的共享和溝通，使得農民往往只在鄰里間進行小范圍交易，以盡量降低交易費用。在農村土地運營成本持續高企的情況下，土地流轉主體單純進行傳統農業種植，基本無利可圖，只有進行科學種養殖和規范化管理才能賺取利潤，致使土地流轉規模難以擴大。另外，農業的天然弱質性以及農業投資回報率偏低，導致工商企業也普遍缺乏投資農業的積極性。而土地流入主體對流轉而來的土地過度開發和利用，也導致部分村民不愿進行土地流轉交易。
農民外出就業時，外出期限和農戶家庭資源稟賦等因素對農戶土地依賴程度影響較大，而外出就業和家庭內部資源對農民土地流轉意愿影響顯著。受地區保護和戶籍管理制度限制的影響，農民從事非農產業的不確定性導致農民客觀上需要土地來保障基本生活。多數農村勞動力外出并沒有固定職業，大多流動就業于不同行業和城鄉各地區，沒有形成穩定的收益預期。而我國農村長期處于小農經濟狀態，未來一段時間內這種農業經濟發展模式的基本格局不會變化，土地已成為外出務工者的最后“依靠”，向外轉出土地時異常謹慎。此外，農村社會保障制度的嚴重滯后，極大束縛了農村勞動力的流動，使農民長期依賴土地，從而限制土地的流轉。
農業是自然風險和市場風險雙重影響的弱勢產業，銀行機構在業務涉入時往往存在諸多顧慮。雖然土地使用權抵押貸款已經建立，但土地流轉中存在的諸多不成熟問題，特別是政府抵押登記部門嚴重缺位，使得作為有效抵押物的農地使用權無法履行正規的抵押登記手續，導致處置抵押物時缺乏成熟的市場支持。而在權益維護方面，一旦流入主體出現違約，金融機構在土地處置和權益保障方面難以得到維護，其開展農地抵押貸款的積極性不高，限制了農村金融供給。
加快土地規模化流轉的對策建議
一是繼續完善土地流轉法制法規，明確相關部門服務職能。建立健全土地流轉規章制度，是加快土地流轉、提高農業生產率以及發展現代農業的必然選擇。各級政府要充分發揮好調控監管職能，加快完善土地流轉辦法、程序等法規制度的建設，明確土地承包人的權能和義務。繼續加強土地管理部門依法行使土地管理權利的職能，強化土地流轉協調監督。有效制定促進農村土地流轉的可行方案，積極發揮土地規模化流轉的政策性引導作用。認真貫徹落實《農村土地承包法》、《農村土地承包經營權流轉管理辦法》，建立土地流轉登記、備案和簽證制度，穩定土地承包關系，保證土地流轉的規范性和有效性。
二是全面培育農村土地流轉市場，建立符合市場規律的流轉機制。借鑒國內外土地流轉市場建設經驗，規范化管理各種流轉方式，進一步明晰交易雙方權利和義務。搭建土地流轉平臺，在土地交易活躍地區設立交易中心，統一辦理各項土地流轉業務。例如，建立縣鄉兩級農村土地流轉服務中心和村級土地流轉服務站。探索建立健全土地流轉立法、執法和仲裁工作，完善交易規則、程序和手續。開發完善農村土地流轉信息資源系統，收集發布土地流轉供求信息，促成農戶間、農戶與產業化公司間的土地流轉和信息溝通。建立土地價格反饋機制，因地制宜地建立多元化的流轉價格體系，推動土地資源的合理配置和規模化發展。
三是改善農地流轉外部環境，加快建設土地流轉中介服務體系。土地流轉運行過程極為復雜，所涉環節眾多，違約糾紛處理困難。所以，必須大力發展土地流轉咨詢、土地保險、土地托管、資產估價等各類中介服務組織，完善土地流轉中介服務體系，促進土地流轉公開、公正、高效地進行，使土地流轉行為更好地滿足市場經濟要求。例如，建立農地技術經濟評估組織、土地流轉法律服務團隊以及土地流轉管理咨詢平臺，保證土地流轉價格和土地用途的經濟合理性，保障土地流轉經營前后的咨詢服務，提供必要的糾紛解決和法律咨詢援助。
四是建立土地抵押登記制度和價值認定標準，加快土地經營權抵押貸款進度。明確農村土地承包經營權抵押的條件和范圍，適時建立土地承包經營權的抵押價值認定和抵押登記制度，健全流轉土地價值認定和處置依據，保證金融機構合法權益。建立以土地承包經營權抵押貸款為主的土地流轉投融資體系，不斷加快土地經營權抵押貸款發放步伐。根據規模農業發展特點以及農村土地流轉實際，適度延長貸款期限，擴大貸款額度，滿足農村土地流轉的有效資金需求。同時，建立符合土地流轉需求的多種形式的金融服務。
中國鄉村發現網轉自：金融時報 2017-01-12
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