自1986年決策科學化、民主化提出以來，歷經30多年的建設，各級黨委和政府的決策科學化民主化水平已有顯著提高，決策過程已從非制度化決策走向制度化決策、從個人集中走集體決策和共識型決策、從經驗決策走向科學決策。但是，目前依然有的地方或部門公共決策質量不高、決策失誤頻繁，不僅造成巨大的經濟損失，還使社會為之付出沉重的代價。有學者甚至提出：決策失誤是中國最大的失誤，是中國最大的浪費，也是中國最大的腐敗。如何推進公共決策科學化、民主化仍是各級黨委和政府需要探索和實踐的長期任務。
縣級公共決策及其在國家和地方治理中的特點
提高縣級公共決策水平，對于實現地方治理現代化具有特別重要的基礎性意義?？h級公共決策是由縣、縣級市、區、旗等縣級黨委政府或職能部門作出的，直接關系到廣大群眾利益的決策。從性質來看，縣級決策既包含縣級自主性地作出具有主動性和創造性的決策，也包含縣級落實上級決策過程中執行層面的決策。從決策制定的主體層級來看，縣級公共決策包括：縣委、縣政府單獨或聯合作出的公共決策；縣委、縣政府轉發職能部門的公共決策；縣委部門和縣政府部門作出的公共決策等。從決策內容來看，縣級公共決策主要的領域是：重大項目建設、經濟社會發展規劃和城鎮規劃、縣域改革創新事項、各類社會民生決策（包含就業、就醫、就學、養老、住房和社會治安等）。
與國家和中央層面決策、省級決策和地市級等決策活動相比較，縣級公共決策具有鮮明的特征。一是具有很強的操作性和針對性。事實上，在國家和上級政策的“大框架”下，縣級層面更多是落實國家和上級政策過程中執行層面的決策。二是具有承上啟下的節點性質。從縣級行政區劃的地位來看，在我國五級政府體制中，2800多個縣級黨委和政府在地方治理中具有承上啟下的基礎性地位。從國家治理的宏觀架構來看，縣級行政區域處于中央與基層、城鎮與農村的結合部位，是中國國家治理體系的節點部位。三是具有廣泛的影響性?？h域內公共決策作出后，將直接面對廣大的基層農村居民和城鎮居民，關系到縣域群眾的切身實際利益。四是縣級公共決策在成型后，具有長期性和穩定性的特征。從歷史上來看，縣在中國一直是最穩定、變動最小的行政單位。五是縣級公共決策囊括地方治理的各個領域，具有很強的完整性特征。縣級黨委和政府“麻雀雖小，五臟俱全”，除國防和外交外，有健全的、系統的管理職能和機構，形成與國家、省、地市“上下同構”的完整治理結構。作為國家治理和地方治理的“縮影”，縣級也為推進國家、省和地級市決策科學化、民主化提供了一個參考“樣本”。
縣級推進決策科學化、民主化存在的主要問題
從決策制度來看，縣級決策科學化、民主化制度建設還不夠完善和成熟
一是依法決策制度不完善，決策法治化程度低?？h級決策制度建設滯后，縣級各職能部門也存在這樣的問題。有的重大公共決策未經嚴格的決策程序，或者決策程序走過場，對決策沒有周密的事前審議和協商，便倉促作出。有的地方，“一個領導一個決策、一個思路、一個程序”，決策制度化和規范化程度不夠。二是重大決策程序中的公眾參與形式化、道具化。尚缺乏一套能使公眾參與政府決策的權利得以實現的有效機制。盡管公眾參與在政治層面和法律層面得到高度重視，但是在實際操作上，重大公共決策領域中的公眾參與仍存在許多問題。有的決策者或機構會通過一定手段合理規避公眾參與，例如征求意見時間短、表述不清楚、參與的廣泛性不夠等。三是公共決策信息公開不足。許多信息公開側重決策結果公開，回避滿足公眾需要和公眾關心的實質信息公開、決策過程公開。近年來，由公共決策引發的群體性事件表明，信息不對稱是造成事件的關鍵原因。政府沒有及時向群眾傳遞信息，保障群眾的知情權；群眾對事關自身的重大決策不知曉，最終造成了“群眾有誤會”、釀成群體性事件。四是重決策制定和執行、輕評估和監督問責。公共政策從制定到執行、評估、調整與終結，是一個完整的閉環運行過程。許多地方公共決策強調決策制定和執行等前半個政策過程，忽視評估和監督問責等后半個過程?？傮w上，決策后的績效評估與責任追究成為公共決策體制機制建設的薄弱環節。
