——以v市實證調研為例
農村土地農民集體所有，是憲法賦予的神圣權利。集體土地三權（所有權、承包權、經營權）分置并行，是繼家庭聯產承包責任制后，農村改革的又一重大創新，是農村基本經營制度的進一步完善，更好地協調了農民和土地的關系，對于推動農業供給側結構性改革、保障農民土地權益，促進農村持續繁榮發展起到了巨大的推動作用。
但三權分置是土地產權領域的全新探索，只有科學界定好“三權”內涵、權利邊界，妥善處理好“三權”的相互關系，才能更大程度地發揮好制度創新的激勵推動作用。隨著改革的深化，承包經營關系越來越穩定，相對于經營權、承包權，所有權懸置、弱化、虛化、缺失的情況，更加嚴重。
一是所有權懸置。
產權也就是對財產享有占有、經營、處分、收益的權利。集體所有制，產權歸集體，也就是農村集體享有占有、經營、處分、收益的權利。我國農村土地實質上是國管村有，集體土地如何承包、由誰承包、經營收入如何分配要在法律法規規定下進行，集體只有執行權。
比如在二輪土地承包時沒有承包土地的農戶，近年來主張的土地承包權益在現行制度下，農村集體基本上無權也無力解決。特別是集體土地所有權轉移上，主要體現在征占地上，決策與操作都是以鄉鎮為代表的政府說了算，村集體或被占地農民除了補償的談判權，對于出不出讓，幾乎不具有決定權。
二是所有權弱化。
在現行制度體系下，農民集體不具有法人地位，只是集體全部農民的集合。在農村土地集體所有權行使上，法律和制度設計上，尚沒有得到明確界定，農村集體土地所有權，缺乏法定的歸屬及行使主體，存在由誰代表村民集體來行使的問題。
長期以來，所有權只能由村自治組織代為行使。農村人口的大量外流，代行所有權的村自治組織，既缺乏有效征集民意的途徑，也缺少民意實現的有效監督，在承包、流轉、征用上，極容易出現少數人剝奪多數人權利的現象。
當前，土地確權工作已經全面推開，農民個人的承包權得到明顯強化的同時，集體對承包地發包、調整、監督、收回的權力，可能會進一步削弱。
三是所有權虛化。
收益權是所有權在經濟上的實現形式，所有權最終要體現在收益權上，沒有收益權的所有權，是虛化的所有權。家庭聯產承包責任制實行初期，實行“交夠國家的、留足集體的、剩下的就是自己的”的分配機制，集體享有收益權益。
在農業稅費全面取消后，國家稅費全部取消的同時，集體的收益權同時也無故消失，集體只剩下名義上的所有權。農村集體土地承包期限不斷延長，由“30年”到“長期”再到“長久”，承包土地已經近乎承包戶個人私有，收益全部歸承包戶占有，集體在土地經營和流轉中得不到任何收益。
另一方面，農民因承包土地的位置、機遇及宅基地的面積、位置不同，土地流轉價格和出讓金額不同，造成了收入上的巨大差距，甚至導致明顯的貧富分化。
四是所有權缺失。
由于近年的城鎮擴張，大量的農村及農村土地被規劃進城市建設范圍，不管是耕地，還是林地、草地、荒地，都從集體所有轉化為城市國有，但大量的農民，并沒有相應轉入城鎮，形成了大量城中村。城中村居民多數仍然是農民，多數也以村民自治組織的形式在管理，他們的宅基地，從根源上說仍然是集體所有。
但在當前，大多數的城中村農民的住房，已等同于城市住房，出賣或者質換，已經不需要經過集體同意，基本不用履行土地用途變更手續，收益也完全歸原占有者所有，擁有所有權的集體被完全漠視。
隨著新型城鎮化的推進，大批農民向城鎮外移是必然趨勢，部分村莊消失也會是必然現象，將來的行政村，面臨著新一輪撤并，除了原來的行政村村委會決策，不能代表村民意愿的“所有權主體缺失”問題，還會更多地出現因行政村撤消合并后，土地集體所有權主體消失的問題。
農村集體土地所有權虛置的問題，既有制度安排上的不完備、不到位的問題，也有集體概念的內涵和外延模糊不清的問題。要解決集體土地所有權虛置的問題，要從法律法規層面統籌安排，系統性地加以解決。
首先，要依法明確農村土地集體所有權的權利主體。
表面上看，集體概念是清晰的，實際上在現實操作中是不明確的。所謂農村集體，是現有村民的集體，還是農村集體產生時的村民群體（村級組織產生時，即村民加入農業合作社時）？是當前所有村民組成的群體，還是村集體中擁有選舉權的村民群體（選舉產生村民自治組織）？是本村全部依法享有土地承包權的村民組成的群體，還是當前正在享有土地承包權的村民群體？這個概念并沒有依法明確，使農村集體所有權起碼在法律、制度層面的權利義務是不清晰的。
比如，法律明確規定“保護農民的集體土地承包權”，如果不依法明確集體概念的內涵和外延，就會有各種各樣的不同理解，在實踐操作中也會形成混亂。
比如，土地確權進一步穩定現存的集體土地承包關系，但對二輪土地承包時，未承包土地的農民的承包權利主張如何處理？對二輪土地承包后出生、遷入的農民的承包權利主張如何處理？
對二輪土地承包時多分地、少分地的情況如何調整，就會有不同的處理，勢必形成不同的標準和不同的結果，既會給當前的工作造成困擾，也會給未來發展留下隱患。
農民從農村流向城市，更多的農民變市民，是發展的必然。如果農村集體的概念不依法明確，農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革、農民集體土地承包權的退出，都會受到影響。
集體土地歸那些人所有，由誰以有效的方式實施管理，是保證農村集體土地所有權不被虛置的前提。集體的內涵和外延，以法律盡快加以明晰是必要的前提。
另外，以股份制形式，對集體所有土地實施管理，應該是實現農村集體土地所有權的一種有效形式。
其次，要依法明確農村集體土地所有權的權利邊界。
在農村土地制度改革上，兼顧效率、公平同樣是兩難問題。保障集體中的農民權益，和實現集體土地的適度規模經營，從本質上是利益統一的，但在現實中也存在相當多的沖突。
總體上說，我國的農村土地制度改革是集體中的農村權利逐步實化的過程，從開始時的“兩權分離”到如今的“三權分置”，土地承包經營權利一步一步落到實處，農業效益和農民收入在同步提高，而同時集體所有權則一步步走向虛化，這與改革開放前，只強調集體所有權，忽視農民個人權益的實現，明顯不同。
在聯產承包責任制推行初期，集體不僅享有實實在在的收益權，而且擁有對集體土地調整的權利。但也正因為此，導致農村土地承包關系的不穩定，引起承包農民生產和土地投入積極性降低。
明確承包年限的法律規定，使土地承包關系趨于穩定，集體在土地調整上的權力，僅限于集體預留地，保護了農民更好地享有土地權益，但給農村土地實現適度規模經營，增加了難度，也推高了土地流轉、租賃、出讓的交易成本。
當前農村集體土地三權分置原則中，重新重視農村集體土地所有權，強調要充分維護農村集體依法對承包地發包、調整、監督、收回等各項權能，同時也強調，要充分維護承包農戶使用、流轉、抵押、退出承包地等各項權能。
但在農村土地承包權確權的背景下，實現農村集體擁有的各項權能，與承包農戶擁有的各項權能協調統一，是比較困難的。農村集體在什么情況下，可以將承包地發包、調整、收回，采取什么方式進行，如何進行，都需要科學精細的制度設計，包括對現行法律法規的修改完善，否則要么落不到實處，要么會妨害到承包農戶的各項承包經營權能。
再次，要依法劃分農村集體土地所有權的利益享有。
作為集體所有的資源、資產，集體必然應該得到收益，集體所有的土地也不例外。在全部集體成員平等享受集體土地承包權、承包經營權所帶來的收益，基本無差別的情況下，集體土地所有制帶來的收益，可以視為已平均分配給集體成員。