從決策環境來看，推進縣級公共決策科學化、民主化建設的環境條件需要優化
縣級公共決策科學化民主化，除了取決于縣級黨委和政府等主體外，還要取決于外部環境因素。一是上級賦予縣級的決策體制環境和條件問題。縣級領導干部在作事關群眾的重大公共決策時，除考慮群眾之外，也會考慮上級“怎么看”。上級的認識和態度構成推進縣級公共決策科學化、民主化建設面臨的首要而關鍵的制度環境。例如，上訪與追責問題經常是構成縣級決策者“不敢擔當”、重大公共決策遲緩效率低的重要原因。二是專家咨詢智力資源供給需求結構不匹配問題。從層級結構分布和配置來看，總體上，我國服務決策科學化民主化的專家資源呈“自上到下的倒三角形分布”，越往縣級專家智力資源供給越少。但是在專家智力資源的需求結構上，決策科學化民主化需求呈“自上到下的正三角形分布”，越往縣級、專家智力資源需求越大。目前，主要的專家智力資源集中在中上行政層級，縣級區域很難吸引到有效的專家智力資源服務于決策，并就縣級公共決策問題給出專業判斷。
從決策個體來看，決策民主化和法治化意識相對淡薄，存在理念、習慣和方法不適應的地方經過30多年的決策科學化和民主化建設，縣級決策者對決策的科學化非常重視，相比而言，對決策的民主化和法治化還存在認識不到位的地方。有的決策者民主意識和法治意識淡薄。不僅是主要決策者民主意識需要提高，決策參與者民主意識和素質同樣重要。不少縣級主要決策者指出：“在決策過程中，受到傳統文化等因素的影響，即使充分發揚民主，許多參與者也不愿意主動積極發言，民主參與決策的素質不夠”。尤其是當面對涉及群眾利益的重大公共決策（例如拆遷、垃圾焚燒廠建設等）時，有的決策者認為征求公眾意見或公眾參與“費事費神”，搞了公眾參與、政府權威和效率受到挑戰等。有的決策者認為決策民主與效率有矛盾，不同的發展階段應該考慮不同的側重，后發地區和發達地區不一樣，應該有區分，堅持效率優先、推進科學化，忽視決策民主化。有的認為決策民主化沒有多大必要，與現實有點脫離。此外，不少決策者還未完全掌握推進民主決策的操作性方法和技術。對于什么樣的決策情境下應該組織引導實施公眾參與、讓誰對公共決策活動進行公眾參與、決策中的公眾參與實施到怎樣的程度、決策前和決策中怎樣展開公眾參與等問題，缺乏一套成熟有效的操作性管理辦法。
進一步推進縣級公共決策科學化、民主化、法治化的對策思考
健全依法決策機制，推進縣級公共決策科學化、民主化、法治化
黨的十八大報告指出：堅持科學決策、民主決策、依法決策。十八屆四中全會《決定》明確提出：把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序。第一，作為縣級黨委和政府，要健全依法決策機制、完善黨委和政府決策程序、議事規則。重點是要推進縣級決策合法性審查機制建設，完善法律顧問制度，確保決策依法合規，推進縣級公共決策科學化、民主化、法治化。第二，作為重大行政決策法定程序之首，針對重大公共決策，建立有序、有效和可操作的公眾參與制度是當務之急。針對縣域決策，從決策質量和公眾接受認同的兩個維度，梳理出側重于科學決策的重大事項、側重于民主決策的重大事項，精細化地分類推進決策科學化民主化。比如，北京市朝陽區實施“問政會”“黨政群工商共治”，對引導和組織基層治理中的公眾參與進行了有益的探索。第三，健全信息公開機制。按照堅持以公開為常態、不公開為例外原則，推進決策公開，及時向群眾傳遞決策信息。第四，建立縣級重大公共決策績效評估機制。在重大決策實施后，應當確定機構和人員，通過抽樣檢查、跟蹤調查、評估等方式，定期對決策的執行情況進行跟蹤與反饋，及時發現決策存在的問題，適時調整和完善有關決策，減少決策失誤造成的損失。在對決策績效評估基礎上，對縣級重大決策失誤實行問責，探索建立和完善縣級重大決策終身責任追究與倒查制度。