實際情況則遠為復雜：耕地承包是以1997開始的二輪土地承包為基礎的，當時仍處于農業稅費負擔較重的時期，相當部分的農民因逃避稅費，而選擇放棄土地承包。在林地、草地、荒坡地的承包上，很多地區是以拍賣的形式，向村民、甚至向村外發包，村民承包面積的差距則更大。
宅基地的情況也是如此：由于政策環境改變和村莊土地情況變化，不同時期，集體農民的申請獲批的宅基地面積是不同的，特別是近年來大多數地區，已經嚴格控制農村宅基地審批，更是形成了“舊人有、新人無”的宅基地占有狀況。
隨著城市擴展和社會資本向農村流動，集體土地的征占、出租、轉讓等行為更為普遍，土地因位置、環境、耕作條件等因素，造成的價值價格出現了巨大差別，承包農民在集體土地的征占、出租上獲利較大。
“誰承包、誰得利”是對土地承包現狀的承認，是當下的普遍作法，也是比較平穩的方法。但這種方法顯失公平，因為補償，不論是征占補償，還是轉讓、出租價款，雖然在土地征占上，包括有集體所有的土地資產的補償，但更多的是對承包農戶現有承包權的補償，事實上形成了承包農戶完全擁有土地經營收益，獨占土地出租、流轉收益，過多享受集體土地出讓收益的局面，對于農民集體是不公平的，對于其他承包農民，特別是沒有承包地的集體成員，更是不公平的，明顯造成了集體成員權利差距拉大，這與農村土地集體所有制原則是背離的。
當前，國家層面尚未出臺土地征占方面的法律，只有政策指導性文件，地方也制定了適應本地情況的政策法規，但更多的是對補償范圍、補償標準的明確，明顯缺乏對征地補償，進行比例分配的規范規定。
在土地出租、流轉等經營權轉移收益上，目前各級一般也沒有針對性的規定。以法的形式規范，以政策的形式實化，明確集體的土地收益權和收益份額，是保障集體土地所有制落到實處的關鍵。
最后，要依法設計農村集體土地所有權的分配機制。
明確了集體的范圍，得到了集體的收益，必然涉及到集體收益集體共享的問題。當前農村土地糾紛多發、易發，其中一個重要的原因，是農村土地的集體收益權被漠視，與此相關的，是集體收益分配的不合理，后者也產生了集體收益被村自治組織成員私分、貪污、隨意揮霍等違法犯罪問題。
近年來暴露出來的“村官大貪”問題，無不與集體土地有關。當前，在農村集體資產分配中，因為沒有較有明確的規范，主要采用三種方式：
一是平均分配。實施的范圍，主要是沒有被承包出去的土地，補償費用或其它集體資產，在集體經濟組織成員中均等分配。可能出現的爭議，集中在部分人員，是否具有集體經濟組織成員資格的問題上。
二是差額分配。集體經濟組織決定部分成員多分，部分成員少分或者不分。差額分配的典型是：“人地兩分”“人地各半”的方法。即將征地補償費分為兩部分：一部分由全體成員平均分配，一部分在有承包地的人員中，再作第二次分配。差額分配出現的矛盾比較多，也比較尖銳。
三是實行“征誰補誰，占誰補誰”的原則。即由部分被征收的農戶獲得全部補償費用。此種方式實質上變相剝奪了沒有承包地的成員的分配權，往往引起強烈反對。分配方式不同，出現的問題也各不相同，切需在法律方面進行明確規范。另外，這種“分光吃凈”的方式，也不利于農村集體經濟的發展，分配給誰，如何分配，由誰分配都應該有明確的規范。
同時，在集體土地資產減少的，適當給予集體留成，增加集體經濟實力和發展的可持續性，也是必須考慮的問題。但由誰管理、如何運營、怎樣監督，同樣需要有提前進行制度設計。
中國鄉村發現網轉自：微信號 市縣領導參閱
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