優化制度環境，完善促進縣級公共決策科學化、民主化和法治化的外部條件
第一，建立縣級決策專家庫，優化縣級決策智力供給。為克服專家論證供給和需求的“倒三角”困境，各級政府及部門要鼓勵專家“下沉”“向下看”?？h級黨委政府要“巧借外力”，建立完善縣級重大決策專家庫制度，從自身決策實際需求出發，找準專家服務地方公共決策。加強專家論證的激勵機制和責任機制建設。有條件的地方，依托縣級所屬事業單位（黨校、研究機構等），建立縣級智庫。充分發揮研究室在縣級公共決策中的參謀作用。第二，落實和建立縣級改革創新失誤的容錯和糾錯機制。按照十八屆六中全會“建立容錯糾錯機制，寬容干部在工作中特別是改革創新中的失誤”的要求，盡快建立針對縣級層面的容錯糾錯機制。適當給縣級決策空間，增加靈活性，尤其是要分門別類地看待群體性事件和上訪事件，對于不是由縣級決策引發造成的事件，上級應當科學地對待和區分。
提高科學決策、民主決策、依法決策素質和能力，革新傳統的決策理念習慣、方法和技術
縣級領導干部尤其是縣委書記，掌握決策科學化、民主化理論和能力，對于實現縣域治理現代化具有關鍵作用。從理論上來看，決策是管理的核心職能。管理學認為，管理具有計劃、組織、指揮、協調和控制五大職能，決策是貫穿在五大職能之中的通用職能。著名管理學家郝伯特·西蒙曾說，管理就是決策。毛澤東曾說，領導者的責任，歸結起來，主要地是出主意、用干部兩件事。從實踐來看，縣域作為前線陣地，縣級領導干部作為地方戰略性核心群體，需要通過各種重大公共決策完成促發展、保穩定和民生等重大任務，在促進決策科學化民主化方面需求十分迫切。2015年1月，習近平總書記在同第一期縣委書記研修班學員進行座談時指出：縣委是我們黨執政興國的“一線指揮部”，縣委書記就是“一線總指揮”。西方中國問題研究專家托馬斯·海貝勒、舒耕德等也認為，在中國黨政決策結構中，縣級領導干部具有當地重大公共決策權力，是地方戰略性核心群體。
第一，縣級領導干部要堅持樹立科學思維、民主思維和法治思維，提高科學決策、民主決策、依法決策素質和能力。加強縣級領導干部調查研究、走群眾路線，通過調查研究、走訪群眾挖掘深度信息，消除信息不對稱，使之制度化和程序化。第二，重視縣級重大公共決策中的公眾參與，樹立科學決策、民主決策的現代公共管理理念。不管公共管理者承認不承認、愿意不愿意、喜歡不喜歡、歡迎不歡迎，隨著經濟社會的發展和人民生活水平的提高，公眾參與都將在社會公共生活和重大公共決策中發揮越來越重要的作用，體現越來越大的影響力。公共管理者對公眾參與行動采取回避和無視的態度是不現實的。第三，決策者要培養開放式決策習慣，克服消除封閉式、“閉門式”決策習慣。推進決策公開化、透明化，從根本上消除政府與公眾之間不信任甚至是“誤會”狀態，走出“塔西佗陷阱”的困擾。此外，要完善縣級公共決策數據支撐系統建設，建立跨部門信息和數據共享機制，利用大數據等先進技術，為縣級公共決策提供充分的信息支持。
（作者：中央黨校政法教研部講師）
中國鄉村發現網轉自：《中國黨政干部論壇》 第2017 0506期
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